INHOUD VAN DIT NUMMER:
BESTUURLIJKE VORMGEVING Nota: Vorming en inrichting van stads- en streekgewesten .
I. Inleiding . . II. Probleemstelling .
III. Samenstelling en afgrenzing van stads- en streekgewesten . IV. Het inrichtingsproces
V. Nog enkele suggesties Bijlagen
INTERNATIONALE POLITIEK
Nota: Aspecten van de defensie problematiek, in het bijzonder met betrek-53 53 58 60 65 76 77
king tot Europa . 93
Inleidende gedachten . 93
Mondiale en regionale aspecten 94
De NAVO 98
Het nationale defensiebeleid . 100
Nota: Geweldloze defensie tegen vreemde mogendheden 105 Mr. P.
J.
A. Idenburg: Buitenlands beleid nieuwe stijl . 116 Vrede- Oorlog- Defensiebeleid? Een bijdrage in de discussie. 131Jhr. mr. M. W. C. de Jonge . 131
M. H. von Meyenfeldt en H. Volten . 136
VORMING EN INRICHTING VAN STADS- EN STREEKGEWESTEN
I. INLEIDING
In toenemende mate krijgt de Nederlander te maken met ruimtelijke probie-matiele Niet alleen in de gangbare opvatting van een toenemend tekort aan beschikbare grond, maar ook in die zin dat er regelmatig allerlei wijzigingen optreden in de bestaande ruimtelijke samenhang(en) en in het gebruik van de ruimte.
Zo kan men wijzen op functiewijzigingen in het landelijke gebied. Aan bepaalde landbouwgronden wordt hun bestemming ontnomen en in plaats daar-van krijgen zij bijvoorbeeld een recreatieve functie toebedeeld. Eveneens valt wat het stedelijk grondgebruik betreft in verschillende steden bijvoorbeeld te wijzen op een daling van het aantal inwoners in oude wijken, naarmate zaken-panden e.d. steeds meer de plaats innemen van de woningen en de veroudering van de bebouwing leidt tot nieuwbouw, met een geringere bebouwingsdichtheid dan de oorspronkelijke bebouwing. Een verdergaande scheiding tussen woon-en werkgebiedwoon-en wordt merkbaar, niet het minst vanwege de woon-enorme ver-keersdrukte in de spitsuren. Er is een verandering in het ruimtegebruik op gang gekomen. Dat vindt zijn uitdrukking in een hergroepering van de elementen, welke ruimtelijke samenhang (en) bepalen, te weten gezinnen, bedrijven en (overige) instellingen 1
. Het is geen statische zaak maar een beweeglijk,
dyna-misch proces.
Maatschappelijke veranderingen
Het bovenstaande hangt nauw samen met de omstandigheid dat wij leven in een samenleving, die steeds meer verstedelijkt. De maatschappelijke verande-ringen welke zich sinds de vorige eeuw in ons land voltrekken zijn daarvoor ver-antwoordelijk. Wij noemen in dit verband een verschuiving in het werkgelegen-heidspatroon: de omvang van de agrarische werkgelegenheid neemt af ten opzichte van die in de industriële en dienstensector. Zelfs zijn er aan-wijzingen, dat de industriële werkgelegenheid afneemt en dat de dienstver-lenende instellingen voor de verschaffing van werkgelegenheid steeds belang-rijker worden. De vormen van produktie onderscheidde men gewoonlijk in primaire (landbouw e.d.), secundaire (industrie) en tertiaire (handel, verkeer en vervoer en bepaalde diensten als onderwijs, gezondheidszorg). Thans wordt
1 Vgl. G. A. Hoekveld, Over de theorie en de stand van de stadsgeografie, T.E.S.G. 1968 no. 1, blzz. 1 e.v. Eveneens, van dezelfde schrijver: Onze ruimtelijke orde een urbane orde? Stedebouw en Volkshuisvesting, sept. 1968, blz. 331.
VORMING EN INRICHTING VAN STADS- EN STREEKGEWESTEN door sommigen reeds gesproken van een vierde- kwartaire- produktievorm_ Men doelt hiermee op die vorm van produktie - binnen de andere hiervoor genoemde vormen - , die betrekking heeft op analyse, onderzoek, verwerven van informatie en het nemen van beslissingen. De opkomst van deze kwartaire produktievorm hangt nauw samen met de vooruitgang der techniek, die o.a. tot uiting komt in de mechanisering en automatisering van het produktieproces 2•
Verder valt te wijzen op de snelle toename van de bevolking in ons land. Tevens op de verbeteringen op het gebied van de communicatie in de ruimste zin, waardoor afstandverkleining en milieuverruiming, zo men wil: schaalver-groting, kan worden gerealiseerd. De verbeterde communicatie maakt een grotere ruimtelijke keuzevrijheid mogelijk 3
; men is vrijer dan voorheen in het kiezen van de plaatsen van vestiging van bedrijven, woningen e.d. en het bezoek eraan.
Gewestvarming
Deze maatschappelijke veranderingen hebben in eerste aanleg tot gevolg gehad een toenemende samenballing van mensen en activiteiten in steden. Daarbij is het echter niet gebleven. Er treedt - met name na de tweede wereld-oorlog - een spreiding op van de stedelijke bevolking en activiteiten op grond van de grotere ruimtelijke keuzevrijheid. De motorisering van het verkeer speelt daarbij een belangrijke rol.
Die spreiding is niet willekeurig, maar geconcentreerd rond een of meerdere stedelijke kernen. Zij brengt samenhang tussen kernen van verschillende grootte, tussen een stad - soms ook meerdere steden - en omliggende kleinere plaatsen. Maar ook vanuit het gebied buiten de centrale stad (steden) is de samen-hang bevorderd, door de toenemende gerichtheid van de mensen op de centrale stad (steden) voor het werken, de culturele activiteiten, het winkelen e.d. Zo is vooral in de dichtstbevolkte delen van ons land een min of meer functioneel samenhangend gebied ontstaan, dat men een gewest kan noemen.
Het begrip gewest is in deze nota opgevat als een sociaal-ruimtelijke eenheid, op basis van ruimtelijke samenhang( en) tussen gezinnen, bedrijven en instel-lingen. Deze opmerking staat in verband met het feit, dat momenteel verschil-lende gewesten in bestuurlijke zin functioneren, op basis van afspraken tussen een dergelijk gewest en de daarbinnen gelegen gemeenten over gemeenschap-pelijk te verrichten taken. De omvang van deze bestuurlijke gewesten komt niet steeds overeen met die van de planologische gewesten. Overigens wordt een illustratie van de noodzaak tot vorming van gewesten in bestuurlijke zin
2 Vgl. Hoekveld, in navolging van J. Gottmann, in zijn artikel Urbane orde, blzz.
337 e.v. Vgl. ook: J. Gottmann-R. A. Harper, Metropolir on the move, 1967, blzz. 138 e.v. en met name blzz. 142 e.v. Vergelijkbaar met de door Friedman onderscheiden groepen van intellectuelen, bestuurders en ondernemers in: Cities in social transformation, artikel in: Regional Development and Planning, 1967, blzz. 351 e.v.
3 W. Steigenga, Planologie van het Won en, in: Won en, vandaag en morgen, 1968, blzz. 73 e.v. Idem, Moderne Planologie, 1964, blzz. 91, 94.
VORMING EN INRICHTING VAN STADS- EN STREEKGEWESTEN gegeven in de bijlagen I en Il. De intergemeentelijke samenwerking in de "regio" Gouda presenteert zich daarin als een bonte mengeling van uitgeoefende taken. De vervlechting van verantwoordelijkheden is duidelijk en dwingt naar een gewestelijke aanpak.
Gewestvorming treedt evenwel ook op in minder dichtbevolkte delen van ons land en zonder een duidelijk zichtbare uitwaaiering van stedelijke elementen vanuit een of meer centra over een gebied. Dat is het geval waar door ver-schuiving van de werkgelegenheid in de agrarische sector naar de industriële enjof dienstensector een pendel ontstaat van werkenden uit kleinere kernen naar een of meer grote(re). Een samenbindende werking gaat daar verder uit van het feit, dat de plattelandsbevolking in dergelijke streken zich voor de behoeftenvoorziening ten aanzien van cultuur, voortgezet onderwijs, speciale goederen en diensten e.d. eveneens op die grote( re) -meer stedelijke- kernen richt. In de praktijk zullen beide ontwikkelingen in verschillende mate optreden en allerlei mengvormen laten zien. Het ontstaan van gewesten is een zaak die in het hele land speelt. Er is sprake van een ruimtelijke uitbreiding van het lokale naar het gewestelijke milieu 4•
Stads- en streekgewesten
De gewesten zijn te onderscheiden in stads- en streekgewesten.
Een stadsgewest is een samenhangend gebied, een leefeenheid, vanwege de wederkerige betrokkenheid van een aantal kleinere plaatsen en een centrale stad, alsmede vanwege de betrokkenheid van die kleinere plaatsen op elkaar. Soms kan het een betrokkenheid zijn op meer dan een centrale stad, bijvoorbeeld in het geval van Twente (Enschede-Hengelo-Almelo).
Daarnaast zijn er de gebieden waar een stedelijk centrum van voldoende niveau (nog) ontbreekt. De samenhang welke daar ontstaat rond één of meer centrale verzorgingskernen noemt men wel een streekgewest. In feite is er geen principieel maar een gradueel verschil tussen beide soorten gewesten, namelijk in de mate van stedelijkheid 5• In cijfers uitgedrukt kan men in gedachten
houden dat van een stadsgewest veelal sprake zal zijn bij aanwezigheid van een centrale stad van ten minste 50.000 inwoners en een totaal aantal inwoners van het gewest van minimaal 100.000. Bij kleinere aantallen zal meestal sprake zijn van een streekgewest 6
•
In gebieden waar een stuk verstedelijking is opgetreden - bijvoorbeeld in de randstad Holland - kunnen de betrekkingen tussen dicht bij elkaar gelegen stadsgewesten zo intens worden, dat er een verstrengeling optreedt. Zo kan er
4 Vgl. Chr. van Paassen, Over vormverandering in de sociale geografie, 1965, blz. 17;
A. Bours, Van Stad en Gewest naar Stadsgewest, in: Drie aspecten van de agglomeratie problematiek, 1966.
5 Preadviezen Studiedag Stadsgewestvorming van het K.N.A.G., 1968. Bijdragen van
A. Bours,
J.
G. Lambooy, P. Ph. Dordregter, blzz. 2, 60.6 Idem blzz. 3, 23, 24.
VORMING EN INRICHTING VAN STADS- EN STREEKGEWESTEN bijvoorbeeld tussen Den Haag-Delft-Rotterdam-Dordrecht een eenheid van hogere orde optreden, de conurbatie. De samenhang berust daar op de be-trekkingen, die voortvloeien uit de uiteenlopende overheersende specialisatie van elk stadsgewest. Dit punt valt echter buiten het kader van deze nota.
Vormen van verstedelijking
Het is van belang er nog op te wijzen dat verstedelijking zich globaal ge-nomen in twee vormen voordoet.
Er is de duidelijk waarneembare uitbreiding en aaneensluiting van steden en stedelijke kernen, en spreiding van stedelijke elementen over daaraan grenzende landelijke gebieden, wat zowel door aansluiting bij bestaande kernen als door vorming van nieuwe steden gebeurt. Dit verschijnsel duidt men aan met de term fysieke verstedelijking. Zij doet het niet-agrarisch grondgebruik toenemen. Aardige illustraties daarvan vormen de volgende grafiek en tabel 7:
Toeneming van het niet-agrarisch grondgebruik (ha).
ha 9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 \
1/ \
... ' I - \ I~,...r-:v
i/
/I
1\
I
jl\
/ 1-I 't_--_J_
11/
--
-
r--,-I--' i'',V-'-v
'\k"
/.:..16
~-<1--- t--<:V 5012 34 5 6 7 8 9 6 0 1 2 3 4 5 6 7 8 t otaal bebouwing verkeersdoeleinden recreatiedoeleinden ndustrie en handel i7 Vgl. F. C. Prillevitz, Gronden uit de cultuur, Landbouwkundig Tijdschrift, 81,
VORMING EN INRICHTING VAN STADS- EN STREEKGEWESTEN
(Bron: Statistisch Zakboek 1968, Centraal Bureau voor de Statistiek)
1963 1964 1965 1966 1967
In gebruik genomen voor
bebouwing 2639 3738 3256 2912 3159 industrie en handel 1201 1119 1081 1864 765 recreatiedoeleinden 1007 1533 1294 1275 1568 verkeersdoeleinden 1914 1669 2410 2253 2307 - - - -- - ---~---Totaal 6761 8059 8041 8304 7799
Waarvan onttrokken aan:
cultuurgrond 3505 4040 4375 3701 3530
bos 203 254 259 162 271
woeste grond 77 245 156 492 316
de voorraad toekomstig bouwterrein 2825 3405 2959 3775 3567
andere gronden 151 115 292 174 115
---~ - - - ---~~----·-- - -
-Totaal 6761 8059 8041 8304 7799
Een tweede vorm van verstedelijking zou men de maatschappelijke
ver-stedelijking kunnen noemen, die vooral een gevolg is van de sterk verbeterde communicatiemiddelen in de ruimste zin van het woord. Zij is minder direct waarneembaar, maar desalniettemin van niet te onderschatten betekenis. Het betreft hier veranderingen in levensstijl (steeds verder doordringende stedelijke denk- en gedragswijzen) en wijzigingen in de beroepenstructuur (overal toe-name van "stedelijke" beroepen: die van de industrie- en dienstensector). Beide vormen van verstedelijking dragen bij tot de vorming van gewestelijke samen-hang.
Ook in ontwikkelingslanden
Verstedelijking is niet een typisch kenmerk van ons land of van de zogenaam-de welvarenzogenaam-de lanzogenaam-den. Het proces van verstezogenaam-delijking speelt eveneens in zogenaam-de ontwikkelingslanden. Karakteristiek voor veel steden daar is de opeenhoping van plattelanders in zeer armoedige buitenwijken. Onder hen zijn veel werklozen die, van hun dorpen losgeraakt door het daar heersende gebrek, de stad hebben opgezocht in de hoop op een beter bestaan; meestal een ijdele hoop. Een weg terug is er niet, want het platteland biedt in feite geen uitzicht uit de ellende. Hieraan nog toegevoegd het hoge geboorteoverschot en men ziet in belangrijke mate verklaard de uitgebreide stedelijke agglomeraties.
Overigens ziet men daarnaast in enkele ontwikkelingslanden, waar de industrialisatie op gang komt, ook verschijnselen optreden van spreiding van de bevolking door concentratie in nieuwe steden.
VORMING EN INRICHTING VAN STADS- EN STREEKGEWESTEN
Il. PROBLEEMSTELLING
De snelle verstedelijking gaat gepaard met allerlei moeilijkheden. Deze be-treffen bijvoorbeeld de zorg voor woongebieden, voor verkeers- en vervoers-voorzieningen, voor recreatieve vervoers-voorzieningen, voor mogelijkheden tot agra-rische produktie in stedelijke gebieden e.d. Een extra moeilijkheid vormt daarbij de bestaande infrastructuur - zowel in de stedelijke als in de landelijke gebieden - omdat zij niet is berekend op het opvangen van de huidige ont-wikkeling. Men denke o.m. aan de wegen en de waterhuishouding.
Het is duidelijk, dat in een dergelijke situatie de menselijke ontplooiings-mogelijkheden gevaar lopen; het menselijk welzijn is hier in geding. De werk-groep is van mening, dat deze problematiek voor een belangrijk deel kan worden opgelost door het beleid met betrekking tot de stedelijke en het beleid met be-trekking tot de landelijke ontwikkeling, veel meer dan nu gebeurt, op elkaar af te stemmen. Het inbouwen van nieuwe functies betreffende het wonen, het werken enz., het aangeven van de plaats waar en de tijd wanneer dat gebeuren moet, alsmede het omvormen (de reconstructie) van de bestaande infrastructuren, dit alles zal geïntegreerd moeten plaatsvinden. Hierop wordt gedoeld als in deze nota sprake is van inrichting.
De verruiming van het lokale naar het gewestelijke milieu kan daarbij van belangrijke betekenis zijn. De stads- en streekgewesten zullen immers naar alle waarschijnlijkheid het stramien vormen waarlangs de maatschappelijke ontwik-keling in toenemende mate zal verlopen. Het gewest zou dan ook het raam kunnen zijn voor het realiseren van een integrale en planmatige aanpak van de inrichting van zowel het stedelijke als het landelijke gebied.
Als dan het verstedelijkings- en inrichtingsproces voor een belangrijk deel zullen verlopen via het gewest, moet op dat niveau ook aan tal van - vaak uit-eenlopende - aanspraken recht worden gedaan.
Nu is er in hoofdstuk I op gewezen dat de elementen gezinnen, bedrijven en instellingen ruimtelijke samenhang( en) bepalen. Deze elementen zijn ook te om-schrijven als activiteiten of krachten die de ruimtelijke samenhang(en) vormen en hervormen. Men onderscheidt dan gewoonlijk activiteiten samenhangend met het wonen, het werken (agrarische, industriële, dienstensector), de ver-zorging, de cultuur en de ontspanning, en het verkeer en het vervoer, dat op voorgaande activiteiten moet zijn afgestemd. Zij presenteren zich politiek in de diverse belangen, die zich aandienen en die geïntegreerd tot gelding zullen moeten komen.
Door een aanpak als zojuist geschetst, moet het kunnen gelukken de mense-lijke ontplooiingsmogelijkheden te bevorderen, zowel door het opheffen van bestaande knelpunten als door het voorkomen van nieuwe. In die zin is het dan welzijnsbevordering. Naast een aantrekkelijker leefklimaat is het mogelijk een redelijke mate van zekerheid te scheppen voor hen, die bij omzettingen in grond-gebruik - zowel in de stedelijke als landelijke sfeer - zijn betrokken. Die
VORMING EN INRICHTING VAN STADS- EN STREEKGEWESTEN zekerheid heeft o.a. betrekking op het tijdstip van uitvoering en op de hantering van de financiële regelingen. Dergelijke zaken hangen nauw samen met politieke keuzen, d.w.z. met de visie op de ontwikkeling van een gewest, en met het aangeven van middelen, wegen en tempo om aan die visie vorm te geven.
Wat het stedelijke deel van een gewest betreft zou men er op kunnen wijzen, dat het belangrijk is te weten wanneer maatregelen getroffen zullen worden betreffende grondverwerving, bouwrijp maken van gronden, inrichting van recreatieterreinen, woningbouw, sanering/reconstructie, treffen van utiliteits-voorzieningen, verzorgende utiliteits-voorzieningen, sociaalfculturele utiliteits-voorzieningen, aan-leg van wegen, werkgebieden, de financiële vergoeding aan eigenaars van ge-bouwen en gebruikers van bedrijfspanden.
Voor het landelijke gebied van een gewest kan men zeggen, dat het van groot belang is wanneer voor een termijn van 10 à 20 jaar in grote lijnen vast-staat welke gebieden op welke termijn aan het agrarisch gebruik zullen worden onttrokken ten behoeve van woningbouw, wegenaanleg, industrievestiging en recreatie enz.; welke prijs aan de eigenaars c.q. gebruikers van deze gronden zal worden betaald; welke maatregelen (verkaveling, ontsluiting, boerderij ver-plaatsing) zullen worden getroffen om het overblijvende gebied in te richten voor optimaal agrarisch gebruik; welke gronden gedurende een bepaalde termijn en op bepaalde voorwaarden voor agrarisch gebruik zijn te benutten.
Samengevat, lijkt de verwachting gerechtvaardigd, dat een geïntegreerde aan-pak van het inrichtingsproces een belangrijke bijdrage zal leveren aan het wel-zijn van de mens.
Het bovenstaande heeft betrekking op de specifieke problematiek van de stads- en streekgewesten. Gelet op de ruimtelijke samenhang in westeuropees verband, kan men deze benadering aanduiden als één die speelt op micro-planologisch niveau 8
, d.w.z. men gaat dan uit van een ruimtelijke samenhang
op het "laagste" niveau: dat, waar men dagelijks verkeert 9•
8 Deze typering is wat arbitrair en zou mogelijk verzet kunnen oproepen bij degenen,
die vinden dat de gewestelijke vraagstukken zich op een hogere trap aandienen (meso-planologisch niveau). Reeds in 1965 is er echter op gewezen dat de milieuverruiming van een lokale eenheid (bijvoorbeeld dorp) tot een regionale eenheid (gewest), in feite geen verandering betekent. Er treedt dan op een differentiatie van de lokaliteit, in een lokaliteit in engere zin en een in ruimere zin. G. ]. van den Berg, Het regio-begrip in de geografische planning, gepubliceerd in: Tijdschrift K.N.A.G., 1966, blz. 37. Vgl. eveneens G. A. Wissink, Plaats en taak van de Nederlandse gemeenten in de regionale ontwikkeling; preadvies voor congres d.d. 8 juni 1966 van de Vereniging van Neder-landse Gemeenten "De gemeenten en de regio", in Bestuurswetenschappen, 1966, blz. 131.
9 Daarmede is ook de afgrenzing gegeven tegenover het rapport Toekomst voor
Randstads groene ruimte (uitgave van de Anti-Revolutionaire Partijstichting, 1966), dat de ruimtelijke vraagstukken met betrekking tot de inrichting van de "groene ruimte" in het westen van ons land beziet op meso-planologisch niveau. Daar ging het om de vraag wat de plaats van het "groene hart" is ten opzichte van de aaneenschakeling van stads-gewesten (conurbaties), welke zich er rondom vormen. Dit niveau gaat uit boven dat van de gewestelijke eenheid.
VORMING EN INRICHTING VAN STADS- EN STREEKGEWESTEN
liL SAMENSTELLING EN AFGRENZING VAN STADS- EN STREEKGEWESTEN In het voorafgaande is de gewestelijke samenhang in grote lijnen aan de orde gekomen, tegen de achtergrond van de maatschappelijke ontwikkelingen. Enkele punten verdienen nog nadere aandacht. Wil men zich immers bezig-houden met inrichting van gewesten, dan is het noodzakelijk te weten hoe de afgrenzing en de samenstelling ervan kan worden bezien. Want voor het in-richtingsbeleid is het nodig te weten, naast het wanneer van de inrichting, waar het zal moeten gebeuren en in welke samenhang.
A. S a m en s te 11 i n g Verplaatsingssysteem
In aansluiting op de gegeven omschrijving van stads- en streekgewesten wordt onderstreept, dat door de toenemende communicatie, in de meest uitgebreide zin, een ruimere leefeenheid voor de mensen is ontstaan en stedelijke kern (en) en dorpen sterker op elkaar betrokken zijn geraakt. De mogelijkheden daarvoor ( verkeersverbindingen en -middelen) en de behoeften daartoe vertoonden en vertonen zich vrij gelijktijdig.
Ten aanzien van de behoeften is te wijzen op de behoefte van de stedeling aan ontspanning, rust, goed wonen. Voor hem krijgt het "platteland" naast zijn oorspronkelijke agrarische produktiefunctie er andere bij: recreatieve en woon-functies, ja zelfs werkwoon-functies, vanwege "afstoting" daarvan door steden. Aan-wijsbaar is echter ook een behoefte van de plattelander, deel te nemen aan "stedelijk" leven. Voor hem is de stad steeds belangrijker geworden als draag-ster van functies op het gebied van voortgezet onderwijs, van culturele vorming, medisch-sociale voorzieningen enzovoort.
Kenmerkend is dat activiteiten, die vroeger veelal gepaard voorkwamen in een plaats, bijvoorbeeld wonen en werken, steeds meer gescheiden optreden over een ruimer gebied. Er treedt een ruimtelijke "specialisatie" op. Men werkt in A, woont in B, bezoekt de schouwburg in C en gaat voor zijn inkopen naar D. Evenals vroeger is er sprake van samenhang, nu echter tot uitdrukking komend in intense verkeersrelaties tussen verschillende kernen. Jlvfen noemt een gewest daarom ook wel een verplaatsingssysteem 10• In dit gebied is sprake van veel
voorkomende verplaatsing van personen, goederen, ideeën, tussen de diverse kernen.
Gewestkwartieren
Binnen een gewest kan men verschillende eenheden onderscheiden op grond van bepaalde overheersende functies erdoor uitgeoefend, bijvoorbeeld
verzor-10 Preadviezen, blz. 26. Aan genoemde preadviezen zijn verschillende gedachten,
neer-gelegd in dit hoofdstuk, ontleend. Zie ook de Engelse weergave in Tijdschrift voor Econo-mische en Sociale Geografie, mei/juni 1969, blzz. 141 e.v.
VORMING EN INRICHTING VAN STADS- EN STREEKGEWESTEN gende, agrarische, industriële, recreatieve e.d. Deze gespecialiseerde delen heb-ben elkaar nodig en vullen elkaar aan. Samen vormen zij de leefeenheid, welke men stads- en streekgewest noemt. Deze delen kan men (stads)gewestkwar-tieren noemen 11•
Wij menen, dat deze kwartieren van belang kunnen zijn als eenheden van gemeentelijk niveau. Op grond van de spreiding van functies over het ge-westelijk gebied en de onderlinge betrokkenheid van de erbinnen gelegen kernen kan een kader geboden worden voor gemeentelijke herindeling, inzover deze in het kader van de gewestelijke ontwikkeling geboden is. Bovendien is een be-paling van deze eenheden en de daar uitgeoefende functies van belang voor de inrichting ervan en dus voor de inrichting van het gewest.
Zoals gezegd vullen de gewestkwartieren elkaar veelal aan. Een voorbeeld daarvan is dat verschillende kernen in de omgeving van een centrale stad soms sterk gespecialiseerde woonfuncties voor die stad vervullen. Men noemt dit verschijnsel wel complementariteit.
De specialisering per gewestkwartier heeft echter wel te maken met niveau-verschillen, met hiërarchische verhoudingen. Het voorzieningenniveau is niet in elk deel gelijk. Zo zullen winkels, welke in dagelijkse behoeften voorzien, gespreid over het gewest voorkomen. De winkels van meer gespecialiseerde aard zullen veelal slechts in grote dorpen en stadsdelen te vinden zijn, terwijl warenhuizen meestal gevestigd zijn in de kern van een centrale stad. Er is dus zowel sprake van hiërarchie als van complementariteit 12• Bij de inrichting van
stads- en streekgewesten zal men hiermee rekening moeten houden.
Alvorens de afgrenzing van een gewest ter sprake te brengen, zal nog iets moeten worden gezegd over de activiteiten, welke de ruimtelijke samenhang( en) - dus ook die van een gewest - bepalen. Hoewel het ondoenlijk is in dit be-stek er diepgaand over te spreken, wordt toch kort en globaal de betekenis ervan aangegeven voor de samenstelling van een gewest.
Wonen
Wij beginnen met het wonen 13
• Men mag aannemen dat door de toename
van vrije tijd en inkomen en door stijgende eisen ten aanzien van het woongerief, de betekenis van het wonen voor de ruimtelijke ontwikkeling nog meer zal toenemen.
Let men verder op de bevolkingsgroei, de verlaging van de gemiddelde huwe-lijksleeftijd, afnemende woningbezetting en bijvoorbeeld de noodzaak van
11 Vgl. Preadviezen, blzz. 21, 25, 60.
12 Preadviezen, blz. 58. Verzorgingskernen, publikatie Sociografisch Bureau De
Meer-landen, 1969.
13 Het vooropstellen hiervan gebeurt in navolging van Van Paassen, Vormverandering,
blzz. 20 e.v. en anderen. Vgl. eveneens Wissink, a.w. blzz. 132 e.v.
VORMING EN INRICHTING VAN STADS- EN STREEKGEWESTEN krotopruiming en stadsvernieuwing, dan is het een duidelijke zaak, dat aan-spraken van woonbelangen op de in te richten ruimte van een gewest zich terdege zullen doen gelden.
Werken
Een volgende ruimtelijk werkzame kracht is het werken, onderverdeeld naar de agrarische, industriële en dienstensector. Om een indruk te krijgen van de ontwikkeling van de beroepsbevolking in de verschillende sectoren, volgt hier-onder een overzicht 14
•
Sociaal-economische structuurveranderingen in Nederland (1849-1980) op basis van de indeling van Fourastié
Sector
primaire werkgelegenheid of produktie van grondstoffen secundaire of industriële werkgelegenheid tertiaire werkgelegenheid of dienstverlening restgroep Totaal Mannelijke beroepsbevolking 1849 1930 1960 44,9 24,6 14,3 28,5 39,9 46,2 23,6 34,2 36,6 3,0 1,3 2,9 100 100 100 Beroepsbevolking in manjaren 1950 1960 1980 14,1 10,4 5,0 40,5 41,4 40,7 45,4 48,2 54,3 100 100 100 a. Ten aanzien van de agrarische sector kan men er op wijzen dat zij in een verstedelijkende samenleving sterker in een spanningsveld komt te liggen, zowel wat betreft het aan de agrarische produktie onttrekken van grond als het nog verder afnemen van de agrarische beroepsbevolking. Deze ontwikkeling gaat veelal gepaard met een functieverschuiving in die zin, dat de agrarische sector zich meer gaat toeleggen op het voortbrengen van gespecialiseerde kwaliteits-produkten. Overigens zal deze ontwikkeling verschillend zijn naarmate de ver-stedelijking in een gewest verder is voortgeschreden.
Duidelijk is dat de agrarische aanspraken op ruimte ook in gewesten moeten worden opgenomen in een geïntegreerde programmering en inrichting van het gewest om te vermijden dat de agrarische activiteiten blootgesteld worden aan een willekeurige niet gerichte zuigkracht van stedelijke uitbreiding. Een integrale planning kan voorkomen dat de agrarische sector slechts hetgeen over-schiet ter beschikking houdt.
b. In verband met de betekenis van de sector industrie voor de geweste-lijke ontwikkeling kan men als kenmerk noemen een toenemende "vlucht" van
14 Ontleend aan W. Steigenga., De planologie van het wonen, in: Wonen, vandaag en morgen, blz. 65.
VORMING EN INRICHTING VAN STADS- EN STREEKGEWESTEN industriële bedrijven uit de centra van steden naar de rand ervan of naar plaatsen buiten de stad. Daar bestaat in elk geval de mogelijkheid voor verdere uit-breiding. Chemische en metallurgische industrieën vertonen sterk de neiging zich buiten de centrale agglomeratie (de aaneengesloten stedelijke bebouwing) te vestigen, het liefst aan goed (vaar)water. Vaak zijn zij daar evenwel de veroorzakers van verdergaande opeenhoping van bedrijven en dragen zo bij tot een voortgaande uitgroei van de centrale agglomeratie.
c. Wat de dienstensector betreft valt op dat deze globaal bezien vrij sterk geconcentreerd is in de centrale agglomeratie van een stadsgewest. De toe-gankelijkheid en de mogelijkheid tot uitbreiding zijn echter essentieel. Ontbreken deze in voldoende mate, dan nemen dienstverlenende instellingen als grossier-derijen, warenhuizen, vervoersbedrijven, universiteitscomplexen, ziekenhuizen e.d. vestigingsplaatsen in aan de rand van een centrale agglomeratie of daar-buiten.
De ruimtelijke consequenties van de dienstensector worden voor een belang-rijk deel bepaald door de verzorgende activiteiten daarvan. Het gaat daarbij om de spreiding, dus de vestigingsplaatsen en de rangorde van instellingen, die voorzien in de behoefte aan levensmiddelen, kleding, medische artikelen, culturele produkten enzovoort. In het algemeen geldt dat hoe sterker de speciali-sering is in verzorgende goederen en diensten, des te groter het voor de afzet ervan benodigde verzorgingsgebied is. Hierbij is echter van belang de grootte van de bevolking in een bepaald gebied en de mate van de spreiding ervan.
De spreiding van de bevolking over een ruimer gebied brengt in een bepaalde mate ook een spreiding en vestiging van nieuwe verzorgende instellingen. De aanvankelijke duidelijke rangorde in niveaus van voorziening van de diverse in omvang verschillende kernen lijkt minder te worden. Gelijktijdig kan men echter constateren, dat onderling tussen de kernen een zekere taakverdeling gaat op-treden.
Hier speelt hetgeen hiervoor is gezegd over hiërarchie en complementariteit. Een en ander heeft zijn gevolgen voor de planning van de gewestelijke in-richting.
De culturele en recreatieve activiteiten
Deze activiteiten nemen als ruimtelijk werkende krachten in onze samen-leving een steeds belangrijker plaats in. De toename van de "stedelijke" bevol-king, de vrije tijd, het ontwikkelingspeil, het inkomen doen de behoefte aan culturele en recreatieve mogelijkheden toenemen. Voor het gewest zijn, gelet op de benodigde reistijd, van deze activiteiten diè essentieel, welke gedurende een gedeelte van de dag (vaak de avond) of de hele dag worden uitgevoerd (dagrecreatie buiten de centrale agglomeratie( s)).
Verkeer
De toenemende verplaatsingen in verband met wonen, werken, ontspanning en cultuur e.d. vinden hun "neerslag" in toenemende verkeersintensiteit op
VORMING EN INRICHTING VAN STADS- EN STREEKGEWESTEN westelijk niveau. Tevens wordt door het verkeer aangetoond dat een gewest geen statisch geheel is, maar aan voortdurende veranderingen onderhevig. Door voort-durende wijzigingen in de ruimtelijke samenhang( en) is een aanpassing van de verkeersbanen dikwijls noodzakelijk. Met name dient in dit verband te worden gewezen op de "autoverstikking", die in de dichtbevolkte gebieden steeds duide-lijker kan worden geconstateerd. In een geïntegreerde gewestelijke planning zal men aan de modernisering van het openbaar vervoer een hoge prioriteit dienen te geven.
B. Afgrenzing
Wij komen nu terug op het begrip gewest als verplaatsingssysteem. De relaties tussen de kernen in een stads- of streekgewest, vooral tot uitdrukking komend in regelmatige en intense verplaatsing van personen en goederen, zijn te meten. Daardoor zijn maatstaven te geven voor afgrenzing tegenover een ander gewest. Op dit punt bestaat nog geen algemeen erkende indeling. Wel zijn verschillende pogingen gedaan om tot een zo juist mogelijke afgrenzing van gewesten te komen 15, 16, 17. Hiervoor zij verwezen naar bijlage 111:
"Crite-ria voor de afgrenzing van (stads)gewesten".
Het rapport Stadsgewestvorming in Midden-Limburg toont een vrij groot aantal maatstaven ter begrenzing van een gewest. Dat is belangrijk, want daar-door kan een zo nauwkeurig mogelijk beeld gegeven worden van gewestelijke ruimtelijke eenheden. Tevens kunnen deze eenheden een kader bieden voor de vorming van bestuurlijke gewesten, dat wil zeggen een gebiedseenheid zijn voor de inplanting van gewestelijke bestuurlijke taken.
Overigens is dergelijk onderzoekwerk zeer kostbaar en tijdrovend. Geen enkel gewest is immers gelijk aan een ander. In het ene is de industrie be-langrijk, in het andere de handel en in een derde zijn agrarische bedrijfstakken dat. Bovendien gelden voor alle gewesten niet dezelfde drempelwaarden, welke bij de verplaatsingen betreffende het wonen, werken, onderwijs, verzorging en recreatie moeten worden vastgesteld 18• Dit zijn waarden op grond waarvan
de overgang te bepalen is naar een ander gewest (kwartier). Deze waarden ver-schillen, naar gelang de mate van stedelijkheid, van gewest tot gewest. Steeds zal onderzoek ter plaatse moeten uitwijzen waar maatschappelijk wezenlijke grenzen liggen. De werkgroep pleit ervoor, dat dit onderzoek met kracht wordt bevorderd door de nationale overheid. De nieuwe bestuurlijke gewesten 19
dienen immers gedragen te worden door reële sociaal-ruimtelijke eenheden.
15 Wissink, a.w. 1966, blzz. 125 e.v.
1 6 J. Schmitz, Maandschrift C.B.S., oktober 1966. 17 Stadsgewestvorming in Midden-Limburg, 1968. 18 Preadviezen, blz. 5 7.
VORMING EN INRICHTING VAN STADS- EN STREEKGEWESTEN Tenslotte: de ruimtelijke vervlechting van activiteiten
is
gecompliceerd en verschillend over het gehele land. Elke samenhang in deze heeft in feite een uniek karakter. De stadsgewestelijke opbouw verschilt van gewest tot gewest, gelet op onder andere de bevolkingsdichtheid, de aard van de activiteiten, de graad van het voorzieningenniveau, de sociale verhoudingen, de historische ont-wikkeling. Een stadsgewest Den Haag bijvoorbeeld heeft bepaald een ander karakter, vanwege o.a. de invloed van de overheidsdiensten en de woonfunctie op de ruimtelijke structuur, dan een stadsgewest Twente, waar o.a. textiel- en metaal-industriële activiteiten de ruimtelijke structuur in betekenende mate heb-ben beïnvloed.Het inrichtingsproces van stads- en streekgewesten, zoals dat vervolgens in dit rapport aan de orde komt, zal dan ook - rekening houdend met de ge-schakeerdheid van de gewestelijke eenheden - zich toespitsen op het aangeven van globale lijnen, tegen de achtergrond van de voortschrijdende verstedelijking van ons land.
IV. HET INRICHTINGSPROCES
Het is zinvol de stedelijke en landelijke inrichtingsproblematiek van het ge-west afzonderlijk te bespreken, alvorens in te gaan op de noodzaak van een geïntegreerd beleid in dezen.
Dit hoofdstuk is vooral geschreven vanuit de situatie van de stadsgewesten, omdat daar de problematiek het meest urgent is.
Inrichting van stedelijk gebied
Er zijn, zoals gezegd, vele ontwikkelingen gaande die tot gevolg hebben, dat een voortgaande omzetting van grondgebruik zal moeten plaatsvinden van agrarische bestemmingen naar stedelijke bestemmingen. Deze ontwikkelingen spreken wellicht het sterkste in gebieden rond onze grote steden, maar zij zijn in meerdere of mindere mate overal in ons land te onderkennen.
Zij kunnen in enkele hoofdlijnen worden aangegeven:
- een toenemende behoefte aan grote oppervlakten haven- en industrie-terreinen om de toenemende transportbehoeften te kunnen opvangen en om het industriële apparaat te kunnen vernieuwen en uitbreiden; - bevolkingsgroei;
- dalende gemiddelde bezetting per woning, waardoor voor het huisvesten van een bepaald bevolkingsgetal een aanzienlijk groter aantal woningen nodig is dan enkele tientallen jaren geleden;
- stijgende eisen aan de woonomgeving, waardoor een geringere be-bouwingsdichtheid wordt toegepast;
- een grote behoefte aan recreatieterreinen in verband met de toenemende betekenis van de vrije tijd;
VORMING EN INRICHTING VAN STADS- EN STREEKGEWESTEN Ter illustratie van de snelheid waarmede de omzetting van het grondgebruik ten gevolge van bovengenoemde factoren in de afgelopen tientallen jaren heeft plaatsgevonden, kan er op worden gewezen, dat bijvoorbeeld de oppervlakte van het stedelijk gebied van Amsterdam in de naoorlogse periode is verdubbeld, terwijl van groei van het inwonersaantal in diezelfde periode aanvankelijk slechts in zeer beperkte mate sprake was, terwijl de laatste jaren het inwoners-aantal binnen de gemeentegrens van Amsterdam zelfs afneemt.
Daarnaast wordt meer en meer duidelijk, dat de oudere gedeelten van stede-lijke gebieden dringend vernieuwing behoeven. Ook hier geldt, dat dit wel-licht het sterkst speelt in onze grotere steden, maar dat niettemin dit element in alle oudere bebouwde kommen een rol speelt.
De woningen tonen vele gebreken, zoals te kleine vertrekken, onvoldoende licht- en luchttoevoer en onvoldoende sanitaire voorzieningen. Gebouwen zijn bouwvallig. De straten zijn te smal voor het verkeer; parkeervoorzieningen buiten de openbare weg ontbreken geheel, zodat de toch al smalle straten gevuld zijn met geparkeerde auto's. Roept dit reeds het beeld op van een onaantrekkelijke woonomgeving, dit wordt nog versterkt door schaarste aan speelruimte voor de jeugd, aan groenvoorzieningen en aan recreatiemogelijkheden.
De woonbuurten in de historische delen van onze binnensteden en in de 19de-eeuwse wijken daaromheen vertonen doorgaans dit beeld. Doordat vele bedrijven zich in de loop der jaren in de oorspronkelijke woonbuurten hebben gevestigd, wordt het woonmilieu verder aangetast. Ook de omstandigheden, waaronder de bedrijven moeten produceren, zijn echter weinig ideaal. Vooral de bereikbaarheid per vrachtauto is doorgaans slecht, omdat het stratenstelsel daar eigenlijk niet op is berekend.
De veroudering van de genoemde stadsdelen voltrekt zich des te sneller, naarmate nieuwe wijken in gebruik worden genomen. De bewoners gaan hun oude buurten met andere ogen bezien. Geleidelijk vertrekken er; de blijvers en de nieuwkomers gaan steeds meer de kenmerken van één of enkele bepaalde groepen uit de samenleving vertonen. De mate, waarin dit selectieproces zich kan voltrekken, hangt uiteraard ook sterk samen met de grootte van de oude stadsdelen.
Wat de bedrijven betreft, doen zich eveneens selectieprocessen voor, welke ertoe leiden, dat steeds meer marginale bedrijven in de oude buurten terecht komen.
In de gegeven beschrijving komen de factoren, welke tot de veroudering leiden, uit het stadsdeel zelf. Er zijn evenwel ten opzichte van een stadsdeel ook externe factoren, die tot veroudering leiden. Er is dan sprake van een structurele veroudering, hetgeen betekent, dat door de ontwikkeling van het stedelijk gebied als geheel de bestemming van een bepaald stadsdeel niet meer in over-eenstemming is met de behoeften van de totaliteit.
Het verkeer en het vervoer spelen hierbij doorgaans een belangrijke rol, alsmede de groei van bepaalde stedelijke functies.
VORMING EN INRICHTING VAN STADS- EN STREEKGEWESTEN De beschreven verouderingsprocessen tonen de noodzaak aan van hetgeen in het algemeen de doelstelling van vernieuwing moet zijn, n.l. de zowel uiterlijk als "innerlijk" versleten stadsdelen zodanig geschikt te maken, dat zij in sociaal, cultureel en economisch opzicht weer een volwaardig deel van de stad worden.
De aanpak van dit vraagstuk zal in het algemeen leiden tot omvangrijke ruimtelijke aanspraken op andere gebieden. Immers, vooral in binnenstadsdelen zullen aanspraken van zich uitbreidende dienstverlenende bedrijven tot uiting komen, waardoor bijvoorbeeld de ter plaatse gesloopte woningen elders zullen moeten worden vervangen. Tevens zal in die gebieden, waar geen bestemmings-wijziging zal plaats vinden, in het algemeen een veel geringere bebouwingsdicht-heid worden gehanteerd, waardoor vervanging van een groot deel van de aan-wezige bebouwing eveneens elders zal moeten plaatsvinden.
Uit het bovenstaande mag de conclusie worden getrokken, dat de situatie, die in de afgelopen tientallen jaren in onze grotere steden reeds zo duidelijk aan de dag is getreden, n.l. dat de vraagstukken van ruimtelijke indeling over de gemeentegrenzen heen lopen, zich zal blijven voordoen op steeds bredere schaal.
De bovenbedoelde "autonome" uitdijing van stedelijke gebieden en de samen-hang tussen wat er in de stadskern moet gebeuren en het ruimtebeslag op de omgeving, brengen beide schaalvergroting met zich mee en maken een geweste-lijke aanpak noodzakelijk.
Daarnaast zijn er een aantal andere vraagstukken aan de orde, welke op gewestelijk niveau moeten worden aangepakt. Een van de belangrijkste is dat van het verkeer en het vervoer. Voor de grote stadsgewesten zal het openbaar vervoer door de belanghebbenden gezamenlijk, via de door hen gekozen bestuur-ders, naar een toestand moeten worden geleid, waarin één van de wezenlijke kenmerken van de moderne tijd, nl. de mobiliteit, niet verloren gaat in de autovloed, maar blijvend mogelijk wordt gemaakt door het ontwerpen van nieuwe openbaar vervoerstelsels over de rail.
Een ander vraagstuk betreft de verontreiniging van water, bodem en lucht alsmede de vuilafvoer en -vernietiging.
Het is duidelijk dat met de te verwachten voortgaande uitbreiding en de nog slechts pas begonnen vernieuwing van stedelijke gebieden aanzienlijke financiële belangen van particuliere eigenaren en gebruikers zijn gemoeid.
Per gewest zal grote aandacht moeten worden gegeven aan een samenhangende reële uitvoeringsplanning, zodat voldoende coördinatie tot stand kan komen tussen particuliere en overheidsbestedingen, teneinde kapitaalvernietiging te vermijden.
Een zorgvuldige bestudering en onderlinge vergelijking van de wetgeving en de gebruiken ten aanzien van vergoedingsregelingen voor eigenaren en ge-bruikers van onroerend goed in de stedelijke en agrarische sfeer is nodig. Dit is echter meer een nationale zaak dan een gewestelijke.
VORMING EN INRICHTING VAN STADS- EN STREEKGEWESTEN De vraagstukken die zich voordoen zijn tot nu toe dikwijls zo goed mogelijk opgelost door overleg tussen twee gemeenten, door vrijwillige samenwerking van meerdere gemeenten, door bemiddeling van provinciale besturen e.d. Even-wel, het zijn slechts de meest urgente problemen die worden opgelost. Van een geïntegreerde aanpak en uitvoering van de inrichting op grote schaal, i.c. van een gewest, is vaak geen sprake. Met alle gevolgen van dien, zoals: doublures; veelheid en onoverzichtelijkheid van overleg; gemiste kansen ten aanzien van het in onderlinge samenhang uitvoeren van werken; langdurige onzekerheid voor eigenaren en gebruikers van onroerend goed, zowel in de stedelijke als in de agrarische sfeer.
Inrichting van landdijk gebied
Binnen een stads- of streekgewest wordt de ruimte ingenomen door bebouwde kernen van verschillende omvang en vorm, met ertussen de open ruimte, die voor landbouw, bos of recreatie kan worden benut. Door de groei van de be-bouwde kernen wordt de groene zone daartussen voortdurend kleiner. De tabel op blz. 57 illustreerde reeds de afname van het agrarisch grondgebruik. Volgens de laatste prognoses zal Nederland omstreeks het jaar 2000 ongeveer 17 miljoen inwoners hebben. De behoefte aan "groene ruimte" voor openluchtrecreatie, buiten wonen e.d. kan in dat jaar op ongeveer 750.000 ha worden becijferd. Daarvan is zo'n 220.000 ha voor landbouwdoeleinden te gebruiken. De be-nodigde oppervlakte aan niet-agrarische groene ruimte bedraagt dan dus
530.000 ha. Als men weet, dat de beschikbare oppervlakte thans 330.000 ha bedraagt, is het duidelijk dat in de periode tot het jaar 2000 een tekort van
200.000 ha moet worden opgeheven, gemiddeld ongeveer 7.000 ha per jaar. Voegt men daar nog bij de ongeveer 8.000 ha, die jaarlijks uit cultuur wordt genomen ten behoeve van stadsuitbreiding, industrievestiging en verkeersvoor-zieningen, dan dient jaarlijks 15.000 ha landbouwgrond een bestemmings-wijziging te ondergaan 20
• Dat is een ingrijpende zaak, die niet door
inciden-tele beslissingen te regelen is, maar slechts door een geïntegreerd beleid ten aanzien van het landelijk en stedelijk gebied.
Uitgaande van de in de Tweede Nota over de ruimtelijke ordening om-schreven visie met betrekking tot het toekomstige verstedelijkingspatroon (ge-bundelde deconcentratie) wordt het behoud van open ruimte tussen de be-bouwde kernen gezien als een elementair onderdeel van het ruimtelijk beleid. Wil men aan deze opvatting uitvoering geven, dan zal reeds in een vroeg stadium een beslissing moeten worden genomen over de maximale ontwikke-ling en vormgeving van de bebouwde kernen en de grenzen van het te sparen open gebied.
Het is gebruikelijk de landelijke gebieden in de directe omgeving van de steden te onderscheiden in een gebied, dat zich in de directe omgeving van de
be-20 Vgl. J. Post/E. Denig, Herstructurering van landelijke gebieden, in: Bouw, 11
oktober 1969.
VORMING EN INRICHTING VAN STADS- EN STREEKGEWESTEN bouwde kernen bevindt en binnen afzienbare tijd van bestemming zal ver-anderen, en een gebied, dat zich buiten de directe invloedssfeer van de uit-breidingsdrang van de kernen bevindt.
Het eerstgenoemde gebied, dat men als overgangsgebied kan aanduiden van-wege de te verwachten bestemmingswijziging, wordt in belangrijke mate ge-kenmerkt door onzekerheid met betrekking tot de continuïteit van het grond-gebruik en de toekomstige bestemming hiervan. Deze onzekerheid wordt in de praktijk wel beperkt maar niet weggenomen door de vaststelling van streek- en bestemmingsplannen.
Als een afzonderlijke gebiedscategorie dienen wij vervolgens te noemen het zgn. buffergebied, dat wij kennen in de nabijheid van een aantal grote steden. Deze gebieden zijn gedacht als zones met het karakter van goed verzorgde groene ruimte, zodanig dat de betreffende steden zelf belang hebben in het voortbestaan ervan. Voorbeelden van buffergebieden zijn die tussen Delft en Rotterdam en die tussen Amsterdam-West en Haarlem.
Het gebied dat zich buiten de directe invloedssfeer van de uitbreidings-drang der kernen bevindt kan men aanduiden als "blijvend landelijk".
Achtereenvolgens wordt thans een korte uiteenzetting gegeven over deze drie gebiedscategorieën.
Overgangsgebieden
Vooral voor de overgangsgebieden, met als kenmerk een onzekere continuatie van de huidige bestemming, is een duidelijk geïntegreerd planologisch inrich-tingsbeleid noodzakelijk, om de periode van onzekerheid voor de betrokken bewoners en grondgebruikers zo kort mogelijk te houden. Dit voorkomt o.m. onzekerheid ten aanzien van het investeringsbeleid, zowel van de overheid als van particuliere bedrijven in deze gebieden. Het is daarom van het grootste belang hier bestemmingsplannen op korte termijn te verwezenlijken en duidelijk een fasering van de wijziging van de bestemming van de grond in het plan op te nemen. Dit is ook van belang in verband met het volgende.
In het algemeen lopen de tijdstippen waarop bijvoorbeeld woonwijken worden aangelegd lang tot zeer lang vooruit op het realiseren van de hierbij behorende recreatieve voorzieningen in de vorm van parken, volkstuincomplexen, sport-parken en bosgebieden. Het gelijktrekken van de aanleg van beide dient een punt van voortdurende zorg bij een geïntegreerd inrichtingsbeleid van een ge-west te zijn.
Buffergebieden
De vaststelling van de grens tussen het gebied, dat wel en dat niet meer voor bouwterrein mag worden ingericht, vormt in het planologisch beleid met betrekking tot de inrichting van gewesten een fundamentele beslissing.
Het begrip bufferzone is nog van recente datum. In streek- en bestemmings-plannen wordt er in beginsel rekening mee gehouden bij het beleid, zonder dat echter bewuste en objectieve maatstaven worden gehanteerd bij het nemen
VORMING EN INRICHTING VAN STADS- EN STREEKGEWESTEN van beslissingen. Hierover is nader onderzoek zeer gewenst, temeer daar de be-slissing over de grensafbakening reeds in een vroegtijdig stadium moet worden genomen om ongewenste situaties te kunnen voorkomen. Bepalend voor de om-vang van het buffergebied tussen de bebouwde kernen is uiteraard de toekom-stige functie en bestemming van dit gebied.
Hierbij valt te denken aan: de functie:
milieubescherming (vermindering lucht- en watervervuiling, handhaving flora en fauna) ;
economische functie (naast voedselvoorziening, recreatie, ruimte voor toe-komstige ontwikkeling o.a. met betrekking tot verkeersdoorstroming); sociale functie (contact tussen mens en natuur, onderbreking woondicht-heid, uitzicht);
de bestemming: cultuurgrond, bos, recreatie, wegen.
Al deze factoren zijn van invloed op de omvang van de te sparen open ruimte. Het is duidelijk, dat het in dit verband niet mogelijk is kwantitatief de invloed van bovengenoemde factoren op de wenselijke omvang vast te stellen. In het algemeen geldt, dat naarmate de bestaande kernen een grotere omvang en woondichtheid vertonen, de omvang van de open ruimte ook hierbij zal moeten worden aangepast. Anderzijds zal deze ruimte, voorzover deze als land-en tuinbouwgrond in gebruik is, eland-en zodanige omvang moetland-en hebbland-en als voor een rendabele exploitatie van deze bedrijven nodig is. Hierbij speelt niet alleen de exploitatie van de grond, maar tevens de aanvoer en afvoer van de produkten een rol. Nader onderzoek is nodig met betrekking tot deze aspecten en de eisen, die uit milieutechnisch oogpunt aan de te sparen open ruimte moeten worden gesteld. Het is dringend gewenst in verband met de snelle ontwikke-ling in de stedelijke sfeer dit onderzoek op korte termijn te intensiveren.
Het op papier vaststellen van de grens tussen het toekomstige woon- en werkgebied en de te sparen open ruimte alleen is, hoewel van fundamentele betekenis, niet voldoende; het komt er op aan, deze grens ook in de praktijk te handhaven. Hiertoe is een integrale, planmatige aanpak nodig door een krachtig bestuur, dat het uitgestippelde ruimtelijk beleid vastberaden uitvoert. De inrichting van het buffergebied vraagt bijzondere aandacht, gezien de verschillende functies, die deze groenzone in het stadsgewest zal kunnen ver-vullen. Het komt er op aan collectieve behoeften van de bevolkingsconcen-traties ten aanzien van het open gebied zo goed mogelijk te verenigen met de noodzakelijke vrijheid binnen de werkruimte, die de particuliere grondge-bruikers voor een efficiënte bedrijfsvoering nodig hebben. In het bijzonder ver-dient aandacht de aanleg van allerlei communicatielijnen tussen de groeiende woon- en industriekernen, die het open gebied doorsnijden en een efficiënt ge-bruik hiervan ernstig kunnen schaden of zelfs onmogelijk maken. Het is van belang, dat deze communicatielijnen- autowegen, vaarwegen, railverbindingen, gas- en oliepijpleidingen, electriciteitsleidingen - zoveel mogelijk gebundeld in
VORMING EN INRICHTING VAN STADS- EN STREEKGEWESTEN een tracé het open gebied doorsnijden. De vrijheid van bestemming in het overige deel van het gebied blijft dan zo groot mogelijk.
De beslissing een gebied tot buffergebied te verklaren betekent voor de grondgebruikers, dat de onzekerheid met betrekking tot de bestemming van hun grond in de onmiddellijke nabijheid van de groeiende woonkernen wordt opgeheven. Hiermee is tevens het nut van en het perspectief voor toekomstige investeringen in de bedrijven aanzienlijk verruimd. Echter zal door de functie, die deze gebieden krijgen binnen de stadsgewesten, een aantal collectieve voor-zieningen nodig zijn, die ingrijpend de ruimtelijke structuur van het gebied kunnen wijzigen. Een algehele reconstructie van het gebied is daarom van groot belang. Bij deze reconstructie - waarvoor een wettelijke basis in voorbe-reiding is - zal voorzover zij het agrarische gedeelte betreft, duidelijk rekening moeten worden gehouden met de ontwikkeling in de landbouw. De ontwik-keling van de techniek en de bedrijfsomvang brengen met zich mee dat buffer-gebieden- indien zij voor de landbouw bestemd blijven- niet te klein kunnen zijn en goede externe produktie-omstandigheden moeten hebben.
Het blijvend landelijk gebied
Ondanks de snelle groei van de woonkernen ligt een belangrijk gedeelte van de grond op zodanige afstand van deze kernen, dat niet te overzien is, of die in de eerstkomende tientallen jaren voor woon- of industrievestiging zal worden gebruikt. In de regel vertonen deze gebieden een sterk agrarisch karakter en wordt de grond als cultuurgrond gebruikt. Daarnaast treedt in een aantal van deze gebieden ook de recreatieve waarde van het landschap naar voren, met name in gebieden met karakteristieke landschapselementen.
In het kader van een gewestelijke indeling is ook voor deze gebieden een beleid, gericht op (her)inrichting van de ruimte, noodzakelijk in verband met: - de technische ontwikkeling in de landbouw, die binnen de sterk
ver-ouderde perceels- en kavelstructuur onvoldoende kan worden benut, en tot een aanzienlijke schaalvergroting noopt;
de aanleg van nieuwe verkeersverbindingen en het steeds drukker worden van het verkeer op bestaande wegen, waardoor de bedrijfsvoering in de landbouw wordt geschaad;
- het handhaven of verbeteren van de recreatieve functie van deze ge-bieden door het ontsluiten van recreatie-objecten; het bewaren of ver-beteren van karakteristieke elementen in het landschap.
Bij het inrichtingsbeleid voor deze gebieden zal uiteraard met de over-wegend agrarische bestemming rekening moeten worden gehouden. De eisen van de moderne bedrijfsvoering in de landbouw verdienen, zoals meer gezegd, een hoge prioriteit.
Mede met het oog op de sterk groeiende produktiecapaciteit in de landbouw en de onvoldoende afzetmogelijkheden staat de Europese Commissie een beleid voor, waarbij landbouwgrond uit cultuur wordt genomen (vgl. het zgn.
VORMING EN INRICHTING VAN STADS- EN STREEKGEWESTEN Mansholt). Een dergelijke maatregel heeft consequenties: voor de agrarische ondernemers en werknemers in deze gebieden; voor de toeleverende en de verwerkende industrie; voor de vorming van het landschap en de bewoonbaar-heid in het gebied. De betrokken ondernemers en werknemers moeten uiteraard schadeloos worden gesteld. De uit cultuur genomen grond zal afhankelijk van de plaatselijke situatie een andere bestemming kunnen verkrijgen- woonpark, natuur- en recreatiegebied- met eventueel een zeer extensieve vorm van grond-gebruik op basis van openbaar beheer of via beheersovereenkomsten.
Noodzaak van integratie
Uit het voorgaande kan worden geconcludeerd, dat, en met name in de stads-gewesten, dringend behoefte bestaat aan het op elkaar afstemmen van de in-richting van landelijke en stedelijke gebieden. De praktische ontwikkeling - wrijvingen op het gebied van het verkeer, de recreatie, de waterhuishouding, de zandwinning e.d. - dwingt in de richting van een geïntegreerde aanpak van het inrichtings- en reconstructieproces. Dit sluit overigens aan bij de ge-dachten over het gewestelijke milieu. Een integrale aanpak zal ook voor de streekgewesten van toenemend belang worden.
Een integrale aanpak van de inrichting van een gewest kan tevens de recon-structie van landelijke gebieden versnellen. Ook is het mogelijk stedelijke elementen te realiseren in een van tevoren opgebouwde infrastructuur. Dat biedt de gelegenheid "werk met werk" te maken; bijvoorbeeld het maken van een zandwinning in het landelijke gebied, welke zand levert voor de stedelijke uit-breiding, geeft tevens mogelijkheden voor recreatie (bv. de Maarseveense plas-sen). Hiervoor is een operationeel plan ten aanzien van voorbereiding, grond-aankoop en uitvoering nodig op gewestelijk niveau.
Voorlopige becijferingen hebben aangetoond dat een versnelling van de lande-lijke reconstructie, mits goed afgestemd op de bouw van de stedelande-lijke elementen, zeer waarschijnlijk geen buitensporige verhoging van de kosten meebrengt (nationaal-economisch bezien), maar wel een enorme verbetering van het leef-klimaat mogelijk maakt.
Voor een toelichting op het huidige en het wenselijke inrichtingsproces wordt verwezen naar bijlage IV. A. laat zien een snelle groei van stedelijke elementen en een nog niet begonnen reconstructie van het landelijke gebied. Indien het tempo van reconstructie van het tussen- en aanliggende gebied wordt aangepast aan de snelle groei van de stedelijke elementen, ontstaat een veel gunstiger situatie, zoals B. toont.
Bij het bepalen van de aard en het tempo van het tweede proces moet er rekening mee worden gehouden, dat het levenspatroon van de moderne mens zich vrij snel wijzigt. Het inrichtingsproces moet gebaseerd zijn op een duidelijke visie op deze ontwikkeling, maar moet tevens ruimte laten voor mogelijkheden tot aanpassing van de inrichting aan nieuwe wensen en de snelle groei van de ruimteconsumptie per hoofd van de bevolking.
Het zichtbare resultaat van de reconstructie van een landelijk gebied wordt
VORMING EN INRICHTING VAN STADS- EN STREEKGEWESTEN dikwijls eerst na lange tijd bereikt, terwijl stedelijke ontwikkelingen op korte termijn tot stand komen. Een huis of een flat is immers veel sneller gebouwd dan een boom is uitgegroeid.
Tenslotte nog een enkele opmerking over grondaankopen. Een versnelling van de landelijke reconstructie in stedelijke gebieden brengt een versnelling met zich mee van de grondwerving. Op zichzelf kan men zich indenken dat dit op financiële bezwaren zou stuiten. Om na te gaan in hoeverre dergelijke be-zwaren reëel zijn, is een becijfering opgesteld betreffende de grondaankopen, waarbij twee mogelijkheden zijn vergeleken:
A. gronden kopen op het moment van uitvoering;
B. vroegtijdig gronden aankopen en deze tijdelijk exploiteren. Men zie in verband hiermee de bijlagen VI, V2 en V3.
Zonder te willen beweren dat de becijferingen aantonen, dat een vroegtijdig aankopen en tijdelijk exploiteren van gronden zonder meer verantwoord is, is toch wel de voorzichtige conclusie te trekken dat zoiets op zichzelf financieel niet onmogelijk hoeft te worden geacht.
Ruimtelijke elementen en hun aanspraken
Dat in ons land diverse belangen zich verdringen om aanspraken te doen gelden op de ruimte, is gelet op het aantal inwoners alleen reeds duidelijk. Toch zal ook minder afhankelijk van de bevolkingsdichtheid dat verschijnsel zich voordoen. Immers, stééds staat men voor de vraag hoe een zo goed moge-lijke ruimtemoge-lijke organisatie van de samenleving te bewerkstelligen. Dit is een zaak waarop alle "belang"-hebbenden zich moeten bezinnen bij hun drang zoveel mogelijk aan hun trekken te komen. Vooral de overheid zal zich moeten afvragen welke uiteindelijke ontwikkeling de meest gewenste is. Haar visie, of het nu het landelijke of bijvoorbeeld het gewestelijke niveau betreft, zal van wezenlijke betekenis zijn bij het tot stand brengen van een rechtvaardige af-weging van de belangen die zich aandienen. Die afaf-weging moet vervolgens leiden tot het nemen van beslissingen. Op gewestelijk niveau moet er vanzelf-sprekend rekening mee gehouden worden welke taak aan een gewest, of het gebied waarin het gelegen is, is toebedeeld op grond van het nationaal ruimte-lijk beleid.
Politieke beslissingen op gewestelijk niveau betreffen uiteenlopende ruimte-lijke aanspraken. Zij hebben betrekking op beleidsvraagstukken die samenhangen met het wonen, het werken, de verzorging enzovoort. Er moeten beslissingen worden genomen ten aanzien van bouwterreinen, industriegebieden, wegen-aanleg, verzorgende instellingen, stadsvernieuwing en krotopruiming, e.d., als-mede ten aanzien van de bijbehorende planning en financiering. Ook komt de vraag aan de orde welke taken aan de overheid en welke aan het particuliere initiatief moeten worden toevertrouwd. Door middel van een stuk economische, sociale, culturele, financiële planning wordt aan beleidsvoorbereiding gedaan. Dit geheel van beslissingen moet worden ingebracht in een totaal-conceptie: de ruimtelijke planning.
VORMING EN INRICHTING VAN STADS- EN STREEKGEWESTEN Planning
In het voorgaande is de behoefte aan een integraal en harmonisch inrichtings-pmees op gewestelijk niveau onderstreept. Nu komt de vraag aan de orde hoe daaraan uitvoering te geven. Immers in een vroeg stadium moet bekend zijn hoe, waar en wanneer de verschillende voorzieningen in een gewest in te "planten". Naarmate de mensen meer op elkaar betrokken raken is de kans groter, dat ieders speelruimte beperkter wordt. Daarom is ordening nodig om voldoende ontplooiingsmogelijkheden te waarborgen voor de huidige en toe-komstige generaties. Ordening berust op een visie, die vertaald moet worden in uitgewerkte plannen, zowel in de lengte als in de breedte. In de lengte, in die zin dat men een ontwikkeling in de tijd globaal aangeeft, zonder dat men zich
definitief vastlegt, maar ruimte overlaat voor aanpassingen en wijzigingen. In de breedte zal het betekenen een rekening houden met de diverse belangen. Zo is meer zekerheid te scheppen voor de uiteenlopende groepen van belangheb-benden. Planning is ook hier geen doel op zichzelf maar een middel om de leefbaarheid van ons land op langere termijn te bevorderen.
Een vereiste is de mogelijkheid tot inspraak. Planning en democratie dienen samen te gaan. Zo niet, dan zal planning gemakkelijk ontaarden tot bureau-cratisch bedillen. De werkgroep is van mening, dat de plaatselijke en regionale afdelingen van politieke partijen een belangrijke taak hebben bij het realiseren van de inspraak van burgers op het ruimtelijk beleid. Zij zullen attent en actief, mede door o.a. het instellen van werkgroepen en het houden van hearings, een beroep moeten doen op de verantwoordelijkheid van de betrokken burgers voor het te voeren beleid.
Een planmatige aanpak zal, zoals de praktijk toont, een periode van ten-minste tien jaar moeten beslaan. Uitgaande van de te verwachten ontwikkelings-trend van de elementen wonen, recreatie enz. kan een ontwikkelingsplan wor-den opgesteld.
Overigens beseft de werkgroep dat een dergelijke planmatige opzet geen absolute garantie biedt het gehele proces volstrekt te beheersen. Het hoge tempo van veranderingen op vrijwel elk terrein van de samenleving brengt o.a. met zich mee, dat plannen voor ruilverkavelingen, wegen, havens, stadsuitbreidingen e.d. dikwijls moeten worden gewijzigd en aangepast. In onze dynamische maat-schappij zullen zich telkens allerlei onvoorzienbare ontwikkelingen voordoen. Wij zullen ons daarop moeten instellen; wij zullen moeten leren met de ver-anderlijkheid te leven en deze positief te waarderen. Het planningsproces dient daarom soepel en open te zijn, zodat het maatschappelijke veranderingen kan "opvangen". Men kan bij de ruimtelijke planning niet meer volstaan met het toewerken naar een afgerond eindplan.
Een open planning is te realiseren door het plan zo globaal mogelijk te houden en geen details aan te geven, die in afgeleide plannen (nl. die op middellange en korte termijn) ook geregeld kunnen worden.
VORMING EN INRICHTING VAN STADS- EN STREEKGEWESTEN Naarmate het uitvoeringsstadium dichterbij komt, vindt overschakeling plaats op plannen op kortere termijn; deze plannen bevatten dan meer details en zijn daardoor minder soepel.
Volledige detaillering vindt eerst plaats bij bestekgerede plannen. Wijziging hiervan is zeer moeilijk en daardoor kostbaar, vooral wanneer een uitvoering reeds ter hand is genomen.
De hierna te beschrijven planprocedure is mede ontworpen om de mate van flexibiliteit voor de lange termijnplanning zo groot mogelijk te houden.
Ontwikkelingsplan
De uitvoering van een ontwikkelingsplan kan verlopen naar de volgende planprocedures:
a. planning op lange termijn (langer dan 10 jaar, in structuur- en streek-plannen);
b. planning op middellange termijn ( 4-10 jaar, in bestemmingsplannen); c. planning op korte termijn (minder dan 4 jaar, gericht op uitvoering). In de uitwerking komt de ingewikkeldheid van de problematiek tot uitdruk-king. Daarom is dit gedeelte als bijlage opgenomen. Men zie in dit verband de bijlagen VI en VIL
De geschetste planprocedure is duidelijk gefaseerd. Elke fase wordt afge-sloten met een overzicht van de resultaten van de activiteiten en een programma van datgene, wat er in de volgende periode dient te geschieden. Uiteraard zal afhankelijk van het gebied het aantal en de aard van de basisgegevens, de organisatie van het onderzoek en de deelnemers daaraan kunnen verschillen.
Economische waarde van een ontwikkelingsplan
De diverse facetten in een ontwikkelingsplan moet men samenbrengen tot een integraal programma. Vele keuzemogelijkheden zijn denkbaar, ieder met een eigen lasten- en baten-patroon. Gezocht zal moeten worden naar die op-lossing welke in de verschillende fasen van het ontwikkelingsplan een zo even-wichtig mogelijke verhouding van lasten en baten vertoont. Dat is niet een-voudig. Een juiste afweging van lasten en baten wordt bemoeilijkt door het feit dat aan de batenzijde inkomsten voorkomen, die niet gemakkelijk in een geldbedrag zijn uit te drukken. Te denken valt aan recreatieve voorzieningen in de open lucht, beveiliging van open ruimten, vermindering van luchtveront-reiniging e.d.
De lastenzijde van de balans wordt sterk beïnvloed door de mate waarin het mogelijk is "werk met werk" te maken. Globaal genomen kunnen een zorg-vuldige planning en fasering van alle onderdelen van het ontwikkelingsplan en een goede coördinatie leiden tot behoorlijke besparingen op de investeringen.
