i
Grondexploitaties in Groningen:
de rol van management controls
Hans Ploeger
Rijksuniversiteit Groningen
Faculteit Economie en Bedrijfskunde
Master in Accountancy & Controlling (richting Controlling)
Studentnummer:
1625330
Scriptiebegeleider:
W.G. de Munnik
ii Samenvatting
In deze scriptie is antwoord gegeven op de volgende vraag:
Welke rol spelen management controls binnen het grondexploitatieproces van de gemeente Groningen?
Het onderzoek heeft de vorm van een toetsende case study. Dit onderzoek onderscheidt zich van andere onderzoeken doordat de relatie tussen taakonzekerheid en management controls binnen een non-profit organisatie wordt onderzocht. Eerdere onderzoeken naar deze relatie zijn vooral uitgevoerd in productie-omgevingen. Ook is er weinig onderzoek verricht naar management control binnen non-profit organisaties.
Het onderzoek bestaat uit drie gedeelten. Door middel van een literatuurstudie zijn
theoretische kaders geschapen. Een taakanalyse heeft plaatsgevonden om vast te stellen wat de mate van taakonzekerheid binnen het grondexploitatieproces binnen de gemeente
Groningen is. Het theoretisch kader en de taakanalyse vormen de basis voor de opgestelde hypotheses. De hypotheses zijn getoetst middels een empirisch onderzoek. Door middel van een meervoudige regressieanalyse is getoetst welke rol verschillende vormen van
management controls leiden tot het meest effectieve gedrag van medewerkers die werkzaam zijn binnen het grondexploitatieproces van de gemeente Groningen.
Uit het empirisch onderzoek is gebleken dat personnel controls het meest worden toegepast binnen het grondexploitatieproces. Dat resultaat komt overeen met de verwachtingen op grond van het theoretisch kader en de taakanalyse. Toch zijn alle hypotheses verworpen. De veronderstelde relaties tussen de drie vormen van management controls en prestaties bleken namelijk allen niet-significant te zijn, waardoor er geen conclusies getrokken kunnen worden over de rol van management controls. De niet-significante resultaten waren anders dan
verwacht. In het onderzoek werd verondersteld dat management controls erop gericht zijn om gedrag van medewerkers zodanig te beïnvloeden dat het gewenste gedrag wordt vertoond. Dat duidt er op dat er een positieve relatie bestaat tussen de toepassing van management controls en behaalde prestaties, waarbij prestaties gezien moeten worden als resultaat van getoond gedrag.
Op grond van de niet-significante resultaten kan geen antwoord worden gegeven op de probleemstelling: “Welke rol spelen management controls binnen het grondexploitatieproces
iii Inhoudsopgave: 1. Inleiding ... 1 1.1 Context ... 1 1.2 Probleemstelling ... 2 1.3 Aanpak onderzoek ... 2 2. Theoretisch kader ... 3
2.1 Wat is management control? ... 3
2.1.1 Management controls ... 4
2.1.2 Meetmethodes effectiviteit management control: prestaties ... 8
2.1.3 Samenvatting en conclusie ... 9
2.2 Taakonzekerheid en de relatie met management controls ... 10
2.2.1 Taakonzekerheid ... 10
2.2.2 De relatie tussen taakonzekerheid en management controls ... 11
2.2.3 Samenvatting en conclusie ... 12
2.3 Grondexploitatieproces van de gemeente Groningen ... 13
2.3.1 Grondexploitatie ... 13
2.3.2 Grondexploitatieproces ... 13
2.3.3 Samenvatting en conclusie ... 14
2.4 Taakonzekerheid binnen het grondexploitatieproces van de gemeente Groningen ... 14
2.4.1 Onderzoeksobject ... 15 2.4.2 Dataverzameling ... 15 2.4.3 Meetinstrument taakonzekerheid ... 15 2.4.4 Analyse interviewresultaten ... 15 2.4.5 Bevindingen ... 16 2.4.6 Samenvatting en conclusie ... 16 2.5 Hypotheses ... 17 2.6 Samenvatting ... 17 3. Onderzoeksmethode ... 18 3.1 Onderzoeksopzet ... 18 3.1.1 Proces ... 18 3.1.2 Onderzoeksobject ... 18 3.2 Dataverzameling ... 18
iv 3.3 Meetmethodes variabelen ... 19 3.3.1 Prestaties ... 19 3.3.2 Accounting controls ... 20 3.3.3 Behavior controls ... 20 3.3.4 Personnel controls ... 20 3.4 Betrouwbaarheid en validiteit ... 21 3.5 Statistisch model ... 21 3.6 Samenvatting ... 22 4. Resultaten en analyse ... 23 4.1 Beschrijvende statistiek ... 23
4.2 Resultaten statistische toetsen ... 24
4.3 Analyse hypotheses ... 25
4.4 Bijzonderheden ... 25
4.5 Samenvatting ... 25
5. Conclusie, discussie en beperkingen ... 26
5.1 Conclusie en discussie ... 26
5.2 Beperkingen ... 26
5.2 Aanbevelingen voor vervolgonderzoek ... 27
1. Inleiding
1.1 Context
De financiële crisis slaat in korte tijd hard toe binnen de gemeente Groningen: dalende rijksbijdragen, forse afboekingen op grondexploitaties, verminderde inkomsten, een toename van sociale uitkeringen, etc. De gemeente staat hierdoor voor flinke bezuinigingen,
reorganisaties en lastige politieke keuzes over het al dan niet laten doorgaan van grote infrastructuurprojecten. Met name de afboekingen op grondexploitaties hebben grote financiële impact op de financiën van de gemeente. In de Gemeentebegroting 2011 (Gemeente Groningen, 2010) verwachtte de gemeenteraad een positief resultaat op grondexploitaties van € 471.000 te behalen, na het sluiten van de boeken bleek in de Gemeenterekening (Gemeente Groningen, 2012) het resultaat echter bijna € 63 miljoen negatief te bedragen. Ter vergelijking: het totale resultaat van de gemeente bedroeg over 2011 € 23 miljoen negatief.
Het niet uitkomen van de verwachting van de gemeenteraad kan erop duiden dat het
management van de gemeentelijke organisatie niet tijdig heeft ingegrepen en bijgestuurd om toch het begrote resultaat te behalen. Vanuit een governance perspectief valt te verwachten dat medewerkers die werkzaam zijn binnen een gemeente goed zorgdragen voor de besteding van publieke middelen. Immers dit is hun publieke taak. Gezien de recente tegenvaller op grondexploitaties is het de vraag of medewerkers binnen de gemeente Groningen wel conform deze publieke taak hebben gehandeld en daarmee gewenst gedrag hebben vertoond. Omdat management control het vakgebied is dat zich richt op het beïnvloeden van gedrag zodat het gewenste gedrag wordt vertoond (Merchant & Van der Stede, 2007), bestaat het vermoeden dat niet de meest geschikte vorm van management control wordt toegepast binnen de gemeente Groningen. Dat zou er toe kunnen leiden dat ook in volgende jaren de doelstellingen van de gemeenteraad niet worden behaald.
Er is al veel onderzoek verricht op het gebied van management control, maar niet zozeer toegespitst op non-profit organisaties. Chenhall (2003) geeft aan dat er meer onderzoek nodig is op het gebied van management control binnen not-for-profit organisaties, want deze spelen een steeds belangrijkere rol in de meeste economieën. Hofstede (1981) stelt dat veel
traditionele benaderingen van management control slecht toepasbaar zijn op non-profit organisaties, omdat in die traditionele benaderingen te weinig rekening wordt gehouden met specifieke eigenschappen van taken die binnen non-profit organisaties worden uitgevoerd. Het ontwerp en de toepassing van management control is volgens de contingentietheorie
afhankelijk van de context waarin organisaties opereren (Fisher, 1998). Als organisaties hun management control hebben aangepast op de contextuele contingentievariabelen, zorgt dat waarschijnlijk tot een toename van de prestaties van de organisaties (Fisher, 1998). Een van die contingentievariabelen is volgens Fisher (1998) taakonzekerheid: het verschil tussen de benodigde informatie om de taken uit te voeren en de beschikbare informatie (Chenhall, 2003).
Jarenlang waren grondexploitaties een betrouwbare bron van inkomsten voor de gemeente: de vraag naar woningbouwprojecten en de aanleg van bedrijventerreinen was groot en de
verwachte positieve resultaten op grondexploitaties werden telkens behaald. Daarom veronderstel ik dat het verschil tussen de benodigde informatie om de taken uit te voeren en de beschikbare informatie, jarenlang redelijk constant was. Nu de economische
omstandigheden recent hebben geleid tot een forse daling van de vraag naar
woningbouwprojecten en de aanleg van bedrijventerreinen, verwacht ik echter dat het verschil tussen de benodigde en de beschikbare informatie om de taken binnen het
heeft namelijk jarenlang geen rekening hoeven houden met een forse afname van de vraag naar woningbouwprojecten en de aanleg van bedrijventerreinen, waardoor er waarschijnlijk beperkt kennis en ervaring (informatie) aanwezig is om taken binnen een krimpende markt uit te voeren. Een van die taken binnen het grondexploitatieproces is het opstellen van een
begroting per grondexploitatie, de resultaten van alle grondexploitaties samen vormen het verwachte resultaat in de gemeentebegroting. Gezien het niet behalen van het verwachte resultaat op grondexploitaties, vermoed ik dat de toepassing van management control niet heeft meebewogen met de veranderde contingentievariabele, waardoor de toegepaste vorm van management control misschien niet het meest geschikt is voor de veronderstelde hogere mate van taakonzekerheid binnen het grondexploitatieproces.
1.2 Probleemstelling
Welke rol spelen management controls binnen het grondexploitatieproces van de gemeente Groningen?
Voor een antwoord op deze probleemstelling zal ik in mijn onderzoek eerst de volgende deelvragen beantwoorden:
1. Wat is management control en hoe kan de toepassing van management control worden gemeten?
2. Uit welke taken bestaat het grondexploitatieproces binnen de gemeente Groningen, wat is de mate van onzekerheid van deze taken en hoe kan die mate van
taakonzekerheid worden gemeten?
3. Wat is de relatie tussen management control en de mate van taakonzekerheid binnen het grondexploitatieproces van de gemeente Groningen?
1.3 Aanpak onderzoek
Management control, de toepassing ervan en de relatie tussen management control en taakonzekerheid worden uiteengezet middels een literatuurstudie.
Het grondexploitatieproces binnen de gemeente Groningen wordt beschreven aan de hand van een documentstudie. De taakonzekerheid van het grondexploitatieproces wordt onderzocht middels een analyse van de taken binnen het proces. Die analyse bestaat uit het houden van interviews en het verwerken van de interviewresultaten in een theoretisch model.
2. Theoretisch kader
Voordat er een antwoord kan worden gegeven op de vraag: “
Welke rol spelen management controls binnen het grondexploitatieproces van de gemeente Groningen? ” dienen eerst de eerder genoemde deelvragen te worden beantwoord.
In paragraaf 2.1 wordt invulling gegeven aan de vraag “Wat is management control en hoe kan de toepassing ervan worden gemeten?”
Paragraaf 2.2 geeft een antwoord op de vraag: “Wat is taakonzekerheid en welke relatie heeft taakonzekerheid met management controls?”
In Paragraaf 2.3 wordt de vraag: “Uit welke taken bestaat het grondexploitatieproces van de gemeente Groningen?” beantwoord.
Paragraaf 2.4 geeft een antwoord op de vraag: “Wat is de mate van taakonzekerheid binnen het grondexploitatieproces van de gemeente Groningen en hoe kan die mate van
taakonzekerheid worden gemeten?” 2.1 Wat is management control?
Van de term „management control‟ bestaat geen algemeen aanvaarde definitie (Hofstede, 1981). In onderzoeken naar management control worden definities van management control gebruikt die soms overlap hebben, maar ook erg van elkaar kunnen verschillen (Malmi & Brown, 2008). Die verschillen zitten met name in de reikwijdte van het begrip management control. Zo stellen Merchant & Otley (2007) dat management control is bedoeld om
organisaties te helpen om zich aan te passen aan de omgeving waarin ze opereren en om de door stakeholders gewenste resultaten te behalen. In deze brede definitie maken ook factoren als strategieontwikkeling en strategic control onderdeel uit van het begrip management control, terwijl andere onderzoekers (Anthony, 1965; Merchant & Van der Stede, 2007; Abernethy & Chua, 1996) een nauwere definitie van management control hanteren door strategie los te koppelen van management control. Anthony (1965) noemt management control het proces waarmee managers zich ervan verzekeren dat middelen worden verkregen en dat die middelen effectief en efficiënt worden gebruikt om de organisatiedoelen te behalen. Merchant en Van der Stede (2007) zien management control als het omgaan met gedrag van medewerkers om zo te verzekeren dat gestelde doelen worden behaald. Medewerkers zorgen er voor dat in organisaties dingen gebeuren en daarom zijn management controls noodzakelijk om organisaties te beschermen tegen de mogelijkheden dat die medewerkers iets doen wat niet wenselijk is voor de organisatie of dat die mensen juist iets niet doen wat ze wel zouden moeten doen.
De behoefte om management control toe te passen vloeit voort uit de volgende drie
problemen die zich binnen organisaties kunnen voordoen (Merchant & Van der Stede, 2007): 1. Gebrek aan richting: weten medewerkers wat de organisatie van hen verwacht? Bij
een gebrek aan richting is de kans dat gewenst gedrag wordt vertoond erg klein. Het terugvallen van de vraag naar woningbouwprojecten en bedrijventerreinen en de veronderstelde taakonzekerheid zou kunnen leiden tot een gebrek aan richting.
Het niet behalen van het verwachte resultaat op grondexploitaties binnen de gemeente Groningen zou erop kunnen duiden dat medewerkers binnen het
grondexploitatieproces niet wisten wat er van hen werd verwacht.
2. Motivatieproblemen: zijn de doelen van medewerkers in overeenstemming met de doelen van de organisatie en zullen ze hard genoeg werken om te bereiken wat er van hen wordt verwacht? Medewerkers binnen het grondexploitatieproces zijn jarenlang gewend aan een grote vraag naar de ontwikkeling van woningbouwprojecten en bedrijventerreinen. Nu de vraag fors is gedaald, zouden medewerkers minder
3. Beperkingen in competenties: beschikken medewerkers over de juiste competenties om hun werk uit te voeren en te bereiken wat er van hen wordt verwacht? De
gemeente heeft jarenlang geen rekening hoeven houden met een forse afname van de vraag naar woningbouwprojecten en de aanleg van bedrijventerreinen, waardoor er waarschijnlijk beperkt kennis en ervaring (informatie) aanwezig is om taken binnen een krimpende markt uit te voeren. Medewerkers zouden dan niet over de juiste competenties kunnen beschikken.
In dit onderzoek wordt uitgegaan van het vermoeden dat de toepassing van management controls binnen het grondexploitatieproces van de gemeente Groningen niet voldoende met de veranderde contingentievariabele taakonzekerheid heeft meebewogen om deze problemen te vermijden of te beperken, waardoor het verwachte resultaat op grondexploitaties niet is behaald.
2.1.1 Management controls
Voor een goede werking van management control is het nodig om een of meerdere control instrumenten te implementeren, ook wel „management controls‟ genoemd (Merchant & Van der Stede, 2007; Malmi & Brown, 2008). Om begripsverwarring te voorkomen wordt in het vervolg van dit onderzoek de term „management controls‟ gebruikt om control instrumenten aan te duiden. Er is sprake van goed management control als de organisatie een redelijke mate van vertrouwen heeft dat er zich geen grote, onaangename verrassingen zullen voordoen (Merchant & Van der Stede, 2007). Als het onverwachte, negatieve resultaat op de
grondexploitaties gezien wordt als zo‟n grote, onaangename verrassing, was er binnen het grondexploitatieproces van de gemeente Groningen geen sprake van goed management control.
Management controls zijn instrumenten die managers kunnen gebruiken om zich ervan te verzekeren dat het gedrag van hun medewerkers overeenkomt met de doelen en strategieën van de organisatie (Malmi & Brown, 2008). Merchant en Van der Stede (2007) delen management controls in vier soorten in: results control, action control, personnel control en cultural control. Deze management controls worden ook onderscheiden door Abernethy en Brownell (1997) en Ouchi (1979), maar zij gebruiken hiervoor andere termen. In het verleden is veel onderzoek verricht naar management control binnen productie-omgevingen, omdat de kenmerken van de taken die er worden uitgevoerd als bijzonder passend worden gezien voor toepassing van accounting controls (Abernethy & Brownell, 1997). Accounting controls is de term die Abernethy & Brownell (1997) gebruiken voor het begrip „results control‟ van
Merchant en Van der Stede (2007). In latere onderzoeken kwam de vraag naar voren of toepassing van accounting controls in andere, niet-productie omgevingen, wel passen bij de taakkenmerken binnen die omgevingen en of het niet tot een effectieve control zou kunnen leiden door ook non-accounting controls in het management control systeem op te nemen (Abernethy & Stoelwinder, 1995; Rockness & Shields, 1988; Foster & Gupta, 1994). Abernethy en Brownell (1997) onderzochten vervolgens welke rol accounting en
non-accounting controls spelen in management control systemen binnen R&D omgevingen. In hun onderzoek hebben zij de invloed van taakonzekerheid op derol van accounting, behavior en personnel control onderzocht. Uit het onderzoek kwam naar voren dat in situaties waarin de toepassing van accounting controls niet past bij de mate van taakonzekerheid, met name toepassing van personnel controls kunnen leiden tot betere prestaties. Dit onderzoek heeft overeenkomsten met het onderzoek van Abernethy en Brownell (1997). De gemeente Groningen is ook te typeren als een niet-productie omgeving, daarnaast wordt in dit
onderzoek verondersteld dat de gebruikte management controls niet het meest geschikt zijn bij de veronderstelde mate van taakonzekerheid binnen het grondexploitatieproces. In dit
onderzoek worden dan ook dezelfde termen voor management controls gebruikt zoals Abernethy en Brownell (1997) die hebben gedefinieerd (accounting, behavior en personnel controls). Chenhall (2003) geeft namelijk aan dat, om samenhang te bewerkstelligen op het gebied van onderzoeken naar management control, contextuele variabelen en bijbehorende onderzoeksresultaten, het van belang is om onderzoeken te herhalen, zodat de validiteit en betrouwbaarheid van de onderzoeksresultaten worden vergroot.
Hieronder volgt een beschrijving van de verschillende management controls waarin onder meer de toepasbaarheid en de voor- en nadelen worden uiteengezet.
Accounting controls
Accounting controls zijn volgens Merchant en Van der Stede (2007) een indirecte vorm van control, omdat ze activiteiten van medewerkers beïnvloeden door beloningen te koppelen aan gewenste resultaten. Accounting controls bepalen niet op welke wijze medewerkers hun taken moeten uitvoeren, maar sturen op de resultaten die behaald moeten worden en motiveren daarmee medewerkers om zelf te bepalen welke uitvoering van taken de gewenste resultaten zullen opleveren.
Beloningen kunnen financieel van aard zijn, maar ook erkenning, zelfstandigheid en promoties zijn vormen van beloningen. (Merchant & Van der Stede, 2007). In non-profit organisaties, zoals gemeenten, ontbreken volgens Merchant en van der Stede (2007) vaak de mogelijkheden om gedrag van medewerkers te beïnvloeden door financiële prikkels en kunnen vrijwel alleen niet-financiële beloningen worden toegepast. Bonussen, opties, prestatiebeloning etc. zijn in de meeste non-profit organisaties meestal niet toegestaan of politiek zeer onwenselijk (Merchant & Van der Stede, 2007). Ook het bepalen van maatstaven om resultaten te meten is meestal lastig in non-profit organisaties, omdat doelen niet altijd helder zijn en resultaten vaak moeilijk gemeten kunnen worden (Merchant & Van der Stede, 2007). Financiële middelen van non-profit organisaties worden vaak verkregen van (andere) overheden of via giften en er worden weinig tot geen eigen financiële middelen gegenereerd. Ook zijn die verkregen middelen in veel gevallen „gelabeld‟ door de verstrekkende partij, zodat de middelen enkel voor specifieke activiteiten mogen worden aangewend (Merchant & Van der Stede, 2007). Non-profit organisaties zijn dan ook in de meeste gevallen erg
afhankelijk van hun begroting om activiteiten te kunnen uitvoeren en leggen daarom in hun management control veel nadruk op het realiseren van de begroting door het toepassen van accounting controls (Hofstede, 1981). Voorbeelden van accounting controls zijn onder andere: standaardkosten, budgettering, financiële rapportages en inhoudelijke
voortgangsrapportages.
Accounting controls zijn volgens Merchant en Van der Stede (2007) effectief als aan alle volgende voorwaarden wordt voldaan:
1. Organisaties kunnen vaststellen welke resultaten gewenst zijn op de onderdelen die ze willen beheersen. Een algemeen organisatiedoel als het maximaliseren van
aandeelhouderswaarde moet worden vertaald naar specifieke doelen voor medewerkers op de werkvloer.
2. Medewerkers hebben significante invloed op de resultaten waarvoor ze
verantwoordelijk worden gehouden. Als in de resultaten, waarop medewerkers worden beoordeeld, (deels) onbeheersbare factoren zitten die er niet uit kunnen worden
gefilterd is het lastig te bepalen of behaalde resultaten zijn veroorzaakt door de werkzaamheden van de medewerkers of door externe factoren. Beoordeling van de resultaten van medewerkers is dan moeilijk. Ook wordt goed gedrag niet gestimuleerd,
aangezien medewerkers verantwoordelijk worden gehouden voor factoren waarop ze geen invloed kunnen uitoefenen maar wel op worden beoordeeld.
3. Organisaties kunnen resultaten effectief meten. Met effectief wordt bedoeld: - nauwkeurig (resultaten moeten zeer precies, zonder willekeur worden gemeten) - objectief (het meten wordt gedaan door mensen die geen onderdeel uitmaken van
het proces dat wordt gemeten)
- tijdigheid (de tijd die tussen het behalen van het resultaat en het meten ervan zit. Medewerkers worden gemotiveerd als zij een constante, korte termijn druk voelen om te presteren. Daarnaast kan bij tijdig meten snel worden ingegrepen bij
problemen.)
- begrijpelijkheid (medewerkers moeten begrijpen voor welke resultaten ze verantwoordelijk zijn en wat ze moeten doen om die resultaten te behalen). Accounting controls kunnen effectief zijn in situaties waarin het niet duidelijk is welk gedrag het meest gewenst is. Behaalde resultaten kunnen namelijk aangeven of het gedrag ten goede is gekomen aan de organisatie. Daarnaast beperken accounting controls niet de
zelfstandigheid en creativiteit van medewerkers. De nadruk ligt op de resultaten, hierdoor hebben medewerkers de vrijheid om te bepalen op welke manier zij die resultaten kunnen behalen en zijn daarbij niet gebonden aan voorgeschreven regels en procedures. Die vrijheid kan innovatie stimuleren (Merchant & Van der Stede, 2007).
Behavior controls
Behavior controls richten zich op de juiste uitvoering van taken door het voorschrijven van gewenste activiteiten en het voorkomen van ongewenste activiteiten. Behavior controls zijn de meest directe vorm van management control omdat de control zich focust op de uitvoering van taken zelf en niet op de resultaten die uit die taken voortvloeien (Merchant & Van der Stede, 2007). Bij behavior controls is het van belang dat de relatie tussen input en output helder is (Ouchi, 1979). Als medewerkers enkel de gewenste taken uitvoeren zullen de gewenste resultaten worden behaald. Behavior controls zijn alleen effectief als organisaties kunnen bepalen welke taken wenselijk zijn en welke niet en vervolgens ook in staat zijn om ervoor te zorgen dat die wenselijke acties daadwerkelijk plaatsvinden en de onwenselijke acties worden voorkomen (Merchant & Van der Stede, 2007). Gewenste en ongewenste activiteiten zijn vaak vastgelegd in richtlijnen, procedurebeschrijvingen en handleidingen. Het vaststellen dat activiteiten (en de wenselijkheid ervan) zijn uitgevoerd kan bijvoorbeeld door het houden van direct toezicht door leidinggevenden, het houden van audits of het reviewen van activiteitenplannen door collega‟s.
Merchant en Van der Stede (2007) onderkennen de volgende vormen van behavior controls: - Behavioural constraints hebben als doel om te voorkomen dat medewerkers
ongewenst gedrag vertonen. Voorbeelden zijn onder andere het instellen van wachtwoorden op computers en functiescheiding.
- Preaction reviews leggen zich toe op het nauwkeurig bestuderen en goedkeuren door leidinggevenden van plannen van medewerkers voordat met de uitvoering van die plannen wordt begonnen.
- Action accountability heeft betrekking op het bepalen en vervolgens communiceren welke taken gewenst of ongewenst zijn, het volgen van de uitvoering van de taken en het belonen van gewenste of het bestraffen van ongewenste taken.
- Redundancy bestaat uit het toewijzen van meer medewerkers of machines aan een taak dan strikt noodzakelijk, zodat het waarschijnlijker is dat die taak naar
tevredenheid wordt uitgevoerd.
Behavior controls bestaan uit preventieve en detecterende controls (Merchant & Van der Stede, 2007). Preventieve behavior controls zorgen ervoor dat ongewenst gedrag zich niet voordoet, zodat ook kosten, die voortvloeien uit dat ongewenste gedrag, niet hoeven worden gemaakt. Detecterende behavior controls daarentegen worden toegepast nadat de actie heeft plaatsgevonden. Bij detecterende behavior controls is het belangrijk dat detectie spoedig na uitvoering van de actie plaatsvindt, zodat ongewenst gedrag tijdig kan worden beëindigd en de effecten van ongewenste acties kunnen worden gecorrigeerd. Als ongewenst gedrag tijdig wordt gedetecteerd, werkt dat ook preventief. Mensen zullen namelijk minder snel geneigd zijn ongewenst gedrag te vertonen als zij weten dat het snel aan het licht zal komen. Bij toepassing van behavior controls worden er geen resultaten gemeten en heeft de
organisatie dan ook niet te maken met meetproblemen zoals die zich bij accounting controls kunnen voordoen (Merchant & Van der Stede, 2007). Een ander voordeel ten opzichte van accounting controls is dat ongewenst gedrag bij toepassing van behavior controls sneller kan worden ontdekt en gecorrigeerd. Behavior controls zijn namelijk gericht op het detecteren van ongewenst gedrag tijdens de uitvoering van taken, accounting controls daarentegen stellen ongewenst gedrag vast bij het bepalen van resultaten over een bepaalde periode (Abernethy & Brownell, 1997). De taken zijn dan al uitgevoerd.
Een nadeel van behavior controls is dat door het bepalen van wenselijk en onwenselijk gedrag medewerkers gebonden zijn aan regels en procedures, waardoor creativiteit (en daarmee innovatie) en het kunnen aanpassen aan veranderende omstandigheden kan worden beperkt.
Personnel controls
Personnel controls zijn gebaseerd op de overtuiging dat door het bevorderen van een sterk gevoel van solidariteit en commitment met de doelen van organisaties mensen zich gaan gedragen in het belang van organisaties (Ouchi, 1979). Een soortgelijke benadering wordt gehanteerd door Merchant en Van der Stede (2007): zij definiëren personnel controls als het helpen van medewerkers om hun werk goed uit te voeren door in te spelen op de natuurlijke neiging van mensen om zichzelf en anderen te controleren en te motiveren. De meeste mensen hebben een geweten dat hen leidt om de juiste dingen te doen. Daarnaast kunnen mensen positieve gevoelens van zelfrespect en zelfbevrediging krijgen als ze hun werk goed doen en zien dat het goed gaat met de organisatie waarin ze werkzaam zijn (Merchant en Van der Stede, 2007). Medewerkers gedragen zich volgens de normen en waarden die binnen een organisatie heersen en zij spreken collega‟s aan op gedrag dat afwijkt van die normen en waarden. Die natuurlijke neiging wordt volgens Merchant en Van der Stede binnen de managementwetenschappen ook wel geduid in termen als loyaliteit, zelfcontrole en ethiek. Om te verzekeren dat enkel medewerkers worden aangenomen die voldoen aan de
persoonskenmerken en trainingen die binnen de organisatie gewenst zijn, kunnen organisaties gebruik maken van onder andere personeelsselectie en trainingen. Zo kan training ervoor zorgen dat medewerkers begrijpen wat er van hun wordt verwacht en op welke manier ze hun werk het beste kunnen uitvoeren, waardoor hun gevoel van professionaliteit kan toenemen (Merchant & Van der Stede, 2007). Professionaliteit kan worden gedefinieerd als de mate waarin een individu zich persoonlijk blijft ontwikkelen en met behulp van de daaruit ontstane specifieke kennis en ervaring en met een grote mate van autonomie handelingen verricht waarmee hij iemand of een organisatie van nut is door het welzijn te vergroten of door waarde toe te voegen aan het eigendom van een klant, binnen de gestelde normen van vakkennis, ethiek, sociale verantwoordelijkheid en de beschikbaar gestelde middelen (Maas, 2000).
Groepsgedrag kan onder meer worden beïnvloed door het geven van groepsbeloningen, voorbeeldgedrag van het management en het gebruik van gedragscodes. Bij toepassing van groepsbeloningen wordt het monitoren van taken van medewerkers gedelegeerd van de
leidinggevende naar de directe collega‟s. Als medewerkers gedrag vertonen dat afwijkt van de normen en waarden in de organisatie, kunnen collega‟s hen daar op aanspreken, omdat het afwijkende gedrag de beloning van de collega‟s kan beïnvloeden.
De voordelen van personnel controls zijn onder meer dat de kosten meestal lager zijn dan andere vormen van management controls en dat ze aan te passen zijn en daardoor in bepaalde mate in bijna elke situatie toe te passen (Merchant & Van der Stede, 2007). Wel is het van belang dat er een emotionele band bestaat tussen medewerkers onderling, zodat collega‟s elkaar aanspreken op gedrag dat afwijkt van de heersende normen en waarden. Ook is de mate waarin mensen zichzelf controleren en motiveren niet bij elk mens gelijk, waardoor personnel controls niet altijd even effectief zijn. Zo zal niet iedereen zich door zijn geweten laten leiden of zelfrespect ontlenen aan de prestaties van de organisatie waarin hij werkzaam is.
Management controls en de controlproblemen
Niet alle management controls zijn voor de eerder genoemde controlproblemen (gebrek aan richting, motivatieproblemen en beperkingen in competenties) even effectief of te duur in verhouding tot andere vormen van management controls (Merchant & Van der Stede, 2007). Accounting controls lossen het gebrek aan richting op doordat zorgvuldig gedefinieerde resultaten ervoor zorgen dat medewerkers weten wat er van hen wordt verwacht. Door beloningen in het vooruitzicht te stellen na het realiseren van gewenste resultaten worden medewerkers gemotiveerd om zodanig te werken dat de kans dat gewenste resultaten daadwerkelijk behaald worden het grootst is. De doelstellingen van de medewerkers komen dan overeen met die van de organisatie (het behalen van de resultaten).
Het geven van beloningen kan ertoe leiden dat medewerkers worden aangemoedigd om hun competenties te verbeteren.
Behavior controls beperken het gebrek aan richting door medewerkers voor te schrijven welke taken gewenst en ongewenst zijn. Medewerkers worden gemotiveerd door ongewenst gedrag te voorkomen, uitgevoerde taken te belonen of te bestraffen en plannen te laten reviewen door leidinggevenden. Die reviews kunnen mogelijke kosten van beperkingen in competenties voorkomen
Met de toepassing van personnel controls kunnen alle drie controlproblemen worden
aangepast. Zo kan richting worden gegeven door het aannemen van ervaren medewerkers of door het geven trainingen. Motivatieproblemen kunnen worden aangepakt door gemotiveerde medewerkers aan te nemen of door medewerkers toe te wijzen aan werkgroepen, opdat zij aan de binnen de werkgroep geldende normen en waarden gaan voldoen. Beperkingen in
competenties worden verminderd door bijvoorbeeld selectie bij de aanname van personeel en het geven van trainingen (Merchant & Van der Stede, 2007).
2.1.2 Meetmethodes rol management control: prestaties
De rol van management control is afhankelijk van de mate waarin gewenst gedrag is bereikt. Gewenst gedrag is moeilijk te meten in dit onderzoek, wel kan het worden gemeten aan de hand van een proxy-variabele. Een proxy-variabele is een variabele die wordt gebruikt om een niet-meetbare of ontbrekende variabele te meten (M. Lewis-Beck et al., 2003). Voor accurate metingen met de proxy-variabele is het van belang dat de proxy-variabele correleert met de niet-meetbare of ontbrekende variabele. In dit onderzoek wordt verondersteld dat de mate van gewenst gedrag tot uiting komt in de behaalde prestaties. De behaalde prestaties zijn het resultaat van het getoonde gedrag. Er is niet onderzocht of binnen het grondexploitatieproces van de gemeente Groningen van te voren wordt bepaald welk gedrag is gewenst, daarom
wordt in dit onderzoek de behaalde prestaties van medewerkers die werkzaam zijn binnen het grondexploitatieproces van de gemeente Groningen als proxy-variabele gebruikt. Achteraf kunnen behaalde resultaten aangeven of het getoonde gedrag ten goede is gekomen aan de organisatie (Merchant & Van der Stede, 2007). Deze proxy-variabele is al eerder toegepast als meetvariabele voor de rol van management control in R&D omgevingen (Abernethy en Brownell, 2007).
Daarnaast wordt gemeten in welke mate de variabelen accounting, behavior en personnel controls worden toegepast. In hoofdstuk 3 wordt in de beschrijving van de methodologie nader ingegaan op de gebruikte variabelen en de meetmethodes ervan.
2.1.3 Samenvatting en conclusie
Van management control bestaan uiteenlopende definities (Malmi, 2008). Die verschillen zitten vooral in de reikwijdte van wat onder management control wordt verstaan. Het beheersen van de omgeving is een dergelijk onderwerp dat in de bredere definities van management control is opgenomen (Merchant & Otley, 2007). Om de omgeving te beheersen is het nodig om strategie onderdeel te maken van management control. Die definities lijken niet heel bruikbaar voor dit onderzoek, aangezien strategie weinig van doen heeft met de door mij veronderstelde mate van ongewenst gedrag dat is vertoond binnen het
grondexploitatieproces.
Anthony (1965)gebruikt een nauwere definitie (zonder strategie) en noemt management control het proces waarmee managers zich ervan verzekeren dat middelen worden verkregen en dat die middelen effectief en efficiënt worden gebruikt om de organisatiedoelen te behalen. Gezien het niet behalen van het gewenste resultaat op grondexploitaties kan deze definitie bruikbaar zijn voor het onderzoek. Toch lijkt de definitie niet helemaal passend voor dit onderzoek. In dit onderzoek wordt namelijk uitgegaan van het vermoeden dat medewerkers binnen het grondexploitatieproces niet het gewenste gedrag hebben vertoond, waardoor het gewenste resultaat op grondexploitaties niet is behaald.
De term „middelen‟ lijkt geen goed begrip als er wordt ingezoomd op gedrag. Middelen kunnen geassocieerd worden met eigendom van een organisatie, en gedrag komt niet voor op de balans.
Merchant & Van der Stede (2007) zien management control als het omgaan met gedrag van medewerkers om zo te verzekeren dat gestelde doelen worden behaald. Medewerkers zorgen er voor dat in organisaties dingen gebeuren en daarom zijn management controls noodzakelijk om organisaties te beschermen tegen de mogelijkheden dat die medewerkers iets doen wat niet wenselijk is voor de organisatie of dat die mensen juist iets niet doen wat ze wel zouden moeten doen. De definitie spitst zich toe op het gedragselement en dat maakt deze goed bruikbaar voor dit onderzoek. Het woord „omgaan‟ mag nog wel scherper worden aangezet. Control maakt onderdeel uit van de term “management control” en control is meer dan “omgaan met”. Control betekent beheersen. In dit onderzoek wordt management control dan ook gedefinieerd als: “het zodanig beheersen en sturen van gedrag van medewerkers dat gewenst gedrag wordt bereikt.”
De toepassing van management control vloeit voort uit het voorkomen of verminderen van drie problemen: gebrek aan richting, motivatieproblemen en beperkingen in competenties. Al deze drie problemen zouden kunnen spelen binnen het grondexploitatieproces van de
gemeente Groningen. Om die problemen aan te pakken, is het noodzakelijk dat er control instrumenten worden toegepast (Merchant & Van der Stede, 2007). Die control instrumenten worden ook wel management controls genoemd. In dit onderzoek worden accounting,
Om de rol van management controls te meten, wordt verondersteld dat de mate van gewenst gedrag tot uiting komt in de behaalde prestaties. De behaalde prestaties zijn het resultaat van het getoonde gedrag. De prestaties fungeren dan als een proxy-variabele om de rol van management controls te meten.
2.2 Taakonzekerheid en de relatie met management controls
In deze paragraaf wordt uiteengezet wat taakonzekerheid is en wat de relatie is tussen taakonzekerheid en management controls.
2.2.1 Taakonzekerheid
Taakonzekerheid kan worden gezien als het verschil tussen de benodigde informatie om taken uit te voeren en de beschikbare informatie (Chenhall, 2003). Ouchi (1979) definieert
taakonzekerheid als de kennis van het transformatieproces van input naar output en de voorspelbaarheid van het meten van output. Als duidelijk is hoe input kan worden omgezet naar output, kunnen leidinggevenden taken specificeren die medewerkers dienen uit te voeren en dat impliceert dat er veel kennis van het transformatieproces aanwezig is en de mate van taakonzekerheid laag (Fisher, 1998). Hirst (1981) gebruikt een soortgelijke definitie als Ouchi en noemt taakonzekerheid de mate waarin een actie van een manager resulteert in een
verwachte uitkomst.
In onderzoeken naar taakonzekerheid wordt het model van Perrow (1970) vaak toegepast (Brownell & Dunk, 1991). Perrow (1970) heeft een model ontwikkeld (figuur 1) waarin wordt verondersteld dat organisatiestructuren, en daarmee ook de toepassing van management controls, afhankelijk zijn van de mate van taakonzekerheid (Abernethy & Brownell, 1997).
Analyseerbaarheid van taken
Hoog Laag
Taakvariatie
Laag
Routine
accounting / behavior accounting controls
controls 1 2
Hoog
4 3
Non routine
behavior / personnel personnel controls
controls
Figuur 1 Model Perrow (1970)
Perrow veronderstelde dat het mogelijk was om zowel de analyseerbaarheid van taken als de mate van taakvariatie te identificeren en te kwantificeren. De uitkomsten gebruikte Perrow (1970) als leidraad voor het ontwerpen van optimale organisatiestructuren, waaronder de optimale toepassing van management controls. Perrow (1970) ziet taakonzekerheid als de mate van analyseerbaarheid van taken en de mate van taakvariatie. Dat komt overeen met het begrip “kennis van het transformatieproces” zoals Ouchi (1979) taakonzekerheid definieert. Analyseerbaarheid van taken beschrijft Perrow (1970) als de mate waarin taken kunnen worden opgedeeld in helder gedefinieerde stappen (standaardprocedures). Als er sprake is van helder gedefinieerde stappen, is de mate van analyseerbaarheid van taken hoog. Taakvariatie
kan worden gedefinieerd als de mate van uitzonderingen op standaardprocedures door
wijzigingen of vernieuwingen in de taken. Als er sprake is van weinig tot geen uitzonderingen wordt taakvariatie als laag beschouwd.
Als taken eenvoudig te analyseren zijn en er weinig taakvariatie bestaat, is er volgens Perrow (1970) sprake van routine en dienen formele accounting controls te worden toegepast. De taken zijn dan eenvoudig met een herhalend karakter en zonder veel uitzonderingen, zodat op output gestuurd kan worden. Omgekeerd is er bij moeilijk te analyseren taken en veel
taakvariatie sprake van non-routine en dienen informele controls te worden toegepast. Het is namelijk niet mogelijk om gedrag middels procedures te sturen, omdat vooraf niet duidelijk is welke acties gewenst zijn.
Zowel bij een lagere mate van analyseerbaarheid van taken als bij een hogere mate van taakvariatie, zal onzekerheid over taken groot zijn, doordat er verschil bestaat tussen de benodigde informatie om een taak uit te voeren en de beschikbare informatie (Chenhall, 2003). In de inleiding wordt uitgegaan van het vermoeden dat het verschil tussen de benodigde en de beschikbare informatie om taken binnen het grondexploitatieproces uit te voeren groter is geworden en dat de toegepaste management controls niet zijn aangepast aan die vergrote taakonzekerheid. Om te bepalen hoe groot die taakonzekerheid is en welke vorm van management control het meest effectief is bij die mate van taakonzekerheid, wordt gebruik gemaakt van het model van Perrow (1970). In de volgende paragraaf wordt aan de hand van het model van Perrow nader ingegaan op de relatie tussen taakonzekerheid en management controls.
2.2.2 De relatie tussen taakonzekerheid en management controls
Abernethy en Brownell (1997) hebben op basis van het model van Perrow (1970) onderzocht wat de invloed is van taakonzekerheid op de effectiviteit van accounting, behavior en
personnel controls binnen R&D omgevingen. Abernethy en Brownell (1997) toonden onder meer aan dat in R&D omgevingen waarin taken een hoge mate van routine hebben,
accounting controls een positief effect hebben op de effectiviteit van organisaties. In organisaties waarin taken veel onzekerheid kennen, dragen personnel controls bij aan de effectiviteit van die organisaties.
De relatie tussen taakonzekerheid en management controls wordt weergegeven in het model van Perrow in figuur 1. Het model bestaat uit vier boxen, elke box heeft een verschillende mate van taakonzekerheid en management controls.
Box 1
In box 1 van het model van Perrow (figuur 1) is de analyseerbaarheid van taken hoog en taakvariatie laag. De taken worden gekenmerkt door herhaling (voorspelbaarheid) en worden uitgevoerd volgens standaardprocedures, waardoor accounting controls goed kunnen worden toegepast (Bruns & Waterhouse, 1975). Als er ook sprake is van een duidelijke relatie tussen input en output, waardoor handleidingen of procedurebeschrijvingen kunnen worden
opgesteld, zijn ook behavior controls in deze situatie goed passend (Abernethy & Brownell, 1997). De keuze tussen accounting of behavior controls zal dan afhangen van de kosten en vereiste tijdigheid.
Box 2
In box 2 zijn taken moeilijk te analyseren omdat er geen duidelijke relatie bestaat tussen input en output. Het is niet mogelijk om de uit te voeren taken te specificeren in handleidingen of procedurebeschrijvingen. Behavior controls zijn daarom niet effectief, in tegenstelling tot accounting controls. Voor een effectieve toepassing van accounting controls is er geen
duidelijke relatie tussen input en output benodigd, enkel de output moet van te voren vastgesteld en gekwantificeerd kunnen worden (Abernethy & Brownell, 1997).
Box 3
In box 3 is er sprake van non-routine: taken zijn moeilijk te analyseren en de taken zijn erg wisselend, waardoor gedrag niet kan worden beïnvloed door van te voren gewenste acties te bepalen. Gedrag kan wel worden beïnvloed door personnel controls toe te passen. Met deze grote taakonzekerheid is het belangrijk om professionals aan te nemen die elkaar aanspreken op afwijkend gedrag (Merchant & Van der Stede, 2007).
Toepassing van accounting en behavior controls zijn, in tegenstelling tot personnel controls, in deze situatie weinig effectief (Perrow, 1970). Wel kunnen accounting controls in deze situatie effectiever zijn dan behavior controls, aangezien accounting controls effectief kunnen zijn in situaties waarin het niet duidelijk is welk gedrag het meest gewenst is. Behaalde resultaten kunnen namelijk aangeven of het gedrag ten goede is gekomen aan de organisatie (Merchant & Van der Stede, 2007).
Box 4
In box 4 zijn taken eenvoudig te analyseren, waardoor de relatie tussen input en output kan worden vastgesteld en vertaald in handleidingen of procedurebeschrijvingen. Ook kan toezicht door leidinggevenden eenvoudig worden toegepast, de leidinggevenden weten welk gedrag gewenst is. Behavior controls lijken dan ook goed toepasbaar in deze box, echter de grote variatie in taken kan ervoor zorgen dat die handleidingen en procedurebeschrijvingen op een te algemeen niveau moeten worden opgesteld of dat de kosten te hoog zijn om alle
uitzonderingssituaties vast te leggen in procedures. Personnel controls kunnen in deze situatie worden toegepast om de benodigde coördinatie voor het uitvoeren van taken te bereiken. 2.2.3 Samenvatting en conclusie
In 2.2.1 staan verschillende definities van taakonzekerheid beschreven. Grotendeels geven die hetzelfde weer: de mate waarin informatie beschikbaar is over hoe taken moeten worden uitgevoerd om input te vertalen naar output. Als er veel informatie beschikbaar is, is er sprake van een lage taakonzekerheid en omgekeerd is de taakonzekerheid hoog als er weinig
informatie bekend is. In dit onderzoek is weinig bekend over de input en output van het grondexploitatieproces. Dat maakt de definities met een input- output relatie erin minder aantrekkelijk voor dit onderzoek. In dit onderzoek wordt een relatie tussen taakonzekerheid en management control verondersteld. Die relatie komt ook tot uiting in het model van Perrow (1970). In het model wordt verondersteld dat organisatiestructuren, en daarmee ook de toepassing van management controls, afhankelijk zijn van de mate van taakonzekerheid Perrow (1970) ziet taakonzekerheid daarbij als de mate van analyseerbaarheid van taken en de mate van taakvariatie. Perrow (1970) veronderstelde dat het mogelijk was om zowel de analyseerbaarheid van taken als de mate van taakvariatie te identificeren en te kwantificeren. De uitkomsten gebruikte Perrow (1970) als leidraad voor het ontwerpen van optimale
organisatiestructuren, waaronder de optimale toepassing van management controls. In dit onderzoek komt die optimale toepassing van management controls ook naar voren, waardoor de definitie van Perrow (1970) geschikt lijkt voor dit onderzoek. Echter, het begrip
“onzekerheid” komt niet heel sterk terug in de begrippen “taakvariatie” en “analyseerbaarheid van taken”. Daarom worden in dit onderzoek de definitie van Perrow (1970) en de definitie van Chenhall (2003) gecombineerd en taakonzekerheid als volgt geformuleerd:
taakonzekerheid is het verschil tussen de gewenste en de benodigde informatie, waarbij die informatie betrekking kan hebben op taakvariatie en op analyseerbaarheid van taken. In die definitie komt het in de inleiding geschetste vermoeden terug dat er binnen het
grondexploitatieproces minder informatie beschikbaar is dan nodig. Daarnaast veronderstelt het gebruik van het element van Perrow (1970) in de definitie dat er een relatie bestaat tussen de rol van management controls en taakonzekerheid en dat, door het in kaart brengen van de mate van taakvariatie en analyseerbaarheid van taken, de toepassing van management controls optimaal kan worden vormgegeven. Die veronderstelde relatie is ook aangetoond in
onderzoek van Abernethy en Brownell (1997), aan de hand van het model van Perrow bleek dat binnen R&D omgevingen bij bepaalde mates van taakonzekerheid er een significant verband was met de effectiviteit van de toegepaste management controls. Daarentegen bleken er ook minder sterke relaties tussen taakonzekerheid en de rol van management controls te zijn. Desondanks lijkt het model van Perrow (1970) toepasbaar bij het onderzoeken van hoe groot de taakonzekerheid is binnen het grondexploitatieproces van de gemeente Groningen en welke rol management controls daarbij spelen binnen het grondexploitatieproces.
2.3 Grondexploitatieproces van de gemeente Groningen
Om antwoord te geven op de vraag: uit welke taken bestaat uit het grondexploitatieproces binnen de gemeente Groningen, staat hieronder uiteengezet wat een grondexploitatie is en worden de taken van het grondexploitatieproces per fase beschreven.
2.3.1 Grondexploitatie
Een grondexploitatie bestaat volgens de Beschrijving proces grondexploitaties (Gemeente Groningen, 2009) uit een beschrijving van de werken en werkzaamheden voor het bouwrijp maken van een exploitatiegebied, de aanleg van nutsvoorzieningen en het inrichten van de openbare ruimte in het exploitatiegebied. Daarnaast bevat een grondexploitatie ook een financieel element waarin onder meer is opgenomen: een raming van de te verwachten kosten en opbrengsten, inbrengwaardes van gronden, toerekening methodes van kosten en een tijdvak waarbinnen de exploitatie van de gronden zal plaatsvinden. De financiële elementen uit de grondexploitaties zijn de basis voor het opstellen van begroting en jaarrekening. Het grondexploitatieproces wordt uitgevoerd binnen de dienst Ruimtelijke Ordening en Economische Zaken (ROEZ) door drie afdelingen: Projecten, Planeconomie en
Exploitatiebeheer. Daarnaast ondersteunen andere afdelingen het grondexploitatieproces op het gebied van onder andere juridische zaken, P&O, control, communicatie etc. Die
ondersteunende taken maken echter geen deel uit van het grondexploitatieproces en worden daarom in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten.
2.3.2 Grondexploitatieproces
Het grondexploitatieproces binnen de gemeente Groningen kan volgens de Beschrijving proces grondexploitaties (Gemeente Groningen, 2009) als volgt worden opgesplitst:
1. Initiatieffase
In deze fase worden programma‟s opgesteld op basis van een
meerjarenuitvoeringsstrategie. Die programma‟s worden vervolgens vertaald naar projecten. In die vertaalslag wordt onder andere de economische haalbaarheid getoetst. Ook wordt gekeken naar de financiële consequenties die nieuwe projecten hebben op reeds bestaande projecten.
2. Plandefinitiefase
In de plandefinitiefase worden projecten verder uitgewerkt door projectgroepen te formeren, ook worden projectplannen opgesteld en worden offertes opgevraagd en beoordeeld, om zo globale exploitatiebegrotingen per project op te stellen. De projectplannen en exploitatiebegrotingen vormen samen de grondexploitaties.
3. Ontwerpfase
In de ontwerpfase worden exploitatiebegrotingen nader uitgewerkt en projectplannen worden vastgesteld door de directie. De exploitatiebegrotingen en projectplannen worden vervolgens verwerkt in een kredietaanvraag voor de gemeenteraad. Ook worden, indien nodig, projectplannen vertaald in bestemmingsplannen.
4. Voorbereidingsfase
Als de gemeenteraad akkoord is met de kredietaanvraag vinden de volgende activiteiten plaats: aankoop van gronden, tekenen van bestek en opstarten van aanbestedingen voor de uitvoering van werkzaamheden. Als het
aanbestedingsresultaat bekend is, wordt er een definitieve voorcalculatie opgesteld.
5. Realisatiefase
In deze fase vinden voornamelijk de aanbestede werkzaamheden plaats, zoals slopen, saneren, bouwrijp maken en woonrijp maken. Er wordt toezicht gehouden op de uitvoering van die werkzaamheden en ook wordt beoordeeld of de werkzaamheden worden uitgevoerd conform de gemaakte afspraken. In deze fase vindt ook de verkoop van gronden plaats. Jaarlijks worden de grondexploitaties herzien. De herziene
grondexploitaties worden vastgesteld door de gemeenteraad. Na realisatie van 95% van de exploitatiebegroting wordt er een slotcalculatie opgesteld, met daarin een schatting van de nog te verwachten kosten en opbrengsten. De slotcalculatie gaat naar de gemeenteraad ter instemming.
2.3.3 Samenvatting en conclusie
Een grondexploitatie kan worden gezien als een beschrijving en financiële vertaling van de werken en werkzaamheden voor het bouwrijp maken van een exploitatiegebied, de aanleg van nutsvoorzieningen en het inrichten van de openbare ruimte in het exploitatiegebied. De
grondexploitatie wordt als input gebruikt voor het opstellen van begroting en jaarrekening. Het grondexploitatieproces wordt binnen de gemeente Groningen uitgevoerd door de
afdelingen Projecten, Planeconomie en Exploitatiebeheer van de dienst Ruimtelijke Ordening en Economische Zaken. Het proces kan worden opgedeeld in vijf fases. Binnen de
verschillende fases worden uiteenlopende taken uitgevoerd.
2.4 Taakonzekerheid binnen het grondexploitatieproces van de gemeente Groningen In de inleiding wordt uitgegaan van het vermoeden dat het verschil tussen de benodigde en de beschikbare informatie om taken binnen het grondexploitatieproces uit te voeren, groter is geworden doordat de vraag naar woningbouwprojecten en de aanleg van bedrijventerreinen veel kleiner is geworden dan het aanbod. Jarenlang was dat niet het geval. Verder wordt verondersteld dat de huidige management controls niet zijn aangepast aan die vergrote taakonzekerheid, waardoor niet de gewenste resultaten op grondexploitaties zijn behaald. In dit onderzoek wordt niet gemeten of de taakonzekerheid daadwerkelijk groter is geworden. Doordat de omslag van veel vraag naar weinig tot geen vraag naar woningbouwprojecten en de aanleg van bedrijventerreinen inmiddels enkele jaren geleden heeft plaatsgevonden, is het moeilijk om data te verzamelen over de mate van taakonzekerheid en de toepassing van management controls in de periode dat de vraag het aanbod oversteeg. Het veronderstelde verschil tussen de twee periodes is bedoeld om de context van het onderzoek te duiden en minder relevant voor het beantwoorden van de probleemstelling: “ Welke rol spelen
management controls binnen het grondexploitatieproces van de gemeente Groningen?” Voor het antwoord op die vraag is het niet nodig om de rol van management controls in de
Voor het bepalen van de mate van taakonzekerheid binnen het grondexploitatieproces van de gemeente Groningen heeft een taakanalyse plaatsgevonden. Die taakanalyse bestond uit het verzamelen van data middels interviews, het verwerken van de verzamelde data en het analyseren van de resultaten aan de hand van het model van Perrow (1970).
2.4.1 Onderzoeksobject
In dit onderzoek wordt uitgegaan van het vermoeden dat medewerkers van de gemeente Groningen niet het gewenste gedrag hebben vertoond bij uitvoering van het
grondexploitatieproces. Object van onderzoek zijn alle medewerkers die werkzaam zijn binnen het grondexploitatieproces. Specifiek zijn dat de medewerkers van de afdelingen Projecten, Planeconomie en Exploitatiebeheer binnen de dienst ROEZ.
2.4.2 Dataverzameling
Het meten van taakonzekerheid is op procesniveau uitgevoerd. Het is erg lastig om per fase van het proces de taakonzekerheid te meten. Medewerkers kunnen namelijk taken uitvoeren in verschillende fases. Om per fase te kunnen meten, moet duidelijk zijn welke medewerker welke taken verricht in welke fase. Gezien de beperkte tijd van dit onderzoek was dat niet haalbaar. Daarom is gekozen om het grondexploitatieproces als geheel te meten.
Vanwege beperkte beschikbare tijd bij het uitvoeren van het onderzoek en de voordelen die interviews kunnen bieden, is ervoor gekozen om de mate van taakonzekerheid (taakvariatie en analyseerbaarheid van taken) van het grondexploitatieproces te meten via interviews in plaats van vragenlijsten. Voordelen van interviews zijn onder meer dat de respons meestal hoger ligt dan bij vragenlijsten en dat de interviewer vragen kan verduidelijken, zodat relevante
antwoorden worden gegeven (Babbie, 2013).
De interviews hebben de vorm van een gestructureerd interview (bijlage 1). Er is sprake van een gestructureerd interview als aan de volgende criteria wordt voldaan (‟T Hart et al., 2005):
- de inhoud van de vragenlijst ligt min of meer vast.
- de manier waarop de vragen worden gesteld ligt min of meer vast. - de volgorde waarop de vragen worden gesteld ligt min of meer vast.
- de mogelijke antwoorden zijn vooraf bepaald door de onderzoeker of zijn open. De interviews zijn gehouden met de hoofden van de afdelingen Projecten, Planeconomie en Exploitatiebeheer. In totaal zijn twee interviews afgenomen, aangezien het hoofd
Planeconomie ook tijdelijk hoofd Exploitatiebeheer is. Het aantal interviews is beperkt, echter is wel data verzameld van alle afdelingen die werkzaam zijn binnen het
grondexploitatieproces. Beide interviews hebben circa 30 minuten geduurd. Van elk interview is een verslag gemaakt (bijlage 2). De interviews zijn vertrouwelijk behandeld, om die reden zijn geen namen opgenomen in de interviewverslagen.
2.4.3 Meetinstrument taakonzekerheid
De interviewvragen (bijlage 1) zijn gebaseerd op de vragenlijst die Abernethy en Brownell (1997) hebben gebruikt voor het meten van taakvariatie en analyseerbaarheid van taken in R&D omgevingen en is gebaseerd op het instrument van Whitey et al. (1983). Die vragenlijst bestaat uit algemene vragen over routine van taken en procedures binnen afdelingen en is daarom in dit onderzoek toegepast. Wel is één vraag weggelaten, aangezien die vrijwel gelijk was aan een andere vraag. De vragenlijst is vertaald van het Engels naar het Nederlands. De antwoorden worden weergegeven op een zeven punt Likertschaal.
Voor het bepalen in welke box van het model van Perrow (1970) de mate van taakvariatie en de mate van analyseerbaarheid van taken passen, is gebruik gemaakt van de data die bij de interviews is verzameld. Om te bepalen wanneer er sprake is van een hoge en lage mate van taakvariatie en analyseerbaarheid van taken, is uitgegaan van de wijze die Abernethy en Brownell (1997) hebben toegepast, namelijk de mediaanwaarden van het model in combinatie met de Likertschaal. Aangezien er twee interviews zijn uitgevoerd, is gebruik gemaakt van de gemiddelde waarde in plaats van de mediaan. Het meten is gedaan aan de hand van een zeven punts Likertschaal. De mediaan per vraag is dan 4. Er zijn vijf vragen om taakvariatie te meten, dat leidt tot een mediaan van 20. Als een gemeten mediaan kleiner (groter) dan 20 is, is er sprake van hoge (lage) taakvariatie. Voor het meten van analyseerbaarheid van taken zijn vier vragen opgenomen, dat leidt tot een mediaan van 16 voor het bepalen of de
analyseerbaarheid van taken hoog (>16) of laag (<16) is. De gemiddelde uitkomsten zijn afgezet tegen de hierboven beschreven medianen om de mate van taakvariatie en
analyseerbaarheid van taken als hoog of laag te bestempelen. Gezien de beperkte hoeveelheid data en variabelen is ervoor gekozen om de data te verwerken in Excel.
2.4.5 Bevindingen
Tijdens het beantwoorden van de interviewvragen gaf hoofd Projectmanagement aan dat de werkzaamheden binnen zijn afdeling vaak heel ad hoc verlopen: “Soms bemoeit de politiek zich ineens met een project en moet alles anders. Dat vraagt veel flexibiliteit van mijn mensen en het werk is dan ook moeilijk in een procedure te gieten.” Deze uitspraak komt overeen met de resultaten van de dataverwerking in Excel. Taakvariatie scoorde hoog met een waarde van 14 en de analyseerbaarheid van taken scoorde laag, met een waarde van 15 (bijlage 3). Dat geeft aan dat taken erg wisselend en moeilijk te analyseren zijn Perrow, 1970). Met een hoge taakvariatie en een lage analyseerbaarheid van taken valt het grondexploitatieproces in te delen in box 3 van het model van Perrow (1970). Er is dan sprake van non-routine: taken zijn weinig herhalend en er vinden veel uitzonderingen op het reguliere proces plaats.
Opvallend was dat de uitkomsten van het interview met hoofd Projecten zowel op taakvariatie (13) als op analyseerbaarheid van taken (13) iets lager scoorden dan de uitkomsten van het interview met hoofd Planeconomie en Exploitatiebeheer (taakvariatie 15, analyseerbaarheid van taken 16). Hoewel bij beide resultaten de taakvariatie hoog en de analyseerbaarheid laag zijn, lijkt het erop dat de taken die binnen Projectmanagement worden uitgevoerd meer uitzonderingen kent en minder duidelijk zijn vastgelegd in procedures of handboeken dan de taken die binnen de andere twee afdelingen worden uitgevoerd.
In het later gehouden diepte-interview (beschreven in paragraaf 3.2) met de directeur
Middelen/Dienstcontroller kwam ook naar voren dat er sprake is van taakonzekerheid. Op de vraag of het vermoeden klopt dat de forse daling van de vraag naar ontwikkeling van
woningbouw- en bedrijventerreinen een onbekend fenomeen was binnen de gemeente en dat daar mogelijk niet tijdig op is ingegrepen, gaf de directeur Middelen/Dienstcontroller aan dat er inderdaad een cultuuromslag gaande is binnen de grondexploitaties. “We zijn eigenlijk alleen gewend om resultaten bij te plussen, dit is nieuw en we zoeken nog naar een goede manier om hier mee om te gaan. De gevolgen zijn namelijk fors”. Deze uitspraak bevestigt het vermoeden in dit onderzoek dat er sprake is van taakonzekerheid: het verschil tussen de benodigde en de beschikbare informatie is groter geworden.
2.4.6 Samenvatting en conclusie
In dit onderzoek wordt een relatie verondersteld tussen de effectiviteit van management controls en taakonzekerheid en dat, door het in kaart brengen van de mate van
taakonzekerheid, de toepassing van management controls optimaal kan worden vormgegeven. Hierbij wordt taakonzekerheid gezien als het verschil tussen de gewenste en de benodigde
informatie, waarbij die informatie betrekking kan hebben op taakvariatie en op
analyseerbaarheid. Om de mate van taakonzekerheid binnen het grondexploitatieproces van de gemeente Groningen te meten, heeft een taakanalyse plaatsgevonden. Die taakanalyse bestond uit het verzamelen van data middels interviews, het verwerken van de verzamelde data en het analyseren van de resultaten aan de hand van het model van Perrow (1970). . De data om taakonzekerheid te meten is verzameld door het houden van gestructureerde interviews met de hoofden van de afdelingen Projecten, Planeconomie en Exploitatiebeheer. Uit de analyse van de resultaten kwam naar voren dat het grondexploitatieproces wordt gekenmerkt door een hoge mate van taakvariatie en een lage mate van analyseerbaarheid van taken. Daarmee past de taakonzekerheid in box 3 van het model van Perrow (1970). In box 3 is er sprake van non-routine: taken zijn weinig herhalend en er vinden veel uitzonderingen op het reguliere proces plaats.
2.5 Hypotheses
In dit onderzoek wordt uitgegaan van de veronderstelling dat er een verband is tussen de mate van taakonzekerheid en de rol van management controls binnen het grondexploitatieproces. In hoofdstuk 2 staat beschreven wat management control (2.1.1), het grondexploitatieproces (2.3) en taakonzekerheid (2.2.1) inhouden. De relatie tussen taakonzekerheid en management controls staat weergegeven in 2.2.2. De taakonzekerheid van het grondexploitatieproces van de gemeente Groningen is gemeten in 2.4. De taakonzekerheid valt in box 3 van het model van Perrow. Zoals in 2.2 2 staat beschreven spelen in box 3 vooral personnel controls een belangrijke rol, en in mindere mate accounting controls.. Met de rol wordt bedoeld dat de toepassing van management controls leiden tot het behalen van gewenst gedrag. Zoals in 2.1.2 staat beschreven, wordt gewenst gedrag gemeten aan de hand van de behaalde prestaties van de medewerkers binnen het grondexploitatieproces.
De veronderstelling dat er een verband is tussen de mate van taakonzekerheid en de rol van management controls die worden toegepast binnen het grondexploitatieproces heeft geleid tot de volgende hypotheses:
H1a: omdat sprake is van hoge taakvariatie en een lage analyseerbaarheid van taken verwacht ik meer toepassing van personnel controls dan accounting controls en de aanwezigheid hiervan is positief gerelateerd aan de prestaties.
H1b: omdat sprake is van hoge taakvariatie en een lage analyseerbaarheid van taken verwacht ik meer toepassing van personnel controls dan behavior controls en de aanwezigheid hiervan is positief gerelateerd aan de prestaties.
H1c: omdat de analyseerbaarheid van taken laag is, waardoor niet duidelijk is welk gedrag is gewenst, verwacht ik meer accounting controls dan behavior controls en de aanwezigheid hiervan is positief gerelateerd aan de prestaties.
2.6 Samenvatting
In dit hoofdstuk is antwoord gegeven op de deelvragen door het geven van definities van management control en taakonzekerheid. Ook is het grondexploitatieproces beschreven en is de relatie tussen taakonzekerheid en management controls uiteengezet. De antwoorden op de deelvragen hebben geleid tot het formuleren van hypotheses. In het volgende hoofdstuk wordt uiteengezet hoe de hypotheses worden getoetst.
3. Onderzoeksmethode
In het theoretisch kader hebben de antwoorden op de deelvragen geleid tot het formuleren van hypotheses. In dit hoofdstuk staat beschreven hoe de hypotheses getoetst zijn. In 3.1 wordt ingegaan op de onderzoeksopzet, in 3.2 wordt de methode van dataverzameling uiteengezet, in 3.3 worden de meetmethodes van de variabelen beschreven, in 3.4 wordt ingegaan op betrouwbaarheid en validiteit en in 3.5 staat hoe de verzamelde data statistisch wordt verwerkt.
3.1 Onderzoeksopzet
Dit onderzoek heeft de vorm van een toetsende case study. De case study wordt uitgevoerd binnen de gemeente Groningen. Een case study is een empirische onderzoeksmethode die een tijdelijk fenomeen onderzoekt binnen zijn context, voornamelijk als de grenzen tussen het fenomeen en de context niet duidelijk zijn (Yin, 2003). In dit onderzoek is het tijdelijk fenomeen het niet behalen van het verwachte resultaat op grondexploitaties en de rol die management controls en taakonzekerheid daarbij spelen. De context is het
grondexploitatieproces binnen de gemeente Groningen. 3.1.1 Proces
Het beantwoorden van de probleemstelling en bijbehorende deelvragen heeft in verschillende fases plaatsgevonden. Eerst is aan de hand van voornamelijk artikelen uit kwalitatief goed aangeschreven journals een theoretisch kader opgesteld. Vervolgens is er middels interviews en een documentstudie een taakanalyse uitgevoerd op het grondexploitatieproces binnen de gemeente Groningen. Het theoretisch kader en de uitkomsten van de taakanalyse zijn gebruikt om hypotheses te vormen. Onderzoeksdata is verzameld aan de hand van vragenlijsten. Later hebben er hebben interviews plaatsgevonden om de validiteit van onderzoeksdata vast te stellen. In die interviews is de onderzoeksdata voorgelegd aan leidinggevenden binnen het grondexploitatieproces met de vraag of zij zich in de onderzoeksdata konden herkennen. De verzamelde data is vervolgens gebruikt om de hypotheses te toetsen.
3.1.2 Onderzoeksobject
In dit onderzoek wordt uitgegaan van het vermoeden dat medewerkers van de gemeente Groningen niet het gewenste gedrag hebben vertoond bij uitvoering van het
grondexploitatieproces waardoor er een negatief resultaat op grondexploitaties is behaald. Object van onderzoek zijn alle medewerkers die werkzaam zijn binnen het
grondexploitatieproces. Specifiek zijn dat de medewerkers van de afdelingen Projecten, Planeconomie en Exploitatiebeheer binnen de dienst ROEZ.
3.2 Dataverzameling
Interviews
Er zijn verschillende interviews gehouden. Twee interviews zijn gebruikt om data te
verzamelen voor de taakanalyse en staan beschreven in paragraaf 2.4.2. De andere betroffen diepte-interviews, die hebben plaatsgevonden nadat de onderzoeksresultaten bekend waren. Het doel van de diepte-interview was om de validiteit van de onderzoeksresultaten te vergroten, door deze voor te leggen aan leidinggevenden en hen te vragen of zij zich in die resultaten kunnen herkennen. Er zijn in totaal drie diepte-interviews gehouden, namelijk met het hoofd Projecten, het hoofd Planeconomie en Exploitatiebeheer en met de directeur Middelen/Dienstcontroller van ROEZ. De hoofden Projecten, Planeconomie en Exploitatiebeheer zijn geselecteerd, omdat zij direct verantwoordelijk zijn voor het
directeur Middelen/Dienstcontroller is gekozen vanwege zijn functionele, maar hiërarchisch onafhankelijke betrokkenheid bij het grondexploitatieproces.
De interviews hadden de vorm van een semigestructureerd interview. Kenmerkend voor een semigestructureerd interview is dat de inhoud voor een gedeelte vast staat, maar de volgorde van de vragen en de manier waarop de vragen worden gesteld niet (‟T Hart et al., 2005). De vragen zijn opgesteld aan de hand van de uitkomsten van de statistische analyse.
Gemiddeld duurden de interviews 40 minuten. In bijlage 6 zijn de uitgewerkte interviews te vinden. De interviews zijn vertrouwelijk behandeld, daarom staan de namen van de
geïnterviewden niet vermeld. De resultaten van de interviews zijn verwerkt in de beschouwing van de statistische analyse in hoofdstuk 4.
Vragenlijsten
Voor het verzamelen van data om de variabelen: prestaties, accounting controls, behavior controls en personnel controls te meten, is gebruik gemaakt van vragenlijsten. De vragenlijst is opgesteld aan de hand van de in 3.3 beschreven meetinstrumenten en is opgenomen in bijlage 5.
De gemeente Groningen heeft e-mailadressen beschikbaar gesteld van alle medewerkers die werkzaam zijn op de afdelingen Projecten, Planeconomie en Exploitatiebeheer. Op basis van die e-mailadressen is de omvang van de populatie bepaald: 52 personen. Er is voor gekozen om de gehele populatie te onderzoeken, aangezien de populatie beperkt van omvang is en anders de kans op niet-significante uitkomsten groot is bij het nemen van een steekproef. Om te voorkomen dat respondenten problemen hebben met het invullen van de vragen, is de vragenlijst eerst voorgelegd aan enkele medewerkers binnen het grondexploitatieproces. De feedback die daaruit voortvloeide, is verwerkt in de definitieve vragenlijst. Om de
mogelijkheid van een hoge respons te vergroten, is een aantal acties genomen. Zo is ervoor gekozen om de vragenlijsten anoniem in te laten vullen via internet. Verder zijn de hoofden van Projecten, Planeconomie en Exploitatiebeheer verzocht om de vragenlijst onder de aandacht te brengen in hun werkoverleggen met medewerkers. Daarnaast is de directeur Middelen/Dienstcontroller van ROEZ benaderd om, vanwege zijn functie, een e-mail naar de respondenten te sturen waarin hij het belang van het invullen van de vragenlijst benadrukt. De verzamelde data is verwerkt in SPSS Statistics en wordt beschreven in hoofdstuk 4. 3.3 Meetmethodes variabelen
Om te onderzoeken welke rol de management controls spelen binnen het
grondexploitatieproces van de gemeente Groningen worden de volgende onafhankelijke variabelen onderzocht: accounting controls, behavior controls en personnel controls.
Prestaties is de afhankelijke variabele. Deze variabelen zijn ook door Abernethy en Brownell (1997) gebruikt in hun onderzoek naar de invloed van taakonzekerheid op derol van
accounting, behavior en personnel controls binnen R&D omgevingen. De meetmethodes die Abernethy en Brownell hebben gebruikt, worden dan ook voor zover mogelijk ook in dit onderzoek toegepast. Chenhall (2003) geeft namelijk aan dat, om samenhang te
bewerkstelligen op het gebied van onderzoeken naar management control, contextuele variabelen en bijbehorende onderzoeksresultaten, het van belang is om onderzoeken te herhalen, zodat de validiteit en betrouwbaarheid van de onderzoeksresultaten worden vergroot.
3.3.1 Prestaties
De proxy-variabele, die de prestaties van medewerkers die werkzaam zijn binnen het grondexploitatieproces aangeeft, wordt gemeten aan de hand van een
