Personeelsplanning bij de gemeente Hoogeveen
Auteur: Evert Jansen
Personeelsplanning bij de gemeente Hoogeveen
“De optimale personeelsformatie”
18 oktober 2004
Rijksuniversiteit Groningen Faculteit Bedrijfskunde
Afstudeerrichting Human Resource Management
Auteur: Evert Jansen
Studentnummer s1142623
In opdracht van: Gemeente Hoogeveen
Organisatiebegeleider: Dhr. G. Hurkmans
Eerste begeleider: Drs. A.J.E. Schilder
Tweede begeleider: Drs. C.I. Quispel
Voorwoord
Voor u ligt het verslag van mijn afstudeeronderzoek dat ik heb uitgevoerd ter afronding van de studie Bedrijfskunde, afstudeerrichting Human Resource Management, aan de Rijksuniversiteit Groningen. In opdracht van de directie van de gemeente Hoogeveen heb ik gedurende zes maanden onderzoek gedaan binnen de gemeentelijke organisatie.
De stageperiode was voor mij een leerzame ervaring. Ik heb kennis gemaakt met de dagelijkse praktijk van HRM binnen een organisatie, en daarnaast was het boeiend om alle ontwikkelingen te volgen binnen een organisatie die aan het reorganiseren is.
Op persoonlijk vlak heb ik vooral geleerd dat ik gedisciplineerd naar een duidelijk doel toe kan werken.
Mijn dankwoord wil ik binnen de organisatie allereerst richten tot dhr. Hurkmans voor zijn bijdragen als begeleider binnen de organisatie. Daarnaast wil ik graag dhr.
Beenhakker bedanken voor de tijd die hij heeft gestoken in het lezen van mijn stukken en het geven van nuttig commentaar. Mijn dank gaat ook zeker uit naar mijn eerste afstudeerbegeleidster mevr. Schilder, voor de goede begeleiding van het onderzoek, het meedenken en de bruikbare feedback. Mijn tweede begeleidster en medebeoordelaar mevr. Quispel wil ik bedanken voor haar feedback en haar tijd.
Tevens wil ik Jan Willem bedanken voor het lezen van mijn stukken en zijn snelle reacties daarop. Wie ik zeker niet mag vergeten in mijn dankwoord is mijn lieve vriendin Mette voor al haar steun tijdens het afstuderen. Ten slotte wil ik iedereen bedanken die heeft bijgedragen aan dit afstudeeronderzoek.
Evert Jansen
Oktober 2004
Samenvatting
De gemeentelijke organisatie Hoogeveen is aan het reorganiseren en in 2004 is het accent gelegd op de kwantitatieve en kwalitatieve personeelsplanning. Om invulling te geven aan de personeelsplanning heeft de directie inzicht nodig in het functioneren van de personeelsformatie. In samenspraak met de directie is de volgende doel- en vraagstelling geformuleerd:
Doelstelling:
Het doen van aanbevelingen aan de directie van de gemeentelijke organisatie Hoogeveen om inzicht te verschaffen in het functioneren van de personeelsformatie.
Vraagstelling:
Hoe ziet de optimale personeelsformatie eruit voor de gemeentelijke organisatie Hoogeveen, op basis van een verschilanalyse tussen de huidige formatie en streefformatie en de factoren die invloed uitoefenen op de personeelsformatie tot 1 januari 2007?
Op basis van het literatuuronderzoek is gekozen om de personeelsformatie kwantitatief in personeelsaantallen en kwalitatief aan de hand van competenties te onderzoeken. De kwalitatieve personeelsformatie is onderzocht door de omvang van de personeelsformatie van de gemeente Hoogeveen te vergelijken met de omvang van de personeelsformatie van vier andere gemeenten middels een vragenlijst.
Naar de kwalitatieve personeelsformatie is onderzoek verricht door een competentie- enquête. Deze enquête bestaat uit een viertal organisatiegebonden competenties die zijn afgeleid van de vier kernwaarden van de organisatie. In deze enquête hebben twee afdelingsmanagers hun personeel beoordeeld op het huidige niveau dat zij bezitten van de competenties en hebben ze een streefniveau aangegeven voor hun afdeling.
Naast de beoordeling van het functioneren van de personeelsformatie is onderzoek verricht naar factoren die tot 1 januari 2007 invloed uitoefenen op de samenstelling en omvang van de personeelsformatie. Aan de hand van sociaal-culturele, technologische, economische en institutionele factoren zijn trends en toekomstverwachting in beeld gebracht. Daarnaast is de invloed van de strategie en de organisatieontwikkeling onderzocht.
Uit de onderzoeksresultaten zijn een aantal conclusies te trekken:
1. De gemeentelijke organisatie zet aanzienlijk meer formatie in voor het uitvoeren van haar gemeentelijke taken dan vergelijkbare gemeenten.
2. De huidige kwaliteit van de personeelsformaties van de afdelingen Ruimte en Advies voldoet naar aan de na te streven kwaliteit.
3. De komende jaren wordt de personeelsformatie beïnvloed door de uitstroom van de oudere werknemers.
4. Tot 1 januari 2007 zijn er een flink aantal financiële risico’s die tot verdere
Volgend uit het onderzoek en de conclusies zijn er een aantal aanbevelingen geformuleerd voor de directie om tot een optimale personeelsformatie te komen. De belangrijkste aanbevelingen zijn:
1. Om de personeelsformatie te optimaliseren dient de directie arbeidsplaatsen te schrappen. De directie dient hierbij nader onderzoek te doen naar het precieze aantal te schrappen fte’s waarbij de 70 richtinggevend is.
2. Om de personeelsformatie te optimaliseren dient de kwaliteit van de personeelsformatie overeen te komen met de gewenste kwaliteit.
3. Ga de komende jaren gericht om met de uitstroom van de oudere werknemers binnen de gemeentelijke organisatie zodat er geen kwaliteit voor de organisatie verloren gaat.
4. Onderzoek organisatiebreed het niveau van de geformuleerde kernwaarden
en geef op basis daarvan gericht invulling aan de kwalitatieve
personeelsplanning.
Inhoudsopgave
VOORWOORD ... 3
SAMENVATTING... 4
INHOUDSOPGAVE ... 6
INLEIDING ... 8
H1 BESCHRIJVING ORGANISATIE ... 10
1.1 D
E GEMEENTEH
OOGEVEEN... 10
1.2 S
TRATEGIE VAN DE ORGANISATIE... 10
1.2.1 Motto ... 11
1.2.2 Visie ... 11
1.2.3 Missie ... 11
1.3 O
RGANISATIESTRUCTUUR VAN DE ORGANISATIE... 12
1.4 T
YPERING ORGANISATIE... 13
1.5 P
ERSONEELSDEMOGRAFIE... 14
1.6 I
N-
EN UITSTROOM VAN PERSONEEL... 15
1.7 D
EELTIJDWERK... 16
1.8 Z
IEKTEVERZUIM... 17
H2 PROBLEEMSTELLING EN METHODOLOGIE... 18
2.1 A
CHTERGROND GEMEENTELIJKE ORGANISATIEH
OOGEVEEN... 18
2.2 A
ANLEIDING TOT HET ONDERZOEK... 21
2.3 D
OELSTELLING... 23
2.4 V
RAAGSTELLING... 23
2.5 D
EELVRAGEN... 23
2.6 R
ANDVOORWAARDEN... 24
2.7 A
FBAKENING ONDERZOEK... 24
2.8 M
ETHODOLOGIE... 24
2.8.1 Typering onderzoek ... 24
2.8.2 Onderzoeksmethoden ... 25
2.8.3 Onderzoeksmodel ... 29
H3 THEORETISCH KADER ... 32
3.1 P
ERSONEELSPLANNING... 32
3.2 P
ERSONEELSPLANNINGSMODEL... 35
3.3 H
ET ARBEIDSALLOCATIEPROCES EN DE EXOGENE PLANNINGSOMGEVING... 38
3.4 C
OMPETENTIEMANAGEMENT... 40
3.5 W
ERKTERREINEN VAN HET PERSONEELSMANAGEMENT... 41
3.6 C
ONCEPTUEEL MODEL... 43
H4 RESULTATEN UIT DE ONDERZOEKEN... 46
4.1 R
ESULTATEN KWANTITATIEF ONDERZOEK... 46
4.1.1 Huidige kwantitatieve personeelsformatie gemeente Hoogeveen ... 46
4.1.2 Kwantitatieve streefpersoneelsformatie gemeente Hoogeveen ... 47
4.1.4 Conclusie kwantitatieve personeelsformatie ... 53
4.2 R
ESULTATEN KWALITATIEF ONDERZOEK... 54
4.2.1 Huidige kwalitatieve personeelsformatie gemeente Hoogeveen ... 54
4.2.2 Kwalitatieve streefpersoneelsformatie gemeente Hoogeveen ... 56
4.2.3 Analyse verschillen kwalitatieve streefformatie en huidige formatie... 57
4.2.4 Conclusie kwalitatieve personeelsformatie ... 59
H5 ONDERZOEKSRESULTATEN TOEKOMSTIGE ONTWIKKELINGEN ... 60
5.1 E
CONOMISCHE FACTOREN... 60
5.2 S
OCIAAL-
CULTURELE FACTOREN... 61
5.3 I
NSTITUTIONELE FACTOREN... 63
5.4 T
ECHNOLOGISCHE FACTOREN... 64
5.5 O
RGANISATIEONTWIKKELING... 65
5.6 C
ONCLUSIE TOEKOMSTIGE ONTWIKKELINGEN... 66
H6 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ... 68
6.1 C
ONCLUSIES... 68
6.2 A
ANBEVELINGEN... 70
6.3 D
ISCUSSIE... 74
REFERENTIELIJST... 76
Inleiding
Veel overheden zijn aan het reorganiseren, en de gemeente is daar zeker geen uitzondering op (Hiemstra, 2003). Toch is dit een opmerkelijke ontwikkeling. Een reorganisatie lijkt gepaard te gaan met veel ellende, onrust in de organisatie, pijn onder de leidinggevenden en medewerkers en het vertrek van medewerkers. Met als motto’s ‘het vergroten van de burgergerichtheid’ en ‘naar een vraaggestuurde organisatie’ worden reorganisaties gestart. Vaak leiden reorganisaties echter niet tot betere prestaties waar de burger voordeel van heeft (Hiemstra, 2003). Hiemstra geeft een aantal redenen aan waarom reorganisaties niet tot het gewenste resultaat leiden.
Een eerste reden is dat het de politici en managers vaak aan informatie ontbreekt over het daadwerkelijke functioneren van hun organisatie. Bij veel organisaties ontbreekt het aan cijfers die de prestaties van de organisatie onderbouwen.
Een tweede reden is dat een reorganisatie niet goedkoop is. Er wordt veel geld uitgegeven aan het ontwikkelen van een nieuwe structuur, nieuwe functieomschrijvingen, nieuwe inrichting van het financiële systeem et cetera.
Een derde reden is dat veel organisaties blijven steken in de organisatieontwikkeling die ingezet is tijdens de reorganisatie. Door het opduiken van nieuwe knelpunten en veel samenlopende fases tijdens de organisatieontwikkeling is het gevaar aanwezig dat sommige activiteiten in de organisatieontwikkeling deels of niet uitgevoerd worden.
De gemeentelijke organisatie Hoogeveen vormt geen uitzondering op de hierboven geschetste ontwikkeling. In 2003 is de gemeentelijke organisatie gestart met een reorganisatie die als uiteindelijke doel een beter presterende organisatie heeft. Op 1 januari 2007 dient de reorganisatie voltooid te zijn. De eerste stap in de reorganisatie was het ontwikkelen en invoeren van een nieuwe organisatiestructuur. Op 1 januari 2004 heeft de gemeente Hoogeveen de organisatiestructuur gewijzigd met het invoeren van een directiemodel. Vanaf dat moment is binnen de reorganisatie het accent op de inhoud komen te liggen. In 2004 heeft de directie van de gemeentelijke organisatie het accent op de volgende vier prioriteiten gelegd (Concept bouwopdracht, 2003):
1. Personeelsplanning (kwantitatief en kwalitatief) 2. Training, opleiding en ontwikkeling
3. Resultaatgericht management (beoordelingscyclus) 4. Verzuimbeleid
Bij het vervullen van deze prioriteiten ziet de directie zich geconfronteerd met
onvoldoende inzicht in het functioneren van de personeelsformatie. Er bestaat geen
duidelijk beeld over de effectiviteit en efficiency van de personeelsformatie. De
personeelsformatie bestaat uit de kwantitatieve en kwalitatieve samenstelling van het
personeelsbestand (De Vries, Wortel en Nauta, 2003).
Binnen de organisatie is mede door de structuurwijziging een gebrek aan cijfers die het presteren van de personeelsformatie duidelijk maken. Bij de invulling van de personeelsplanning, zowel kwantitatief als kwalitatief, is het voor de directie van belang om inzicht te hebben in het functioneren van de personeelsformatie.
Dit onderzoek richt zich op het verkrijgen van inzicht in het functioneren van de personeelsformatie van de gemeentelijke organisatie Hoogeveen. Door dit inzicht te verschaffen aan de directie van de gemeentelijke organisatie Hoogeveen, wordt de directie ondersteund bij het invulling geven aan de kwantitatieve en kwalitatieve personeelsplanning.
In hoofdstuk één start het onderzoek met een beschrijving van de gemeentelijke
organisatie om kennis te maken met de organisatie. De probleemstelling en
methodologie van het onderzoek komen in hoofdstuk twee aan bod. Het derde
hoofdstuk gaat in op de theoretische verkenning naar relevante theorieën en
concepten die het onderzoek wetenschappelijk onderbouwen. De resultaten van het
onderzoek worden in hoofdstuk vier weergegeven en hoofdstuk vijf werpt een blik in
de toekomst om te onderzoeken welke factoren van invloed zijn op de
personeelsformatie. In het laatste en afsluitende hoofdstuk worden conclusies
getrokken en worden aanbevelingen geformuleerd voor de directie van de gemeente
Hoogeveen.
H1 Beschrijving organisatie
In dit hoofdstuk wordt kennis gemaakt met de gemeentelijke organisatie Hoogeveen.
De kennismaking start met een korte beschrijving van de gemeente Hoogeveen. In de tweede paragraaf wordt de organisatiestrategie beschreven en in paragraaf drie wordt de structuur van de organisatie uiteengezet. Vervolgens wordt in paragraaf vier de gemeentelijke organisatie getypeerd. In paragraaf vijf, zes, zeven en acht wordt het personeelsbestand beschreven door een weergave van de leeftijdsopbouw, in- en uitstroom, deeltijdwerk en verzuimcijfers.
1.1 De gemeente Hoogeveen
De gemeente Hoogeveen is een middelgrote gemeente van ongeveer 53.000 inwoners in het zuiden van de provincie Drenthe. De gemeente bestaat naast de stad zelf uit de plaatsen Elim, Fluitenberg, Hollandscheveld, Nieuweroord, Nieuwlande, Noordscheschut, Pesse, Stuifzand en Tiendeveen. Hoogeveen vervult de rol van regiocentrum voor een gebied met ongeveer 125.000 mensen. De gemeente telt 2000 bedrijven met een totaal van 20.000 arbeidsplaatsen. Hiermee is Hoogeveen na de plaatsen Groningen, Leeuwarden en Emmen het grootste industriële en economische centrum van Noord-Nederland. In april 2000 werd Hoogeveen uitgeroepen tot zakenstad van Nederland (Voorjaarsnota, 2004).
Hoogeveen staat bekend als een stad waar het rustig wonen is in een groene omgeving met vele voorzieningen. Zo heeft de stad onder meer een schouwburg, een bioscoop, een modern winkelgebied, een overdekt zwembad, meerdere recreatiegebieden, parken, musea, een NS-station, een ziekenhuis en een bibliotheek. In de afgelopen jaren zijn er twee woongebieden gerealiseerd en onlangs is begonnen met de bouw van de nieuwe woonwijk Erflanden (Voorjaarsnota, 2004).
1.2 Strategie van de organisatie
Het begrip strategie is al oud en is afkomstig van het Griekse woord ‘strategos’
hetgeen de kunst of de vaardigheden van de generaal betekent (Van Dam en Marcus, 1995). Strategie wordt als volgt gedefinieerd door deze auteurs: ‘een plan waarin staat aangegeven wat een organisatie wil om zijn doelstelling te realiseren’. In een strategie wordt vastgelegd welke keuzes de organisatie maakt om zich optimaal af te stemmen op haar omgeving en voor het realiseren van de doelstelling.
De strategie wordt uiteengezet door achtereenvolgens het motto, de visie en de
missie van de gemeentelijke organisatie weer te geven.
1.2.1 Motto
De organisatie heeft vier kernwaarden geformuleerd die invulling geven aan het motto van de organisatie (Voorjaarsnota, 2004):
1. Klantgericht
2. Bedrijfsmatig/zakelijk 3. Continu in ontwikkeling 4. Medewerkergericht
De organisatie wil zich presenteren als een organisatie die de klant op de eerste plaats zet. De vraag van de klant moet bepalend worden voor de inrichting van de organisatie. Bedrijfsmatig/zakelijk wordt ingevuld door voortdurend alert te zijn op het halen van de gestelde doelen. Voor de organisatie is het belangrijk om mee te veranderen met de maatschappij. Dit is geen eenmalige zaak, de organisatie dient voortdurend bezig te zijn met de vraag of er goed gewerkt wordt. Om invulling te geven aan de strategie van de organisatie zijn de medewerkers nodig. Om de medewerkers zo goed mogelijk te laten functioneren is het oog op de medewerkers gericht.
1.2.2 Visie
De visie van de organisatie bestaat uit een voorstelling van de toekomst van de organisatie (Van Dam en Marcus, 1995). De visie van de organisatie bestaat uit de volgende ambities (Nieuwsbrief gemeente Hoogeveen, 2004):
• Excellente dienstverlening
• Partners/regisseursrol (richting externe partijen)
• Gezonde, gemotiveerde, betrokken en competente medewerkers
In alle gevallen dient de klant centraal te staan in het beleid van de organisatie.
Zowel extern (burgers, organisaties en bedrijven) als intern (het bestuur en andere afdelingen) dient het oog gericht te zijn op de klant. Naast de excellente dienstverlening wil de organisatie in de toekomst niet meer alles zelf doen. De organisatie wil steeds vaker voor bepaalde taken anderen inschakelen. De rol van de gemeentelijke organisatie verandert hierbij naar die van partner (samenwerking) of regisseur. In de toekomst wil de organisatie functioneren met gezonde, gemotiveerde, betrokken en competente medewerkers.
1.2.3 Missie
‘Hoogeveen. Samen sterk in beweging.’
In deze missie staat Hoogeveen voorop volgens de directie (Concept bouwopdracht,
2003). De gemeentelijke organisatie bestaat niet voor zichzelf, maar voor de
Hoogeveense samenleving. Hierbij wil de organisatie in beweging blijven om mee
gaan met de bewegingen van de Hoogeveense samenleving.
De organisatie dient bij deze bewegingen samen te werken met andere partijen, maar ook intern samen te werken. Kort samengevat: een sterke, dynamische organisatie met betrokken medewerkers midden in de samenleving (Nieuwsbrief gemeente Hoogeveen, 2004).
1.3 Organisatiestructuur van de organisatie
Op 1 januari 2004 is de organisatie overgestapt van een sectorenmodel naar een directiemodel. Dit directiemodel stelt de eenheid van de organisatie centraal en benadrukt de ontwikkeling naar geïntegreerd werken en gezamenlijk optrekken (Otto en Derks, 2003).
Boven aan het directiemodel bij de gemeentelijke organisatie Hoogeveen staat een tweekoppige directie. De directie bestaat uit een gemeentesecretaris en een directeur bedrijfsvoering. Gezamenlijk hebben zij de eindverantwoordelijkheid voor de integraliteit van de beleidsvoorbereiding en –uitvoering en de verdere ontwikkeling van de bedrijfsvoering. Onder de directie vallen elf afdelingsmanagers die direct aangestuurd worden door de directie. De sturing en afstemming gebeurt op twee manieren. Enerzijds via de directe lijn van de directie naar de afdelingsmanagers, en anderzijds door het managementteam bestaande uit de directie en de afdelingsmanagers. In bijlage 1 is het organisatieschema weergegeven van de gemeente Hoogeveen.
Het Hoogeveense directiemodel bestaat op dit moment uit de volgende elf afdelingen: Advies, Facilitaire Dienstverlening, Administratieve Dienstverlening, Gemeentewinkel, Ingenieursbureau, Ruimte, Samenleving, Werk en Inkomen, Wijk- en Dorpsbeheer, Reiniging en Veiligheid. De afdeling Reiniging is bezig met een privatiseringstraject en wordt na dit hoofdstuk verder in dit onderzoek niet meegenomen. De afdelingen zijn gevormd door de taken/werkzaamheden die bij elkaar passen te groeperen. In dit proces is rekening gehouden met de rollen die de gemeente heeft tegenover de burger: de gemeente als politieke organisatie, als dienstverlener, als regeltoepasser en handhaver, als ontwikkelaar en als beheerder (Hiemstra, 2003).
Naast de elf afdelingen zijn er drie stafafdelingen in de organisatie. Het Projectbureau, de Concernstaf en het Bureau openbaar primair onderwijs. Op termijn is het de bedoeling dat deze stafafdelingen opgaan in de al eerder genoemde afdelingen.
Belangrijk onderdeel van het Hoogeveense directiemodel is het integraal management. Buurma (1996) beschrijft integraal management als een soort ideaaltype:
• Integratie van outputsturing met het beheer van de daarvoor benodigde productiemiddelen (personeel, materieel en financieel).
• Gericht op het realiseren van strategisch beleid.
• Op grond van verantwoordelijkheden en bevoegdheden die zo laag mogelijk in
• Op de resultaten daarvan worden aangesproken volgens gemaakte managementafspraken.
• Volgens de geldende regels.
• En binnen de grenzen van formatie en het budget.
Het sturen op resultaat en de verantwoordelijkheid voor de inzet van middelen bij de managers maakt deel uit van het Hoogeveense directiemodel. De directie is verantwoordelijk voor de strategische en tactische sturing van de organisatie en de leiding op tactisch en operationeel afdelingsniveau ligt bij de afdelingsmanagers. Het streven is om de medewerkers van de organisatie te ontwikkelen tot taakvolwassen medewerkers die zelf verantwoordelijk zijn voor de organisatie en de inrichting van hun werk.
1.4 Typering organisatie
Om de organisatie te typeren wordt gebruikt gemaakt van de indeling van Mintzberg (1989). Deze auteur onderscheidt vijf verschillende organisatievormen. Mintzberg gaat daarbij uit van een basisstructuur die bestaat uit vijf onderdelen: de strategische top, het middenkader, de uitvoerende kern, de ondersteunende diensten en ten slotte de technostructuur. In de vijf organisatievormen die de auteur onderscheidt is steeds één van deze onderdelen leidend. In tabel 1.1 worden de vijf organisatieconfiguraties van Mintzberg weergegeven.
Configuratie Voornaamste deel
Omgeving Decentralisatie Coördinatiemechanisme Eenvoudige
Structuur
Strategische top Eenvoudig en dynamisch
Verticale en horizontale centralisaties
Direct toezicht
Machine- bureaucratie
Technostructuur Eenvoudig en stabiel
Beperkte verticale decentralisatie
Standaardisatie van werkprocessen Professionele
bureaucratie
Uitvoerende kern Complex en stabiel
Verticale en horizontale decentralisatie
Standaardisatie van vaardigheden Divisiestructuur Middenkader Eenvoudig en
stabiel
Beperkte verticale decentralisatie
Standaardisatie van output Adhocratie Ondersteunende
diensten
Complex en dynamisch
Selectieve decentralisatie
Onderlinge aanpassing
Tabel 1.1 De vijf organisatieconfiguraties van Mintzberg (bron: Mintzberg, 1989, p.103 e.v.)
Om tot een typering te komen wordt eerst de organisatie beoordeeld op achtereenvolgens het voornaamste deel van de organisatie, de omgeving, de (de)centralisatie en het coördinatiemechanisme.
Binnen de gemeentelijke organisatie Hoogeveen wordt gestreefd naar medewerkers
die taakvolwassen hun werk uitvoeren en verantwoordelijk zijn voor de organisatie en
inrichting van hun werk.
De verantwoordelijkheid wordt daarmee zo laag mogelijk in de organisatie gelegd. De uitvoerende kern is dan ook het belangrijkste organisatieonderdeel van de organisatie.
De omgeving van de gemeentelijke organisatie is verre van homogeen te noemen (Concept bouwopdracht, 2001). De klanten van de organisatie vragen om steeds minder regels en minder bureaucratie, terwijl er wel hogere eisen aan de kwaliteit van dienstverlening, regelgeving en handhaving gesteld worden. De organisatie heeft hierdoor te maken met complexe taken in een redelijk stabiele omgeving.
Er is binnen de organisatie zowel sprake van horizontale als verticale decentralisatie.
De verantwoordelijkheid wordt binnen de organisatie zo laag mogelijk gelegd bij de uitvoerende kern. De verantwoordelijkheid over de inzet van de middelen is verdeeld over de managers van de afdelingen.
Het coördinatiemechanisme binnen de organisatie bestaat uit de standaardisatie van vaardigheden. Per taakgebied werken werknemers met een passende opleiding en deskundigheid. De organisatie streeft er naar om te werken met taakvolwassen medewerkers die verantwoordelijk zijn voor de organisatie en de inrichting van hun eigen werk.
Aan de hand van de typering van Mintzberg kan de gemeentelijke organisatie van Hoogeveen getypeerd worden als een professionele bureaucratie. Het belangrijkste onderdeel van de organisatie is de uitvoerende kern en de verantwoordelijkheid wordt binnen de organisatie horizontaal en verticaal gedelegeerd. De organisatie vertrouwt op de standaardisatie van vaardigheden om zo op de complexe omgeving in te spelen.
1.5 Personeelsdemografie
Bij de gemeente Hoogeveen zijn in totaal 537 werknemers werkzaam. Deze 537 werknemers bestaan uit 326 mannen en 211 vrouwen. In figuur 1.1 op de volgende bladzijde wordt een verdeling van de werknemers naar leeftijd en geslacht weergegeven. Als uitgangspunt voor deze beschrijving is de situatie per 1 juni 2004 genomen.
Wat opvalt in de verdeling van werknemers naar leeftijd is dat ongeveer 30% van de
werknemers 50 jaar of ouder is, en dat bijna 4% van het personeelsbestand ouder
dan 59 jaar is.
0,00%
5,00%
10,00%
15,00%
20,00%
25,00%
<20 20-29 30-39 40-49 50-59 59>
Leeftijdsklasse
% van het Totale aantal werknemers
Man Vrouw
Fig. 1.1 Leeftijdsopbouw werknemers van de gemeente Hoogeveen (bron: Personeelsinformatiesysteem gemeente Hoogeveen)
1.6 In- en uitstroom van personeel
Vanaf het jaar 2000 tot het heden wordt de instroom en uitstroom van het personeel weergegeven. Aan de hand van deze cijfers wordt inzicht verkregen in de dynamiek binnen het personeelsbestand van de gemeente Hoogeveen. Figuur 1.2 toont de ontwikkelingen in het personeelsbestand.
In de ontwikkeling van het personeelsbestand valt op dat de omvang van het
personeelsbestand de afgelopen jaren is toegenomen. Vanaf 2000 is de
personeelsomvang toegenomen met 57 werknemers. In de jaren 2001, 2002 en
2003 stroomden er elk jaar ongeveer 20 werknemers meer in dan dat er
uitstroomden. De in- en uitstroom voor 2004 is weergeven tot aan 1 juni, en geeft
een wijziging aan voor de ontwikkeling van de personeelsomvang. In 2004 neemt de
omvang voor het eerst in jaren af.
0 10 20 30 40 50 60 70
2000 2001 2002 2003 2004
Jaar
Aantal werknemers
Instroom Uitstroom
Fig. 1.2 In- en uitstroomcijfers personeelsbestand van de gemeente Hoogeveen (bron: Personeelsinformatiesysteem gemeente Hoogeveen)
1.7 Deeltijdwerk
Binnen de organisatie wordt aan het personeel de mogelijkheid geboden om in deeltijd te werken. In figuur 1.3 wordt weergegeven hoeveel werknemers binnen de organisatie een deeltijdfunctie hebben.
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
<12 13-19 20-35 36>
Werkuren per week
Percentage werknemers
Man Vrouw
Fig. 1.3 Deeltijdwerk bij de gemeente Hoogeveen (bron: Personeelsinformatiesysteem gemeente Hoogeveen)
Uit deze figuur wordt duidelijk dat vrouwen meer gebruik maken van de mogelijkheid om te werken in een deeltijdfunctie. In 2004 werkt bijna 34% van de werknemers parttime waarvan ongeveer 28% vrouw is.
1.8 Ziekteverzuim
De laatste paragraaf van dit hoofdstuk beschrijft de verzuimcijfers van de organisatie.
Voor 2004 is het verzuimcijfer vooralsnog 6,12%. Dit cijfer is gebaseerd op de gegevens tot en met juni 2004. In figuur 1.4 is een verdeling gegeven van het verzuimcijfer per afdeling in de nieuwe organisatiestructuur.
0,00% 1,00% 2,00% 3,00% 4,00% 5,00% 6,00% 7,00% 8,00% 9,00% 10,00
% Advies
Adm.Dienstverl Fac. Dienstverl Gemeentew inkel Ruimte Werk & Inkomen Samenleving Ingenieursbureau Wijk en Dorpsbeheer Veiligheid
Afdelingen
Verzuim percentage
Verzuimcijfer
Fig. 1.4 Verzuimcijfers t/m juni 2004 van de gemeente Hoogeveen (bron: Personeelsinformatiesysteem gemeente Hoogeveen)
Met het gemiddelde verzuimcijfer van 6.12% voldoet de organisatie aan haar verzuimdoelstelling van 6.6%. Kijkend naar de verdeling over de afdelingen valt op dat er geen afdelingen erg boven de rest uitsteken. Wel zijn er drie afdelingen die niet voldoen aan de verzuimdoelstelling: Advies, Facilitaire Dienstverlening en Wijk- en dorpsbeheer.
Tot slot
In dit eerste hoofdstuk is kennis gemaakt met de gemeentelijke organisatie
Hoogeveen. In het volgende hoofdstuk wordt de aanleiding tot het onderzoek
uiteengezet en wordt de aanpak van het onderzoek weergegeven.
H2 Probleemstelling en methodologie
In dit hoofdstuk wordt vastgelegd wat er in het onderzoek onderzocht gaat worden.
Het hoofdstuk start met de achtergrond en de aanleiding tot het onderzoek. Daarna wordt in dit hoofdstuk de doel- en vraagstelling geformuleerd en wordt de vraagstelling verder uitgewerkt in een aantal concrete onderzoeksvragen. Vervolgens worden de randvoorwaarden aangegeven van het onderzoek en wordt het onderzoek afgebakend. Tot slot van dit hoofdstuk komt de methodologie aan bod waarin het onderzoek getypeerd wordt, de onderzoeksmethoden beschreven worden en een onderzoeksmodel gepresenteerd wordt.
2.1 Achtergrond gemeentelijke organisatie Hoogeveen
Begin 2001 startte een onderzoek van adviesbureau Twijnstra Gudde naar het bestuurlijk-ambtelijke samenspel binnen de gemeentelijke organisatie Hoogeveen.
Het onderzoek binnen de gemeentelijke organisatie bracht een aantal tekortkomingen van de gemeentelijke organisatie aan het licht (Onderzoeksrapport Twijnstra Gudde, 2001):
• Een gebrekkige beleidsmatige aansturing
• Onvoldoende vertaling van politieke wensen in concrete acties en prioriteitsstelling
• Onvoldoende coördinatie binnen de organisatie
• Te weinig integrale aanpak van bovensectorale zaken en projecten
Het samenspel tussen bestuur en ambtelijke organisatie was niet evenwichtig en was daardoor één van de oorzaken van de hierboven genoemde tekortkomingen. De relatie tussen de politieke en ambtelijke organisatie was sterk gebaseerd op persoonlijke verhoudingen en voorkeuren van de wethouders. Daarnaast hadden de wethouders, volgens de onderzoekers van Twijnstra Gudde, de neiging zich te bemoeien met de beheersmatige zaken en de dagelijkse uitvoering van werkzaamheden. De verantwoordelijkheid van het management werd hiermee overgeslagen. Een kernmerk van elke gemeentelijke organisatie is het samenspel tussen politiek bestuur en ambtelijke management (Onderzoeksrapport Twijnstra Gudde, 2001). Dit samenspel was niet goed geregeld bij de gemeente Hoogeveen met de genoemde tekortkomingen tot gevolg.
De diagnose uit het onderzoeksrapport van Twijnstra en Gudde zorgde ervoor dat
het management van de organisatie constateerde dat een verandering noodzakelijk
was. Er werd dan ook besloten tot een grondige verandering in de structuur en
cultuur van de gemeentelijke organisatie. Eind 2001 werd een begin gemaakt met
een grondige verbouwing van de gemeentelijke organisatie. Gaandeweg de
verandering van de organisatie bleek dat er nieuwe gebreken ontstonden. Deze
ontwikkeling leidde tot een herbezinning op de aard van de verbouwing (Concept
bouwopdracht, 2003).
De conclusies van Twijnstra en Gudde en de ontdekking van nieuwe gebreken kwamen daarna samen in een nieuwe diagnose: de gemeentelijke organisatie werd teveel door het aanbod gestuurd. De organisatie was te veel gericht op het aanbieden van diensten en te weinig gericht op de wensen van de klant. Op grond van deze diagnose werd besloten om over te gaan tot een reorganisatie waarbij het volgende motto werd geformuleerd:
”Van een aanbodgestuurde naar een vraaggestuurde organisatie”
De oriëntatie op de klant(en) van een afdeling moest hiermee zichtbaar worden op alle niveaus binnen de organisatie. Bij deze vraaggestuurde oriëntatie werd een algemene doelstelling geformuleerd voor het verbouwingsproces met als belangrijkste steekwoorden:
• Vraaggericht werken
• Externe oriëntatie
• Integrale benadering
• Klantgericht
• Bedrijfsmatig
Naast de interne ontwikkelingen binnen de gemeentelijke organisatie kreeg de gemeente ook te maken met externe ontwikkelingen op macroniveau (Concept bouwopdracht, 2003). De slechte economische situatie leidde er toe dat het rijk fors ging bezuinigen op de uitkeringen aan gemeenten. De verlaging van de uitkering leidde voor de gemeente Hoogeveen tot gaten in het gemeentelijke budget. De gemeentelijke organisatie werd door de slechte economische situatie gedwongen om te letten op haar uitgaven.
De opgave waarvoor de organisatie kwam te staan was dat de organisatie niet alleen veranderd moest worden van een aanbodgestuurde naar vraaggerichte organisatie, maar ook efficiënter moest gaan werken. Door de economische situatie moest de organisatie zich gaan bezinnen op haar taken en proberen budget vrij te maken door het anders invullen van taken of zelfs door te stoppen met een aantal taken.
De interne en externe ontwikkelingen zorgden ervoor dat de gemeentelijke organisatie haar motto ging aanvullen. Het motto werd aangevuld met:
“slank en slagvaardig”
Deze aanvulling hield in dat de komende jaren zorgvuldig gekeken moest worden
naar de omvang van de organisatie. Hierbij moest gelet worden op welke taken
anders gedaan konden worden, met anderen gedaan konden worden of welke taken
beter uitbesteed konden worden.
De structuur van de oude aanbodgestuurde organisatie was ingedeeld naar een sectorenmodel. In figuur 2.1 is te zien dat het sectorenmodel bestond uit vier sectoren: de sector Bestuursdienst, de sector Bouwen en Wonen, de sector Milieu en Openbare Werken en de sector Onderwijs, Sociale Zaken en Welzijn.
Fig. 2.1 Sectorenmodel gemeente Hoogeveen (bron: Intranet gemeente Hoogeveen)
De sectorhoofden vormden samen met de gemeentesecretaris in dit sectorenmodel het managementteam. Onder de vier sectoren vielen in totaal twintig afdelingen.
Dit sectorenmodel leidde binnen de organisatie tot een aantal gebreken (Onderzoeksrapport Twijnstra en Gudde, 2001):
• Aanwezigheid van schotten en eilandjes
• Gebrek aan integraliteit
• Het mijden en afschuiven van verantwoordelijkheden
• Ondoorzichtigheid
• Gebrek aan sturing op alle niveaus
• Onvoldoende aansluiting bij de markten
Deze gebreken kwamen vooral voort uit het langs elkaar heen werken van afdelingen. Elke afdeling zorgde voor zijn eigen werk, en werkte te weinig samen met andere afdelingen. De verantwoordelijkheid voor afdelingsoverstijgende onderwerpen werd te weinig opgepakt en hierdoor werd het onduidelijk wie waar voor verantwoordelijk was. Daarnaast sloot de organisatie door het aanbodgestuurde karakter niet voldoende aan bij haar markten.
In het proces van de reorganisatie werd besloten om de verandering van aanbodgestuurd naar vraaggestuurd zichtbaar te maken in de structuur van de organisatie. Op 1 januari 2004 werd het directiemodel ingevoerd. Dit directiemodel betekende voor de organisatie dat de structuur veranderde. De structuur van de organisatie ging bestaan uit een centrale directie, een concernstaf, een projectenbureau en elf afdelingen (zie bijlage 1).
Na de invoering van het directiemodel kwam de volgende fase van de reorganisatie in beeld. Niet de vorm had nog de aandacht, maar de inhoud stond nu centraal. In deze tweede fase van de verbouwing werd de werknemer een stuk belangrijker.
Brandweer Burgemeester
Bestuursdienst
Sector BOWO
Sector MOW
Sector OSW Gemeente-
secretaris
Voor 2004 kwamen de prioriteiten te liggen op (Concept bouwopdracht, 2003):
• Personeelsplanning (kwantitatief en kwalitatief)
• Training, opleiding en ontwikkeling
• Resultaatgericht management (beoordelingscyclus)
• Verzuimbeleid
2.2 Aanleiding tot het onderzoek
In het proces van de reorganisatie is in 2004 de personeelsplanning hoog op de agenda gezet door de directie van de gemeentelijke organisatie Hoogeveen. Maar hoe dient deze personeelsplanning ingevuld te worden? De directie ziet zich hierbij geconfronteerd met de volgende problemen:
De bezuinigingen:
In 2004 heeft de directie te maken met bezuinigingen vanwege een niet sluitende meerjarenbegroting en een structureel tekort (Voorjaarsnota, 2004). Om de meerjarenbegroting in 2007 sluitend te krijgen is besloten tot een taakstelling van 6 miljoen euro.
Deze 6 miljoen euro bestaat voor 4.8 miljoen euro uit het bezinnen op het gemeentelijke takenpakket en te komen met ideeën voor ombuigingen in dit takenpakket. De overige 1.2 miljoen euro dient bezuinigd te worden door een efficiencyverbetering in de personele sfeer.
Deze efficiencyverbetering is inmiddels grotendeels gerealiseerd door het invoeren van een vacaturestop. Door het niet opvullen van ontstane vacatures heeft de directie invulling proberen te geven aan de gewenste efficiencyverbetering. Een handicap hierbij is dat de directie geen inzicht heeft in de eventuele gevolgen hiervan voor het functioneren van de organisatie.
Kwantitatief inzicht in personeelsformatie:
De omvorming van de organisatie van het sectorenmodel naar het directiemodel heeft een structuurwijziging met zich meegebracht. De taken en/of werkeenheden van de organisatie zijn hierbij opnieuw verdeeld over de nieuw gevormde afdelingen.
Veel werknemers zijn hierdoor op een andere plaats binnen de organisatie terechtgekomen.
Naast de omvorming van de organisatie is de organisatie de laatste jaren in omvang gegroeid. Ontstane vacatures zijn de afgelopen jaren opnieuw ingevuld zonder daarbij na te denken over de noodzaak ervan. Doordat de organisatie steeds nieuwe taken ging uitvoeren en daarvoor nieuwe medewerkers zijn aangetrokken, is de organisatie gaan uitdijen.
Deze twee oorzaken hebben er toe geleid dat de directie het inzicht heeft verloren in
de personeelsbehoefte van de organisatie. De directie geeft aan dat het geen zicht
meer heeft op een efficiënte inzet van de personeelsformatie.
Het is onduidelijk of een afdeling goed kan functioneren met bijvoorbeeld vijf mensen minder, of juist extra formatie nodig heeft.
Kwalitatief inzicht in de personeelsformatie:
In 2004 wil de directie ook starten met de kwalitatieve personeelsplanning. Maar bij de start hiervan ontbreekt het de directie aan inzicht in de aanwezige kwaliteit van de personeelsformatie.
De directie geeft hierbij aan dat er wel een personeelsinformatiesysteem binnen de organisatie is, maar dat deze niet goed is gevuld. Er is weinig informatie voorhanden over het aanwezige personeel. Een voorbeeld hiervan is dat in het systeem geen informatie is te vinden over het opleidingsniveau van iedere werknemer.
Naast het gebrek aan inzicht in de kwaliteit van de huidige personeelsformatie worden er ook andere vaardigheden van de werknemer gevraagd in het nieuwe organisatiemodel. In plaats van aanbodgestuurd te werken dient de werknemer nu vraaggericht te gaan werken en dit vergt andere vaardigheden van de werknemers (Concept bouwopdracht, 2003). Deze overgang heeft de directie ingevuld door vier kernwaarden te formuleren voor de gemeentelijke organisatie: klantgericht, bedrijfsmatig/zakelijk, continue verbetering en medewerkergericht (Concept bouwopdracht, 2003). Ook van deze vier geformuleerde kernwaarden ontbreekt het de directie aan inzicht op welk niveau deze waarden al aanwezig zijn in de organisatie.
Voor de invulling van de kwalitatieve personeelsformatieplanning wil de directie gaan werken met competentiemanagement. Ook hier geldt het probleem dat het de directie ontbreekt aan inzicht in de aanwezige competenties en de benodigde competenties. In het personeelsinformatiesysteem is hierover geen informatie terug te vinden.
Om invulling te geven aan de prioriteitstelling met betrekking tot de
personeelsplanning ligt er een opgave voor de directie. Er dient in de huidige fase
van de reorganisatie invulling gegeven te worden aan de bemensing van de
organisatie in het nieuwe organisatiemodel. Probleem hierbij is echter dat door een
aantal oorzaken er geen inzicht is in de benodigde bemensing op kwantitatief en
kwalitatief gebied. Binnen de organisatie ontbreekt het aan cijfers om het
functioneren aan af te meten. De directie vindt het daarom belangrijk om inzicht te
verkrijgen in de benodigde kwantitatieve en kwalitatieve personeelsformatie. De
benodigde personeelsformatie is de formatie waarmee de organisatie slank en
slagvaardig haar taken vervult, wanneer de reorganisatie op 1 januari 2007 afgerond
is.
2.3 Doelstelling
De doelstelling geeft aan voor wie er onderzoek gedaan wordt en wat het resultaat van het onderzoek dient te zijn (De Leeuw, 1996).
2.4 Vraagstelling
De vraagstelling geeft de hoofdvraag weer van het onderzoek en vloeit rechtstreeks voort uit de doelstelling.
De optimale personeelsformatie bestaat uit de benodigde kwantitatieve en kwalitatieve samenstelling van de personeelsformatie.
2.5 Deelvragen
De hoofdvraag wordt voor dit onderzoek in meerdere deelvragen opgedeeld om tot beantwoording van de hoofdvraag over te kunnen gaan.
1. Welke theorieën en concepten uit de literatuur zijn behulpzaam met betrekking tot dit onderzoek?
2. Hoe ziet de huidige personeelsformatie eruit bij de gemeentelijke organisatie Hoogeveen?
3. Hoe ziet de streefpersoneelsformatie eruit van de gemeentelijke organisatie Hoogeveen?
4. Wat zijn de verschillen tussen de huidige personeelsformatie en de streefpersoneelsformatie?
5. Welke factoren beïnvloeden de omvang en kwaliteit van de personeelsformatie van de gemeentelijke organisatie Hoogeveen tot 1 januari 2007?
6. Hoe ziet de optimale personeelsformatie eruit bij de gemeentelijke organisatie Hoogeveen op 1 januari 2007?
Doelstelling:
Het doen van aanbevelingen aan de directie van de gemeentelijke organisatie Hoogeveen die inzicht verschaffen in het functioneren van de personeelsformatie.
Vraagstelling:
Hoe ziet de optimale personeelsformatie eruit voor de gemeentelijke organisatie
Hoogeveen, op basis van een verschilanalyse tussen de huidige formatie en
streefformatie en de factoren die invloed uitoefenen op de personeelsformatie tot 1
januari 2007?
2.6 Randvoorwaarden
De randvoorwaarden geven de beperkingen aan waaraan onderzoeksresultaten en methoden onderhevig zijn (De Leeuw, 1996). Voor dit onderzoek gelden de volgende randvoorwaarden:
• Het onderzoek start op één maart en dient op één september afgerond te zijn.
• Het resultaat van het onderzoek beoogt ondersteuning te geven bij het invullen van de personeelsplanning binnen de gemeentelijke organisatie Hoogeveen.
• Het onderwerp van het onderzoek moet verband houden met een onderwerp behorend bij de afstudeerrichting Human Resource Management.
• Het resultaat van het onderzoek moet voldoen aan de wetenschappelijke normen gesteld door de faculteit bedrijfskunde.
2.7 Afbakening onderzoek
In de voorgaande paragrafen is ingegaan op de inhoud van het onderzoek. Het onderzoek wordt afgebakend door de volgende zaken buiten beschouwing te laten in het onderzoek:
• Dit onderzoek resulteert in een aantal aanbevelingen aan de directie van de gemeentelijke organisatie Hoogeveen. Het onderzoek richt zich niet op de implementatie van de aanbevelingen.
• Het onderzoek richt zich niet op de externe personeelsbeschikbaarheid.
• Het onderzoek laat de werkprocessen binnen de organisatie buiten beschouwing.
• Het onderzoek richt zich niet op functiespecifieke factoren. Vanwege een herijking van functies en het ontwikkelen van een nieuw functieboek gelijktijdig met dit onderzoek is dit niet mogelijk.
2.8 Methodologie
Deze paragraaf gaat in op de aanpak van het onderzoek. De paragraaf start met een typering van het onderzoek. Vervolgens wordt per deelvraag beschreven welke gegevensbronnen en dataverzamelingsmethoden gebruikt worden in het onderzoek.
De paragraaf eindigt met een onderzoeksmodel waarin de onderzoeksstappen en een weergave van de tijdsbesteding zijn aangegeven.
2.8.1 Typering onderzoek
Om een goede afstemming mogelijk te maken tussen onderzoek en management
wordt een typering van het onderzoek gemaakt waarbij vooral de aard van de
verlangde kennis centraal staat (De Leeuw, 1996). Achtereenvolgens wordt een
typering naar product en onderzoeksmethode gemaakt.
Typering naar product
De Leeuw (1996) onderscheidt wetenschappelijk onderzoek en praktijkonderzoek.
Wetenschappelijk onderzoek beoogt een bijdrage te leveren aan het algemene kennisbestand van de bedrijfskunde en praktijkonderzoek beoogt te voldoen aan een specifieke klantgebonden behoefte aan kennis. Een opmerkelijk verschil is dat er bij een praktijkonderzoek een concreet aanwijsbare klant aanwezig is en dat bij wetenschappelijk onderzoek een specifieke klant afwezig is met wie afspraken worden gemaakt over de te produceren kennis. De Leeuw (1996) deelt praktijkonderzoek verder op in beleidsondersteunend onderzoek en probleemoplossend onderzoek. Beleidsondersteunend onderzoek beoogt concrete kennis op te leveren die bruikbaar is in een specifieke situatie van een aanwijsbare klant en een gedeelte van de totale kennisbehoefte bevredigt. Probleemoplossend onderzoek heeft net zoals beleidsondersteunend onderzoek een concrete klant, maar neemt het totale probleem van die klant in beschouwing.
Het onderzoek bij de gemeentelijke organisatie kan getypeerd worden als een praktijkonderzoek dat beleidsondersteunend is. De concreet aanwijsbare klant is de directie van de gemeentelijke organisatie, en de op te leveren concrete kennis bestaat uit aanbevelingen die de directie helpen bij het invulling geven aan de kwantitatieve en kwalitatieve personeelsplanning.
Typering naar onderzoeksmethode
De Leeuw (1996) onderscheidt exploratief onderzoek en toetsend onderzoek als onderzoeksmethoden. Exploratief onderzoek verkent en vormt ideeën of scherper:
hypothesen. Onderzoek dat exploratief van aard is dient een antwoord te geven op een open vraag. Toetsend onderzoek daarentegen geeft antwoord op een gesloten vraag. De Leeuw (1996) raadt aan bij praktijkgericht onderzoek de voorkeur te geven aan open vragen omdat de antwoorden dan informatiever van aard zijn.
Dit onderzoek is te typeren als een exploratief onderzoek met toetsende trekken. Het onderzoek verkent en vormt ideeën over de optimale formatie voor de gemeentelijke organisatie Hoogeveen. Deze verkenning vindt plaats door de huidige formatie van de gemeentelijke organisatie te toetsen aan een streefformatie en omgevingsinvloeden te signaleren.
2.8.2 Onderzoeksmethoden
De onderzoeksmethoden worden toegelicht aan de hand van de deelvragen. Per
deelvraag worden de gegevensbronnen en dataverzamelingsmethoden toegelicht en
wordt gemotiveerd waarom voor deze methode(n) gekozen is. Voorafgaand aan de
toelichting per deelvraag wordt kort toegelicht hoe de eerste hoofdstukken zijn
verkregen.
Beschrijving organisatie
Bij het beschrijven van de organisatie is gebruik gemaakt van desk research en ongestructureerde interviews om kennis te maken met de organisatie. Er is gebruik gemaakt van archiefmateriaal, bouwopdrachten, voorjaarsnota’s en intranet om data te verzamelen voor het onderzoek en een beschrijving te maken van de organisatie.
Probleemstelling en methodologie
Om tot een goede probleemstelling te komen voor dit onderzoek is onderzoek verricht naar de aanleiding van dit onderzoek. Door middel van desk research en ongestructureerde interviews is inzicht verkregen in de situatie waarin de organisatie zich bevond en welke problemen er aanwezig waren voor de directie. Aan de hand van dit onderzoek is de probleemstelling voor het onderzoek geformuleerd.
Deelvraag 1: Welke theorieën en concepten uit de literatuur zijn behulpzaam met betrekking tot dit onderzoek?
Literatuuronderzoek staat centraal bij de beantwoording van deze deelvraag. Met behulp van bedrijfskundige en gemeentelijke literatuur is gericht onderzoek gedaan naar theorieën en concepten om het onderzoek wetenschappelijk te onderbouwen.
Het literatuuronderzoek draagt bij aan het conceptueel model van dit onderzoek. Dit model geeft de belangrijkste concepten en hun verbanden weer die gebruikt worden om tot beantwoording van de vraagstelling over te kunnen gaan. De theoretische concepten worden gebruikt om de dataverzameling inhoudelijk richting te geven.
Deelvraag 2: Hoe ziet de huidige personeelsformatie eruit van de gemeentelijke organisatie Hoogeveen?
In deze deelvraag wordt onderzoek gedaan naar de huidige personeelsformatie van de gemeentelijke organisatie. De huidige personeelsformatie wordt zowel kwantitatief als kwalitatief onderzocht.
De huidige kwantitatieve personeelsformatie wordt onderzocht door aan de tien afdelingsmanagers een vragenlijst (zie bijlage 2 en 3) voor te leggen. In deze vragenlijst worden de afdelingsmanagers gevraagd het personeel van hun afdelingen te verdelen over een aantal gemeentelijke taken. Deze managers zijn de aangewezen personen om hun werknemers onder te verdelen over de taken in de vragenlijst, omdat zij het beste inzicht hebben in de werkzaamheden van hun personeel.
De vragenlijst die gebruikt wordt om de huidige kwantitatieve personeelsformatie in
beeld te brengen is ontleent aan organisatieadviesbureau Berenschot. Berenschot
heeft deze vragenlijst gebruikt voor een onderzoek waarbij onderzoek gedaan werd
naar de grootte van personeelsformaties bij gemeenten. Deze vragenlijst bestaat uit
een indeling naar gemeentelijke taken volgens de comptabiliteitsvoorschriften (1995).
Deze indeling zorgt voor een uniform ankerpunt waarin per taak een duidelijke en eenduidige omschrijving is gegeven. De vragenlijst ontleent aan organisatieadviesbureau Berenschot is aangepast voor dit onderzoek.
In de vragenlijst wordt de personeelsformatie opgedeeld in een “bruto” en “netto”
formatie. De bruto formatie bestaat uit de totale omvang van de personeelsformatie en de netto personeelsformatie bestaat uit de totale omvang van de personeelsformatie van het ambtelijke apparaat minus de uitvoerende werkzaamheden die een gemeentelijke organisatie kan uitbesteden. In dit onderzoek wordt met de huidige kwantitatieve personeelsformatie de netto personeelsformatie bedoeld. De netto personeelsformatie is beter bruikbaar omdat de uitvoerende werkzaamheden eruit gefilterd zijn die omvang van de formatie kunnen vertekenen.
De huidige kwalitatieve personeelsformatie is onderzocht door bij twee afdelingsmanagers een enquête (zie bijlage 4) af te nemen. Er is gekozen voor twee afdelingsmanagers omdat er binnen de organisatie niet genoeg draagvlak is om het kwalitatieve onderzoek organisatiebreed uit te voeren. Deze twee afdelingsmanagers (afdelingen Advies en Ruimte) waren geïnteresseerd en bereid om te participeren.
De organisatie heeft vier kernwaarden geformuleerd voor de organisatie die weergeven aan welke ambities de organisatie wil voldoen. Deze vier kernwaarden worden in het kwalitatieve onderzoek gebruikt als organisatiegebonden competenties. Aan de hand van het literatuuronderzoek is gekozen voor competenties om de kwalitatieve kant van de personeelsformatie te onderzoeken.
Deze organisatiegebonden competenties worden door middel van een enquête voorgelegd aan twee afdelingsmanagers. Aangenomen wordt dat net als in het kwantitatieve onderzoek deze afdelingsmanagers over het beste inzicht beschikken om hun personeel te beoordelen.
In de enquête wordt aan de afdelingsmanagers gevraagd zijn of haar werknemers te beoordelen op de organisatiegebonden competenties. Om een beoordeling mogelijk te maken wordt gebruik gemaakt van het competentiewoordenboek van de Vlaamse overheid (2003). De organisatiegebonden competenties worden eerst afgebakend door een duidelijke definitie van het begrip te geven. Dit is gebeurd in samenspraak met de directie. Daarna worden de organisatiegebonden competenties in een aantal niveau’s opgedeeld. Deze niveaus geven een onderscheid aan in het beheersen van de competentie. De niveau’s zijn hierbij zo opgebouwd dat wanneer een werknemer het niveau beheerst, hij of zo ook het lagere niveau beheerst. Elk niveau wordt inzichtelijk gemaakt door een aantal gedragsindicatoren.
Deelvraag 3: Hoe ziet de streefpersoneelsformatie eruit van de gemeentelijke organisatie Hoogeveen?
Deze deelvraag beoogt het onderzoeken van een streefformatie voor de
gemeentelijke organisatie. Deze streefformatie wordt net als de huidige formatie
kwalitatief en kwantitatief onderzocht en vindt gelijktijdig plaats. Er is al eerder
geconstateerd dat de directie geen inzicht heeft in de werkelijke kwantitatieve
personeelsbehoefte van de gemeentelijke organisatie.
Om de kwantitatieve streefformatie te onderzoeken wordt gebruik gemaakt van benchmarking. De eerder bij deelvraag drie genoemde vragenlijst wordt naast Hoogeveen extern verspreid bij vier andere gemeenten. Deze vier andere gemeenten vormen samen de referentiegroep. De namen van deze gemeenten worden niet genoemd vanwege de wens van deze gemeenten om anoniem te blijven.
De gemiddelde netto personeelsformatie van de gemeenten in de referentiegroep geldt als norm voor de kwantitatieve omvang van een personeelsformatie bij een gemeentelijke organisatie. Op basis van deze norm wordt de kwantitatieve streefformatie voor de gemeentelijke organisatie Hoogeveen bepaald. Voor het benchmarkonderzoek zijn in totaal 13 gemeenten benaderd waarvan alleen deze vier gemeenten positief gereageerd hebben om deel te nemen aan het onderzoek.
Tijdgebrek is door de niet deelnemende gemeenten als belangrijkste reden genoemd om af te zien van deelname.
De gemeenten zijn aangeschreven op basis van gemeentegrootte. Gemeenten van circa 30.000 tot circa 50.000 inwoners kwamen in aanmerkingen voor deelname.
Voor dit selectiecriterium is gekozen om schaalvoordelen en -nadelen zoveel mogelijk uit te schakelen.
Binnen elk van de deelnemende gemeenten is er een personeelsfunctionaris bereid gevonden om binnen zijn of haar organisatie de betreffende data te vinden. Omdat de gebruikte vragenlijst een uniform kaderpunt heeft zijn de gevraagde data zinvol met elkaar te vergelijken.
De kwalitatieve streefformatie wordt bepaald door de twee participerende afdelingsmanagers een toekomstplaatje te laten bepalen. Aan de hand van de enquête worden de afdelingsmanagers gevraagd om het na te streven niveau van de organisatiegebonden competenties weer te geven voor hun afdeling. Zij zijn als leidinggevende verantwoordelijk voor de ontwikkeling van hun afdeling en zijn daarom de juiste personen om dit toekomstbeeld vast te stellen.
Deelvraag 4: Wat zijn de verschillen tussen de huidige personeelsformatie en de streefpersoneelsformatie?
Deze deelvraag is bedoeld om inzicht te geven in mogelijke discrepanties tussen de
huidige personeelsformatie en de streefformatie. De input van dit hoofdstuk bestaat
uit de beantwoording van de deelvragen twee en drie. De gegevens worden in Excel
ingevoerd en vergeleken. Daarnaast wordt de ingevoerde kwantitatieve data in Excel
afgezet tegen een of meerdere prestatie-indicatoren. De formatie wordt op
hoofdtaken afgezet tegen het aantal inwoners of het aantal medewerkers. Deze
indicatoren doen zo veel mogelijk recht aan de daadwerkelijke werklast van de
personeelsformatie. Door de formatie van elke gemeente per taak af te zetten tegen
een prestatie-indicator wordt de data betrouwbaarder. De uit de vergelijking
gesignaleerde verschillen worden nader onderzocht om mogelijke oorzaken te
identificeren.
Deelvraag 5: Welke factoren beïnvloeden de omvang en kwaliteit van de personeelsformatie van de gemeentelijke organisatie Hoogeveen tot 1 januari 2007?
In deze deelvraag wordt onderzoek gedaan naar factoren die de omvang en inhoud van de personeelsformatie beïnvloeden. Uit het literatuuronderzoek worden een aantal omgevingsfactoren geselecteerd die invloed uitoefenen op de benodigde personeelsomvang. Deze factoren worden aangevuld met twee factoren van toepassing op de gemeentelijke organisatie Hoogeveen, de strategie van de organisatie en de organisatieontwikkeling. Voor de beantwoording van deze deelvraag wordt gebruik gemaakt van het Centraal Bureau van de Statistiek, de Voorjaarsnota 2004, de statistische informatie van de gemeente Hoogeveen en allerlei relevante prognoses en ontwikkelingen met betrekking tot de gemeente Hoogeveen.
Uit al deze informatie wordt de belangrijkste informatie geselecteerd die van invloed is op de personeelsformatie van de gemeentelijke organisatie Hoogeveen. Deze selectie vindt plaats in overleg met de opdrachtgever. Door het in kaart brengen van de beïnvloedende factoren kunnen er aan het einde van het onderzoek betere conclusies getrokken worden over de optimale personeelsformatie voor de gemeentelijke organisatie Hoogeveen.
Deelvraag 6: Hoe ziet de optimale personeelsformatie eruit bij de gemeentelijke organisatie Hoogeveen op 1 januari 2007?
De laatste stap in het onderzoek bestaat uit het formuleren van conclusies en aanbevelingen voor de directie van de gemeentelijke organisatie. In de laatste maand worden deze aanbevelingen geformuleerd die logischerwijs volgen uit de eerder ondernomen stappen en de verkregen resultaten. De aanbevelingen worden aan het einde van de stageperiode middels een geschreven rapport gepresenteerd aan de directie.
2.8.3 Onderzoeksmodel
In deze paragraaf wordt beschreven uit welke stappen het onderzoek bestaat en wordt per stap aangegeven in welke periode zij plaatsvindt. Op de volgende bladzijde wordt een grafische weergave gegeven van de opeenvolgende onderzoeksstappen.
Het onderzoeksmodel bestaat uit een zevental stappen. De eerste stap is de oriëntatiefase waarin tijdens de eerste twee maanden het kennismaken met de organisatie en het zoeken naar relevante theorieën en concepten centraal staat.
Na de oriëntatiefase start het onderzoek met de tweede stap: het interne onderzoek.
In deze tweede stap wordt tijdens maand drie, vier en vijf intern onderzoek gedaan
binnen de gemeentelijke organisatie Hoogeveen. In maand drie zijn een vragenlijst
en enquête ontwikkeld voor het onderzoek.
De vragenlijst is organisatiebreed verspreid over tien afdelingen en de enquête is verspreid over de afdelingen Ruimte en Advies. Met behulp hiervan wordt huidige kwantitatieve en kwalitatieve personeelsformatie en de kwalitatieve streefformatie in kaart gebracht.
De derde stap van het onderzoek bestaat uit een extern onderzoek bij een viertal vergelijkbare gemeenten om daar te onderzoeken met welke kwantitatieve personeelsformatie zij functioneren. Dit externe onderzoek dient tijdens maand vier en vijf vergelijkingsmateriaal op te leveren voor het interne onderzoek bij de gemeentelijke organisatie. In het externe onderzoek is gebruik gemaakt van dezelfde vragenlijst als bij het interne onderzoek.
Fig. 2.2 Onderzoeksmodel
Tijdens maand vijf wordt gestart met stap vier die bestaat uit het in kaart brengen van eventuele discrepanties tussen de streefformatie en de huidige formatie van de gemeentelijke organisatie.
Stap vijf bestaat uit het onderzoeken van factoren die van invloed zijn op de omvang en kwaliteit van de personeelsformatie van de gemeentelijke organisatie tot 1 januari 2007. Deze onderzoeksstap benoemt de factoren en geeft aan wat de factoren voor invloed hebben op de personeelsformatie. Deze stap vindt plaats tijdens de vijfde maand van het onderzoek.
Intern onderzoek
Vergelijking intern en extern onderzoek
Onderzoeken beïnvloedende
factoren
Conclusies en aanbevelingen 6
5 4
Extern onderzoek 3 1 Oriëntatiefase
2
De laatste stap bestaat uit het formuleren van conclusies en aanbevelingen voor de directie van de gemeentelijke organisatie. In de laatste maand worden deze aanbevelingen geformuleerd die logischerwijs volgen uit de eerder ondernomen stappen en de verkregen resultaten. Het onderzoek resulteert in de presentatie van een geschreven rapport aan de directie van de gemeentelijke organisatie Hoogeveen.
Tot slot
In dit hoofdstuk is vanuit de aanleiding tot het onderzoek de hoofdvraag voor dit
onderzoek geformuleerd. Vanuit deze hoofdvraag is de aanpak van onderzoek
uiteengezet. In het volgende hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de eerste
deelvraag en wordt onderzoek gedaan naar theorieën en concepten die behulpzaam
zijn bij dit onderzoek.
H3 Theoretisch kader
In dit hoofdstuk wordt de theoretische invalshoek van het onderzoek weergegeven.
In de eerste paragraaf wordt uiteengezet wat onder personeelsplanning verstaan wordt. Vervolgens worden twee modellen uiteengezet die invulling geven aan de personeelsplanning. Paragraaf vier gaat in op competentiemanagement en de rol ervan bij het personeelsplanningproces. In paragraaf vijf worden een aantal acties weergegeven die sturing geven aan de personeelsplanning. Het hoofdstuk sluit af met de weergave van een conceptueel model voor dit onderzoek.
3.1 Personeelsplanning
In 2004 wordt binnen de gemeentelijke organisatie Hoogeveen prioriteit gegeven aan de kwantitatieve en kwalitatieve personeelsplanning. In de literatuur zijn verschillende definities te vinden voor het begrip personeelsplanning.
Een populaire opvatting over personeelsplanning is: “het bewerkstelligen dat de juiste personen op de juiste momenten op de juiste plaats in de organisatie aanwezig zijn om de geplande activiteiten en projecten uit te voeren (Draper en Merchant, 1983).” Daarbij moet dan, zo goed als mogelijk, rekening gehouden worden met de individuele ontwikkelingsperspectieven van werknemers (Kluytmans, 2001).
Hoogendoorn (1984) beschrijft personeelsplanning als: “het proces van voorbereiding van een samenhangend geheel van beslissingen omtrent toekomstige activiteiten, gericht op het realiseren van bepaalde doelstellingen met geselecteerde middelen.”
Bennison en Casson (1984) spreken over ‘manpower planning’ en verstaan daaronder: “het op systematische en strategische wijze omgaan met de personeelsformatie.”
Evers en Verhoeven (1999) geven de volgende definitie van personeelsplanning:
“Het voorbereiden, vormgeven en implementeren van strategisch beleid rond de instroom, doorstroom en uitstroom van personeel, zodat er een doeltreffende en doelmatige allocatie van arbeid tot stand wordt gebracht.”
De auteurs voegen aan deze definitie toe dat het van belang is om bij het personeelsplanningproces aandacht te geven aan de doelstellingen, planningshorizon, de structuurkenmerken van het proces en de koppeling met het overige instrumentarium binnen het personeelsbeleid.
De doelstellingen met betrekking tot de personeelsplanning kunnen gericht zijn op
het in stand houden van een bestaande situatie door het beheersen van eventuele
veranderingen, of door het willen veranderen van een bestaande situatie. De
planning gericht op het in stand houden van een bestaande situatie wordt ook wel
aanpassingsplanning genoemd, en het willen veranderen van een bestaande situatie
wordt ontwikkelingsplanning genoemd (Hoogendoorn en Lamers, 1983).
Er zijn een aantal doelen te onderscheiden van de personeelsplanning (Kluytmans, 2001):
1. Het verkrijgen van inzicht in de relatie tussen personeelsbehoefte en personeelsbeschikbaarheid bij ongewijzigd beleid.
2. Het signaleren en in kaart brengen van personeelsbezettingproblemen die voortvloeien uit verandering in het ondernemingsbeleid, alsmede het ontwikkelen van scenario’s voor het oplossen van deze problemen.
3. Het scheppen van een beleidskader om organisatiedoelstellingen te laten aansluiten op behoeften van individuele werknemers.
Een planningshorizon geeft de tijdspanne weer van het planningsproces, Evers en Verhoeven (1999) maken een onderverdeling naar drie tijdspannen:
1. Een operationele planning, tot één jaar.
2. Een tactische planning, één tot vijf jaar.
3. Een strategische planning, vijf jaar of langer.
Personeelsplanning is een cyclisch gebeuren binnen een organisatie en behoeft een voortdurende analyse en bijsturing van de personeelsstromen binnen een organisatie (Evers en Verhoeven, 1999). Dit cyclische proces vindt plaats op alle niveaus binnen de organisatie en hierdoor heeft het proces duidelijke structuurkenmerken: de gevolgen van strategische beslissingen op organisatieniveau, tactische beslissingen op het niveau van bedrijfsonderdelen en operationele keuzes moeten wat betreft het personele facet in kaart gebracht en vertaald worden in een gericht en consistent personeelsbeleid (Evers en Verhoeven, 1999). De auteurs benadrukken ook dat vanuit het personele beleidsveld impulsen gegeven dienen te worden voor de inhoudelijke vormgeving van het strategische organisatiebeleid.
Kluytmans (2001) hanteert ook de definitie van Evers en Verhoeven en voegt hier aan toe dat de personeelsplanning zich aan de ene kant richt op het stroombeleid binnen organisaties, en zich aan de andere kant richt op de allocatie van arbeid. De personeelsplanning houdt zich bezig met het ondersteunen van de organisatiestrategie, de richting die de organisatie op wil, maar ook met de vraag hoe komen we daar waar we willen zijn. Personeelsplanning is een activiteit binnen een organisatie die samenhangt met onder meer het strategische beleid en het personeelsbeleid. Het volgende model geeft de onderlinge samenhangen weer van de personeelsplanning.
Strategische beleid
Personeelsbeleid Personeels- planning Personeels-
behoefte
