Informatievoorziening
en Outputsturing
bij de Invoering van
Integraal Management
Integraal
Management
Output
Sturing
Gemeente
Achtkarspelen
Informatie
Voorziening
Tim Kielman
Business&ICT
1063502
“Je moet geen spijt hebben van de dingen die je gedaan hebt,
maar van de dingen die je nog niet gedaan hebt”
Auteur: Tim Kielman Studentnummer: 1063502
Afstudeerrichting: Business&ICT
1e begeleider: Dhr. D. Schaap
2e beoordelaar: Dhr. F. van Blommestein
Afstudeerorganisatie: de gemeente Achtkarspelen
Begeleiders Achtkarspelen: mevr. B van Gennip / Dhr. M. Kalfsbeek
Noot van de auteur: Het onderoek binnen de gemeente Achtkarspelen vond plaats in de periode maart tot en met augustus 2004. De in deze scriptie behandelde onderwerpen geven een beeld over die periode en heeft geen betrekking op de huidige situatie binnen de gemeente Achtkarspelen
Voorwoord
Bijna negen jaar na het begin van mijn studie Bedrijfskunde aan de rijksuniversiteit Groningen, is dit het eindproduct van deze studie. Lange tijd leek het erop dat er nooit aan einde zou komen. Eind vorig jaar heb ik echter het besluit genomen om de studie toch af te ronden. De reden om het uiteindelijk toch af te maken vind u op de vorige pagina. De scriptie die hier nu voor u ligt is het tastbare eindresultaat.
Rest mij nog een aantal personen te bedanken zonder wie dit mij niet was gelukt. Allereerst gaat mijn grote dank uit naar Dick Schaap. Ondanks mijn afwezigheid van meer dan twee en een half jaar, was hij bereid de taak van 1e begeleider op zich te nemen. Tevens dank aan Fred van Blommestein, die in de allerlaatste fase betrokken is bij het proces en zich zeer soepel heeft opgesteld.
Dank ook aan de gemeente Achtkarspelen, die mij een plek boden om een half jaar rond te kijken in hun gemeente. Ondanks dat niet alles even soepel en makkelijk verliep, is dit een uitermate leerzame periode geweest. In het speciaal wil ik Brigitte van Gennip en Menno Kalfsbeek noemen, die ondanks hun drukke werkzaamheden toch nog tijd voor me hadden als ik dingen te vragen had. Ook wil ik de kamergenoten van de afdeling PSA bedanken, in het speciaal Gea Hut en Lien de Jong, die mijn verblijf zeer veraangenaamd hebben.
Ook op het persoonlijke vlak waren een aantal mensen van onschatbare waarde. Dieuwke, voor het corrigeren van alle spelfouten en rare zinnen en tevens het accepteren van al mijn grillen en nukken, die zo af en toe naar boven kwamen. Lút, je e-mails met onzin over de carrière na de studie waren een prettige afleiding. Corry, de koppen koffie in de eerste maand en je onorthodoxe motivatiemethoden heb ik zeer gewaardeerd. Sonja, dank voor je stimulerende woorden en het corrigeren van de eerste twee delen van deze scriptie.
Tot slot gaat mijn dank uit naar mijn ouders. Zonder jullie financiële injecties en steun in de eerste jaren was mijn avontuur in Groningen nooit mogelijk geweest. Sorry, dat dit eindresultaat zou lang op zich heeft laten wachten.
Tim Kielman Groningen, mei 2007
Inhoudsopgave
Voorwoord 3
Samenvatting 6
Hoofdstuk 1 Inleiding 7
1.1 Aanleiding tot het onderzoek 7
1.2 De gemeente Achtkarspelen beschreven 7
1.2.1 Algemeen 7
1.2.2 Reorganisatie bestuursdienst 8
1.2.3 De nieuwe organisatie in het kort 8
1.3 Afdeling P&O binnen de gemeente Achtkarspelen 9
1.4 Hoofdstukintroductie 9
Hoofdstuk 2 de Onderzoeksopzet 11
2.1 Inleiding 11
2.2 Probleemstelling 11
2.3 Conceptueel Model 12
2.3.1 Uitleg conceptueel model 12
2.4 Methode van dataverzameling 13
2.5 Theorie 13
Hoofdstuk 3 Integraal Management 14
3.1 Inleiding 14
3.2 Integraal management: een introductie 14
3.2.1 Geschiedenis 14
3.2.2 Karakteristieken van integraal management 14 3.2.3 Voorwaarden voor een succesvolle invoering van integraal 16
management
3.3 Invoering integraal management bij de gemeente Achtkarspelen
3.3.1 Achtkarspelen en integraal management 19
3.2.2 Strategie 20
3.3.3 Structuur 21
3.3.4 Cultuur 22
3.3.5 Informatievoorziening 23
3.3.6 Omschrijving van de output 24
3.4 De rol van de afdeling P&O 24
3.5 Voorlopige conclusie 25
Hoofdstuk 4 Informatievoorziening 26
4.1 Inleiding 26
4.2 Informatie: een begripsbepaling 26
4.3 Methodiek voor de ontwikkeling van de informatievoorziening 28
4.3.2 Beschrijving van de huidige situatie 28 4.3.3 Beschrijving van de gewenste situatie 30
4.3.4 Migratiepad 31
4.3.5 Implementatie en evaluatie 32
4.4 Valkuilen en oplossingen 33
4.5 De rol van de afdeling P&O binnen deze ontwikkeling 35
4.6 Voorlopige conclusie 35
Hoofdstuk 5 Outputsturing 36
5.1 Inleiding 36
5.2 Outputsturing: een introductie 36
5.3 Huidige situatie gemeente Achtkarspelen 37
5.4 Methodiek voor de ontwikkeling van outputsturing 38
5.5 Voorlopige conclusie 46
Conclusies en aanbevelingen 47
Literatuurlijst 50
Bijlagen
Bijlage 1 Oude organisatiestructuur Bijlage 2 Nieuwe organisatiestructuur Bijlage 3 Vragenlijst integraal managers Bijlage 4 NRC artikel
Samenvatting
Deze scriptie is geschreven naar aanleiding van de veranderingen die plaats vinden binnen de gemeente Achtkarspelen. Deze relatief kleine plattelandsgemeente, met als hoofdplaats Buitenpost, is bezig met een reorganisatie van de bestuurdienst. Tevens wil de gemeente een nieuw besturingsconcept introduceren, te weten integraal management. De invoering van integraal management, en de consequenties van deze invoering voor de bestuursdienst van de gemeente Achtkarspelen, staan centraal binnen deze scriptie. Dit heeft geleid tot de volgende centrale onderzoeksvraag:
“Aan welke voorwaarden dient de gemeente Achtkarspelen te voldoen om de invoering van
integraal management tot een succes te maken?”
Het derde hoofdstuk is gewijd aan het besturingsconcept integraal management. Deze wijze van besturen heeft een aantal basisprincipes. De belangrijkste zijn: decentralisatie, sturing op output en integratie van outputsturing met de benodigde middelen. Om integraal management in te kunnen voeren dient een organisatie vaak een aantal wijzigingen door te voeren. Deze wijzigingen liggen op het gebied van structuur, cultuur, strategie, informatievoorziening en het meetbaar maken van de output. De gemeente Achtkarspelen heeft een goed begin gemaakt met de aspecten structuur, cultuur en strategie. Met betrekking tot de informatievoorziening en het meetbaar maken van de output ligt de gemeente nog achter om integraal management tot een succes te maken.
Het vierde hoofdstuk gaat over de informatievoorziening. De huidige situatie rondom dit onderwerp is van een matig niveau binnen de gemeente. Na een theoretische afbakening van de begrippen wordt in dit hoofdstuk een methodiek uiteen gezet waarmee de gemeente de informatievoorziening kan ontwikkelen. Deze methodiek heeft vier fasen: een beschrijving van de huidige situatie, een beschrijving van de gewenste situatie, het migratiepad en een fase van implementatie en evaluatie. Per fase wordt bekeken welke acties volgens de theorie gewenst zijn. Vervolgens wordt per fase voor de gemeente geanalyseerd welke acties er gedaan zijn en welke nog gewenst zijn.
Het vijfde hoofdstuk heeft betrekking op outputsturing. Dit is een belangrijk onderdeel van integraal management. De gemeente Achtkarspelen is nog niet bezig met dit onderwerp. Om die reden wordt in dit hoofdstuk een eerste aanzet gegeven. Ook hier is sprake van een aantal fasen die moeten worden doorlopen om een systeem voor outputsturing te ontwikkelen. Het vaststellen van de strategie en het daaraan koppelen van kritische succesfactoren en prestatie-indicatoren zijn daarvan belangrijke onderdelen. Het kan echter ook voorkomen dat er niet gestuurd wordt vanuit strategisch oogpunt, maar vanwege het feit dat de processen cruciaal zijn voor het functioneren van de organisatie als geheel.
Aan het einde van deze scriptie worden conclusies getrokken. Tevens worden er aanbevelingen gedaan hoe de gemeente Achtkarspelen de gebieden, die aandacht nodig hebben, aan kan pakken. Deze aandachtspunten liggen voornamelijk op het gebied van de informatievoorziening en outputsturing.
Hoofdstuk 1: Inleiding
1.1 Aanleiding tot het onderzoek
Organisaties veranderen continu. Een recent voorbeeld daarvan is Microsoft dat dit jaar is begonnen met de invoering van “het nieuwe werken”. Flexibele werkplekken- en tijden zijn daarbij de belangrijkste veranderingen. (Management Team, 2006 editie 2) Een tweede recente organisatieverandering is de benoeming van een nieuwe concerndirectie bij de provincie Utrecht. Die moet leiden tot een flexibeler, efficiënter en klantgerichter organisatie. De organisatieverandering is niet bedoeld als bezuinigingsoperatie, maar heeft als voornaamste doel meer samenhang aan te brengen in het werk van de provincie en haar optreden naar buiten. (www.nieuwsbank.nl, 06-02-2007)
Soms gaan veranderingen onbewust en gelijkmatig. Denk bijvoorbeeld aan een ‘vergrijzende’ organisatie. Maar vaak gaan veranderingen bewust en is er een duidelijk einddoel vastgesteld, zoals hierboven te lezen is.
Doelen van dergelijke veranderingen kunnen divers zijn. Vaak spelen een verhoging van de effectiviteit, beter de gestelde doelen halen, en efficiëntie, een minimale middeleninzet, een belangrijke rol. Maar gestelde veranderdoelen kunnen ook op het gebied van bijvoorbeeld structuur en/of cultuur liggen. Dat organisatieveranderingen complex zijn en een lange tijdsspan kunnen hebben zal blijken uit de verandering die in de rapport wordt besproken.
De verandering die in dit rapport wordt behandeld vond plaats bij de gemeente Achtkarspelen in Friesland. Achtkarspelen is een relatief kleine plattelandsgemeente in het oosten van Friesland met ongeveer 240 medewerkers. Binnen deze gemeente vond een reorganisatie plaats van de structuur van het ambtelijke apparaat. Tegelijkertijd werd een nieuw managementconcept ingevoerd, te weten integraal management. Het onderzoek naar deze organisatieverandering vond plaats binnen de afdeling personeel en organisatie, P&O, van de gemeente. In deze inleiding beschrijf ik de gemeente tezamen met de verandering die ze voor ogen had. Tevens bespreek ik de afdeling P&O en de rol die zij vervult. Tot slot geef ik aan hoe de rest van dit rapport is opgebouwd. Na deze inleiding zal de onderzoeksopzet, een meer formelere inleiding gebaseerd op theoretische concepten, uit de doeken worden gedaan.
1.2 De gemeente Achtkarspelen beschreven
1.2.1 Algemeen
De gemeente Achtkarspelen is een plattelandsgemeente in Noord Oostelijk Friesland en telt op dit moment ruim 28.000 inwoners. De gemeente is bijna 11.000 hectares groot en telt 12 dorpskernen met als grootste dorpen Buitenpost en Surhuisterveen. Buitenpost ligt aan de spoorlijn Groningen Leeuwarden en Surhuisterveen vlak aan de snelweg Groningen Drachten. De gemeente telt verder 10 kleinere dorpen. Inwoners beschouwen Achtkarspelen als een aantrekkelijke gemeente vanwege het voorzieningsniveau, maar ook vanwege de geografische ligging ten opzichte van de drie 'grote' steden Groningen, Drachten en Leeuwarden. De gemeente is verder tweetalig, wat inhoudt dat het Fries en Nederlands op gelijkwaardige basis naast elkaar bestaan. Burgers kunnen zowel in het Fries als in het Nederlands met de bestuurders communiceren, al naar gelang waar men de voorkeur aan geeft.
Zoals alle gemeentes is ook de gemeente Achtkarspelen opgebouwd uit een politiek gedeelte en een ambtelijk gedeelte, de zogenaamde bestuurdienst. Deze laatste voert de taken uit binnen de gemeente die nodig zijn voor het functioneren van de gemeente in algemene zin. Kortom, dat de taken worden uitgevoerd die voor de burger van belang zijn. Denk hierbij aan
de afgifte van rijbewijzen, het verstrekken van diverse vergunningen of het toekennen van uitkeringen. Aan het hoofd van deze bestuursdienst staat de gemeentesecretaris.
De bestuursdienst zelf was opgedeeld in drie sectoren (zie bijlage 1): een sector ondersteuning, samenlevingszaken en een sector voor gemeente ontwikkeling en werken.
1.2.2 Reorganisatie bestuursdienst
Begin januari 2003 is er gestart met de reorganisatie van de bestuursdienst. Algemeen heerste er de opvatting dat er wat moest veranderen. De organisatie voldeed niet meer aan de eisen van de veranderende omgeving. Na jaren waarin steeds pragmatische wijziging zijn doorgevoerd was de grens daarvan bereikt. Door actuele wijzigingen in de omgeving, zoals de invoering van dualisme binnen gemeentes en de nadruk op prestatiemeting, is een ingrijpende reorganisatie noodzakelijk. Tevens heeft de gemeente een visie geformuleerd. Deze luidt als volgt:
“Het gemeentebestuur verwacht van de ambtelijke organisatie dat deze zich verder ontwikkelt naar een moderne en resultaatgerichte overheidsorganisatie die op doelmatige wijze een hoge kwaliteit van dienstverlening aan de burgers realiseert. Daarnaast wil het bestuur dat de gemeentelijke organisatie van Achtkarspelen open in de samenleving staat, op flexibele wijze inspeelt op hedendaagse vraagstukken en op constructieve wijze samenwerkt met anderen.”
(Startdocument Reorganisatie bestuursdienst gemeente Achtkarspelen, oktober 2002)
Deze visie is later vertaald in een aantal doelstellingen, welke later zijn samengevoegd in een missie die voor de gehele bestuursdienst van toepassing is. Om hieraan te kunnen voldoen is als eerste de organisatie opnieuw ingericht; de reorganisatie van de bestuursdienst. Tevens wil de gemeente een systeem van ‘integraal management’ invoeren, waarbij dient te worden gestuurd op resultaat, kwantiteit, kwaliteit, tijdigheid, doelmatigheid en acceptatie van de te leveren diensten en producten. (Startdocument Reorganisatie bestuursdienst gemeente Achtkarspelen, oktober 2002)
Dit in acht nemend heeft de gemeente Achtkarspelen gekozen voor een nieuwe functionele structuur, waarin beleid en uitvoering, back- en frontoffice zo dicht mogelijk bij elkaar zitten en waarin de span of control niet groter is dan 35 medewerkers. Deze kleinere span of control maakt het makkelijker voor afdelingshoofden om voor de gehele afdeling verantwoordelijke te zijn. Dit heeft geleid tot een structuurverandering van de huidige drie sectoren naar een structuur waarin er acht afdelingen zijn gecreëerd. Zie voor beide organisatiestructuren bijlagen 1 en 2.
1.2.3 De nieuwe organisatie in het kort
De nieuwe organisatie zoals weergegeven in bijlage 2 is gebaseerd op de benadering van integraal management. Daarbij dienen de afdelingshoofden, ook wel integraal managers, zich voornamelijk te richten op operationele sturing op output, die via klanten (doelgroepen) tot effecten moet leiden, welke door de politiek gekozen zijn en door belanghebbenden gewenst worden (Buurma en Jacobs, 1999, p14).
Wat deze doelen en resultaten zijn, kan aan het begin van elk jaar worden vastgelegd in een zogeheten managementcontract. Aan het eind van een jaar wordt de integraal manager afgerekend op de door zijn afdeling behaalde resultaten. Dat kan zowel aan de hand van harde, financiële, cijfers als aan de hand van zachtere kengetallen, onder andere op personeelsgebied. De integraal manager draagt zelf zorg voor de opstelling van de Management Rapportages (MaRaps), waarin hij of zij verslag doet van de behaalde resultaten en tevens de begroting van de afdeling analyseert.
1.3 Afdeling P&O binnen de gemeente Achtkarspelen
Binnen organisaties in het algemeen heeft een afdeling personeel en organisatie, hier na P&O, een ondersteunende functie richting het management, maar ook richting de andere afdelingen. Om die reden is het vaak het geval dat een afdeling P&O niet als primaire activiteit wordt beschouwd en daarom veelal niet de aandacht krijgt die nodig is voor het goed functioneren van de afdeling. Binnen de gemeente Achtkarspelen is dit niet anders.
De afdeling is de laatste jaren sterk verwaarloosd waardoor enkel noodzakelijke activiteiten konden worden uitgevoerd. Denk hierbij aan een correcte salarisuitbetaling, het opstellen van contracten voor nieuwe medewerkers of het geven van ad-hoc advies aan werknemers die daar om vroegen.
Daarom wordt er momenteel een inhaalslag gepleegd binnen de afdeling. Deze bestaat onder andere uit het in kaart brengen, en daardoor standaardiseren, van werkprocessen, het ontwikkelen van een P&O beleid voor de gehele organisatie en de ontwikkeling van een adviesfunctie richting het management.
In de oude situatie was de afdeling P&O ondergebracht in de sector ondersteuning met daaronder de stafafdeling middelen (zie bijlage 1). In de nieuwe situatie is P&O ondergebracht in de afdelingen middelen die rechtstreeks onder de directie staat (zie bijlage 2). Het verschil met de uitgangssituatie is dat de afdeling een kortere afstand heeft tot de directeur en zijn concernstaf.
Binnen de nieuwe organisatie, en met de inhaalslag die is gepleegd, zijn er een aantal doelstellingen geformuleerd voor de afdeling P&O. De afdeling P&O dient zich bezig te gaan houden met :
• Ondersteuning en advisering van het management bij hun verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het personeelsmanagement.
• Zorgdragen voor een adequaat instrumentarium van actuele managementinformatie. • Een goede dienstverlener zijn voor het personeel op het gebied van
arbeidsvoorwaarden.
• Bijdragen aan een resultaatgerichte organisatie met daarbij het planmatig kunnen sturen op de zowel de kwantiteit als de kwaliteit van het personeel.
(Bureauplan P&O, 2002-2005)
Deze doelstellingen zijn vervolgens vertaald in een P&O beleid dat gebaseerd is op een viertal pijlers, die elk betrekking hebben op de werkomgeving van de werknemers van de gemeente Achtkarspelen. De werkomgeving dient aantrekkelijk, modern, gezond en inspirerend te zijn.
1.4 Hoofdstukintroductie
De hoofdstukken die in dit rapport zijn te vinden, worden hier kort samengevat. Achtereenvolgend zijn dat integraal management, informatievoorziening en outputsturing. De samenhang tussen de hoofdstukken wordt uitgelegd in de onderzoeksopzet, die hierna volgt. De hoofdstukken beginnen allemaal met een theoretische verkenning van het begrip. Hierna zal worden bekeken wat de gemeente Achtkarspelen hiermee gaat doen en wat de huidige situatie hieromtrent is. Tot slot wordt er ingezoomd op de afdeling P&O. Er wordt gekeken of er gevolgen zijn voor de afdeling, wanneer het nieuwe managementconcept wordt ingevoerd. En zo ja, wat deze gevolgen zijn.
Integraal Management
Integraal management is een besturingsconcept dat is ontstaan in het bedrijfsleven. (Dubbeldam en Goedmakers, 2003, p1) Steeds vaker wordt het echter ook in het publieke sector ingevoerd. Kort gezegd is het een manier van besturen waarbij een afdelingshoofd geheel verantwoordelijk wordt voor de afdeling waar hij/zij leiding aan geeft. De verantwoordelijkheid betreft: de output van de afdeling, strategievorming, beleidsuitvoering en de beschikbaarheid van alle middelen, zoals financiën en personeel.
Informatievoorziening
Bij de introductie van integraal management is de informatievoorziening vaak een onderbelicht probleem. De informatie-uitwisseling over het te voeren beleid, de controle daarop en het beheer van de organisatie daaromheen wordt beschouwd als een afgeleide discussie. Het is riskant om informatievoorziening als laatste ter hand te nemen. (Buurma en Jacobs, 1999, p 139)
Om op tijd, de juiste informatie te krijgen in een werkbare vorm, is een goede informatievoorziening een onmisbaar aspect geworden binnen organisaties. Om deze reden is er binnen deze scriptie een apart hoofdstuk gewijd aan het onderwerp informatievoorziening en de rol die het speelt bij de invoering van integraal management.
Outputsturing
Het laatste hoofdstuk is gewijd aan outputsturing. Dit concept hangt nauw samen met integraal managent en betreft het meten van en het afrekenen op geleverde prestaties rondom de output. Vaak wil het hogere management precies weten wat de prestaties van afdelingen zijn. Hetzij om een vinger aan de pols te houden, hetzij de betreffende afdelingsmanagers af te rekenen (belonen) op vooraf gemaakte afspraken. Deze afspraken zijn meestal vastgelegd in een zogenaamd prestatiecontract. Dit kan zijn op het gebied van harde productiematige cijfers, maar ook op zachtere cijfers omtrent bijvoorbeeld het personeel.
Hoofdstuk 2: Onderzoeksopzet
2.1 Inleiding
In deze onderzoeksopzet wordt het raamwerk van het rapport beschreven. Dit gebeurt aan de hand van de theoretische concepten die worden gebruikt.
De doel- en vraagstelling geven de kern weer. Aan het einde van het rapport wordt de vraagstelling beantwoord. Tevens wordt het conceptuele model, dat de samenhang representeert tussen de verschillende onderdelen, gepresenteerd. Tevens zal het conceptuele model worden toegelicht Verder zal de gebruikte manier van dataverzameling worden uitgelegd, tezamen met de theorie die de beantwoording van de vraagstelling mogelijk maakt.
2.2 Probleemstelling
Doelstelling
“Het in kaart brengen van de voorwaarden waaraan de gemeente Achtkarspelen moet voldoen om de invoering van integraal management tot een succes te maken.”
Vraagstelling
“Aan welke voorwaarden dient de gemeente Achtkarspelen te voldoen om de invoering van integraal management tot een succes te maken.”
Deelvragen
Om de bovenstaande vraagstelling goed en volledig te beantwoorden is gekomen tot een bijbehorende lijst van deelvragen. De deelvragen zijn onderverdeeld naar de onderwerpen die in dit rapport aan de orde komen.
• Wat zijn de basisprincipes die ten grondslag liggen aan het besturingsconcept integraal management? (hoofdstuk 3)
• Welke veranderingen maakt de gemeente Achtkarspelen door als gevolg van de invoering van integraal management? (hoofdstuk 3)
• Welke rol speelt informatievoorziening binnen het besturingsconcept van integraal management en hoe kan een methodiek van informatievoorziening worden vormgegeven binnen de gemeente Achtkarspelen? (hoofdstuk 4)
• Welke rol speelt outputsturing binnen het besturingsconcept van integraal management en hoe kan een methodiek van outputsturing worden vorm gegeven binnen de gemeente Achtkarspelen? (hoofdstuk 5)
• Welke acties zijn er binnen de gemeente Achtkarspelen gewenst om het besturingsconcept van integraal management succesvol in te voeren? (conclusies en aanbevelingen)
2.3 Conceptueel model
Het model is afgeleid van het raamwerk dat wordt gebruikt door Dubbeldam en Goedmakers (2003)
Figuur 2.1 Conceptueel model
2.3.1 Uitleg conceptueel model
Zoals direct valt op te merken is integraal management geen “ding op zich”. Het vloeit voort uit de twee andere managementconcepten en wordt ondersteund door een derde, zijnde managementontwikkeling. De twee cirkels met daarin informatievoorziening en outputsturing zijn toegevoegd. Deze twee aspecten zijn onlosmakelijk met de invoering van integraal management (IM) verbonden.
Een goede informatievoorziening dient binnen IM om ervoor te zorgen dat een leidinggevende continu alle relevante informatie heeft om zijn werk naar behoren te kunnen doen. (Buurma en Jacobs, 1999, p 139) Om ervoor te zorgen dat informatie beschikbaar is, kan een organisatie niet zonder een goed systeem van informatievoorziening. Tevens is de informatievoorziening noodzakelijk voor outputsturing. Zonder informatie omtrent geleverde output zal het onmogelijk zijn om bij te sturen richting de gewenste output. Vandaar dat informatievoorziening is verbonden met outputsturing.
Outputsturing wordt vaak tegelijk ingevoerd als onderdeel van IM. Meestal zijn het prestatiecontracten over de te leveren output. Ook voor andere aspecten kan echter een bepaalde prestatie gevraagd worden. Denk hierbij aan ziekteverzuimcijfers, leeftijdsopbouw van de afdeling of het houden van functioneringsgesprekken.
Managementontwikkeling betreft het aanleren van bepaalde vaardigheden die horen bij de invoering van IM. Het valt buiten de strekking van dit rapport om hier aandacht aan te besteden. Hiermee wil ik niet suggereren dat managementontwikkeling geen belangrijk onderdeel is van de invoering IM. Voor het beantwoorden van de onderzoeksvraag, die in dit rapport centraal staat, is het niet nodig om hier uitgebreid op in te gaan. De rol van managementontwikkeling is meer faciliterend, dan dat het een harde voorwaarde is voor een succesvolle invoering van IM. Managementontwikkeling zal echter wel af en toe ter sprake komen. Integraal management Management ontwikkeling Informatie voorziening Output Sturing Zelfbeheer Contract Management
2.4 Methode van dataverzameling
De eerste methode die voor deze scriptie is gekozen, is een literatuuronderzoek om de gebruikte begrippen te kunnen uitleggen en verklaren. Daarnaast is er bij de gemeente Achtkarspelen onderzoek gedaan naar de invoering van IM. Tijdens dit onderzoek zijn er diverse interne documenten en rapportages bestudeerd. Tevens is er met alle nieuwe afdelingshoofden een gesprek geweest. Dit was in de vorm van een semi-gestructureerd interview. (Baarda en de Goede, 1998, p144) Hierbij liggen de vragen min of meer vast, maar is er ruimte voor aanpassingen tijdens de interviews. Deze vragenlijsten zijn weergegeven in bijlage drie
Tijdens de interviews hebben de afdelingshoofden verteld wat hun ideeën en verwachtingen waren ten aanzien de informatievoorziening, integraal management en de rol van de afdeling P&O tijdens en na de invoering van het nieuwe besturingsconcept.
2.5 Theorie
Voor het derde hoofdstuk is gebruik gemaakt van de volgende boeken:
• Integraal management in overheid en publieke sector van Buurma en Jacobs uit 1999 • Integraal management: instrument van verandering van Dubbeldam en Goedmakers
uit 2003
In hoofdstuk vier vormen de volgende boeken de theoretische basis:
• The effectiveness of management information van Lohman uit 1999
• Management en informatie van Bots, van Heck, Simons en van Swede uit 1999
In het laatste hoofdstuk zal het boek van de Waal, Mijland en Bulthuis worden gebruikt, met de titel “Meten Moet!”
Voor alle hoofdstukken geldt dat er ter aanvulling artikelen uit diverse media zijn gebruikt. Welke dit zijn staat in de literatuurlijst aan het einde van dit rapport.
Hoofdstuk 3: Integraal Management
3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt het eerste blok uit het conceptuele model behandeld, te weten integraal management. Vanaf hier afgekort tot IM. Dit hoofdstuk bestaat uit een drietal hoofdonderdelen. Als eerste zal IM algemeen worden besproken. Er zal tevens geprobeerd worden een definitie te geven van dit besturingsconcept. Hierna zal worden geanalyseerd hoe het proces van invoering binnen de gemeente Achtkarspelen IM plaatsvindt. Welke stappen onderneemt de gemeente, en op welke gebieden is er nog veel te doen. Tot slot zal de rol van de afdeling P&O ter sprake komen. Wat verandert er voor deze afdeling voor wat betreft plek en taak binnen de organisatie.
3.2 Integraal management: een introductie
3.2.1 Geschiedenis
In het begin van de jaren tachtig, onder druk van de bezuinigings- en afslankgolf in de private sector, ontstond het idee om afdelingsmanagers verantwoordelijk te stellen voor de efficiëntie en effectiviteit van een afdeling om zo tot besparingen te komen. Na het bedrijfsleven drong ook deze trend door tot de publieke sector en overheid. In 1985 werd binnen de rijksoverheid gesproken over zelfbeheer voor lijnmanagers. In een aantal middelgrote gemeentes werd een zakelijkere wijze van management ingevoerd. Hierna volgde een inhaalslag door de overheid, die in het begin aardig achterliep op het bedrijfsleven. Halverwege de jaren negentig is het management in de publieke sector een populair aandachtspunt geworden, net als in de private sector. De inhaalslag was begonnen.
Toch zal de overheid nooit eenzelfde streven naar effectiviteit en efficiëntie bereiken als de private sector. Dit komt domweg door het feit dat een publieke- of overheidsorganisatie niet hetzelfde is als een private onderneming. Publieke organisaties houden altijd een meer politiek en bureaucratisch karakter. De overheid is immers geen onderneming.
In het licht van deze ontwikkeling is een proces op gang gekomen binnen de overheid waarbij bevoegdheden werden overgedragen aan afdelingsmanagers. Termen als zelfbeheer, contractmanagement, resultaatmanagement, decentralisatie en integraal management werden hierbij gebruikt. Integraal werd in dit verband gebruikt als samenvoegen van outputproductie en de daarvoor benodigde productiemiddelen, zoals personeel en financiën. Andere auteurs spreken hier echter van een meeromvattende definitie van integraal. Dubbeldam en Goedmakers spreken over een allesomvattende verantwoordelijkheid; voor de output van de afdeling, strategievorming, beleidsuitvoering en de beschikbaarheid van alle middelen, zoals financiën en personeel, maar ook van huisvesting, informatie. Dat er nogal wat verschillende opvattingen zijn rondom IM zal blijken uit de volgende paragraaf, waarin de karakteristieken van IM worden behandeld.
3.2.2 Karakteristieken van integraal management
Een eenduidige definitie is moeilijk te vinden. Veel auteurs nemen hun eigen definitie, waarbij ze steeds de nadruk leggen op wat zij kenmerkend, dan wel belangrijk vinden. Beter is om enige belangrijke karakteristieken van dit concept op een rij te zetten en deze later samen te voegen tot één definitie. Integraal management is:
• Integratie van outputsturing met het beheer van de daarvoor benodigde productiemiddelen, zoals personeel, financieel en materieel. Wat moet je doen en waarmee ga je het doen?
• Gericht op het realiseren van het strategische beleid.
• Verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn zo laag mogelijk in de organisatie neergelegd. (decentralisatie)
• Sturing op output en afrekenen op vooraf gemaakte afspraken, bijvoorbeeld op het gebied van kwaliteit en kwantiteit, omtrent die output.
• Sturing op hoofdlijnen door het centrale management.
(Buurma en Jacobs, 1999, p 1 en 2)
Maar zoals gezegd, elke auteur legt de nadruk anders en zal tot een licht afwijkende definitie komen. Vaak wordt IM onder dezelfde noemer geplaatst als de begrippen zelfbeheer en contractmanagement of wordt het als containerbegrip gebruikt. Veel behoefte om de begrippen apart te duiden is er niet.
Dit kan een valkuil zijn. Zeker wanneer er veel onduidelijkheid is omtrent de managementvorm, is het nodig de begrippen een duidelijke inhoud te geven. Zo krijgen de beoogd integraal managers de nodige handvaten om met het besturingsconcept aan de gang te gaan.
Om toch tot een eenduidige definitie voor IM te komen zijn alle bovenstaande kenmerken samengevoegd. Ik heb gekozen voor de volgende definitie. Integraal Management is:
“Een integratie van outputsturing, met de daarvoor benodigde productiemiddelen (personeel, materieel en financiën), die gericht is op het strategische beleid van de organisatie en waarbij de verantwoordelijkheden zo laag mogelijk komen te liggen en worden bevestigd met vooraf gemaakte managementafspraken. Dit alles binnen de geldende regels van formatie en budget”
Het verschil met de meer traditionele vormen van besturing liggen bij IM vooral op het gebied van het laag in de organisatie leggen van verantwoordelijkheden. In plaats van slechts een deel uit te maken van het geheel, worden afdelingen geacht een soort mini organisaties te vormen binnen het geheel. De taken blijven hetzelfde, maar de manier waarop deze worden uitgevoerd veranderen. In plaats van personele en financiële budgetten toegekend te krijgen, dienen deze zelf te worden opgesteld en te worden verantwoord. Het opstellen van deze budgetten gebeurt op basis van de in contracten vastgelegde doelstellingen voor een bepaalde periode. Het strategische beleid van de organisatie wordt nog steeds door het hogere management vastgesteld. De afdelingen mogen nu echter zelf bepalen hoe zij daaraan denken te kunnen bijdragen. Samenvattend is er sprake van een sterke vorm van decentralisatie om efficiëntie- en effectiviteitvoordelen te behalen.
Een belangrijke kanttekening, voor wat betreft de invoering van IM binnen publieke organisaties, is het maatschappelijk effect dat deze organisaties nastreven. Integraal management legt de nadruk op sturing op output. Binnen publieke organisaties houdt het na deze output echter niet op. Schematisch kan dat als volgt worden weergegeven.
Figuur 3.1 Rol maatschappelijk effect
Maatschappelijk effect
Het probleem ligt hierin dat het laatste, grijze, blok uit de figuur lastig te beheersen en de meten is. Denk bijvoorbeeld aan een politieagent, die per dag een aantal uur op straat moet doorbrengen, om zodoende vervuiling, door op de grond gegooide rotzooi, tegen te gaan. De output zou dan zijn: het x aantal uur dat de agent doorbrengt op straat. Het maatschappelijk effect dat daardoor moet worden veroorzaakt is: een gemeente met weinig straatvuil. Het probleem is hoe je kan meten of een gemeente schoon is en of de geproduceerde output inderdaad het gewenste maatschappelijk effect heeft. Als tweede voorbeeld noem ik het verstrekken van kapvergunningen door de afdeling VROM. De output is duidelijk; verstrekte kapvergunningen. Het maatschappelijk effect is het tegengaan van een ongecontroleerde kaalslag binnen de gemeente. Ook hier is de vraag of de output inderdaad het gewenste maatschappelijke effect veroorzaakt. Op deze kanttekening wordt dieper ingegaan in het hoofdstuk outputsturing.
De in deze paragraaf beschreven vorm van IM is een ideaaltype, dat in deze zuivere vorm waarschijnlijk zelden voorkomt. Men streeft er wel naar, maar door praktische bezwaren wordt dit ideaaltype vaak niet bereikt. (Buurma en Jacobs, 1999, p14)
Om te voorkomen dat bedrijven na een enthousiaste benadering van IM uiteindelijk weer de omgekeerde weg zullen bewandelen, is het nodig om de organisatie voor invoering aan een aantal belangrijke voorwaarden te laten voldoen. Dit zijn in feite de praktische bezwaren die Buurma en Jacobs hierboven noemen.
3.2.3 Voorwaarden voor een succesvolle invoering van integraal management
Om integraal management succesvol te implementeren dient een organisatie aan een aantal voorwaarden te voldoen. Dit kan ook worden omgedraaid door te stellen dat er beperkingen kunnen zijn binnen organisaties die voor problemen kunnen zorgen bij de invoering van IM. De meeste randvoorwaarden kunnen worden afgeleid uit de karakteristieken die in de vorige paragraaf aan de orde zijn gekomen. Er zijn echter ook een aantal overkoepelende voorwaarden die als het ware als een schil om het conceptuele model, zie figuur 2.1, heen liggen.
De eerste drie voorwaarden, structuur, cultuur en strategie, zijn te vinden in de schil om het conceptuele model. De laatste twee, informatiemanagement en outputbeschrijving vloeien voort uit de karakteristieken van IM zelf, te weten zelfbeheer en contractmanagement.
Ze worden hier achtereenvolgens beschreven.
Structuur
Een introductie van zelfbeer / contractmanagement stelt eisen een de structuur van een organisatie. (Dubbeldam en Goedmakers, 2003, p400) De invoering van IM gaat soms gepaard met een organisatieverandering.(Buurma en Jacobs, 1999, p22) Een voorkomende reorganisatie, die past bij de invoering van IM, is de decentralisatie van de publieke organisatie. Integraal management heeft immers veel te maken met de decentralisatie van bevoegdheden, zie hiervoor de lijst karakteristieken in paragraaf 3.2.2.
Hierbij worden personele, financiële en materiële beslissingsbevoegdheden en budgetten overgedragen van centrale afdelingen naar decentrale lijnafdelingen. Deze verschuiving is noodzakelijk om de integraal managers verantwoordelijk te maken voor de productiemiddelen.
Tegelijkertijd ontstaan decentrale stafafdelingen die zich niet alleen als ondersteuners van de integraal managers opstellen, maar tevens als een controller fungeren ten aanzien van de uitvoering van de beheerstaken door diezelfde integraal managers. Dit laatste dient als kwaliteitsborging voor het beheer van de productiemiddelen. (Buurma en Jacobs, 1999, p23)
Structuur heeft te maken met het formeel neerleggen van bevoegd- en verantwoordelijkheden. (Buurma en Jacobs, 1999, p157) Bij de invoering van IM, waar sprake is van een sterke decentralisatie, dient de structuur te worden aangepast om tot een dergelijke decentralisatie te komen.
Cultuur
Integraal management vereist een ingrijpende cultuuromslag in de ambtelijke organisatie en het politiek bestuur. Deze cultuurverandering ontstaat niet autonoom, maar behoeft sturing vanuit de top. (Dubbeldam en Goedmakers, 2003, p397) Medewerkers zullen hun werk op een andere manier moeten gaan inrichten. Voor het management betekent dit een andere aansturing van de organisatie. (Buurma en Jacobs, 1999, p 27)
De vragen die opkomen zijn: “wat is cultuur?” en “naar welk cultuurtype dienen zowel management en medewerkers te veranderen?”.
Op de eerste vraag kunnen meerdere antwoorden worden gegeven. In de literatuur komt een veelvoud aan definities voor, maar ik ben van mening dat de volgende definitie de lading goed dekt. Organisatiecultuur is het feitelijke gedrag van de medewerkers van een organisatie, dat voortkomt uit een stelsel van impliciete en expliciete veronderstellingen, waarden en normen. (Caluwé en Vermaak, 2001, p170)
De tweede vraag heeft wederom te maken met de decentralisatie van organisatie. Het centrale management dient te vertrouwen op de capaciteiten van de medewerkers waarnaar de bevoegdheden worden gedelegeerd. Integraal management vereist dan ook een open managementcultuur. (Buurma en Jacobs, 1999, p 27) Hierin worden de medewerkers niet alleen vertrouwd door het management, maar wordt zij ook gestimuleerd en gemotiveerd. Buurma en Jacobs (1999) onderscheiden verder vier cultuurdimensies die invloed kunnen hebben bij de invoering van IM. Deze zijn:
• Machtsafstand: De mate waarin minder machtige leden van organisaties accepteren dat macht ongelijk verdeeld is.
• Collectivisme versus individualisme: De mate waarin loyaliteit aan de organisatie het individueel belang domineert, of andersom.
• Masculien versus feminien: De mate waarin mensen zich competitief dan wel coöperatief opstellen.
• Onzekerheidsvermijding: De mate waarin men kan omgaan met onvoorspelbaarheid van dingen die komen gaan.
Wat betreft de eerste dimensie is Nederland een typisch overleg land. Er bestaat een voorkeur voor consultatief leiderschap. Medewerkers verwachten geraadpleegd te worden, maar accepteren wel dat het management de beslissing uiteindelijk neemt. Bij de invoering van IM is het belangrijk om te sturen, zodat zowel het belang van de organisatie als de medewerkers met elkaar overeenstemmen. (Buurma en Jacobs, 1999, p 33)
Op de tweede dimensie scoort Nederland hoog op individualisme. Iedereen komt in feite voor zijn eigen belang op. Met de invoering van IM, dient de leidinggevende zich dus terdege te beseffen dat leidinggeven dus betekent: leidinggeven aan individuen. (Buurma en Jacobs, 1999, p 34)
Nederland scoort op de derde dimensie als een sterk feminien land, kortom sterk coöperatief. Consensus is hier zeer belangrijk. Deze dimensie botst daarmee sterk met de principes van IM, waarbij sturen op output en resultaten met de daarbij behorende afrekening, zeer belangrijk is. Het puur individueel afrekenen op resultaten is moeilijk om direct in te voeren. (Buurma en Jacobs, 1999, p 36)
Wat betreft de laatste dimensie neemt Nederland een middenpositie in. Voorspelbaarheid is goed, maar dient niet overdreven te worden. Met betrekking tot de invoering van IM houdt dat in dat de integraal manager duidelijke kaders moet aangeven, waarbinnen medewerkers hun taken uitvoeren. Overdreven veel regels en procedures verstoppen het veranderproces. (Buurma en Jacobs, 1999, p 37)
Kortom cultuur is een belangrijk aspect, waar bij de invoering van IM terdege rekening mee moet worden gehouden.
Strategie
De derde overkoepelende factor bij de invoering van IM is strategie. De Wit en Meyer (1998) stellen dat er geen duidelijk definitie is van strategie. “There are strongly different opinions on the most of the key issues within the field and the disagreements run so deep that even a common definition of the term strategy is illusive”.(de Wit en Meyer, 1999, p 3)
Strategie speelt echter een belangrijke rol binnen IM. De activiteiten die een organisatie uitvoert, dienen gericht te zijn op het strategisch beleid van de gehele organisatie. (Zie paragraaf 3.2.2) Het hebben van een duidelijke strategie, waarmee ‘de neuzen van medewerkers en managers dezelfde kant op komen te staan’, blijkt hiermee van groot belang te zijn. (Buurma en Jacobs,1999, p 15)
Om toch strategie te kunnen duiden heb ik gekozen voor de volgende begripsdefinitie. Een strategie is een bepaling van en keuze uit alternatieven op hoofdlijnen. Strategische beslissingen lopen over een langere periode en vormen daarmee het centrale uitgangspunt voor deelbeslissingen, die op kortere termijn genomen moeten worden. (http://nl.wikipedia.org)
De top bepaalt de organisatiebrede strategie. Op het moment dat een organisatie kiest voor de invoering van IM, met de daarbij behorende karakteristieken, dient de strategie zo gekozen te worden, dat deze door alle medewerkers geaccepteerd wordt. De medewerkers zijn immers degenen, die door hun werkzaamheden in de praktijk de strategie moeten verwezenlijken.
Informatievoorziening
Informatievoorziening vloeit voort uit het begrip zelfbeheer uit het conceptuele model. Zelfbeheer is een vorm van management waarbij door delegatie en mandaatverlening een aantal beheerstaken aan de lijnmanager worden toegewezen. (Dubbeldam en Goedmakers, 2003, p 3)
Bij de invoering van integraal management is de informatievoorziening vaak een onderbelicht probleem. (Buurma en Jacobs, 1999, p139) De nieuwe integraal managers willen vaak wel sturen, maar ze kunnen dat niet wegens een gebrek aan informatie. (Savelkoul; Is integraal management nog een zinvol concept, 2003) De gewenste informatie kan op diverse gebieden liggen. Bijvoorbeeld op het financiële of personele terrein, maar ook informatie over de tot dan toe geleverde output is van belang.
Wanneer wordt besloten tot invoering van IM is het verstandig om niet te wachten met het op orde brengen van de informatievoorziening, maar om daar direct mee aan de slag te gaan. De belangrijkste vraag, die gesteld dient te gaan worden, is “wie moet met welke frequentie wat weten?”. Anders gezegd kan managementinformatie hier worden gedefinieerd als: alle relevante gegevens die een integraal manager nodig heeft om zijn werk naar behoren te doen. (Buurma en Jacobs, 1999, p 139) Dat deze vraag niet eenvoudig te beantwoorden is, blijkt wel uit de aspecten die verkeerd kunnen gaan bij het opzetten van een managementinformatiesysteem. Denk bijvoorbeeld aan incomplete, ongevraagde of incorrecte informatie.
Informatievoorziening is bij de invoering van IM een belangrijk aspect waarmee integraal managers zelfsturend vermogen krijgen. Omdat dit onderwerp binnen IM een dermate belangrijke rol heeft, heb ik besloten hier een apart hoofdstuk aan te wijden. Dit zal zijn hoofdstuk 4.
Omschrijving van de output
De laatste voorwaarde om tot een succesvolle invoering van IM te komen is het hebben van een goede omschrijving van de output. Dit vloeit voort uit het begrip contractmanagement uit het conceptuele model. Contractmanagement staat voor het vastleggen in een contract van de doelen, de beschikbare middelen, de vrijheid en de grenzen. (Dubbeldam en Goedmakers, 2003, p 3) Daarbij is een van de karakteristieken van IM het sturen op output en afrekenen op vooraf gemaakte afspraken. Zie paragraaf 3.2.2.
Om te kunnen sturen op de output en de eigenschappen van die output, dienen deze goed omschreven te zijn. Wanneer er bijvoorbeeld op kwaliteit van de output wordt gestuurd, dan wel afgerekend, dan dient het begrip ‘kwaliteit’ duidelijk omschreven te zijn met daaraan gekoppelde meetbare indicatoren.
Producten en diensten die gemeenten leveren liggen op diverse terreinen. Voorbeelden hiervan zijn diverse vergunningen, het verstrekken van officiële documenten, het opstellen van bestemmingsplannen of het onderhoud van de groenvoorziening. Deze producten en diensten hebben als doel een maatschappelijk effect te veroorzaken. Op deze effecten kan een organisatie meestal niet rechtstreeks sturen, maar op de output wel. Het managen van deze output is dus het hoofddoel (Buurma en Jacobs, 1999, p 56)
Ook het omschrijven van de output is een uitgebreid en belangrijk onderwerp. Daarom is er voor gekozen het uitgebreid te behandelen in hoofdstuk 5, dat aan outputsturing is gewijd.
3.3 Invoering integraal management bij de gemeente Achtkarspelen
Na deze algemene theoretische beschrijving van integraal management zal de gemeente Achtkarspelen worden geanalyseerd. Dit zal gebeuren aan de hand van de hiervoor beschreven randvoorwaarden, te weten structuur, cultuur, strategie, informatievoorziening en beschrijving van de output. Er zal hier echter een extra aspect aan worden toegevoegd. Dit is de manier waarop een stuurgroep binnen de gemeente Achtkarspelen, belast met het verandertraject, en de beoogd integraal managers, IM definiëren in vergelijking met de beschrijving zoals ik die in de theorie ben tegen gekomen.
De analyse vindt plaats aan de hand van interne documenten van de gemeente en op basis van gehouden interviews met beoogde integraal managers. De managers zijn ondervraagd op diverse gebieden in semi-gestructureerde interviews. De vragenlijst is terug te vinden in bijlage drie.
3.3.1 Achtkarspelen en integraal management
De afgelopen jaren is er veel op een pragmatische wijze veranderd binnen de gemeente Achtkarspelen. Daarvan is nu een natuurlijke grens bereikt. De wijzigingen binnen de organisatie die nu actueel zijn, zoals de invoering van de wet dualisme en de nadruk op prestatiemeting, noopt de gemeente tot een integrale aanpak. Om de organisatie effectief en efficiënt aan te passen, is een integrale reorganisatie van de gehele organisatie nodig. (Reorganisatie bestuursdienst Gemeente Achtkarspelen, startdocument, 2002)
Voor de bestuursdienst is gekozen om een nieuwe manier van besturing in te voeren, te weten integraal management. Achtkarspelen heeft de doelstellingen IM als volgt gedefinieerd:
• Het versterken van de externe oriëntatie.
• Het meer expliciet sturen op resultaten, door afspraken te maken over de realisatie van producten en diensten (zowel kwantitatief als kwalitatief).
• Het scheppen van een cultuur waarin meer verantwoordelijkheid wordt genomen en verantwoording wordt afgelegd.
• Het vergroten van de effectiviteit en een flexibeler aanwending van middelen.
(Reorganisatie bestuursdienst Gemeente Achtkarspelen, startdocument, 2002)
Als je kijkt naar de punten hierboven en ze vergelijkt met de karakteristieken van IM, zoals geschetst in paragraaf 3.2.2, dan zijn er een aantal gelijkenissen. Het sturen op resultaten (output), meer verantwoordelijkheid, afspraken maken over de output (contractmanagement) en het verhogen van de effectiviteit. Dit zijn kenmerken die we al eerder zijn tegengekomen in de theorie van IM.
Tijdens de gesprekken met de beoogde integraal managers is onder andere gesproken over IM en hun mening hieromtrent. De antwoorden waren minder helder dan de uitgangspunten geformuleerd door stuurgroep. De verschillende opinies zijn hieronder kort samengevat.
• Outputsturing; het product staat centraal binnen de kaders van personeel en financiën en de vooraf gestelde criteria waaraan het product moet voldoen.
• Producten maken met de inzet van de beschikbare middelen, waarover verantwoording moet worden afgelegd. Niet alleen intern telt, maar ook extern.
• Een vergrote zelfstandigheid en onafhankelijkheid. Directie, financiën en P&O laten hun strakke richtinggevende functie los. Afdelingshoofden dienen de zelfstandigheid verder omlaag te delegeren.
• Centrale afdelingen, als P&O en financiën, verliezen hun verantwoordelijkheid op dit gebied. Het afdelingshoofd wordt verantwoordelijk voor het gehele middelenassortiment. Verantwoordelijkheden komen laag in de organisatie te liggen, zo mogelijk op het niveau van de individuele werknemer.
• De werkzaamheden zullen meer op het aansturende vlak komen te liggen en minder vakinhoudelijk worden. Het beeld over IM zal moeten ontstaan in de praktijk.
(T. Kielman, Adviesrapportage afdeling P&O, 2004)
Waar de verschillen tussen de opinies van de beoogde integraal managers en de formuleringen van de stuurgroep vandaan komen is niet geheel duidelijk. Tevens is het verschil tussen de opvattingen onderling opmerkelijk. Een aantal weet wat er van ze verwacht wordt in hun rol als integraal manager, terwijl een ander nog nauwelijks een idee heeft daaromtrent.
3.3.2 Strategie
Binnen de gemeente is een strategie geformuleerd. Ook is er een visie gedefinieerd die, voor de hele organisatie zou moeten gaan gelden. Deze visie luidt als volgt:
“Het gemeentebestuur verwacht van de ambtelijke organisatie dat deze zich verder ontwikkelt naar een moderne en resultaatgerichte overheidsorganisatie die op doelmatige wijze een hoge kwaliteit van dienstverlening aan de burgers realiseert. Daarnaast wil het bestuur dat de gemeentelijke organisatie van Achtkarspelen open in de samenleving staat, op flexibele wijze inspeelt op hedendaagse vraagstukken en op constructieve wijze samenwerkt met anderen.”
(Startdocument Reorganisatie bestuursdienst gemeente Achtkarspelen, oktober 2002)
“De bestuursdienst van de gemeente Achtkarspelen wil een professionele overheidsorganisatie, zijn die een optimale dienstverlening levert met tevreden klanten en medewerkers”
(Management Programma Invullingfase, maart 2004)
De visie en de strategie van een organisatie dienen bij IM om alle medewerkers hetzelfde doel te laten nastreven. In feite dat ‘de neuzen van medewerkers en managers dezelfde kant op komen te staan’. (Buurma en Jacobs,1999, p15)
De gekozen visie heeft drie belangrijke pijlers. Een optimale dienstverlening, tevreden klanten (burgers) en tevreden medewerkers. Deze pijlers komen overeen met een uitgangspunt van IM, namelijk dat het te leveren product centraal staat.
3.3.3 Structuur
Tegelijkertijd met het besluit om integraal management in te voeren, is er besloten om de organisatiestructuur te wijzigen. Hierbij zijn verschillende modellen bekeken en is er geselecteerd aan de hand van de volgende criteria:
• De keuze voor een functionele indeling: Deze indeling zet de organisatie niet geheel op zijn kop en sluit tevens goed aan bij organisaties in de omgeving, alsmede collega overheidsinstanties.
• Beleid en uitvoering dicht bij elkaar: Dit criterium is door de gemeente geïnterpreteerd als de volgordelijkheid en de onderlinge afhankelijkheid van werkprocessen. Met andere woorden; dat samenhangende werkprocessen zoveel mogelijk bijeen moeten worden gehouden.
• Span of control: De nieuw te vormen afdelingen dienen een span of control te hebben van minimaal 20 tot maximaal 30 medewerkers. Span of control dient hier te worden opgevat als het aantal medewerkers waaraan één integraal manager leiding geeft. • Front- en backoffice zoveel mogelijk bijeen: Deze werkzaamheden dienen bij elkaar
geplaatst te worden. De gemeente wil hiervoor een afdeling publiekzaken maken, waarin al het contact met de burgers plaatsvindt.
Na deze criteria te hebben bestudeerd is de keuze gevallen op het ‘directiemodel’. Dit model biedt een plattere organisatie met korte lijnen. Dit model is afgebeeld in figuur 3.2.
Het directiemodel biedt goede mogelijkheden om IM te versterken. De integraal managers krijgen meer verantwoordelijk- en bevoegdheden. Zij zijn tevens minder inhoudelijk met hun werk bezig, waardoor ze aan een grotere afdeling leiding kunnen geven. De directie stuurt de integraal managers rechtstreeks aan. (Voorstel nieuwe organisatie structuur, okt. 2003)
De concernstaf krijgt binnen de gemeente de volgende functies toebedeeld: controle, inhoudelijk secretaris van de directie en de juridische kwaliteitszorg. De controlefunctie beslaat alle aspecten van het bestuurlijk apparaat. Zowel over middelen, bijvoorbeeld personeel en financiën, maar ook of gemaakte afspraken worden nagekomen met betrekking tot het leveren van output. De juridische kwaliteitszorg bestaat uit juridische advisering en toetsing op organisatieniveau.
In de directie zit de directeur, in gemeentelijke taal de gemeentesecretaris. Deze stuurt op hoofdlijnen de organisatie aan.
Figuur 3.2 Het directiemodel
De gemeente is van mening dat met het directiemodel de verhoudingen en verantwoordelijkheden goed duidelijk worden. De directie is verantwoordelijk voor het geheel. De integraal managers zijn primair verantwoordelijk voor de producten van hun afdelingen. Dit komt overeen met het in de theorie geschetste beeld.
3.3.4 Cultuur
De gemeente Achtkarspelen definieert organisatiecultuur als volgt:
“Het is de gemeenschappelijke verstandhouding van de leden en belangstellenden bij de organisatie met betrekking tot hoe het er in de organisatie aan toe gaat. (Geschreven en ongeschreven regels die het sociale verkeer in de organisatie sturen en vormgeven) Organisatiecultuur is in deze zin de sofware van de organisatie.” (Document organisatiecultuur, 2004)
De gemeente gaat uit van een zestal dimensies om cultuur te beschrijven. Deze zijn: • Resultaatgericht versus procesgericht
• Mensgericht versus werkgericht
• Professioneel versus organisatiegebonden • Open versus gesloten
• Los versus strak
• Pragmatisch versus normatief
Aan de hand van de zes beschreven cultuurdimensies kan voor de huidige organisatiecultuur een indicatie worden gegeven. De stuurgroep heeft de verschillende cultuurdimensies gemeten. De scores betreffen een inschatting van de mate waarin er van die dimensie sprake is binnen de organisatie.
Aan de hand van de zes beschreven cultuurdimensies kan ook voor de gewenste organisatiecultuur een indicatie worden gegeven. De stuurgroep heeft ook de verschillende gewenste cultuurdimensies gemeten. De scores betreffen een inschatting van de mate waarin er van die dimensie sprake moet zijn binnen de organisatie.
De gevonden resultaten zijn in de onderstaande grafiek zichtbaar gemaakt. Het betreft een radargrafiek met een grafische weergave van de verschillen. Zie hiervoor figuur 3.3.
De resultaten van het cultuuronderzoek laten gelijkenis zien met de cultuurbeschrijving eerder in het hoofdstuk. De grootste gelijkenis is de vereiste open cultuur. Dit wordt zowel door de theorie, als de gemeente expliciet erkend. De gemeente stelt zich verder tot doel de organisatiecultuur op de volgende onderdelen te veranderen, dan wel te ontwikkelen. Ze wil
Directie
Concernstaf
Afdeling
een versterking van de resultaat gerichtheid, verhoging van de professionaliteit en een versterking van het pragmatisme.
resultaat mens professioneel open los pragmatisch proces werk organisatie gesloten strak normatief aanwezig gewenst
Figuur 3.3 Gewenste en aanwezige organisatiecultuur
Een tweede opvallende gelijkenis tussen de theorie en de gemeente is dat een integraal manager de kaders moet aangeven, maar dat een te grote hoeveelheid regels het proces van verandering kunnen verstoppen. De gemeente onderkent dit door de organisatie in de richting van pragmatisme te sturen en minder normatief te handelen. Het streven naar een resultaatgerichte organisatie komt sterk overeen met de eerder geconstateerde nadruk op output binnen het concept van IM.
De gemeente Achtkarspelen lijkt zich duidelijk bewust van de rol die cultuur speelt binnen de organisatie en bij de invoering van integraal management.
3.3.5 Informatievoorziening
De informatievoorziening komt uitgebreid aan bod in hoofdstuk 4, daarom zal het hier slechts kort worden besproken. Tijdens de gesprekken met de beoogde integraal managers werd aangegeven dat de huidige informatievoorziening binnen de gemeente zeer slecht is. Slechts op aanvraag kan de afdeling P&O overzichten leveren op het gebied van personeel. Voor de financiële afdeling geldt hetzelfde. Ook hierbij gaf men aan dat er geen enkel overzicht was ten aanzien van opgelegde budgetten. Soms bleken budgetten halverwege het jaar al uitgeput, maar had men daar geen weet van.
Integraal management vraagt echter om een uitgebreid pakket van managementinformatie om integraal managers te ondersteunen bij hun zelfsturende taak (zelfbeheer). Niet alleen informatie over de middelen, zoals personeel en financiën, maar eventueel ook over de geleverde output van een afdeling. Hiervan is binnen de gemeente nog geen sprake. Om toch tot een goede informatielevering te komen dient dit onderwerp met spoed te worden aangepakt, om de uiteindelijke invoering van IM niet te frustreren.
3.3.6 Omschrijving van de output
De omschrijving van de output zal in hoofdstuk 5 worden behandeld omdat het nauw verbonden is met outputsturing. Een onderdeel van is IM contractmanagement, waarbij afspraken worden gemaakt omtrent te leveren output. Aan het einde van een periode wordt dan geëvalueerd of de afspraken zijn nagekomen. Hieraan kunnen dan eventueel conclusies worden verbonden.
Uit de gesprekken met de beoogde integraal managers bleek duidelijk dat zij nog weinig ervaring hebben met outputsturing. Tevens waren ze van mening dat dit onderdeel zeer gelijkmatig zou moeten worden ingevoerd. Aan de andere kant is ook de gemeente nog niet klaar om dit aspect van IM in te voeren. Zowel de directie als de concernstaf zijn nog niet begonnen met het definiëren van de eisen waaraan de te leveren output zou moeten gaan voldoen. Wat het outputsturing precies is en hoe het moet worden opgezet zal in hoofdstuk vijf worden behandeld.
3.4 De rol van de afdeling P&O
In de overheid en de publieke sector is personeel verreweg het belangrijkste productiemiddel. Personeelsmanagement is een niet meer weg te denken onderdeel van IM en bedrijfsvoering. Het kan worden omschreven als:
“Het zodanig inzetten, sturen en motiveren van medewerkers, dat dankzij hun capaciteiten en talenten de gewenste output nu en in de toekomst efficiënt en effectief wordt bereikt, in een goede werksfeer en binnen de randvoorwaarden van het personele en het financiële beleid.” (Buurma&Jacobs, 1999, p93)
Belangrijk is dat niet alleen de doelstellingen van de organisatie van belang worden geacht, maar dat ook de belangen van de medewerkers een zeer belangrijke rol spelen. Het bevredigen van deze materiële en immateriële doelstellingen, zullen ervoor zorgen dat de medewerkers een gewenste bijdrage leveren aan de output. Binnen IM is het de taak van integraal manager om de organisatiedoelen te verwezenlijken, maar tevens om de behoeften van medewerkers te vervullen. Er vindt als het ware een integratie plaats van de behoeften van medewerkers met de organisatiedoelen. (Buurma en Jacobs, 1999, p 94)
Oorspronkelijk lag de taak van het personeelsmanagement niet bij de lijnmanagers, maar bij de centrale stafafdelingen. Lijnmanagers moesten daardoor steeds aankloppen bij de afdeling P&O als ze iets wilden op het gebied van personeelsmanagement. Met de opkomst van IM is dit langzaam aan het veranderen. Lijnmanagers krijgen meer en meer bevoegd- en verantwoordelijkheden op het gebied van personeelsmanagement, waarbij zij ondersteund worden door bijvoorbeeld een afdeling P&O. (Buurma en Jacobs, 1999, p96
Binnen de gemeente Achtkarspelen was dit niet anders. In de oude organisatiestructuur was de afdeling een centrale stafafdeling die op verzoek sectorhoofden ondersteunde. Tevens werd het personele beleid door de afdeling P&O uitgestippeld en werd dat door de sectorhoofden in de praktijk gebracht.
Met de invoering van IM is ook in Achtkarspelen de rol van de afdeling P&O aan het veranderen. De afdeling P&O zal worden ondergebracht met de financiële afdeling in een aparte afdeling Middelen. Ook de functie zal veranderen. Om dit proces te vergemakkelijken is er een ‘afdelingsplan middelen’ geschreven waarin de nieuwe doelstelling van P&O is omschreven.
“Het bureau P&O draagt zorg voor de ondersteuning en advisering van het management bij hun verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het personeelsmanagement. Tevens draagt P&O zorg voor een adequaat instrumentarium en actuele managementinformatie. Het P&O beleid draagt bij aan de totstandkoming van een resultaatgerichte organisatie en is gericht op, het realiseren van, integraal management en het planmatig kunnen sturen op de kwaliteit en kwantiteit van het personeel.“
(Afdelingsplan Middelen, 2004)
Een duidelijke verandering is de verschuiving naar een meer adviserende en ondersteunde rol in plaats van een centrale alles bepalende rol. Verder stelt het afdelingsplan dat de integraal managers verantwoordelijk zijn voor personeelsmanagement, ondersteund en geadviseerd door de afdeling P&O.
Wat duidelijk te zien is, is dat de theorie en de acties van de gemeente in grote mate overeenstemmen. Met de invoering van IM, verandert dus ook in Achtkarspelen de rol die P&O heeft binnen de organisatie.
3.5 Voorlopige conclusie
Terugkijkend op dit hoofdstuk omtrent integraal management kunnen een aantal voorlopige conclusies worden getrokken.
Allereerst is duidelijk dat integraal management als besturingsconcept wordt gevormd door een aantal karakteristieken en daarnaast sterk samenhangt met de besturingsconcepten zelfbeheer en contractmanagement. Decentralisatie, nadruk op output en sturing op hoofdlijnen door de top zijn de meest voorkomende kenmerken van IM.
Er zijn een vijftal voorwaarden waaraan een organisatie moet voldoen, wil het tot een succesvolle invoering van het concept IM komen; cultuur, strategie, structuur, informatievoorziening en outputbeschrijving.
Wat betreft de gemeente Achtkarspelen zijn ze goed op weg om de invoering van IM tot een succes te maken. Ze onderkennen veranderingen in de strategie, cultuur en structuur. Tevens zijn ze bezig om de rol van de afdeling P&O te wijzigen, in een rol die beter bij IM past. Alleen op het gebied van de informatievoorziening en de outputbeschrijving zijn ze nog ver weg van het einddoel. Wil de gemeente echter de invoering van integraal management tot een succes maken dan zal ze deze onderwerpen voortvarend aan moeten pakken.
Op welke manier de gemeente Achtkarspelen deze twee onderwerpen moeten aanpakken, wordt verder beschreven in de volgende twee hoofdstukken.
Hoofdstuk 4 Informatievoorziening
4.1 Inleiding
Uit het vorige hoofdstuk is gebleken dat de informatievoorziening binnen integraal management een belangrijke voorwaarde is voor een succesvolle invoering. In dit hoofdstuk wordt daarom het gehele aspect van informatiemanagement onder de loep genomen.
Om te beginnen wordt de betekenis en het belang uitgelegd van informatie. Dit om tot een duidelijk kader te komen waarbinnen informatie zich in dit hoofdstuk bevindt. Niet alleen informatie wordt gedefinieerd, ook het belang van informatie binnen het besturingsconcept van integraal management wordt verklaard.
Hierna wordt er ingezoomd op de situatie binnen de gemeente Achtkarspelen. Er wordt uit de doeken gedaan hoe een informatiesysteem kan worden ontworpen in algemene zin en hoe dit kan worden toegepast door de gemeente Achtkarspelen. Tot slot worden de valkuilen en de beperkingen besproken en de rol die de afdeling P&O heeft binnen het proces van informatievoorziening.
Helemaal aan het eind van dit hoofdstuk worden voorlopige conclusies getrokken omtrent dit onderwerp.
4.2 Informatie: een begripsbepaling
Informatie speelt binnen elke organisatie een belangrijke rol. Ook binnen de overheid is informatie van groot belang. In deze eerste paragraaf zullen de belangrijkste onderwerpen rondom het onderwerp informatie aan de orde komen. Dit om te zorgen voor een duidelijke kader waar het in dit hoofdstuk over zal gaan. De twee onderwerpen die in deze paragraaf kort worden behandeld zijn achtereenvolgens:
1. De betekenis van informatie in dit hoofdstuk.
2. Het belang van informatie binnen het concept integraal management.
Ad 1. De betekenis van informatie in dit hoofdstuk.
In algemene zin is informatie op te vatten als bewerkte gegevens die in samenhang met elkaar en tegen de achtergrond van de organisatie op het specifieke ogenblik betekenisvol zijn. (Bots en anderen, 1999, p222). Iets is dus pas informatie als het op een specifiek moment betekenisvol is. De betekenis kan zijn een evaluatie over aspecten uit de bedrijfsvoering, of te ondernemen acties in de toekomst.
Binnen de overheid komen een aantal vormen van informatie voor. Bots en anderen, 1999, onderscheiden er drie. Deze zijn:
• Informatie over een bepaald aspect van de bedrijfsvoering, zoals financiën en personeel.
• Informatie ter ondersteuning van bepaalde taken van de overheid, bijvoorbeeld op het gebied van de volkshuisvesting, gezondheidszorg of de rechtspraak
• Informatie waarmee bepaalde gegevens worden vastgelegd, zoals de bevolkingsadministratie of de vastgoedadministratie.
De informatie waarover het in dit hoofdstuk zal gaan, betreft de eerste categorie, namelijk een bepaald aspect van de bedrijfsvoering. Om precies te zijn zal het hier gaan over informatie omtrent de middelen personeel en financiën. Deze informatie moet worden geleverd door de
nieuw te vormen afdeling “middelen”, zoals die in de nieuwe organisatiestructuur (zie bijlage 2) is vorm gegeven. Schematisch ziet dat er als volgt uit. Zie figuur 4.1.
Figuur 4.1 Informatiestroom vanuit de afdeling Middelen
Ad 2. Het belang van informatie binnen het concept integraal management.
Binnen het concept van IM verdwijnt de centrale sturing vanuit de top. In plaats hiervan wordt aan de afdelingen een grote zelfstandigheid toegekend. Afdelingshoofden worden integraal managers en dienen binnen gestelde kaders en randvoorwaarden sturing te geven aan hun afdeling. Willen zij op bepaalde aspecten kunnen sturen, dan zullen ze daarvoor de nodige informatie nodig hebben. Daarnaast dienen de integraal managers, hetzij per kwartaal, hetzij per maand of hetzij per jaar, verantwoording af te leggen aan de top door middel van managementrapportages. Ook hiervoor dienen zij over bepaalde informatie te beschikken. De randvoorwaarden worden gesteld met betrekking tot de productiemiddelen personeel en financiën. Integraal managers zullen de informatie over de productiemiddelen moeten gaan gebruiken, om eventuele acties te ondernemen in het geval van dreigende overschrijdingen. De rol van informatie wordt door Lohman, 1999, als volgt schematisch weegegeven. Zie figuur 4.2.
Figuur 4.2 De rol van informatie
Directie
Concernstaf
Middelen VROM Sociale
Zaken Beheer & Onderhoud Informatie Primaire proces Input Output Besluitvormingsproces Informatie m.b.t. personeel en financiën Eventuele Actie
