M u z e n s tra a t 4 1 | 2 5 1 1 W B D e n Ha a g P o s tb u s 1 6 3 2 6 | 2 5 0 0 B H D e n Ha a g T 0 7 0 7 2 2 2 0 0 0 | F 0 7 0 7 2 2 2 3 5 5 in fo @ a c m .n l | www. a c m .n l | www. c o n s u wi jz e r.n l
Advies
Aan Inspecteur-Generaal Leefomgeving en Transport
Cc.
Van Autoriteit Consument en Markt
Datum 25 juli 2013
Onderwerp 103622 toezicht op de totstandkoming van de drinkwatertarieven 2012 Bijlage(n) 2
2
/9
1 Inleiding
In 2011 is de nieuwe wetgeving voor de drinkwatersector in werking getreden: de Drinkwaterwet, het Drinkwaterbesluit en de Drinkwaterregeling. Met de inwerkingtreding van deze wetgeving is het toezicht op de kostendekkendheid en de totstandkoming van de tarieven voor drinkwater geïntroduceerd.
De Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: de ILT) houdt toezicht op de naleving van deze wetgeving, inclusief de totstandkoming van de drinkwatertarieven. De Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM) heeft daarbij een adviserende taak; de ILT is gehouden bij de uitoefening van het toezicht advies te vragen aan ACM. Op 19 november 2012 heeft ACM van de ILT het verzoek
ontvangen om advies te geven over de drinkwatertarieven van het tariefjaar 20121.
Om gedegen advies te kunnen geven heeft ACM getoetst of de drinkwatertarieven tot stand zijn gekomen in overeenstemming met de eisen die de wet daaraan stelt. Daartoe heeft ACM van elk van de tien drinkwaterbedrijven de samenstelling van de drinkwatertarieven 2012 beoordeeld. ACM heeft deze beoordeling per drinkwaterbedrijf vastgelegd in een beoordelingsrapportage, waarin de
wettelijke context, het door ACM gehanteerde toetsingskader, de verrichte werkzaamheden en de resultaten van de beoordeling zijn beschreven. In deze rapportages is te lezen of, naar de opvatting van ACM, de tariefvaststelling 2012 van de afzonderlijke drinkwaterbedrijven in overeenstemming is met de drinkwaterwet- en regelgeving.
Tijdens de hiervoor beschreven beoordeling heeft ACM geconstateerd dat over een aantal
bepalingen uit de drinkwaterwet- en regelgeving verschillende interpretaties bestaan. Daarnaast ziet
ACM reden enkele kanttekeningen te plaatsen bij het protocol2 dat de drinkwaterbedrijven hebben
toegepast bij het opstellen van het tarievenoverzicht 2012 en bij het verslag van de financiële resultaten op drinkwateractiviteiten in 2011. In hoofdstuk 2 van deze notitie zet ACM bedoelde interpretatieverschillen en kanttekeningen uiteen en beschrijft de invloed hiervan op zijn beoordeling van de drinkwatertarieven 2012.
Op basis van de beoordeling van de drinkwatertarieven 2012, zowel inhoudelijk als procesmatig, komt ACM tot een aantal adviezen aan de ILT. Deze hebben vooral betrekking op het te volgen proces om informatie te verkrijgen die geschikt is voor het beoordelen van tarieven. Het doel van deze adviezen is een complete beoordeling mogelijk te maken en tegelijkertijd het
beoordelingsproces te versnellen en te vereenvoudigen. Deze adviezen staan in hoofdstuk 3 van deze notitie beschreven.
1
Zie hiervoor bijlage 1 bij deze notitie 2
3
/9
2 Bevindingen beoordeling drinkwatertarieven 2012
2.1 Algemene conclusies beoordeling tarieven 2012 drinkwaterbedrijven ACM heeft voor elk van de tien drinkwaterbedrijven beoordeeld of en in hoeverre de
drinkwatertarieven 2012 in overeenstemming zijn met de geldende wet- en regelgeving. ACM verwijst voor de beschrijving van zijn werkwijze en zijn bevindingen naar de specifieke beoordelingsrapportages voor elk van de drinkwaterbedrijven.
Bij zijn beoordeling heeft ACM uitsluitend gebruik gemaakt van de informatie die hem door de ILT ter beschikking is gesteld en van aanvullende informatie uit openbare bronnen, met name de websites van de drinkwaterbedrijven. ACM is niet in de gelegenheid gesteld om specifieke vragen te stellen aan de drinkwaterbedrijven.
In algemene zin constateert ACM dat de beschikbare informatie, met name de tariefsopbouw per drinkwaterbedrijf, vrijwel alleen eindresultaten bevat en nauwelijks een onderbouwing van of een toelichting op keuzes en overwegingen die daaraan ten grondslag liggen. Hierdoor heeft ACM niet zelf kunnen vaststellen of de drinkwatertarieven 2012 in overeenstemming zijn met alle bepalingen uit de geldende wet- en regelgeving. Met name wat betreft de verplichte meting van kostenefficiëntie, de toerekening van kosten aan drinkwateractiviteiten, de toerekening van kosten aan individuele diensten en de opbouw van de gehele drinkwateromzet uit de individuele tarieven schiet de beschikbare informatie tekort. Hiermee is overigens niet gezegd dat de drinkwaterbedrijven de tarieven voor 2012 onjuist hebben vastgesteld.
2.2 Interpretatie van het begrip ‘kostendekkendheid’
De drinkwaterwet- en regelgeving stelt dat de tarieven kostendekkend3 moeten zijn en bevat diverse
bepalingen over kostentoerekening4. Kostendekkendheid kan betrekking hebben op de gezamenlijke
tarieven; de totale kosten worden gedekt door de totale inkomsten uit tarieven. Op basis van de
wetstekst en de parlementaire geschiedenis5 is het begrip kostendekkendheid, naar de mening van
ACM, ook van toepassing op de afzonderlijke drinkwatertarieven; de kosten voor één product worden gedekt door de inkomsten uit het tarief voor dat product. Deze laatste uitleg vergt dat een
drinkwaterbedrijf inzicht geeft in de toerekening van de (totale) kosten aan de afzonderlijke producten of diensten en dat de tarieven per product of dienst, gegeven een verwachte afname, gelijk zijn aan de daaraan toegerekende kosten.
3
O.a. artikel 11, eerste lid van de Drinkwaterwet en artikel 9, derde lid van het Drinkwaterbesluit. 4
O.a. artikel 12, eerste lid van de Drinkwaterwet en artikel 10 van het Drinkwaterbesluit 5
Zie met name het door de Minister van I&M onderschreven amendement Boelhouwer-Koppejan (zie Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 895, nrs 34, 45 en 46) en de motie Koppejan (Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 30 895, nr. 60), die is uitgewerkt in artikel 10 van het Drinkwaterbesluit
4
/9
ACM heeft geconstateerd dat geen van de drinkwaterbedrijven bovenstaand inzicht biedt wat betreft de drinkwatertarieven 2012. Daardoor heeft ACM niet kunnen beoordelen of de individuele tarieven kostendekkend zijn. Vanuit het oogpunt van transparantie vindt ACM het wenselijk om individuele tarieven te kunnen beoordelen op kostendekkendheid. Daarnaast dient kruissubsidie tussen afnemers te worden voorkomen.
Vanuit de drinkwaterbedrijven is opgemerkt dat, voor zover al inzicht bestaat in de kosten per product of dienst, bewust een relatief hoog volumetarief en een relatief laag vastrecht hanteert, met het oog op efficiënt watergebruik door afnemers. Dit leidt waarschijnlijk niet tot kruissubsidie tussen de verschillende afnemersgroepen, maar wel tot kruissubsidie tussen de verschillende tarieven. Daarnaast is ACM is van mening dat een dergelijke afweging toebehoort aan de wetgever en het parlement en niet aan de individuele drinkwaterbedrijven.
ACM adviseert de ILT om expliciet een standpunt in te nemen wat betreft (het inzicht in)
kostendekkendheid en, indien nodig, te bewerkstelligen dat de wet- en regelgeving op dit onderwerp wordt verduidelijkt.
2.3 Protocol Prestatievergelijking drinkwaterbedrijven 2012
Alle drinkwaterbedrijven stellen in de toelichting bij de tariefsopbouw dat deze is opgesteld
overeenkomstig het protocol6. Dit protocol bevat ondermeer richtlijnen voor de splitsing van totale
kosten in drinkwateractiviteiten en niet-drinkwateractiviteiten. De drinkwaterbedrijven hebben bovendien een verslag opgesteld van de financiële resultaten van de drinkwateractiviteiten 2011 (hierna: bedrijfsverslag). Ook bij dit bedrijfsverslag is gebruik gemaakt van het protocol. De bedrijfsverslagen zijn voorzien van controleverklaringen van externe accountants; bij alle
drinkwaterbedrijven7 verklaren de accountants dat het bedrijfsverslag is opgesteld in
overeenstemming met het protocol. De tariefsopbouw behoeft niet te worden gecontroleerd of beoordeeld door een externe accountant.
Bij de beoordeling van de drinkwatertarieven heeft ACM het protocol als gegeven beschouwd. ACM heeft dit protocol op hoofdlijnen geanalyseerd. ACM plaatst een aantal kanttekeningen bij de bruikbaarheid van dit protocol voor het samenstellen van drinkwatertarieven, met name wat betreft het onderscheid tussen drinkwateractiviteiten en niet-drinkwateractiviteiten. De belangrijkste punten hierbij zijn:
1. Het protocol is oorspronkelijk bedoeld voor de bedrijfsvergelijking van drinkwaterbedrijven, niet voor tariefberekening of kostenverantwoording (zie ook derde punt).
2. Volgens paragraaf 2.1 van het protocol dienen de activa te worden onderverdeeld in activa voor drinkwateractiviteiten en activa voor niet-drinkwateractiviteiten. Voor dit onderscheid wordt
6
Protocol Prestatievergelijking drinkwaterbedrijven 2012 7
5
/9
verwezen naar een opsomming (in paragraaf 3.1 van het protocol) van drinkwateractiviteiten en niet-drinkwateractiviteiten. Niet beschreven is op welke wijze of op grond van welk criterium een drinkwaterbedrijf zijn activa moet toedelen aan de verschillende categorieën activiteiten. 3. In paragraaf 3.6.1 van het protocol wordt beschreven hoe de kosten van
niet-drinkwateractiviteiten in mindering moeten worden gebracht op de totale kosten van het
drinkwaterbedrijf, ter verkrijging van de kosten van drinkwateractiviteiten. Voor deze berekening worden de kosten van niet-drinkwateractiviteiten ten hoogste gesteld op de opbrengsten die met die activiteiten worden behaald. Dit betekent dat, indien een niet-drinkwateractiviteit
verliesgevend is (dus: kosten > opbrengsten), het verlies wordt aangemerkt als kosten van drinkwateractiviteiten. Gevolg hiervan is dat drinkwatertarieven zullen hoger dan noodzakelijk zijn om de kosten van verliesgevende niet-drinkwateractiviteiten te dekken.
ACM onderkent de betekenis van deze bepaling uit het oogpunt van bedrijfsvergelijking (namelijk: geen kosten buiten beschouwing laten waar tegenover geen inkomsten staan), maar acht de bepaling niet juist met betrekking tot tariefvaststelling.
4. Volgens paragraaf 3.6.1 van het protocol worden “de niet-drinkwater afschrijvingskosten bepaald op basis van kostprijsberekeningen die aan de niet-drinkwater opbrengst ten grondslag liggen”. Deze bepaling komt ACM voor als een cirkelredenering: in de regel wordt de kostprijs (van een
product of dienst) berekend op basis van de aan dat product of die dienst toegerekende kosten8.
5. Volgens paragraaf 3.6.1 van het protocol “worden operationele kosten van
niet-drinkwateractiviteiten bepaald door te beoordelen welke operationele [kosten] wegvallen indien deze NDW-activiteiten niet worden uitgevoerd”.
ACM merkt op dat bij toepassing van deze bepaling in beginsel alleen de marginale en niet de integrale kosten van niet-drinkwateractiviteiten in aanmerking worden genomen. ACM betwijfelt of dit overeenkomstig de drinkwater regelgeving is.
Naar de mening van ACM levert een aantal van bovenstaande punten tenminste interpretatieruimte op, die ACM ongewenst voorkomt. Daarom adviseert ACM de ILT om het protocol waar nodig aan te scherpen en te concretiseren, zeker indien het de bedoeling is het protocol een functie te laten vervullen bij de tariefbeoordeling.
2.4 Maximum eigen vermogen in relatie tot drinkwatertarieven
In de drinkwaterwet- en regelgeving9 is, ten behoeve van de tariefbepaling, het eigen vermogen van
drinkwaterbedrijven ten opzichte van het balanstotaal gemaximeerd. Voor 2012 is dit maximum gesteld op 70%. Uit de parlementaire geschiedenis van de Drinkwaterwet blijkt dat met het maximaal toegestane aandeel eigen vermogen is beoogd te voorkomen dat drinkwaterbedrijven onnodig hoge financiële reserves vormen. Een direct verband tussen een eventuele overschrijding van het maximale aandeel eigen vermogen en de hoogte van de tarieven ontbreekt. Maar gelet op de doelstelling van dit maximale aandeel ligt het – naar de mening van ACM – voor de hand dat een
8
Hierbij abstraheert ACM van de situatie dat uit exogene bron een normatieve kostprijs beschikbaar is. ACM acht dat in deze context niet voor de hand liggend.
9
6
/9
eventuele (dreigende) overschrijding hiervan wordt gecompenseerd via lagere tarieven. Overigens wordt in de Drinkwaterwet en het Drinkwaterbesluit niet aangegeven of het maximaal toegestane aandeel eigen vermogen betrekking heeft op het vermogen dat is betrokken bij de uitvoering van de wettelijke drinkwatertaken, dan wel op het gehele vermogen van het
drinkwaterbedrijf. De Drinkwaterwet en het Drinkwaterbesluit spreken van het vaststellen van het aandeel eigen vermogen, zonder dit te betrekken op expliciet het gehele drinkwaterbedrijf of enkel het vermogen betrokken bij de drinkwatertaken. Hierdoor is deze norm niet eenduidig te toetsen. ACM acht verschillende interpretaties denkbaar van de reikwijdte van de bepaling over het maximale
eigen vermogen. Uit het besluit van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu 10 zou kunnen
worden afgeleid dat deze bepaling betrekking heeft op het totale eigen vermogen (dus: drinkwateractiviteiten én niet-drinkwateractiviteiten), terwijl uit de toelichting bij artikel 7 van het Drinkwaterbesluit het tegendeel zou kunnen worden afgeleid.
In het verzoek van de ILT aan ACM om advies te geven over de drinkwatertarieven van het tariefjaar 2012 is de toets op het maximale eigen vermogen niet opgenomen. ACM heeft desondanks per drinkwaterbedrijf een globale toets op het eigen vermogen verricht. Drinkwaterbedrijven hebben geen informatie hierover verstrekt, ACM heeft hiervoor de jaarverslagen geraadpleegd. Bij de meeste drinkwaterbedrijven is in deze toets het totale eigen vermogen gebruikt, niet louter het eigen
vermogen dat toerekenbaar is aan drinkwateractiviteiten. De meeste jaarverslagen bevatten alleen gegevens over het drinkwaterbedrijf als geheel. De resultaten van deze toets zijn opgenomen in bijlage 2. Bij deze gegevens geldt een aantal restricties (zie bijlage 2). Aangezien de berekende verhoudingen in het algemeen ver onder het maximum van 70% liggen, acht ACM het, met inbegrip van de restricties, niet aannemelijk dat het eigen vermogen dat alleen is gerelateerd aan
drinkwateractiviteiten boven dit maximum uitkomt en daarmee een effect op het drinkwatertarieven 2012 had moeten hebben.
ACM adviseert de ILT om expliciet te beargumenteren op welk eigen vermogen de ‘maximum-bepaling’ in de Drinkwaterwet ziet, wat de relatie tussen tariefvaststelling en eigen vermogen is en op welke wijze de drinkwaterbedrijven blijk geven van deze relatie in de tariefsopbouw. ACM adviseert de ILT, indien nodig te bewerkstelligen dat de wet- en regelgeving op dit onderwerp wordt
verduidelijkt.
10
Besluit van 24 oktober 2011 ter vaststelling van het maximale aandeel eigen vermogen, bedoeld in artikel 10, tweede lid van de Drinkwaterwet, voor 2012 en 2013
7
/9
3 Advies
Op basis van de conclusies die ACM heeft getrokken uit de beoordeling van de drinkwatertarieven 2012, adviseert ACM de ILT om, naast de adviezen als vermeld in hoofdstuk 2:
1. de drinkwaterbedrijven te verplichten de tariefsopbouw van enig jaar, inclusief de daarbij behorende toelichting en onderbouwing, vorm te geven in één, zelfstandig leesbaar document; 2. de drinkwaterbedrijven te verplichten een toereikende toelichting en onderbouwing te geven bij
alle veronderstellingen, aannames en berekeningen die in de tariefsopbouw zijn opgenomen; 3. uit het bestaande protocol een variant af te leiden die specifiek is toegesneden op de
verantwoording van de tariefsopbouw en het gerealiseerd rendement en deze expliciet van toepassing te verklaren op de tariefsopbouw en de drinkwaterbedrijven;
4. in het protocol verwijzingen op te nemen naar alle relevante bepalingen in de drinkwater wet- en regelgeving.
5. het protocol aan te scherpen wat betreft de toerekening van activa, kosten en opbrengsten aan niet-drinkwateractiviteiten;
6. voor te schrijven dat de drinkwaterbedrijven in de tariefbouw tenminste inzicht bieden in de wijze waarop de wettelijk voorgeschreven (verbeterde) kostenefficiëntie en de resultaten uit de prestatievergelijking in de drinkwatertarieven zijn verwerkt;
7. voor te schrijven dat de tariefsopbouw een volledig overzicht van alle tarieven en de
bijbehorende volumes binnen het drinkwaterdomein bevat, dat rekenkundig (tarief * volumes) aansluit op de totale omzet uit drinkwateractiviteiten; en
met de drinkwaterbedrijven te komen tot een planning en afspraken die de ILT en ACM in staat stellen de beoordeling van de drinkwatertarieven af te ronden voordat deze tarieven gelden. Bedoelde afspraken zouden tenminste de mogelijkheid moeten omvatten tot het stellen van vragen over de aangeleverde informatie.
8
/9
M u z e n s tra a t 4 1 | 2 5 1 1 W B D e n H a a g P o s tb u s 1 6 3 2 6 | 2 5 0 0 B H D e n H a a g T 0 7 0 7 2 2 2 0 0 0 | F 0 7 0 7 2 2 2 3 5 5 in fo @ a c m .n l | w w w .a c m .n l | w w w .c o n s u w ijz e r.n l
Bijlage 2: Eigen Vermogen per drinkwaterbedrijf
Bedrijf Oasen Evides WM L Waternet WM D Groningen Vitens PWN Dunea Brab. W
Cijfers ontleend aan geconsolideerde jaarrekeningen van de drinkwaterbedrijven
Eigen Vermogen A 77 448*) 152 7 42 56 403 173 161 398
Balanstotaal -/- Liquide middelen B 191 1.030*) 547 680 143 162 1.680 780 519 785
Solvabiliteit A/B 41% 43% 28% 1% 29% 35% 24% 22% 31% 51%
Ter vergelijking: cijfers ontleend aan bedrijfsverslagen van de drinkwaterbedrijven:
Balanstotaal -/- Liquide middelen C 191 793 541 314 118 144 1.659 679 499 737
C/B 98% 77% 99% 46% 82% 89% 99% 87% 96% 92%
Alle bedragen luiden in EUR mln en gelden ultimo 2011
*) Bij Evides betreffen de bedragen voor “eigen vermogen” en “balanstotaal minus liquide middelen” uitsluitend drinkwateractiviteiten; deze bedragen zijn ontleend aan het overzicht in het jaarverslag waarin Evides specifiek onderscheid maakt tussen drinkwateractiviteiten en niet-drinkwateractiviteiten.
Toelichting
De cijfers die zijn ontleend aan de geconsolideerde jaarrekeningen van de drinkwaterbedrijven omvatten naast de drinkwateractiviteiten ook niet-drinkwateractiviteiten die het geconsolideerde waterbedrijf verricht.
