löHCf. i) sr/ (fr; ^cf 3 /^v. /^ ^ofy ^-)
91-035
ADVIES INZAKE CONCESSIES VOOR DE PUBLIEKE OMROEP
Boekmanstichting-Bibliotheek
Herengracht 415 - 1017 BP Amsterdam Tel. 243739
1/ ID IA K A A D
Aan mevrouw de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur
Sir Winston ChurchilUaan 366 RIJSWIJK
vOia--.--
Nr 4563-III-A-l Concessies voor de publieke omroep
11 juli 1990,
MLB/J/OP-U-1824
4 januari 1991
Geachte mevrouw,
Hierbij doet de Mediaraad u toekomen een advies over criteria bij de verlening en verlenging van concessies. Bij uw hierboven genoemde brief van 11 juli 1990 vroeg u dit advies van de Raad, met name over de vraag hoe deze in toetsbare en juridisch houdbare concessie-eisen kunnen worden omgezet.
De Raad hecht eraan vooraf op te merken dat zijns inziens het onderwerp van advisering niet los kan worden gezien van vraagstukken van meer algemene aard, zoals de positie van de publieke omroep ten opzichte van de commerciële omroep.
De komst van buitenlandse op Nederland gerichte commerciële omroep en de komende introduktie van binnenlandse commerciële omroep zal naar verwachting het functioneren van de publieke omroep (verder) beïnvloeden en mogelijk zelfs onder druk zetten. Een dergelijke benadering zou echter veel meer tijd vergen dan de met het oog op de tweede fase van wetgeving gevraagde adviestermijn van 6 maanden. De Mediaraad heeft zich daarom beperkt tot de beantwoording van uw vraag; hij meent evenwel dat het door hem bepleite systeem in principe een structuur heeft die geschikt is om een aantal ontwikkelingen in de toekomst te kunnen verwerken.
Verdere overdenking van de materie acht de Raad reeds op korte termijn noodzakelijk. Hij is gaarne bereid daaraan een bijdrage te leveren.
De Mediaraad, (
André van der Louw, voorzitter;
mf J.W. Kalkman, secretaris
Tel. 243739
INHOUDSOPGAVE
SAMENVATTING EN ADVIES 1. INLEIDING
2. AANZETTEN VOOR EEN CONCESSIESYSTEEM 3. HET KARAKTER VAN DE CONCESSIE
4. INVENTARISATIE EN BESPREKING KNELPUNTEN 4.1 Het aanbod
4.2 De zender 4.3 De ontvanger 5. HET MODEL 6. DE TOETSING
7. ZENDERNETTEN, NETINDELING EN ZENDTIJD 8. SLOTBESCHOUWING
BIJLAGE
SAMENVATTING EN ADVIES
Doorgaans komen voor concessieverlening in aanmerking gevallen waarin de overheid bepaalde handelingen in het algemeen belang noodzakelijk acht en deze onder bepaalde voorwaarden door particulieren laat verrichten. Vergunningen worden verleend voor gevallen waarin de overheid het toegelaten handelen alleen op een bepaalde wijze wil doen plaatsvinden. Publieke omroep is een fenomeen dat de overheid noodzakelijk acht in het algemeen belang; voor de commerciële omroep geldt een dergelijke overweging niet.
Naar het oordeel van de Mediaraad strekt de zorgplicht van de overheid bij de publieke omroep tot het verlenen van garanties met betrekking tot een pluriform basisinformatiepakket en bij de commerciële omroep vooral tot het scheppen van dusdanige voorwaarden dat deze aanbodsvorm kan functioneren.
Dit onderscheid rechtvaardigt de keuze voor een systeem van concessieverlening voor de publieke omroep en van vergunningverlening voor de commerciële omroep.
Naar het oordeel van de Mediaraad dient het concessiesysteem voor de publieke omroep aan de volgende voorwaarden te voldoen:
-het systeem is open, d.w.z. aspirant-omroepverenigingen worden geen onnodige belemmeringen in de weg gelegd;
-het systeem bevat voldoende dynamiek, waartoe de mogelijkheid van veranderingen van het aantal concessies alsmede toewijzing van concessies aan nieuwe omroepverenigingen een middel vormen;
-de programmatische omvang van de concessie is ruim, in die zin dat de taak van de omroepverenigingen niet slechts omvat het brengen van informatie, cultuur en educatie, maar evenzeer verstrooiing;
-het systeem bevat duidelijke in de wet neergelegde normen, welke toetsbaar zijn. Het stellen van onderscheidenlijk algemene eisen, eisen met betrekking tot het aanbod, de positie van de zender en die van de ontvanger kan voorkomen dat alleen de omvang van de aanhang uiteindelijk de doorslag zal geven;
-het systeem bevat een verplichting tot toetsing;
-de beantwoording van de vraag of een concessie kan worden verlengd vindt - om tussentijdse onzekerheid en onrust te voorkomen - aan het einde van elke concessieperiode plaats.
De inrichting van het concessiesysteem ziet de Raad als volgt:
<> Aan omroepverenigingen die aan de eisen van de wet voldoen wordt een concessie voor een periode van 5 jaar verleend.
<> Voor het begin van een concessieperiode wordt bekend gemaakt hoeveel concessies er maximaal worden uitgegeven (de eerste keer 8, overeenkomend met het bestaande aantal omroepverenigingen).
<> Om voor concessieverlening in aanmerking te komen moet een omroepvereniging voldoen aan de volgende eisen:
-de algemene vereisten, waaronder:
* zij stelt zich uitsluitend, althans hoofdzakelijk ten doel een omroepprogramma te verzorgen;
* zij verzorgt een programma dat geen reclameboodschappen en andere niet- toegestane reclame-uitingen bevat;
* zij is niet dienstbaar aan het maken van winst door derden;
-de vereisten aan aanbodzijde:
*zij richt zich in haar programma op de bevrediging van bepaalde in het volk levende maatschappelijke, culturele of godsdienstige danwei geestelijke behoeften;
*zij vergroot de verscheidenheid in de omroep door de bevrediging van bepaalde behoeften, waarin niet in voldoende mate wordt voorzien door programma's van andere omroepverenigingen;
*zij verzorgt een volledig programma, dat in redelijke onderlinge verhouding tenminste omvat onderdelen van culturele, informatieve en educatieve aard;
-de vereisten aan zenderzijde:
*zij is representatief voor een bepaalde maatschappelijke, culturele of godsdienstige danwei geestelijke stroming;
*zij heeft een bepaald aantal leden;
-de vereisten gerelateerd aan de belangen van de ontvanger:
*zij bevredigt bepaalde in het volk levende behoeften, zodanig dat haar programma geacht mag worden van algemeen nut te zijn.
De vaststelling van het aantal concessies is gerelateerd aan de gewenste omvang van de zendtijd en de daarvoor beschikbare financiële middelen.
Naar het oordeel van de Raad behoort de vraag of een concessie verlengd kan worden alleen aan de orde te komen aan het einde van de concessietermijn, dat wil zeggen aan het eind van het vierde jaar. Daarmee wordt de kern van het concessiesysteem duidelijk: een omroepvereniging die niet aan de eisen van de wet voldoet, komt niet voor verlenging in aanmerking. Het tijdens de concessieperiode niet voldoen aan de eisen van de wet behoort tot het eigen risico van de omroepverenigingen. In deze situatie houdt het Commissariaat voor de Media weliswaar permanent toezicht, registeert het niet voldoen aan de eisen van de wet en maakt dit bekend, maar sanctioneert niet. Dit betekent dat het systeem van tussentijdse sancties voor incidentele overtredingen kan vervallen.
De indeling van de omroepverenigingen op de verschillende zendernetten ziet de Raad als een zaak van de omroep zelf; de Raad gaat er hierbij vanuit dat er niet getornd zal worden aan de positie van de NOS.
De Mediaraad adviseert de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur op basis van het hierboven geschetste model als volgt:
1. In de wet vast te leggen dat:
-aan omroepverenigingen die aan de eisen van de wet voldoen een concessie voor een periode van 5 jaar wordt verleend (de eerste keer voor 7 jaar);
-aan het begin van een concessieperiode bekend wordt gemaakt hoeveel concessies er maximaal worden uitgegeven;
-aan welke eisen een omroepvereniging moet voldoen om voor concessieverlening en -verlenging in aanmerking te komen;
2. Het concessiesysteem als zodanig in de wet vast te leggen en de voorwaarden uit te werken;
3. De toetsingsprocedure wettelijk te regelen;
4. Over te gaan tot drastische herziening van artikel 14 van de Mediawet, in dier voege dat de algemene vereisten, de vereisten met betrekking tot respectievelijk het aanbod, de positie van de zender en die van de ontvanger onderscheiden worden;
5. De bepalingen in het wetsvoorstel commerciële omroep die betrekking hebben op het concessiesysteem (de wijzigingen sub £,H en I) niet anders dan tezamen met uitgewerkte voorstellen te behandelen;
6. Het huidige sanctiestelsel per incident af te schaffen;
7. Samenwerking tussen de omroepverenigingen te stimuleren;
8. Gelet op de behoefte aan duidelijkheid en zekerheid bij de zendgemachtigden haast te maken met het wetgevingsproces.
Tevens adviseert de Mediaraad de minister ter voorbereiding en uitvoering van het onderzoek naar publieksvoorkeuren een commissie in te stellen die methodiek en vraagstelling ontwikkelt met betrekking tot het onderzoek naar de voorkeuren van het publiek. De Raad is voornemens te gelegener tijd op dit onderwerp terug te komen.
INLEIDING
Bij brief van 11 juli 1990 (MLB/J/OP-U-1824) vroeg de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur de Mediaraad te adviseren over criteria bij de verlening en verlenging van concessies, met name over de vraag hoe deze in toetsbare en juridisch houdbare concessie-eisen kunnen worden omgezet.
In de adviesaanvraag verwijst de minister naar een eerder advies van de Mediaraad van 29 november 1989 ("De toekomst van de omroep", deel 1), waarin de Raad zich een voorstander betoonde van een concessiesysteem.
In zijn advies van 20 februari 1990 ("De toekomst van de omroep", deel 2) heeft de Raad zijn gedachten op dit punt nader uitgewerkt, in hoofdlijnen op het volgende neerkomende:
"Naar het oordeel van de Mediaraad zou een toetsingsprocedure er als volgt gefaseerd dienen uit te zien:
1. Het Commissariaat voor de Media controleert de formele vereisten als genoemd onder a.; indien aan een van de voorwaarden niet is voldaan zal niet tot verlenging of verlening van een concessie kunnen worden overgegaan.
Met het oog op de rechtsbescherming van betrokkenen en de mogelijkheid dat een rechterlijke correctie zal volgen worden ook de volgende criteria getoetst.
2. De leden van de omroepverenigingen dienen zich uit te spreken over een door het bestuur van de vereniging op te stellen profielschets en over de vraag of de programma's de audiovisuele behoeften van de leden hebben bevredigd;
3. Er wordt een steekproef gehouden die representatief is voor de gehele bevolking naar eerste en tweede voorkeuren, die wegen in de verhouding 2:1, van het publiek met betrekking tot omroepverenigingen; de kernvraag hierbij is aan welke omroepverenigingen men vindt dat een concessie moet worden verleend dan wel welke omroepvereniging voor verlenging van de concessietermijn in aanmerking komt. Het Commissariaat baseert zich voor de toetsing aan dit criterium tevens op continu wetenschappelijk waardenonderzoek dat thans gefinancierd door de minister van Onderwijs en Wetenschappen aan drie universiteiten plaatsvindt.
4. De minister beslist - daartoe geadviseerd door het Commissariaat - op nieuwe aanvragen en op aanvragen tot verlenging na afweging van alle in het geding zijnde belangen.
Door de beslissingsbevoegdheid in plaats van bij het Commissariaat bij de minister te leggen is deze voor het parlement ter verantwoording te roepen en wordt democratische controle verkregen voor ingrijpende de communicatievrijheid rakende beslissingen om een concessie te weigeren of niet te verlengen."
In het onderhavige advies zal de Mediaraad zich met name richten op een juridificering van het advies, waarin hij zijn standpunt op hoofdlijnen van een toekomstig concessiesysteem ontvouwde. Hierbij gaat het om de positie van de omroepverenigingen, als bedoeld in artikel 14 van de Mediawet, binnen het publieke omroepbestel. De positie van de NOS en de overige zendgemachtigden is uitvoerig aan de orde geweest in het hierboven genoemde advies van 20 februari.
Daarin heeft de Raad aanbevolen de programmataak van de NOS en die van de kleine zendgemachtigden onder te brengen in een stichting met een uitsluitend programmaverzorgende taak en de gezamenlijke belangenbehartiging van de zendgemachtigden in een aparte stichting.
Ter voorbereiding van het advies heeft de Raad op 24 oktober een delegatie van de NOS als samenwerkingsorgaan van de omroepverenigingen ontvangen, die de standpunten van deze instellingen naar voren heeft gebracht.
Bij de afronding van zijn advies heeft de Raad een oordeel gevraagd over aspecten van wetgeving aan enkele oud-wetgevingsjuristen van het ministerie van Justitie.
2. AANZETTEN VOOR EEN CONCESSIESYSTEEM
Bij brief van 17 mei zond de minister van WVC een voorstel van wet houdende wijziging van bepalingen van de Mediawet met het oog op de invoering van landelijke commerciële omroep aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Over de aan dit wetsvoorstel ten grondslag liggende schets had de Mediaraad eerder geadviseerd ("De toekomst van de omroep", deel 1 en 2).
In de vigerende wetgeving is een systeem van zendtijdtoewijzing neergelegd, waarbij er - althans in principe - sprake van is van een permanente toetsing aan de eisen van de wet. De zendtijd wordt voor onbepaalde tijd toegewezen.^
In hoofdlijnen komt dit systeem erop neer dat omroepverenigingen aan een aantal min of meer formele vereisten (ledental, niet op winst gericht) moeten voldoen alsmede aan een aantal meer inhoudelijke, zoals het representatief zijn voor een bepaalde stroming en het gericht zijn op in het volk levende behoeften. Een aspirant-omroepvereniging kan te allen tijde haar intrede doen in het bestel.
In het ingediende wetsvoorstel wordt hier en daar reeds een voorschot genomen op "een" of "het" concessiestelsel (p. 12 e.v. van de memorie van toelichting) zonder dat er een beschouwing wordt gewijd aan fundament en karakter van een dergelijk stelsel.
De kern van het wetsvoorstel voor wat betreft dit onderwerp kan als volgt worden weergegeven:
-omroepverenigingen krijgen een meerjarige concessie van 10 jaar;
-de minimum-eis van 150.000 leden wordt gehandhaafd;
-het statussysteem (de hoeveelheid zendtijd is gerelateerd aan het ledental) blijft gehandhaafd;
-tussentijdse toetsing aan andere dan getalseisen blijft gehandhaafd;
-een aspirant-omroepvereniging kan uitsluitend in het achtste jaar van de tienjarige concessieperiode zendtijd worden toegewezen.
Een aantal onderwerpen hiermee samenhangend zoals bijvoorbeeld de ontkoppeling tussen het lidmaatschap van een omroepvereniging en het abonnement op een programmablad blijft vooralsnog ongeregeld.
In de visie van de Mediaraad (advies deel 2) ziet een concessiesysteem er als volgt uit:
-omroepverenigingen krijgen een meerjarige concessie van 5 jaar (in de overgangsfase van 7 jaar);
-een minimum-getalseis wordt gehandhaafd;
-het statussysteem vervalt;
-tussentijdse toetsing aan de eisen van de wet is niet mogelijk;
-de koppeling tussen het abonnement op een programmablad en het lidmaatschap van een omroepvereniging wordt losgelaten;
-aspirant-omroepverenigingen kunnen te allen tijde hun intrede doen in het bestel.
De adviesaanvraag verstaat de Raad aldus dat de regeling van een concessiesysteem ten gronde niet in het nu ingediende wetsvoorstel geïntegreerd is. In deze zin liet de minister zich ook uit in haar brief van 7 maart 1990 aan de Mediaraad (MLB/OP-1493). Niettemin wordt bij een aantal wijzigingen vooruitgelopen op een concessiesysteem.
De Raad sluit op voorhand niet uit dat zijn adviezen aanleiding kunnen geven in de lopende wetgevingsprocedure te interfereren.
Zie voor problemen op dit punt overigens: advies van de Raad van 25 december 1988, par. overige onderwerpen, sub 1, Ned. Stcrt. 254, 30 december 1988
3. HET KARAKTER VAN DE CONCESSIE
In het algemeen komen voor concessieverlening in aanmerking gevallen waarin de overheid bepaalde handelingen in het algemeen belang noodzakelijk acht en deze onder bepaalde voorwaarden door particulieren laat verrichten. Vergunningen worden verleend voor gevallen waarin de overheid het toegelaten handelen alleen op een bepaalde wijze wil doen plaatsvinden.*
Een algemene wettelijke regeling van concessies ontbreekt; wel is in het algemeen een kenmerkend element bij concessies dat deze voor een bepaald werk of gedurende een bepaalde periode voor een bepaalde taak wordt verleend.
Concessies zijn dus in principe eindig, zij het dat verlenging mogelijk is.
Met de nadruk op aangelegenheden van algemeen of openbaar belang kan ook het verschil duidelijk gemaakt worden tussen concessies voor publieke omroep en vergunningen voor commerciële omroep.^
Nadat reeds eerder vanuit het buitenland op Nederland gerichte commerciële omroep feitelijk is ontstaan wordt in de nabije toekomst ook in het binnenland gevestigde commerciële omroep krachtens de wet mogelijk.
Op dat moment zal er niet langer sprake zijn van exclusiviteit van de publieke omroep, maar van een gemengd systeem van publieke en commerciële omroep.
Dit gegeven is van belang voor de plaatsbepaling van de publieke omroep en van de keuze voor een concessiesysteem.
In zijn advies over de toekomst van de omroep (deel 1) heeft de Mediaraad in zijn algemene beschouwingen uitgesproken de opvatting te huldigen dat het beleid in het teken dient te staan van de bevordering van de communicatievrijheid. De Raad gaat ervan uit dat daarbij een zorgplicht bestaat voor de overheid om te bevorderen dat dit vrijheidsrecht zo goed mogelijk functioneert. Daarbij gaat het erom dat de overheid een taak heeft met betrekking tot de pluriformiteit van het aanbod, die essentieel is voor de vrije meningsvorming in een democratische samenleving. De omvang van deze zorgplicht kan per aanbodsvorm verschillen.
Volgens de Raad is het van belang dat een breed basisinformatiepakket toegankelijk is voor zoveel mogelijk burgers, opdat op deze wijze een groot publiek, bestaande uit mensen met uiteenlopende maatschappelijke, politieke en levensbeschouwelijke opvattingen hiervan kan kennisnemen.
Dit basisinformatiepakket krijgt vorm in het publieke omroepbestel en wordt mede in stand gehouden door de financiering uit een bestemmingsheffing, welke iedere burger verschuldigd is die een ontvanginrichting in bezit heeft.
In andere mediasectoren, aldus de Raad, en in andere, ons omringende landen is reeds voldoende gebleken dat ook de markt een bijdrage kan leveren aan de pluriformiteit, zowel aan de zenderkant als aan de kant van de behoeften van de ontvanger. De communicatievrijheid kan daarom gediend zijn met de invoering van commerciële televisie in Nederland.'*
Naar het oordeel van de Mediaraad strekt de zorgplicht van de overheid bij de publieke omroep tot het verlenen van garanties met betrekking tot het basisinformatiepakket en bij de commerciële omroep vooral tot het scheppen van dusdanige voorwaarden dat deze aanbodsvorm kan functioneren. Publieke omroep is een fenomeen dat de overheid noodzakelijk acht in het algemeen belang; voor de commerciële omroep geldt een dergelijke overweging niet.
Bestuursrecht in de Sociale Rechtsstaat (deel 1), De Haan, Fernhout en Drupsteen, p.330 e.v., Deventer, 1986
De benaming toestemming, zoals opgenomen in het gewijzigd voorstel van wet inzake commerciële omroep, lijkt de Mediaraad aan een vergunning niet het karakter van vergunning te kunnen ontnemen Advies inzake de toekomst van de omroep, deel 1, par. 2 en 5.a.
Dit onderscheid rechtvaardigt de keuze voor een systeem van concessieverlening voor de publieke omroep en van vergunningverlening voor de commerciële omroep.
Met de invoering van een concessiesysteem kan gekomen worden tot een versterking van het publieke bestel als geheel en kunnen de thans verbleekte uitgangspunten van het bestel (openheid, programmatische autonomie, non- commercialiteit, gezamenlijkheid) beter tot hun recht komen. Prikkels tot oneigenlijke interne concurrentie kunnen worden weggenomen; de interne pluriformiteit daarentegen zal worden versterkt.
Toetsing moet daarbij gezien worden als een essentieel element van het concessiesysteem, met name met betrekking tot de volgende onderdelen die de taak van de overheid weerspiegelen.
Deze onderdelen, min of meer (niet onderscheiden) verwoord in artikel 14, eerste lid, sub c. van de Mediawet, zijn:
- de inrichting en instandhouding van een pluriform aanbod, dat essentieel is voor de vrije meningsvorming in een democratische samenleving: omroepen richten zich daarom in hun programma op de bevrediging van in het volk levende maatschappelijke, culturele of godsdienstige dan wel geestelijke behoeften;
-de positie van de zenders (in de massacommunicatieve betekenis van het woord):
omroepverenigingen die bepaalde maatschappelijke, culturele of godsdienstige danwei geestelijke stromingen vertegenwoordigen kunnen zich uiten;
-de positie van de ontvangers (het publiek): in het volk levende behoeften worden door de omroepverenigingen bevredigd.
De Mediaraad gaat ervan uit dat een concessiestelsel verenigbaar is met het recht van de Europese Gemeenschappen. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EG verzet zich geen verdragsbepaling ertegen dat de Lid-Staten om niet-economische overwegingen van openbaar belang radio- en televisie- uitzendingen aan de vrije mededinging onttrekken door het uitsluitend recht aan een of meer ondernemingen toe te kennen. Het verlenen van zodanige rechten is niet als zodanig onverenigbaar met de verdragsbepalingen, maar kan wel strijdigheid opleveren met bepaalde voorschriften, zoals artikel 59 (dat de vrijheid van het dienstenverkeer regelt). Wel blijven betrokken ondernemingen onderworpen aan de discriminatieverboden van het Verdrag.
Het vrije dienstenverkeer kan alleen worden beperkt door niet-discriminerende maatregelen die hun rechtvaardiging vinden in het algemeen belang. Bovendien moeten die maatregelen noodzakelijk zijn ter bescherming van het door die maatregelen beoogde algemene belang.
Ook de Richtlijn inzake de uitoefening van televisie-omroepaktiviteiten^ spreekt in de overwegingen uit: "....dat de richtlijn derhalve de bevoegdheid van de Lid- Staten en hun lagere overheden tot regeling van de organisatie, met inbegrip van het stelsel van concessies, administratieve vergunningen of belastingen, de financiering en de inhoud van de programma's onverlet laat; dat autonome culturele ontwikkelingen in de Lid-Staten en het behoud van het culturele pluralisme in de Gemeenschap derhalve net zozeer als tot dusverre mogelijk blijven."
Naar het oordeel van de Mediaraad verzet artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens zich evenmin tegen de regeling van een concessiesysteem voor de publieke omroep. De Raad voelt zich gesteund in deze opvatting door twee recente uitspraken van het Europese Hof voor de rechten van de mens.^
Daarin werd onder meer uitgesproken dat het Staten weliswaar is toegstaan "..to
Pb. EG L 298, 17 oktober 1989
Groppera-arrest, 28 maart 1990, Mediaforum 1990-5, en Autronic AG-arrest, 22 mei 1990, Mediaforum 1990-7/8
control by a licensing system the way in which broadcasting is organised in their territories...", maar dat beperkingen nodig moeten zijn in een democratische samenleving en moeten worden afgewogen tegen de bescherming van andere belangen. Een van die belangen is de bescherming van de rechten van derden;
daartoe kan volgens het Hof worden gerekend een maatregel die pluriformiteit beoogd te waarborgen ("..to ensure pluralism, in particular of information, by allowing a fair allocation of frequencies internationally and nationally.").
4. INVENTARISATIE EN BESPREKING KNELPUNTEN
De Mediaraad heeft naar aanleiding van zijn hierboven gegeven beschouwing over het karakter van concessies en mede op basis van ervaringen in het verleden een aantal specifieke knelpunten gesignaleerd, welke nadere bespreking behoeven.
In dit verband rekent de Raad het mede tot zijn taak om - gelet op eerdere jurisprudentie van de Kroon en de Afdeling rechtspraak van de Raad van State - dusdanige criteria te ontwikkelen dat deze en de toepassing daarvan de toets van eventuele rechterlijke kritiek kunnen doorstaan.
In zijn meergenoemd advies heeft de Mediaraad opgemerkt dat de eis van representativiteit voor een bepaalde stroming in de praktijk gebleken is een lege huls te zijn en dat uit jurisprudentie blijkt dat de getalseis zo ongeveer het voornaamste criterium is.
Naar het oordeel van de Raad kan uit de betreffende jurisprudentie worden afgeleid dat het niet of niet voldoende onderscheiden van de verschillende onderdelen van de vereisten die aan omroepverenigingen worden gesteld mede oorzaak is van deze ontwikkeling.
De Raad zal zich daarom achtereenvolgens richten op knelpunten aan aanbodzijde, bij de positie van de zender en bij de positie van de ontvanger.
4.1. Het aanbod
Grondrechtelijke aspecten: hoe ver kan een inhoudelijke toetsing van de eisen van artikel 14 gaan
Artikel 7, tweede lid, van de Grondwet bepaalt dat de wet regels stelt omtrent radio en televisie; er is geen voorafgaand toezicht op de inhoud van een radio- of televisieuitzending.
Op grond van artikel 48 van de Mediawet (MW) bepaalt iedere instelling, onverminderd het bij wet bepaalde, vorm en inhoud van haar programma. Artikel 134, tweede lid, bepaalt dat het Commissariaat geen voorafgaand toezicht uitoefent op de inhoud van een programma.
De Mediawet bevat de volgende inhoudelijke componenten:
- de vereniging richt zich in haar programma op maatschappelijke en andere behoeften (artikel 14, eerste lid, sub c. MW);
- het volledig programma van bestaande en aspirant-omroepverenigingen wijkt af van programma's van andere verenigingen (artikel 14, eerste lid, sub e. jo.
artikel 50, eerste lid MW);
aan omroepverenigingen wordt geen zendtijd toegewezen indien zij na statutenwijziging zich ten doel stellen een programma te verzorgen dat in mindere mate afwijkt van programma's van andere omroepverenigingen dan vóór statutenwijziging het geval was (artikel 14, derde lid, sub b. MW);
aspirant-omroepverenigingen hebben een programma dat afwijkt van de programma's van de omroepen die zendtijd hebben verkregen (artikel 15, eerste lid).
De eerste component ziet de Raad als randvoorwaarde met betrekking tot het aanbod, welke gerekend kan worden tot de actieve zorg van de overheid.
De laatste drie componenten zijn met het oog op hun mogelijke inhoudelijke overheidsinmenging uitvoerig onderwerp van discussie geweest in de parlementaire behandeling van de Mediawet. Hoewel de uitkomst van de discussie geleid heeft tot aanvaarding van deze bepalingen acht de Raad het niettemin wenselijk deze bepalingen opnieuw tegen het licht te houden.
De Mediaraad kan zich niet aan de indruk onttrekken dat de bepalingen een uitnodiging bevatten tot een inhoudelijke toetsing, waarbij het aan de prudentie van de betrokken overheidsinstelling, in casu het Commissariaat voor de Media, wordt overgelaten hoe ver deze gaat. Indien het Commissariaat bij een toetsing de
Advies inzake de toekomst van de omroep, deel 2, par. 3.b.
verscheidenheid beoordeelt in plaats van dit over te laten aan de omroepverenigingen zelf, kan dit al gauw leiden tot willekeur en dus tot een niet aanvaardbare beperking van de communicatievrijheid.*
De Raad acht derhalve een aanpassing van deze bepalingen wenselijk, in die zin dat de toetsing kwantitatief dient te zijn op basis van door de omroepverenigingen verstrekte informatie. Een nuttig criterium in dezen is een
"voldoende mate-criterium", zoals dat voorkwam in artikel 19 onder 3. van de Omroepwet, d.w.z. dat het moet gaan om bevrediging van behoeften, waarin niet in voldoende mate wordt voorzien door programma's van andere instellingen die zendtijd hebben verkregen.
De hiervoor genoemde uitspraken van het Europese Hof ter bescherming van de rechten van de mens over artikel 10 ECRM maken duidelijk dat beperkingen van de uitings- en ontvangstvrijheid slechts mogelijk zijn, indien deze nodig zijn in een democratische samenleving en dienen ter bescherming van de rechten van derden. Daartoe kan wel gerekend worden het verzekeren van pluriformiteit, maar niet "..a form of censorship directed against the content or tendencies of the programmes concerned".
Om deze reden beschouwt de Raad een uitbreiding van de programma- voorschriften, bijvoorbeeld op het gebied van kwaliteit, niet als een reële mogelijkheid.
In artikel 14. eerste lid, sub c. Mediawet wordt niet gesproken van bepaalde behoeften
Artikel 14 spreekt wel over representativiteit voor een bepaalde stroming, maar niet over de bevrediging van bepaalde behoeften, m.a.w. de aanbieders moeten aanwijsbaar zijn, maar het aanbod behoeft dat niet te zijn.
Naar het oordeel van de Mediaraad is het wenselijk in de wet ook te spreken van bepaalde behoeften, omdat daarmee aangegeven wordt dat het aanbod ook een zekere kleur dient te bevatten en niet slechts van algemene aard kan zijn.
4.2. De zender
Omroepverenigingen die niet aan de eisen van de wet voldoen
De Mediaraad heeft zich een en andermaal een voorstander betoond van een concessieperiode van 5 jaar, omdat hij vreest voor een verstarrend effect voor de publieke omroep bij langere perioden; tevens kunnen 5-jarige perioden de openheid van het bestel beter dienen.
De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel commerciële omroep spreekt op p.13 over bedrijfseconomische overwegingen van continuïteit van een tamelijk omvangrijk en kostbaar apparaat, die pleiten voor een langere concessietermijn dan 5 jaar.
De Mediaraad is door het bedrijfseconomische bezwaar niet overtuigd, omdat in het geval dat een andere concessionaris in de plaats komt van een instelling die niet langer aan de eisen van de wet voldoet, de nadelige gevolgen enigszins ondervangen worden, doordat de nieuwkomer (een deel van) het apparaat van de vertrekkende instelling kan overnemen.
Een periode van tien jaar heeft het nadeel dat gedurende vele jaren na de aanvang de prikkel zal ontbreken om aan de eisen van de wet te voldoen.
Het lijkt de Raad van belang om nu reeds duidelijk te maken dat ernst gemaakt wordt met een concessiesysteem. Dat betekent dat, indien verenigingen niet aan de eisen van de wet voldoen, de niet-verlenging van concessies onvermijdelijk is.
Bovendien is het onaannemelijk dat het niet verlengen van de concessie als een donderslag bij heldere hemel komt: het is niet ongebruikelijk dat organisaties
Zie in vergelijkbare zin: P.J. Boukema in diens bijdrage aan de bundel Massamedia en Staatsrecht, Staatsrechtconferentie 1988
10
enig inzicht hebben in het eigen functioneren.
De procedure ledentelling
Artikel 3 van het Mediabesluit schrijft voor dat een aanvraag van zendtijd vergezeld gaat van een verklaring van een registeraccountant, volgens een door het Commissariaat voor de Media voor geschreven model, waaruit blijkt hoeveel leden de vastgestelde contributie voor het lopende kalenderjaar danwei het kwartaal voorafgaand aan de aanvraag hebben voldaan. Ook in de Omroepwet c.q. het Omroepbesluit was een dergelijke bepaling opgenomen. Met betrekking tot de procedure heeft zich een aantal problemen voorgedaan, met name bij de A-status van de VOO betreffende een groot aantal verschillende accountantsverklaringen, dubbeltellingen en betalingen door derden. Ingewonnen informatie heeft de Mediaraad geleerd dat met de huidige stand van de onderzoeks- en computertechniek de controle van een ledenbestand geen problemen behoeft op te leveren.
Naar het oordeel van de Raad zal in de wet geregeld moeten worden dat de controle verricht wordt door (de accountant van) het Commissariaat voor de Media. In de concessievoorwaarden kan geregeld worden dat omroepverenigingen gehouden zijn een adekwate administratie te voeren. De controle dient betrekking te hebben op ledental, betalingen van lidmaatschapsgelden en op de vraag of de betaling door het lid zelf is geschiedt. De Raad is van mening dat in de wet geregeld moet worden dat degene wiens contributie door een derde is voldaan niet meetelt als lid.
4.3. De ontvanger
Het algemeen nut-criterium van artikel 13. eerste lid, sub 4. Omroepwet is vervallen
Artikel 13 van de Omroepwet bevatte bij het onderdeel over de bevrediging van behoeften de toevoeging: zodanig dat hun uitzendingen uit dien hoofde geacht kunnen worden van algemeen nut te zijn. Dit laatste geeft aan dat het bestel de mogelijkheid moet bieden dat het publiek kennis kan nemen van verschillende opvattingen en dat omroepverenigingen dus niet slechts voor eigen gemeente preken.
Het algemeen nut-criterium is in de Mediawet niet teruggekeerd. In dit verband wijst de Raad erop dat wel in de parlementaire behandeling van de Mediawet het algemeen nut-criterium aan de orde is geweest, waarbij van regeringszijde is uitgesproken dat de vereisten van artikel 14 tot consequentie hebben dat het programma van een omroepvereniging, met welke identiteit ook, van algemeen nut is en niet slechts van belang voor de tot de betrokken stroming behorende personen (TK 19136, N.n.a.v. EV, blz. 42).
De opname in de wet van een dergelijk criterium acht de Raad voor een concessiesysteem, waarin immers het openbaar belang voorop staat, wenselijk.
Mag iedereen (dus ook: niet-leden) meebeslissen over de verlening of verlenging van een concessie van een vereniging:
In het voorstel van de Mediaraad wordt een steekproef gehouden onder de gehele bevolking naar voorkeuren voor omroepverenigingen, met dien verstande dat het wenselijk lijkt om conform de bepalingen inzake het meetellen als lid van een omroepvereniging (artikel 14, tweede lid, van de Mediawet) als categoriën aan te wijzen zij die 16 jaar en ouder zijn en zij die hun woonplaats in Nederland hebben.
De omroepverenigingen - dus de aanbieders - hebben voor een belangrijk gedeelte zelf in de hand om aan de verschillende vereisten te voldoen. De vraag doet zich voor of het gehele publiek - dus de gezamenlijke ontvangers - zou mogen beslissen over de verlening of verlenging van de concessie van een vereniging die representatief is voor een gedeelte van het publiek.
De Mediaraad is van mening dat een rechtvaardiging hiervoor gelegen is in de 11
omstandigheid dat concessies verstrekt worden in het openbaar belang en dat de financiering van het omroepbestel (en dus van de individuele zendgemachtigden) onder meer geschiedt uit omroepbijdragen, welke iedere burger die over een ontvanginrichting beschikt verschuldigd is.
De voorkeuren van het publiek
In zijn eerdere advies over een concessiesysteem heeft de Raad aanbevolen een steekproefsgewijs onderzoek te houden naar de eerste en tweede voorkeuren van het publiek met betrekking tot de omroepverenigingen. Hij heeft thans deskundige informatie ingewonnen over de uitvoerbaarheid van een dergelijk onderzoek. Op grond van die informatie is de Raad tot de conclusie gekomen dat een publieksonderzoek uitvoerbaar is.
De kanttekening die de Raad hierbij wil maken is dat het noodzakelijk is (politiek) overeenstemming te bereiken over de te volgen onderzoeksmethodiek en over de vraagstelling. Beide onderdelen dienen in de wet- of lagere regelgeving te worden vastgelegd. Bij het eerste gaat het erom dat op deze wijze voorkomen kan worden dat tegenonderzoeken volgens een andere methodiek worden gehouden en mogelijk aldus tot afwijkende resultaten zullen leiden.
De vraagstelling zou zich naar het oordeel van de Raad moeten toespitsen op het oordeel van het publiek naar de vraag welke omroepverenigingen er moeten blijven. Hierbij is het van belang vast te stellen wat er gevraagd moet worden en hoe het gevraagd wordt.
De Mediaraad acht het noodzakelijk vooronderzoek uit te (doen) voeren om de juiste vraagstelling te ontwikkelen, de beoogde steekproef te vinden en de respondenten het onderzoek te laten begrijpen. Aangezien het om onderzoek gaat met tegenstrijdige belangen is het raadzaam ter voorbereiding en begeleiding een onafhankelijke commissie van (wetenschappelijke) experts in te stellen, die zich onder meer bezig houdt met de keuze van de methodiek. Het lijkt de Raad wenselijk dat ook de omroep hierbij betrokken wordt.
De Raad heeft in zijn eerdere advies aanbevolen om bij dit onderzoek tevens te betrekken het continu wetenschappelijk waardenonderzoek dat thans aan drie universiteiten wordt gehouden.
Nadere oriëntatie heeft hem tot het inzicht geleid dat de aard van dit onderzoek het twijfelachtig maakt dat een zinvolle bijdrage wordt geleverd aan het onderzoek dat de Raad voor ogen staat. Dit onderdeel van het eerdere advies van de Raad kan daarom als vervallen worden beschouwd.
Het bezwaar van onduidelijkheid gedurende de concessieperiode over de positie van de omroepverenigingen kan ondervangen worden door het publieksonderzoek jaarlijks te laten plaatsvinden.
12
5. HET MODEL
Naar het oordeel van de Mediaraad dient het concessiesysteem voor de publieke omroep aan de volgende voorwaarden te voldoen:
-het systeem is open, d.w.z. aspirant-omroepverenigingen worden geen onnodige belemmeringen in de weg gelegd;
-het systeem bevat voldoende dynamiek, waartoe de mogelijkheid van veranderingen van het aantal concessies alsmede toewijzing van concessies aan nieuwe omroepverenigingen een middel vormen;
-de programmatische omvang van de concessies is ruim, in die zin dat de taak van de omroepverenigingen niet slechts omvat het brengen van informatie, cultuur en educatie, maar evenzeer verstrooiing;
-het systeem bevat duidelijke in de wet neergelegde normen, welke toetsbaar zijn. Het stellen van onderscheidenlijk algemene eisen, eisen met betrekking tot het aanbod, de positie van de zender en die van de ontvanger kan voorkomen dat alleen de omvang van de aanhang uiteindelijk de doorslag zal geven;
-het systeem bevat een verplichting tot toetsing;
-de beantwoording van de vraag of een concessie kan worden verlengd vindt - om tussentijdse onzekerheid en onrust te voorkomen - aan het einde van de concessieperiode plaats.
De inrichting van het concessiesysteem ziet de Raad als volgt:
<> Aan omroepverenigingen die aan de eisen van de wet voldoen wordt een concessie voor een periode van 5 jaar verleend.
Toelichting: Bedrijfsmatige zekerheid is, zoals hierboven reeds uiteengezet is, een verdedigbaar maar niet sterk argument om een concessie voor een langere periode dan 5 jaar te verlenen, zoals het kabinet en de omroep willen. De overheid staat bovendien voor de taak een pluriform bestel in te richten en in stand te houden, dat ook voldoende openheid en dynamiek bevat^. Wel heeft de Raad al eerder uitgesproken in de overgangsfase een periode van 7 jaar aanvaardbaar te achten.
<> Voor het begin van een concessieperiode wordt bekend gemaakt hoeveel concessies er maximaal worden uitgegeven.
Toelichting: De Mediaraad is er een voorstander van voor de eerste concessieperiode een aantal concessies uit te geven van 8, overeenkomend met het bestaande aantal omroepverenigingen. In het algemeen zal echter eerst vastgesteld dienen te worden wat de gewenste omvang van de zendtijd is met inachtneming van de beschikbare financiële middelen. Indien het teruglopen van de beschikbare middelen een verantwoorde invulling van de tot dan toe bestaande hoeveelheid zendtijd onmogelijk maakt, kan de overheid besluiten het aantal concessies te verminderen. In dat geval zal de ondergrens voor de verschillende vereisten verhoogd dienen te worden. Het behoeft geen betoog dat het besluit hiertoe slechts genomen kan worden na zorgvuldige afweging van alle in het geding zijnde belangen.
De Raad heeft overwogen of ook de maatschappelijke pluriformiteit als criterium voor het aantal concessies toepasbaar zou zijn; hij is tot de conclusie gekomen dat dit een subjectief en arbitrair criterium zal zijn en mitsdien niet toetsbaar.
Door bovendien de publieksvoorkeuren bij de toetsing te betrekken mag verondersteld worden dat hierin een afspiegeling van de maatschappelijke pluriformiteit tot uiting zal kunnen komen.
<> Om voor concessieverlening in aanmerking te komen moet een
Zie tevens de argumentatie van de Raad in het advies over de toekomst van de omroep (2), p. 9/10.
13
omroepvereniging voldoen aan de volgende eisen:
-de algemene vereisten:
* zij heeft volledige rechtsbevoegdheid;
* zij stelt zich uitsluitend, althans hoofdzakelijk ten doel een omroepprogramma te verzorgen;
* zij is niet gericht op het verstrekken van voordelen aan leden;
* zij verzorgt een programma dat geen reclameboodschappen en andere niet- toegestane reclame-uitingen bevat;
* zij is niet dienstbaar aan het maken van winst door derden;
* zij verstrekt noch haar werknemers en bestuur noch haar leden op geld waardeerbare voordelen;
* zij verricht geen andere aktiviteiten dan die waarvoor het Commissariaat toestemming heeft gegeven;
* zij heft een contributie van haar leden;
* zij biedt haar leden een democratische invloed op het beleid;
* zij brengt een programmastatuut tot stand.
Toelichting: Deze eisen komen thans ook op verschillende plaatsen voor in de Mediawet; de Mediaraad ziet geen redenen om wijziging aan te brengen in deze vereisten. Wel ware zijns inziens te overwegen deze op één plaats in de wet onder te brengen.
-de vereisten aan aanbodzijde:
*zij richt zich in haar programma op de bevrediging van bepaalde in het volk levende maatschappelijke, culturele of godsdienstige danwei geestelijke behoeften;
*zij vergroot de verscheidenheid in de omroep door de bevrediging van bepaalde behoeften, waarin niet in voldoende mate wordt voorzien door programma's van andere omroepverenigingen;
*zij verzorgt een volledig programma, dat in redelijke onderlinge verhouding tenminste omvat onderdelen van culturele, informatieve en educatieve aard;
Toelichting: In de vorige paragraaf heeft de Raad aangegeven waarom hij eraan hecht om aan aanbodzijde te spreken van de bevrediging van bepaalde behoeften en hoe de bijdrage aan de verscheidenheid van de omroep geregeld kan worden.
Het volledig programma-voorschrift behoort naar het oordeel van de Raad niet in percentages gespecificeerd te worden; gelet op het enigszins arbitraire karakter van een toetsing op dit onderdeel zou dat in het geval dat een omroepvereniging 1% te weinig informatie heeft gebracht betekenen dat de concessie niet verlengd kan worden. Een dergelijke situatie acht de Raad ongewenst.
De Raad meent dat een voorschrift met betrekking tot verstrooiing overbodig is, aangezien aangenomen mag worden dat de omroepverenigingen eigener beweging daaraan voldoende aandacht zullen besteden.
-de vereisten aan zenderzijde:
*zij is representatief voor een bepaalde maatschappelijke, culturele of godsdienstige danwei geestelijke stroming;
*zij heeft een bepaald aantal leden;
Toelichting: Een omroepvereniging is representatief voor een stroming in de zin van de wet, indien bepaalde groepen mensen met al dan niet uiteenlopende politieke, maatschappelijke, geestelijke, godsdienstige of culturele achtergronden en overtuigingen zich bij die organisatie willen aansluiten, omdat hun audio- visuele informatiebehoeften met name door die omroepvereniging worden bevredigd. De Mediaraad sluit zich op dit punt aan bij een eerder door de Omroepraad uitgesproken opvatting. In die opvatting kwam tot uiting dat de stroming die een bepaalde omroeporganisatie representeerde reeds ten tijde van de totstandkoming van de Omroepwet niet identiek was met een bepaalde kerkelijke, politieke of maatschappelijke groepering:" ... en dal een stroming in de zin van de Omroepwet niet behoeft samen te vallen met instituties of groeperingen 14
met een gelijksoortige achtergrond. Ook de maatschappelijke realiteit verzet zich tegen een definiëring, waarbij uitgegaan wordt van slechts enkele vanouds aanwezige stromingen. Er zijn thans vele stromingen en binnen die stromingen kunnen de meest uiteenlopende opvattingen en belangen zijn vertegenwoordigd."
De Omroepraad was van mening dat ook na de ontzuiling mensen zich kunnen verenigen in bijvoorbeeld een omroeporganisatie op basis van gemeenschappelijke overtuigingen, belangen en behoeften zonder dat deze hen ook op andere gebieden tot organisatie in één verband behoeven te brengen.
Het lidmaatschap van een omroepvereniging dient gebaseerd te zijn op haar maatschappelijk-culturele pretentie en niet op oneigenlijke keuzebepalende elementen, zoals het abonnee zijn van een aantrekkelijk of goedkoop programmablad. De koppeling tussen het lidmaatschap van een omroepvereniging en het abonnement op een programmablad dient daarom te vervallen; ook het statussysteem, waarbij ledentallen bepalend zijn voor de hoeveelheid zendtijd, moet vervallen. Als lid van een vereniging worden slechts meegeteld zij die daartoe uitdrukkelijk de wens te kennen hebben gegeven, en individueel voor separate betaling van hun lidmaatschapsgeld hebben zorggedragen.
Het hebben van een bepaald minimum-aantal leden is een noodzakelijke drempel om verenigingen in aanmerking te laten komen hun overtuiging via radio en televisie uit te dragen. Het feit dat men over een dergelijk aantal leden beschikt is voldoende om aan te nemen dat die opvattingen het waard zijn gehoord te worden. De Raad meent de door hem bepleite ontkoppeling van lidmaatschap en abonnement gevolgen zal hebben voor de omvang van de achterban van de verschillende omroepverenigingen. Een minimumnorm van 150.000, zijnde de huidige ondergrens voor het verwerven van de C-status, acht hij daarom bij een gelijkblijvend aantal concessies redelijk.
De Raad tekent hierbij aan dat de organisatiegraad van bijvoorbeeld politieke partijen (3,2% van de bevolking van 18 jaar en ouder, opgave CBS) dermate laag is dat in de toekomst deze norm mogelijk heroverwogen moet worden. Ook het minimum-ledenaantal voor aspirant-omroepverenigingen (thans 60.000) zal in dat geval bijstelling behoeven.
De vaststelling van een minimum-contributiebedrag, zoals nu het geval is in artikel 64, eerste lid, sub a. MW, acht de Raad ook in de toekomst noodzakelijk, omdat daaruit enige reële verbondenheid tussen een vereniging en haar leden blijkt.
-de vereisten gerelateerd aan de belangen van de ontvanger:
*zij bevredigt bepaalde in het volk levende behoeften, zodanig dat haar programma geacht mag worden van algemeen nut te zijn.
Toelichting: Het zal opvallen dat ook hier weer de behoeftebevrediging wordt opgevoerd. In dit geval is daaraan het algemeen nut toegevoegd.
In tegenstelling tot wat bij de aanbodzijde is vermeld gaat het hier niet om de gerichtheid van het aanbod, maar om het eindresultaat.
Gelet op de betekenis van het openbaar belang bij een concessiestelsel acht de Raad het van belang dat een omroepvereniging een bijdrage levert aan het algemeen nut. Deze kan worden aangetoond door het hierboven beschreven steekproefsgewijze onderzoek naar publieksvoorkeuren. Met het aangeven van ook een tweede voorkeur (die wegen in de verhouding 2:1) kan tot uitdrukking worden gebracht dat de behoeften van het publiek door meer dan één omroepvereniging kunnen worden bevredigd.
^° Advies van 5 maart 1985 inzake representativiteit en stromingen, Ned. Stcrt. 19 maart 1985, nr 55
15
6. DE TOETSING
Op basis van het in de vorige paragrafen beschrevene kan de toetsing bij verlening en verlenging van concessies schematisch als volgt in beeld worden gebracht:
VASTSTELLING OMVANG ZENDTIJD, BESCHIKBARE MIDDELEN EN AANTAL UIT TE GEVEN CONCESSIES
ALGEMENE VEREISTEN AANBOD
-toetsing formele toetsing van:
bepalingen -gerichtheid op
bevrediging van bepaalde behoeften (statuten)
-verscheidenheid (voldoende mate) -volledig programma
(redelijkheid)
ZENDER ONTVANGER
toetsing: toetsing algemeen nut
-ledental (accountant) d.m.v.
-representativiteit voor een steekproef (waaruit af bepaalde stroming (statuten, te leiden de behoefte- uitspraak achterban) bevrediging)
De Mediaraad zou bij de toetsing een onderscheid willen aanbrengen tussen een toetsing met en een toetsing zonder directe rechtsgevolgen ten aanzien van de concessie. De verschillende soorten vereisten wegen hierbij even zwaar. Naar het oordeel van de Raad behoort toetsing met direct rechtsgevolg, waarbij de vraag aan de orde is of de concessie kan worden verleend of verlengd, alleen plaats te vinden aan het einde van de concessietermijn.
16
Daarmee wordt de kern van het concessiesysteem duidelijk, in die zin dat indien een omroepvereniging niet aan de eisen van de wet voldoet, deze niet voor verlenging van de concessie in aanmerking komt.
Het tijdens de concessieperiode niet voldoen aan de vereisten - en dus ook het overtreden van de bijzondere regels (bijvoorbeeld inzake reclame-uitingen) - behoort tot het eigen risico van de omroepverenigingen.
Uit een oogpunt van rechtsbescherming acht de Raad het niettemin nodig dat het Commissariaat voor de Media jaarlijks de ledentallen, de vereisten aan aanbodzijde en de publieksvoorkeuren vaststelt (toetsing zonder directe rechtsgevolgen); aan de vaststelling van de resultaten hiervan dient de mogelijkheid van bezwaar en beroep verbonden te worden.
In deze situatie houdt het Commissariaat voor de Media weliswaar permanent toezicht, registeert het niet voldoen aan de vereisten en maakt dit bekend, maar sanctioneert niet. Dit betekent dat het systeem van tussentijdse sancties voor incidentele overtredingen kan vervallen. In de afschaffing van dit systeem ziet de Raad een extra argument om te komen tot concessieperioden, die niet langer duren dan 5 jaren.
Om te voorkomen dat een omroepvereniging zich 5 jaar lang gedraagt alsof er geen regels zijn, lijkt het de Mediaraad wenselijk in de concessievoorwaarden een bepaling op te nemen, waarbij de concessionarissen verplicht worden tot een behoorlijke naleving van de voorwaarden. In de wet zou vervolgens geregeld moeten worden dat in geval van ernstige nalatigheid op deze grond tussentijdse intrekking van de concessie mogelijk is.
De Mediaraad meent dat een 5-jarige concessieperiode zou moeten beginnen per 1 oktober; dit komt overeen met de huidige zendtijdtoewijzingspraktijk en sluit aan bij het programmaseizoen van de omroep. De toetsing wordt uitgevoerd na afloop van het programmaseizoen in het 4e jaar, in de maand april.
Besluitvorming over het al dan niet verlenen van de concessie zou, mede met het oog op de termijnen van bezwaar en beroep, binnen redelijk termijn daarna dienen te geschieden.
-Aantal concessies: De Mediaraad gaat uit van een maximum van 8 voor de eerste periode, overeenkomend met het huidige aantal omroepverenigingen.
Het aantal concessies kan verminderen doordat de overheid besluit er minder uit te geven of doordat er minder verenigingen zijn die aan de eisen van de wet voldoen. Slechts in het eerste geval is er sprake van een bewuste keuze van de overheid. Zoals in de vorige paragraaf uiteengezet is, zal een dergelijke keuze gerelateerd dienen te zijn aan de omvang van de gewenste zendtijd en de daarvoor beschikbare middelen. Indien alle omroepverenigingen aan de eisen van de wet voldoen, kan vermindering van het aantal concessies slechts gerealiseerd worden door voor de komende periode de eisen met betrekking tot de ledentallen en de ondergrens bij het publieksonderzoek te verzwaren. Een voornemen daartoe zal de overheid tijdig bekend dienen te maken en uitvoerig dienen te motiveren.
-Algemene vereisten: Omroepverenigingen moeten voldoen aan een aantal algemene vereisten, welke in de vorige paragraaf zijn aangegeven. In de visie van de Raad moeten omroepverenigingen aan alle eisen voldoen en wordt eerst aan het eind van de concessieperiode een toetsing gericht op direct rechtsgevolg ten aanzien van de concessie uitgevoerd. Dit zou tot de conclusie kunnen leiden dat een omroepvereniging die één seconde een schaatser met een Uniekaaspetje in beeld heeft gebracht niet voor verlenging in aanmerking komt. Deze consequentie wil de Raad uiteraard niet trekken; hij pleit er daarom voor dit soort overtredingen slechts dan tot uitsluiting te laten leiden, indien er sprake is van voortdurende of herhaaldelijke en systematische overtredingen.
-Het aanbod: Bij dit onderdeel zijn er drie toetsingselementen: het gericht zijn op de bevrediging van bepaalde behoeften, het volledig programma en de verscheidenheid.
* Het bevredigen van bepaalde behoeften kan volgens de Raad afgeleid worden uit de statuten van de omroepverenigingen.
17
* Het volledig programma. Het is de Raad uit informatie van het Commissariaat voor de Media gebleken, dat er overeenstemming bestaat tussen het Commissariaat en de NOS over de wijze van indelen en rapporteren van programma's volgens het ESCORT-systeem. Wel worden sommige categoriën arbitrair geacht. In de praktijk blijkt er tot op heden weinig sprake te zijn van
"onderschrijding". Inmiddels is er een bereidverklaring van de omroepen om beëindiging van de onderschrijding als taakstelling te aanvaarden. De Raad ziet geen reden om de bestaande toetsingspraktijk te veranderen. Zoals hiervoor uiteengezet is ziet hij wel een reden voor wijziging van de percentage-regeling met betrekking tot de verschillende programma-categorieën.
* Ook de toetsing van de verscheidenheid kan volgens het ESCORT-systeem geschieden, aangezien volgens deze classificatie dimensies als de intentie van programma's en de doelgroep hanteerbaar zijn. Evenals bij het volledig programma-voorschrift het geval is zou de toetsing op basis van overeenstemming tussen de NOS en het Commissariaat voor de Media kunnen plaatsvinden.
Net als bij de algemene vereisten acht de Raad ook hier slechts het systematisch en voortdurend niet voldoen aan de eisen van de wet doorslaggevend om te oordelen dat niet aan de eisen van de wet is voldaan.
-De zender: De toetsingscriteria aan zenderzijde zijn het ledental en de representativiteit voor een bepaalde stroming. Met betrekking tot het ledental wil de Raad hier herhalen hetgeen hij in zijn eerdere advies over het concessiesysteem (p. 8,9) heeft opgemerkt: 'De omroeporganisaties stellen zich ten doel zoveel mogelijk leden te hebben, want door het statussysteem betekent meer leden meer zendtijd en door het financieringssysteem van de omroep betekent meer zendtijd meer geld. Aangezien het stromingensysteem op deze wijze ondergraven wordt acht de Raad het noodzakelijk deze prikkel uit het systeem te verwijderen.
Wel zal een minimumnorm nodig zijn als indicatie voor de omvang van de achterban van bijvoorbeeld 200.000 leden. Een en ander impliceert ook de afschaffing van hel statussysteem. De Raad heeft overwogen of een "premie", in de vorm van meer zendtijd, gezet zou moeten worden op het samengaan van bestaande omroepverenigingen. Hij is tot de conclusie gekomen dat zulks niet zou moeten gebeuren. Daartegen pleit het feit dat deze premie leidt tot een opnieuw stimuleren van de macht van het getal, waardoor een nieuwe concurrentiestrijd en onrust ontslaat.
Niettemin meent de Raad dat in de wet geen beletselen behoeven ie worden opgenomen voor vormen van samenwerking."
De Raad voegt hieraan toe dat het zelfs wenselijk is vormen van samenwerking te stimuleren. Deze samenwerking zou gestalte kunnen krijgen zowel op programmatisch terrein als ter beperking van de gezamenlijke overheadkosten, met de bedoeling om te komen tot besparingen welke ten goede kunnen komen aan de programma's. Uiteraard blijft iedere concessionaris zelfstandig verantwoordelijk voor het voldoen aan de eisen van de wet.
In paragraaf 5 is uiteengezet wanneer een omroepvereniging geacht kan worden representatief te zijn voor een stroming in de zin van de wet. Deze representativiteit valt af te leiden uit de statuten en zal voor het overige moeten worden bepaald door de achterban. De Mediaraad heeft al eerder gesteld het wenselijk te achten dat de leden van de omroepverenigingen zich dienen uit te spreken over een door het bestuur van e vereniging op te stellen profielschets en over de vraag of de programma's de audiovisuele behoeften van de leden hebben bevredigd.
-De ontvanger: Het algemeen nut van de programma's is naar de mening van de Raad af te leiden uit de voorkeuren van het publiek.
Een keer per jaar wordt er een steekproef gehouden naar de voorkeuren van het publiek. De steekproef wordt gehouden in de maand april. Het referentiepunt is het afgelopen programmaseizoen.
De steekproef in april van het vierde jaar is bepalend voor de toetsing.
De laagst scorende(n) komen, indien het aantal concessies minder wordt of indien er aspirant-omroepverenigingen zijn (die over meer aanhang beschikken), niet 18
voor verlenging van de concessie in aanmerking.
Om de steekproef ook in het geval dat het aantal concessies voor een nieuwe periode gelijk blijft betekenis te laten hebben is er een ondergrens in de vorm van een minimum-aantal voorkeurstemmen nodig waaraan omroepverenigingen moeten voldoen. Daarbij zou gedacht kunnen worden aan het relateren van het minimum-aantal eerste en tweede voorkeurstemmen aan het aantal omroepverenigingen waaraan een concessie wordt verleend. In het geval van 8 concessionarissen, waarbij deze 8 samen 100% van de stemmen opleveren, zou de ondergrens dan liggen op 1/8 deel van 100. Omdat de redelijkheid van deze grens mede beïnvloed kan worden door de gekozen onderzoeksmethodiek wil de Raad een definitieve suggestie voor het minimum-aantal voorkeurstemmen overlaten aan de commissie die de Raad heeft aanbevolen voor het ontwerpen van vraagstelling en methodiek.
-De toetreding van aspiranten-omroepverenigingen: De Mediaraad heeft eerder uitgesproken van mening te zijn dat aspirant- omroepverenigingen niet slechts bij het begin van een concessieperiode, maar op elk gewenst moment de kans moeten krijgen hun intrede te doen in het bestel.
Aspirant-omroepverenigingen kunnen een beperkte hoeveelheid zendtijd verwerven, indien zij voldoen aan de eisen van de wet. Mogelijk ten overvloede merkt de Raad op dat bij de feitelijke toetreding van deze verenigingen geen resultaten van de toetsing van voorkeuren van het publiek kunnen worden meegewogen.
-Eindoordeel minister: De Mediaraad herhaalt hier de in de inleiding al gememoreerde eindfase van de toetsing:
"De minister beslist - daartoe geadviseerd door het Commissariaat - op nieuwe aanvragen en op aanvragen tot verlenging na afweging van alle in het geding zijnde belangen.
Door de beslissingsbevoegdheid in plaats van bij het Commissariaat bij de minister te leggen is deze voor het parlement ter verantwoording te roepen en wordt democratische controle verkregen voor ingrijpende de communicatievrijheid rakende beslissingen om een concessie te weigeren of niet te verlengen."
De Raad voegt hier mogelijk ten overvloede aan toe dat de minister de beslissing neemt met inachtneming van de eisen van de wet; het is niet de bedoeling dat er een soort beroepsmogelijkheid gecreëerd wordt voor de toetsingsresultaten van het Commissariaat voor de Media noch dat de minister een ruime beleidsvrijheid toekomt.
19
7. ZENDERNETTEN, NETINDELING EN ZENDTIJD
De Nederlandse publieke omroep heeft op dit moment drie zendernetten ter beschikking; dit aantal is een punt van discussie geweest bij de toekomst van de publieke en commerciële omroep, maar ook de indeling van de netten. Bij algemene maatregel van bestuur worden de beschikbare zendernetten aangewezen en kan worden bepaald dat een bepaald zendernet voor de uitzending van programma's van bepaalde categorieën van instellingen of van eenzelfde categorie programma-onderdelen wordt bestemd (artikel 31, eerste lid, MW). Van die laatste mogelijkheid is in het Mediabesluit geen gebruik gemaakt, waardoor de indeling op dit ogenblik een zaak is van de omroepen zelf.
Het aantal netten behoeft bij gelijkblijvende omstandigheden geen wijziging; tot een wijziging moet worden overgegaan bij vermindering van het aantal concessies als gevolg van het niet aan de eisen van de wet voldoen van een of meer omroepverenigingen of als gevolg van inkrimping van het aantal, waartoe de overheid kan besluiten indien het teruglopen van de beschikbare middelen een verantwoorde invulling van de tot dan toe bestaande hoeveelheid zendtijd onmogelijk maakt. Kortom: een discussie over het aantal netten zal steeds voor nieuwe concessieperiode terugkeren, maar is inherent aan het door de Raad voorgestane systeem.
Daaraan gekoppeld is de indeling van omroepverenigingen op de verschillende netten, die ook bij elke concessieperiode zal terugkeren. De Raad heeft er geen behoefte aan uitspraken te doen over de verschillende binnen de omroep circulerende plannen dan wel een voorstel te doen tot benutting van de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur een bepaalde indeling te bewerkstelligen. Hij gaat ervan uit dat de indeling in eerste instantie een verantwoordelijkheid is van de gezamenlijke zendgemachtigden; in het kader van dit advies acht de Raad het niet relevant of er gekozen wordt voor programmacategorieën per net, voor gelijksoortige zendgemachtigden samen, of voor iets anders. De Raad gaat er hierbij tevens vanuit dat er niet getornd wordt aan de positie van de NOS. In de visie van de Mediaraad gaat het daarbij om een programmatisch onafhankelijke en zelfstandige NOS ^^
Van gelijkwaardigheid van NOS en concessionarissen is per definitie geen sprake;
dat betekent dus dat bij een nieuwe netindeling de NOS niet als concessionaris behandeld kan worden. Ter adstructie wijst de Raad op de volgende passage uit zijn advies over de toekomst van de omroep (2):
"De Raad wil benadrukken dat hij een sterke positie van het programma zoals dal thans door de NOS wordt verzorgd van grote waarde acht voor de publieke omroep op een moment dat de publieke omroep als seheel moet (gaan) concurreren met vormen van commerciële omroep. Dit programma behoeft evenwel niet zelfstandig te concurreren en kan daarom voortdurend programma-onderdelen met een eigen karakter brengen die gericht kunnen zijn op specifieke qua omvang beperkte doelgroepen. De huidige drie-nettenindeling is mede gebaseerd op deze gedachte.
( ;
In de memorie van toelichting bij de Mediawet (TK 1984-1985, 19136, nrs 1-3, p 68) worden de uitgangspunten met betrekking tot het gezamenlijk programma van de NOS alsvolgt gerubriceerd:
-aanvullend karakter; programma-onderdelen die in het overige aanbod niet voorkomen;
-representatie; bevrediging van behoeften waarin de andere zendgemachtigden niet voorzien;
-frequentie; voor programma-onderdelen met een hoge frequentie en een vaste regelmaat;
-efficiëntie; efficiëntere inzet van omroepmiddelen beter door de Stichting te verzorgen;
-dienstverlening.
^^ Zie advies inzake de toekomst van de omroep (2), p.2 e.v.
20
Hieraan wordt toegevoegd dat de genoemde uitgangspunten niet geïsoleerd dienen te worden beschouwd, maar in relatie met elkaar, als een complementaire voorziening op het pluriforme aanbod van de omroepverenigingen.
In de gedachten van de Mediaraad zal dit complementaire karakter nog steeds een element zijn, maar niet meer het enige. Ook de kleine zendgemachtigden vervullen een essentiële programmatische rol in het bestel. De positionering van hun programma's met eigen waarde en betekenis in een nieuw verband noopt tot een herformulering van de taak van de NOS. Ook het gezamenlijk programma moet naar het oordeel van de Raad niet gezien worden als uitsluitend complementair, maar als het programma dat bii uitstek het publieke diensi-karakter van de omroep gestalte kan geven."
De hoeveelheid zendtijd per omroepvereniging is nu gerelateerd aan de omvang van de achterban. Er zijn 6 A-zendgemachtigden en 2 B-zendgemachtigden. In het voorstel van de Mediaraad zal het onderscheid tussen deze twee komen te vervallen en zal iedere concessionaris op gelijk voet behandeld worden en dus evenveel zendtijd kunnen krijgen. De Mediaraad meent evenwel dat het niet noodzakelijk is dat zij de verplichting krijgen alle evenveel zendtijd te vullen.
Op basis van het huidige artikel 40, tweede lid, van de Mediawet, kunnen omroepverenigingen reeds 15% (na invoering van het wetsvoorstel commerciële omroep 25%) vermeerdering of vermindering van zendtijd krijgen. De Raad acht het wenselijk dat een dergelijk afwijkingspercentage ook in de toekomst mogelijk blijft.
De hoeveelheid zendtijd voor aspirant-omroepverenigingen zou vastgesteld kunnen worden op drie uren radio en/of drie uren televisie per week (verg.
artikel 40, eerste lid, sub b. MW). De zendtijd voor aspiranten kan gevonden worden door uitbreiding van de totale hoeveelheid zendtijd of door ponds- ponds-gewijze vermindering van de zendtijd van de bestaande omroepverenigingen.
21
i
8. SLOTBESCHOUWING
De Mediaraad realiseert zich dat het door hem voorgestelde concessiesysteem niet een panacee is voor alle problemen waarvoor de omroep en de overheid die haar zorgplicht moet vervullen zich geplaatst zien. De Raad heeft zich daarom afgevraagd of niet ook andere oplossingen tot de mogelijkheden zouden behoren en of er aanvullende eisen gesteld zouden kunnen worden. Hij is daarbij tot de volgende bevindingen gekomen.
In de achter ons liggende decennia is nogal eens ter sprake geweest de kwaliteit van de programma's, meestal in relatie tot de financiering daarvan. Ook de Mediaraad heeft op dat punt enige zorgen. Vanuit grondrechtelijk oogpunt bezien is het, zoals de Raad in par. 4.2. al opmerkte, evenwel duidelijk dat de overheid zich niet met de inhoud van de programma's mag bemoeien, maar hooguit minimum programma-voorschriften mag opleggen. Wil de overheid dus de kwaliteit van de programma's kunnen (bij)sturen, zal zij dit slechts kunnen doen door te zorgen voor dergelijke voorschriften en door voldoende financiële middelen beschikbaar te stellen voor de gewenste zendtijd.
Eveneens om redenen van grondrechtelijke aard acht de Mediaraad het niet mogelijk in de wet neer te leggen welke stromingen een bijdrage kunnen leveren aan de pluriformiteit van het Nederlandse media-aanbod, omdat de overheid zich ook op dit punt op sterk inhoudelijk terrein beweegt. Bovendien zou een reductie van Nederland tot "driestromenland", zoals hier en daar wel eens wordt gesuggereerd, een miskenning zijn van de maatschappelijke werkelijkheid, die de Raad in paragraaf 5 heeft getracht uiteen te leggen.
De Raad is een voorstander van allerlei vormen van samenwerking, die kostenbesparend werken en dus middelen vrijmaken voor kwalitatief betere programma's. Het afdwingen van samenwerking dient echter op andere dan op inhoudelijke gronden te geschieden.
Het stimuleren van fusies ziet de Raad op zichzelf als een aantrekkelijke prikkel om - onder andere - tot kostenbesparing te komen; de eventueel te bieden compensatie in de vorm van handhaving van de oorspronkelijke zendtijd van de fusiepartners kan echter slechts gedurende de concessieperiode waarin de fusie plaatsvindt tot voordeel leiden. Bij iedere nieuwe periode zal immers de nieuwe vereniging op voet van gelijkheid met de andere concessionarissen behandeld dienen te worden. Om deze reden wijst de Raad stimulering van fusies af en ziet de Raad slechts reële mogelijkheden voor samenwerking, al dan niet op federatieve basis. Het systeem dat de Raad ontworpen heeft is in principe geschikt vergaande samenwerking mogelijk te maken.
De discussie over de toekomst van het publieke omroepbestel zal met de invoering van een concessiesysteem niet ten einde zijn; wel kunnen er enkele wijzigingen in het bestel worden doorgevoerd die de uitgangspunten van het bestel beter tot zijn recht kunnen laten komen.
22
BIJLAGE
UIT: MEDIAWET (STB. 1987, 249) Artikel 14
1. Een omroepvereniging is een vereniging die voldoet aan de volgende eisen:
a. de vereniging heeft volledige rechtsbevoegdheid;
b. de vereniging stelt zich blijkens haar statuten uitsluitend, althans hoofdzakelijk ten doel, een omroepprogramma te verzorgen;
c. de vereniging stelt zich blijkens haar statuten ten doel in haar programma een bepaalde, in de statuten aangeduide, maatschappelijk, culturele of godsdienstige dan wel geestelijke stroming te vertegenwoordigen en zich in haar programma te richten op de bevrediging van in het volk levende maatschappelijke, culturele of godsdienstige dan wel geestelijke behoeften;
d. de vereniging dient ten genoegen van het Commissariaat voor de Media aan te tonen dat zij tenminste 150000 leden heeft;
e. de vereniging heeft in het voorafgaande jaar zendtijd als omroepvereniging dan wel als aspirant-omroepvereniging gehad en heeft, in laatstbedoeld geval, gedurende tenminste één jaar een volledig programma verzorgd en ten genoegen van het Commissariaat aangetoond dat dit programma zowel voor wat betreft de keuze van programma-onderdelen en van de onderwerpen daarin, als voor wat betreft de strekking ervan in zodanige mate afwijkt van de in dezelfde periode door de omroepverenigingen verzorgde programma's, dat het de verscheidenheid in de omroep vergroot.
2. Voor de toepassing van het bepaalde in het eerste lid, onder d, worden onder leden van een omroepvereniging verstaan die leden die tenminste zestien jaren oud zijn, in Nederland woonplaats hebben, en hun contributie, die is vastgesteld met inachtneming van het bepaalde in artikel 64, eerste lid, onder a, hebben voldaan. Daarbij worden niet meegeteld degenen in wier contributie de verstrekking van een programmablad is begrepen en die uitdrukkelijk te kennen hebben gegeven niet als lid te willen worden meegeteld. Onze Minister kan ten aanzien van de wijze waarop de verklaring dient te worden gegeven nadere regels stellen.
3. Indien de statuten van een omroepvereniging worden gewijzigd ten aanzien van de in het eerste lid, onder c, bedoelde doelstelling wijst het Commissariaat bij de eerste toewijzing van zendtijd na die wijziging aan die omroepvereniging geen zendtijd toe indien de verscheidenheid in de landelijke omroep is verkleind doordat:
a. de bedoelde statutaire doelstelling in belangrijke mate overeenkomt met die van een andere omroepvereniging, of
b. de omroepvereniging zich de verzorging van een programma ten doel stelt dat wat betreft de keuze van de programma-onderdelen en van de onderwerpen daarin als voor wat de strekking ervan, in mindere mate afwijkt van de overige omroepverenigingen dan het geval was vóór de statutenwijziging.
Artikel 15
1. Onder een aspirant-omroepvereniging wordt verstaan een vereniging die voldoet aan de in artikel 14, eerste lid, onder a, b en c gestelde eisen, die ten genoegen van het Commissariaat voor de Media aantoont dat zij ten minste 60000 leden als bedoeld in artikel 14, tweede lid, heeft en die zich de verzorging ten doel stelt van een programma dat zowel voor wat betreft de keuze van programma-onderdelen en van de onderwerpen daarin als voor wat betreft de strekking ervan in zodanige mate afwijkt van de door de omroepverenigingen die zendtijd hebben verkregen verzorgde protjramma's, dat het de verscheidenheid in de landelijke omroep vergroot.
2. Het bij of krachtens deze wet ten aanzien van omroepverenigingen bepaalde is van overeenkomstige toepassing ten aanzien van aspirant-omroepverenigingen.
