8 Consultatie ontwerpbesluit gespreksafgifte op afzonderlijke mobiele
netwerken
1. 2. 3. 4. 5. 6.Het college heeft op 17 maart 2005 het ontwerpbesluit inzake de markt voor gespreksafgifte op afzonderlijke mobiele netwerken gepubliceerd (hierna: het ontwerpbesluit). KPN Mobile, Orange, Tele2, Telfort, T-Mobile, Vodafone en de Associatie van Competitieve Telecomoperators (ACT) hebben hun bedenkingen bij het ontwerpbesluit kenbaar gemaakt.
Hieronder zal het college achtereenvolgens ingaan op de bedenkingen van partijen ten aanzien van de procedurele aspecten, de afbakening van de relevante markt, het onderzoek naar de
aanwezigheid van partijen met aanmerkelijke marktmacht, het opleggen van de verplichtingen en de operationalisering van de verplichtingen.
8.1 Procedurele aspecten
KPN Mobile stelt dat in de besluiten inzake gespreksafgifte op individuele mobiele netwerken een opschortende voorwaarde zou moeten worden opgenomen inhoudende dat de besluiten alle
gelijktijdig (en ongewijzigd ten opzichte van elkaar) in werking treden. Op die manier zou volgens KPN Mobile kunnen worden voorkomen dat alle partijen tegen elk besluit moeten procederen teneinde vermeende concurrentieverstoringen te vermijden.
Het college wijst dit af omdat het aan partijen vrij staat om tegen het besluit in beroep te gaan en eventueel om een voorlopige voorziening te verzoeken op basis van een eigen afweging en
onderbouwd met eigen argumenten en omdat het uiteindelijk aan de rechter is om vervolgens te beoordelen of de gevraagde voorziening al dan niet kan worden toegewezen. Dit oordeel kan per partij op basis van de door hen aangevoerde argumenten verschillend uitvallen en hierop kan het college geen invloed uitoefenen. Dit laatste geldt ook voor het inwerkingtreden van de besluiten “ongewijzigd ten opzichte van elkaar”, waarvoor eveneens de beslissing bij de rechter ligt en niet bij het college.
Vodafone stelt dat “de Nederlandse regeling onvoldoende recht doet aan de intenties van de Europese wetgever en de belangen van partijen”, en dat voorts ”het college op onzorgvuldige en met de Awb strijdige wijze toepassing heeft gegeven aan de consultatieprocedure”. Vodafone gaat daarbij onder meer in op respectievelijk de keuze van de wetgever voor de toepassing van par. 3.5.6 van de Awb en de wijze waarop daaraan door het college met de hoorzitting invulling is gegeven, de termijn van vier weken voor het indienen van de bedenkingen (en de onduidelijkheid door het handelen van het college over die termijn, doordat niet zou zijn voldaan aan de bestaande publicatievereisten) en het feit dat door het college in de procedure ruimte is gegeven aan ‘een ieder’ voor het indienen van bedenkingen, in plaats van aan alleen ‘belanghebbenden’.
Het college heeft in het ontwerpbesluit aangegeven en nader gemotiveerd welke de relevante wettelijke bepalingen zijn en op welke wijze daaraan door hem invulling is gegeven.1 Het college is
van oordeel dat hij op zorgvuldige wijze uitvoering heeft gegeven aan de relevante wettelijke bepalingen. 7. 8. 9. 10. 11.
Met betrekking tot het hiervoor als laatste genoemde punt merkt het college ten slotte nog op dat voor het inbrengen van bedenkingen in de procedure van paragraaf 3.5.6. artikel 3:26 van de Awb in artikel 3:32, eerste lid, van overeenkomstige toepassing is verklaard. Dit betekent dat bij het wettelijk voorschrift waarin de procedure van deze paragraaf van toepassing is verklaard, kan worden bepaald dat door een beperktere kring dan ‘een ieder’ (maar niet beperkter dan belanghebbenden)
bedenkingen kunnen worden ingebracht. De wetgever heeft in de Telecommunicatiewet geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheid, hetgeen betekent dat de mogelijkheid tot het inbrengen van
bedenkingen door het college terecht aan een ieder is geboden.
Bovendien geldt dat alleen belanghebbenden gebruik gemaakt hebben van de mogelijkheid om bedenkingen in te dienen, waarmee een en ander feitelijk tot een academische discussie wordt gereduceerd.
8.2 Afbakening van de relevante markt 8.2.1 Gehanteerde methode
Partijen hebben hun bedenkingen geuit ten aanzien van de door het college gehanteerde
methodiek voor de afbakening van de relevante markt. De argumenten hiervoor hebben betrekking op de toepassing van de SSNIP-test en het gebruik van het NMa-onderzoek.
Toepassing SSNIP-test
KPN Mobile, Orange, Telfort, T-Mobile en Vodafone stellen dat het college ten onrechte heeft nagelaten een eigen onderzoek te doen in de vorm van een SSNIP-test. Specifiek wordt hierbij het uitvoeren van een kwantitatieve analyse genoemd. Vodafone is het daarnaast niet eens met de conclusie van het college dat geen alternatieven aangewezen kunnen worden die leiden tot
vraagsubstitutie. Het college had de SSNIP-test moeten gebruiken om vraag- en aanbodsubstituten te vinden, zo stelt Vodafone.
Het college merkt hierover het volgende op. Een SSNIP-test is een in het mededingingstoezicht veelgebruikt conceptueel instrument om eventuele substitutie aan de vraag- en aanbodzijde in kaart te brengen.2 De Commissie zegt hierover: “One way of making this determination can be viewed as a
speculative experiment, postulating a hypothetical small, lasting change in relative prices and
evaluating the likely reactions of customers to that increase” 3. Het is dus eerst en vooral een
gedachte-experiment, waarbij gekeken wordt wat er zou gebeuren bij een kleine, maar significante duurzame verhoging van de prijs voor een bepaald product of bepaalde dienst. Dit gedachte-experiment zou eventueel onderbouwd kunnen worden met een cijfermatige analyse.4
2 Richtsnoeren, randnummer 40.
3 Commission Notice on the definition of the relevant market for the purpose of Community competition law, OJ C 372,
9/12/1997, onderstreping toegevoegd.
4 Zie bijvoorbeeld Bishop, Simon and Mike Walker, The Economics of EC Competition Law: concepts, application and
12. 13. 14. 15. 16. Het economische denkkader dat de SSNIP-test omvat, heeft het college toegepast in zijn analyse, zoals ook blijkt uit het ontwerpbesluit.5 Een cijfermatige analyse is echter, anders dan partijen lijken te suggereren, zeldzaam.6 Het achterwege laten van een uitgebreid cijfermatig onderzoek doet naar het
oordeel van het college dan ook geen enkele afbreuk aan de analyse. Bovendien zou het leveren van de benodigde gegevens voor het uitvoeren van een degelijke analyse buitenproportioneel hoge administratieve lasten met zich meebrengen voor marktpartijen.
Ook de opmerking van Vodafone moet naar de mening van het college in bovenstaand licht bezien worden. Een SSNIP-test levert op zichzelf geen vraagsubstituten op. Een dergelijke test geeft ‘slechts’ antwoord op de vraag of, uitgaande van een bepaald product, een ander, verwant product tot dezelfde relevante productmarkt gerekend kan worden.7
Gebruik NMa-onderzoek
Vodafone, T-Mobile, Telfort en Orange stellen dat het college teveel heeft vertrouwd op een onderzoek van de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (d-g NMa) uit 2002. De partijen zijn van mening dat het betreffende onderzoek niet recent genoeg is, en naar hun mening derhalve geen basis kan vormen voor de conclusies die het college trekt. Partijen voeren geen nadere (economische) argumenten aan waaruit blijkt dat dit onderzoek achterhaald is.
Het college stelt voorop dat het ontwerpbesluit in de eerste plaats gebaseerd is op onderzoek van het college zelf. Het college heeft vervolgens geconcludeerd dat zijn eigen bevindingen
overeenstemden met het eerdere onderzoek van de d-g NMa. Ten aanzien van dat onderzoek van de d-g NMa merkt het college nog het volgende op.
In 2002 heeft de d-g NMa een onderzoek gepubliceerd naar de relevante markt voor gespreksafgifte op mobiele netten. Dit onderzoek geeft een beschrijving van de onderliggende structuurkenmerken en gedragingen van partijen die van belang zijn voor de afbakening van de relevante markt. Daarbij is ook gebruik gemaakt van een kwantitatieve analyse. De d-g NMa komt in het onderzoek tot de conclusie dat er een relevante markt is voor gespreksafwikkeling op het eigen mobiele netwerk. Als belangrijkste onderliggende structuurkenmerk wordt het calling party pays principe genoemd.8 Het belangrijkste mechanisme, dat voortvloeit uit dit principe, is de afwezigheid
van significante concurrentiedruk op het tarief voor het afwikkelen van belverkeer van een operator. Een dergelijke druk blijkt niet te bestaan, zowel niet op grond van de afwikkeltarieven van elke operator als niet op grond van de detailhandelstarieven van elke operator.9
analysis, this misrepresents its true value which lies more in its role as providing a conceptual framework within which to conduct the analytical assessment.”
5 Ontwerpbesluit, randnummers 96-109.
6 “In praktijk wordt de SSNIP-test dan ook nooit in strikte zin toegepast”, SEO, De afbakening van de relevante markt,
Onderzoek in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken, april 2002, p. 22.
7 Zie bijv. Oxera, The SSNIP test: some common misconceptions, Competing Ideas, maart 2005, via www.oxera.com. 8 NMa (2002), rapportage over de marktdefinitie van het afwikkelen van gesprekken op mobiele netten, randnummers 16, 58,
72, 73.
17. 18. 19. 20. 21. 22.
Uit het onderzoek van het college volgt dat geen reden is om aan te nemen dat de analyse van de structuurkenmerken van de markt voor gespreksafgifte achterhaald is, of dat de mechanismen
gewijzigd zijn. Er is nog altijd sprake van het calling party pays principe, en er zijn geen aanwijzingen voor het bestaan van significante concurrentiedruk. Zoals vermeld voeren ook de marktpartijen geen argumenten aan waaruit blijkt dat de conclusies van de NMa niet langer valide zijn. Het college is daarom van oordeel dat hij terecht het NMa rapport heeft kunnen gebruiken ter ondersteuning van de beschrijving van de (economische) prikkels en structuren die de grondslag vormen voor de afbakening van de relevante markt.
8.2.2 Afbakening van de relevante markt
Meerdere partijen geven aan de afbakening van de relevante markt niet te onderschrijven. Hieronder gaat het college nader in op de specifieke argumenten van marktpartijen.
Telfort geeft aan de analyse van het college niet te delen, maar geeft niet aan welke markt zij dan wel als relevante markt ziet of op welke nadere punten de analyse van het college onjuist zou zijn.10 Aangezien Telfort deze stelling niet heeft onderbouwd zal het college hier niet nader op ingaan.
Tweezijdige markten
Vodafone, Orange en T-Mobile stellen dat het onjuist is de markt voor mobiele gespreksafgifte lost te zien van de markt voor mobiele toegang en gespreksopbouw. Vodafone onderbouwt haar
standpunt met een verwijzing naar het verschijnsel ‘tweezijdige markten’(two-sided markets). De economische theorie rond tweezijdige markten beschrijft markten waarin het nut dat een bepaald product voor een bepaalde doelgroep vertegenwoordigt voor een deel afhankelijk is van de vraag hoe aantrekkelijk dat product is voor een andere groep gebruikers.11 Orange en T-Mobile onderbouwen
hun standpunt op vergelijkbare wijze door in te gaan op de nauwe samenhang tussen de door het college onderscheiden markten.
Het college stelt voorop dat hij zich wel degelijk zeer bewust is van het feit dat er een nauwe samenhang bestaat tussen de markt voor gespreksafgifte en de markt voor toegang en
gespreksopbouw.12 Deze samenhang hoeft echter niet in de weg te staan aan de constatering dat er
in mededingingsrechtelijk opzicht sprake is van een afzonderlijke relevante markt. Ook het feit dat mobiele telefonie gezien kan worden als een tweezijdige markt sluit geenszins uit dat vanuit mededingingsrechtelijk perspectief een nauwere relevante markt onderscheiden kan worden.13
De studie van Armstrong14, waar Vodafone in haar reactie naar verwijst, maakt dit duidelijk.
10 Op het gebruik van de SSNIP test is hierboven reeds ingegaan.
11 Zie onder andere Mark Armstrong, Two-sided Markets; Economic Theory and Policy Implications, 2004. Een bekend
voorbeeld is een krant. Er kunnen (ten minste) twee groepen afnemers geïdentificeerd worden die bereid zijn te betalen voor (verschillende aspecten van) een krant; abonnees betalen voor het nieuws, terwijl adverteerders voor advertentieruimte betalen. Hoe meer abonnees een krant heeft, des te meer adverteerders geïnteresseerd zullen zijn om er in te adverteren en des te hoger de advertentietarieven die de krant kan vragen.
12 Zie bijv. Ontwerpbesluit, randnummer 96.
13 Opvallend is dat Vodafone bestrijdt dat er sprake zou zijn van kruissubsidiëring binnen deze tweezijdige markt; het bestaan
van kruissubsidies zou het bestaan van een dergelijke tweezijdige markt juist aannemelijk maken.
Armstrong noemt mobiele telefonie als voorbeeld van een tweezijdige markt doordat er binnen die markt een onderscheid kan worden gemaakt tussen enerzijds het aangesloten zijn bij een netwerk en anderzijds het aantal telefoontjes dat naar dat netwerk wordt gemaakt.15 Armstrong constateert vervolgens dat er sprake kan zijn van inefficiënte prijsvorming wanneer netwerken hun
monopoliepositie gebruiken om het ‘bellen’ goedkoper te maken ten koste van het ‘gebeld worden’. Dat dit een welvaartsoptimale uitkomst is, is echter een misverstand. Armstrong stelt dat juist vanwege deze monopoliepositie de noodzaak bestaat om gespreksafgifte niet slechts tijdelijk, maar ‘altijd’ te reguleren.16 Hij concludeert: “It essentially makes no sense to speak of the market for mobile
telephony in this case: there is a market for subscribers, which is – to a greater or lesser extent –
competitive, and there is a market for call termination, which is monopolistic.”17 Deze beschrijving sluit
aan bij de beschrijving die het college in het ontwerpbesluit geeft van de relevante markt.
Vraag- en aanbodsubstitutie 23. 24. 25. 26.
T-Mobile stelt dat het college vraag- en aanbodsubstitutie nauwkeuriger had moeten
onderzoeken, maar komt niet met nadere argumenten die de onjuistheid aantonen van de analyse van het college. Het college is van oordeel dat hij de kwestie van vraag- en aanbodsubstitutie afdoende heeft besproken, en gaat derhalve niet nader in op deze stelling van T-Mobile.18
T-Mobile is voorts van mening dat de definitie van de dienst gespreksafgifte niet juist is omdat het college volgens haar ten onrechte onderscheid maakt tussen feitelijke toegang en het afwikkelen van gesprekken. Beide elementen zouden vallen onder het begrip interconnectiedienst zoals bedoeld in artikel 1.1, onder m, van de TW, stelt T-Mobile. Deze bedenking is naar het oordeel van het college (en van T-Mobile) vooral relevant in het kader van de op te leggen verplichtingen. Het college zal daarom nader ingaan op dit punt in paragraaf 8.4.2.
Afgifte over 3G
KPN Mobile stelt dat het college een nadere specificatie zou moeten geven van de conclusie dat gespreksafgifte op een 3G netwerk ook gerekend moet worden tot de relevante markt voor mobiele gespreksafgifte.
Het college is van oordeel dat de relevante markt bestaat uit het afgeven van gesprekken (voice
call termination), ongeacht of deze door de operator over een 2G of een 3G netwerk worden
afgewikkeld. De onderbouwing hiervoor – het afleveren van een gesprek over 3G verschilt niet wezenlijk van afgifte op een 2G netwerk, en een eindgebruiker weet in het algemeen niet op welk netwerk degene die hij belt is aangesloten, dus ook niet of dit een 2G of 3G netwerk betreft – komt aan de orde in het ontwerpbesluit.19 Zoals daarnaast opgemerkt in het ontwerpbesluit is deze
conclusie bovendien in lijn met het uitgangspunt van het Europees regelgevingskader dat regulering techniekneutraal dient te zijn.
15 Armstrong, p. 3. 16 Armstrong, p. 10. 17 Armstrong, p. 10.
Gesloten gebruikersgroepen 27. 28. 29. 30. 31.
KPN Mobile stelt daarnaast dat voor verkeer binnen bepaalde besloten gebruikersgroepen (closed
user groups) wel sprake zou zijn van gevoeligheid voor gespreksafgiftetarieven en dat van deze
groepen een zekere concurrentiedwang uitgaat.
Het college overweegt hierover het volgende. In het ontwerpbesluit is onderkend dat bepaalde besloten gebruikersgroepen een sterkere prijsgevoeligheid kunnen hebben.20 Sommige van deze
groepen zijn kennelijk in staat om over de prijs van het totale pakket dat zij afnemen (gespreksopbouw en gespreksafgifte) te onderhandelen. Deze onderhandelingspositie op een klein segment van de markt heeft echter geen enkel effect op de positie van de mobiele operator ten opzichte van andere afnemers, zo blijkt uit het rapport van de d-g NMa21. Van deze besloten gebruikersgroepen gaat dus
geen disciplinerende werking uit op de positie van de operator ten opzichte van andere afnemers. Het college ziet dan ook geen reden om tot een andere afbakening van de relevante markt te komen.
8.3 Partijen met aanmerkelijke marktmacht
Vodafone, T-Mobile, Orange en Tele2 stellen dat er sprake zou zijn van (een zekere mate van) inkoopmacht, zo al niet algemeen dan toch in ieder geval specifiek op de eigen afgiftemarkt. De argumenten die partijen hiervoor aandragen zijn voor een belangrijk deel gestoeld op de veronderstelling van partijen dat de markt voor toegang en gespreksopbouw en de markt voor gespreksafgifte als een geheel gezien moeten worden.
Het college heeft in het ontwerpbesluit beargumenteerd dat de markt voor toegang en
gespreksopbouw en de markt voor gespreksafgifte niet als een geheel gezien moeten worden, en dat sprake is van separate markten voor gespreksafgifte op individuele mobiele netwerken.22 Afnemers op
deze markten kunnen pas een zekere mate van onderhandelingsmacht uitoefenen indien zij een geloofwaardig alternatief hebben voor gespreksafgifte op het betreffende netwerk. Zoals in het ontwerpbesluit uitgebreid wordt onderbouwd is daarvan geen sprake.23
Ten aanzien van de specifieke afgiftemarkt van kleinere MNO’s en MVNO’s merkt het college op dat de dominante positie op de markt voor gespreksafgifte op het eigen netwerk geldt voor elke aanbieder van mobiele gespreksafgifte, ongeacht zijn relatieve positie op de eindgebruikersmarkt voor mobiele telefonie.24 Dit heeft het college vastgesteld aan de hand van de mogelijkheden en de prikkels
die partijen hebben om - bijvoorbeeld – buitensporig hoge tarieven te rekenen; deze gelden voor alle aanbieders van mobiele gespreksafgifte.25 Deze conclusie wordt bevestigd door het feit dat mobiele
aanbieders gelijke voorwaarden hanteren voor hun dienst gespreksafgifte tegenover alle afnemers,
ongeacht de omvang van deze afnemers en de hoeveelheden die ze afnemen.26 32. 33. 34. 35. 36.
Het college is dan ook van oordeel dat hij afdoende heeft beargumenteerd dat er geen afnemers zijn die beschikken over een significante mate van kopersmacht op de relevante markt voor mobiele gespreksafgifte.
8.4 Mededingingsproblemen en verplichtingen 8.4.1 Doelstellingen van regulering
Telfort en T-Mobile stellen dat het college de doelstellingen uit de Telecommunicatiewet (art 1.3 van de Tw) niet juist heeft geïnterpreteerd. Partijen zijn van mening dat het college ten onrechte prioriteit geeft aan de bescherming van de eindgebruiker, en voorbij gaat aan de doelstelling van het bevorderen van infrastructuur- en dienstenconcurrentie.27 T-Mobile voert daarbij aan dat de
voorgestelde verplichtingen deze doelstelling zelfs zouden schaden, als gevolg van consequenties voor de financiële posities van de aanbieders, en voor de mate waarin uittreding is te verwachten.
Het college stelt in het ontwerpbesluit dat maatregelen die zich specifiek zouden richten op het bevorderen van infrastructuur of dienstenconcurrentie op de relevante markt van gespreksafgifte op het eigen netwerk niet mogelijk zijn omdat de aard van relevante markt met zich mee brengt dat er sprake is van een monopolie waarop infrastructuur- of dienstenconcurrentie niet mogelijk is.28 De
mening van partijen dat het college voorbij gaat aan de doelstelling van de Tw is daarmee ongegrond. Daarnaast merkt het college op te voldoen aan de doelstellingen van artikel 1.3, lid a, van de Tw om efficiënte investeringen aan te moedigen door in het model van kostenoriëntatie uit te gaan van een efficiënt kostenniveau en een redelijk rendement.
Wat betreft de gevolgen van regulering merkt het college allereerst op dat de voorgenomen verplichtingen alle partijen in min of meer gelijke mate treffen.29 Op de effecten is het college in het ontwerpbesluit uitgebreid ingegaan30. Er zijn geen nieuwe argumenten naar voren gebracht waaruit
zou blijken dat de voorgenomen regulering de concurrentieverhoudingen op de eindgebruikersmarkt voor mobiele telefonie – waar sprake is van daadwerkelijke concurrentie – zou verstoren.
8.4.2 Toegang
In het ontwerpbesluit beschrijft het college hoe de monopoliepositie van aanbieders van mobiele gespreksafgifte het risico met zich meebrengt van leveringsweigering.31 Een monopolist is – in ieder
geval in theorie – in staat te weigeren zijn dienst te leveren aan potentiële afnemers. Een dergelijke weigering zou in het geval van mobiele gespreksafgifte vergaande consequenties hebben. Het zou
26 De tegenwerping van Telfort dat partijen niet differentiëren omdat dat door de NMa als misbruik van machtspositie zou
worden gezien staat hieraan niet in de weg. Integendeel, het geeft eens te meer aan dat er in inderdaad sprake is van een machtspositie.
met name problemen op kunnen leveren voor (potentiële) aanbieders van vaste en mobiele telefonie, omdat het voor hen van vitaal belang is dat zij de eindgebruikers op andere netwerken kunnen bereiken. Het zal erg moeilijk zijn potentiële eindgebruikers te binden indien deze niet kunnen bellen met eindgebruikers op andere mobiele netwerken.32 Om te voorkomen dat dergelijke problemen zich
voordoen kan het college verplichtingen opleggen. Daarbij is de vraag of een dergelijke situatie zich in Nederland feitelijk heeft voorgedaan van secundair belang.
37.
38.
39.
40.
KPN Mobile, T-Mobile, Telfort en Vodafone stellen dat een leveringsverplichting overbodig is omdat deze verplichting reeds besloten ligt in de interoperabiliteitsverplichting zoals die geldt op grond van art. 6.3, eerste lid, van de Tw jo. art. 2 van het Besluit interoperabiliteit.
Het college acht een leveringsverplichting noodzakelijk en overweegt daarbij het volgende. In het licht van de vraag naar de proportionaliteit van de betreffende toegangsmaatregelen dient rekening te worden gehouden met onder meer de noodzaak van de maatregel. Hierbij doet zich dus ook de vraag voor of de betreffende vormen van toegang niet reeds in zijn algemeenheid, dus niet specifiek voor AMM-partijen, zijn gegarandeerd langs de weg van het regime van interoperabiliteit. In dat geval ligt het namelijk niet voor de hand om in aanvulling op deze algemene regeling nog specifiek deze zelfde verplichting op te leggen aan partijen met AMM.33 De mobiele aanbieders stellen zich dan ook op het
standpunt dat de opgelegde toegangsverplichtingen niet proportioneel zijn.
Het college is van oordeel dat partijen hier voorbij gaan aan het feit dat zowel de Toegangsrichtlijn34 als de Tw twee mogelijkheden kennen om verplichtingen in verband met
interconnectie en toegang op te leggen. In de eerste plaats kunnen op grond van artikel 5, eerste lid, onder a, van de Toegangsrichtlijn en artikel 6.3, eerste lid, van de Tw aan ondernemingen die de toegang tot eindgebruikers controleren verplichtingen worden opgelegd om eind-tot-eindverbindingen te waarborgen. Dit kan onder meer een verplichting tot interconnectie inhouden. In de tweede plaats kunnen op grond van artikel 12 van de Toegangsrichtlijn en artikel 6a.6 van de Tw verplichtingen tot interconnectie en het aanbieden van diensten zoals mobiele gespreksafgifte worden opgelegd aan partijen die over een AMM beschikken. Deze verplichtingen hebben dan uitdrukkelijk tot doel het oplossen van een of meerdere op de relevante markt geconstateerde mededingingsproblemen. Door de Europese en de Nederlandse wetgever is dus uitdrukkelijk voorzien in twee verschillende
grondslagen om de betreffende verplichtingen op te leggen. Nu in dit geval de problemen in de markt daartoe aanleiding geven, is naar het oordeel van het college een keuze voor het opnemen van de bedoelde verplichtingen in dit besluit dan ook gerechtvaardigd.
Dit geldt te meer omdat de beide verplichtingen elkaar aanvullen. Op grond van artikel 6.3, eerste lid, van de Tw kunnen bij algemene maatregel van bestuur categorieën van openbare elektronische communicatiediensten worden aangewezen waarvan de aanbieders van de tot een aangewezen categorie behorende diensten en de aanbieders van de daarbij betrokken netwerken, voor zover zij de
32 Cf. ERG Common Position on the approach to Appropriate remedies in the new regulatory framework, ERG(03)30rev1, p.
119.
33Cf. ERG Common Position on the approach to Appropriate remedies in the new regulatory framework, ERG(03)30rev1, p.
119.
34 Richtlijn 2002/19/EG van het Europees Parlement en de raad van 7 maart 2002 inzake de toegang tot en interconnectie van
toegang tot de eindgebruikers controleren, in Nederland eind- tot eindverbindingen tot stand moeten brengen en waarborgen. Op grond van artikel 2 van het Besluit interoperabiliteit35 is de openbare
telefoondienst als zodanig aangewezen. De verplichting tot interconnectie op grond van artikel 6a.6 van de Tw en artikel 12 van de Toegangsrichtlijn bevat niet de beperking tot het tot stand brengen en waarborgen van eind- tot eindverbindingen. De beide regimes sluiten elkaar dan ook niet uit, maar vullen elkaar aan. Ook om die reden is de keuze voor het opnemen van de bedoelde verplichtingen in dit besluit gerechtvaardigd.
41. 42. 43. 44. 45.
Het opleggen van de verplichtingen op grond van artikel 6a.6 van de Tw, zoals de verplichting tot het interconnecteren onder redelijke voorwaarden, waaronder onder omstandigheden ook een verplichting tot directe interconnectie kan worden gerekend, wordt dan ook door het college beschouwd als proportioneel en passend.
Hierbij speelt ten slotte ook de overweging mee dat het opleggen van deze verplichtingen voor de partijen met een AMM in ieder geval geen extra belasting zal vormen. Voor zover de verplichtingen immers al volledig zouden kunnen worden afgeleid uit het regime van hoofdstuk 6 van de Tw, zouden zij ook voor alle mobiele aanbieders bestaan, en tevens door het college kunnen worden
gehandhaafd.
T-Mobile stelt dat het opleggen van twee separaat te handhaven toegangsverplichtingen in strijd is met art. 6a.6, eerste lid, van de Tw.
Het college merkt hierover het volgende op. Er is sprake van een toegangsverplichting als bedoeld in 6a.6, eerste lid, van de Tw. Deze bepaling schept voor het college de mogelijkheid verplichtingen op te leggen met betrekking tot “door het college te bepalen vormen van toegang”. De verplichting die het college oplegt omvat zowel het ingaan op redelijke verzoeken om interconnectie als het daadwerkelijk afgeven van gesprekken aan de eigen abonnees. Een dergelijke verplichting is noodzakelijk. Immers, zelfs als er sprake is van interconnectie, dat wil zeggen wanneer twee
netwerken ‘fysiek en logisch gekoppeld zijn’36, zou een partij nog kunnen weigeren daadwerkelijk gesprekken bij de eigen abonnees af te leveren.37 Bovendien is de verplichting noodzakelijk omdat de
generieke interoperabiliteitsverplichting ontoereikend is, zoals hierboven reeds uiteen is gezet. 8.4.3 Tarieven
Opmerkingen vooraf
Het college heeft in het ontwerpbesluit geconstateerd dat de monopoliepositie een aanbieder van gespreksafgifte in staat stelt buitensporig hoge tarieven voor zijn dienst te rekenen.38 Omdat deze wholesale-tarieven door de afnemers kunnen worden doorberekend in de eindgebruikerstarieven,
35Besluit interoperabiliteit, Stb. 2004, 205.
36 Art. 1.1, onder m, van de Tw.
37 Hiermee is ook de bedenking van T-Mobile met betrekking tot de vermeende onjuiste definitie van de relevante dienst
geadresseerd.
komen deze buitensporig hoge tarieven uiteindelijk ten nadele van eindgebruikers. Dit mechanisme wordt door partijen niet betwist; wel komt een aantal partijen tot een bredere afbakening van de relevante markt waarbinnen er geen sprake is van een monopolie op gespreksafgifte. Nu het college duidelijk heeft gemaakt dat de relevante markt de afgifte op het eigen netwerk is, is daarmee de monopoliepositie aangetoond.39 Het college heeft vervolgens aannemelijk gemaakt dat de tarieven in Nederland buitensporig hoog zijn. Dat heeft hij gedaan aan de hand van een beschrijving van de mogelijkheden en prikkels die partijen hebben om de tarieven te verhogen en van het ontbreken van prikkels om de tarieven te verlagen. Daarnaast heeft hij aan de hand van een benchmark de feitelijke tarieven in Nederland geanalyseerd.
46. 47. 48. 49. 50. 51.
Het college stelt voorop dat het opleggen van tariefregulering alleen al gerechtvaardigd wordt door de aanwezigheid van het risico op buitensporig hoge tarieven, op grond van art. 6a.7, eerste lid, van de Tw. Het aantonen van daadwerkelijk misbruik is, anders dan sommige partijen suggereren, daarvoor geen voorwaarde.
Partijen zijn het om verschillende redenen niet eens met de conclusies die het college trekt ten aanzien van te hoge tarieven. Hieronder gaat het college nader in op de bezwaren van partijen, en maakt daarbij een onderscheid naar:
- de monopoliepositie van aanbieders van mobiele gespreksafgifte; - prikkels lage afgiftetarieven;
- het convenant; - de benchmark; - Ramsey pricing.
Monopoliepositie aanbieders mobiele gespreksafgifte
Orange, T-Mobile en Vodafone stellen dat geen sprake is van een monopolie op de relevante markt voor mobiele gespreksafgifte, en dat daarom geen reden bestaat aan te nemen dat de tarieven buitensporig hoog zijn. De argumenten van partijen komen er op neer dat volgens hen sprake is van een bredere afbakening van de relevante markt dan die welke het college hanteert.
Het college is het niet eens met deze stelling. In het ontwerpbesluit, alsmede in het bovenstaande, heeft hij beargumenteerd dat de relevante markt bestaat uit gespreksafgifte op het eigen mobiele netwerk. De monopoliepositie die dit oplevert voor aanbieders op deze markt brengt het
mededingingsrisico met zich mee van te hoge prijzen.
Prikkels lage afgiftetarieven
T-Mobile stelt dat er prikkels zijn om lagere afgiftetarieven te hanteren. Deze prikkels worden echter niet nader benoemd.
Het college acht de aanwezigheid van prikkels tot lage afgiftetarieven niet waarschijnlijk. Het verlagen van de eigen gespreksafgiftetarieven leidt immers tot een verslechtering van de eigen concurrentiepositie, zoals beschreven in het ontwerpbesluit.40
Het convenant 52. 53. 54. 55. 56. 57.
Meerdere partijen wijzen er op dat er een gezamenlijke verlaging van de afgiftetarieven is
overeengekomen.41 Deze gezamenlijke verlaging is volgens Telfort, Vodafone en T-Mobile het bewijs
dat er (niet nader genoemde) marktprikkels zijn die aanleiding zijn voor een verlaging van de gespreksafgiftetarieven.
Het college deelt deze opvatting niet. Hij is, zoals hierboven aangegeven, van oordeel dat economische prikkels tot verlaging van de tarieven niet aanwezig zijn. Dreigend ingrijpen door
toezichthouders OPTA en NMa is in de ogen van het college de voornaamste prikkel geweest voor de gezamenlijke verlaging van de tarieven. [vertrouwelijk: ………. ……….]. Illustratief is dat de d-g NMa het onderzoek naar de tarieven van aanbieders van mobiele gespreksafgifte heeft gestaakt nadat het convenant was afgesloten. Dit blijkt ook uit verschillende passages in de bedenkingen die door marktpartijen zijn ingebracht, en ook bijvoorbeeld uit persberichten die zijn uitgebracht ten tijde van de afsluiting van het convenant.42
De benchmark
KPN Mobile, Telfort en T-Mobile stellen dat het gebruik van een benchmark niet geschikt is om te toetsen of een betreffende onderneming in staat is om de tarieven op een buitensporig hoog niveau te handhaven. Aangezien het voor Nederland relevante kostenniveau (nog) niet bekend is, kan het college volgens hen (nog) geen uitspraken doen over de hoogte van de tarieven in Nederland.
Vodafone stelt dat het gebruik van een benchmark niet geschikt is omdat ‘het college in het ontwerpbesluit niet aangeeft op grond waarvan de tarieven die elders in Europa worden gehanteerd, de norm zouden moeten zijn’. Voorts stel Vodafone dat het college de benchmark in het
ontwerpbesluit gebruikt ’om een oordeel te vellen over het tarief dat Vodafone hanteert terwijl zij, op basis van de geldende wet- en regelgeving, niet verplicht is een op kosten georiënteerd tarief te hanteren.’ Verderop spreekt Vodafone nog van een ‘doelredenering’ door tarieven te vergelijken met tarieven in landen waar kostenoriëntatie reeds verplicht is.
Het college is het niet eens met de stellingen van KPN Mobile, Telfort, T-Mobile en Vodafone. Ter onderbouwing wenst hij allereerst te benadrukken dat de in het ontwerpbesluit gehanteerde
benchmark uitsluitend dient ter illustratie van de constatering ‘dat aanbieders van mobiele gespreksafgifte in de huidige marktomstandigheden niet alleen de mogelijkheid hebben om
buitensporig hoge tarieven voor hun diensten te vragen, maar bovendien een sterke prikkel om dat ook daadwerkelijk te doen’ (randnummer 142). De benchmark levert dus geen op zichzelf staand ‘bewijs’ dat de afgiftetarieven in Nederland buitensporig hoog zijn en ook is het geen norm voor de gereguleerde tarieven zoals die in Nederland moeten gaan gelden, zoals Vodafone meent. Het college heeft in annex 1A gemotiveerd dat hij kostenoriëntatie daarvoor een meer geschikte methode vindt.
Ten tweede wijst het college erop dat het doel van de benchmark is een beeld te krijgen van de hoogte van de tarieven in Nederland ten opzichte van tarieven zoals die in andere landen gelden. Zoals aangegeven in het ontwerpbesluit sluit het college hiermee aan bij de aanbeveling van de
41 Zie ook Ontwerpbesluit, randnummer 146.
Commissie om te vergelijken met de tariefniveaus in de drie lidstaten met de laagste tarieven, door te kiezen voor de tarieven van Cyprus, Litouwen en het Verenigd Koninkrijk.43
58. 59. 60. 61. 62. 63. 64.
Ten slotte heeft het college in het ontwerpbesluit opgemerkt dat de tarieven aan de ‘onder- en de bovenkant’ van de ‘best practice’ zijn gebaseerd op de onderliggende kosten. De door het college geformuleerde benchmark heeft daarmee als extra voordeel dat inzicht wordt verkregen in het tariefniveau dat zou voorkomen in een situatie waarin er sprake is van daadwerkelijke concurrentie. Immers, in een dergelijke situatie mag worden verwacht dat de tarieven zich (op termijn) zullen aanpassen naar het niveau van de onderliggende kosten. Aangezien een situatie van daadwerkelijke concurrentie gezien de aard van de markt voor gespreksafgifte in de praktijk niet voorkomt, beschouwt het college deze benchmark als geschikt alternatief om inzicht te krijgen in het tariefniveau dat zou ontstaan in een concurrerende markt.
KPN Mobile, Vodafone, T-Mobile, Orange en Telfort noemen verschillende karakteristieken van de situatie in het Verenigd Koninkrijk ter illustratie van hun stelling dat deze situatie dusdanig verschilt van die in Nederland dat een vergelijking onhoudbaar zou zijn.
Het college is van oordeel dat de situatie in Nederland en het Verenigd Koninkrijk wel degelijk vergelijkbaar is. In het ontwerpbesluit geeft het college aan dat aan de hand van de voornaamste cost
drivers bekeken is in hoeverre de vergelijking gerechtvaardigd is.44 Op basis van een analyse van de
belangrijkste cost drivers – de bevolkingsdichtheid, de schaalgrootte en de kosten voor het aanleggen van het netwerk – komt het college tot de conclusie dat het niet aannemelijk is dat de kosten voor mobiele gespreksafgifte in Nederland hoger liggen dan in het Verenigd Koninkrijk.45 Geen van de partijen heeft aannemelijk gemaakt dat deze conclusie niet juist zou zijn. Het college ziet daarom geen reden zijn conclusie te wijzigen.46
T-Mobile, Telfort en Vodafone stellen dat het college in de benchmark ten onrechte gebruik maakt van de afgiftetarieven zoals die in Nederland golden vóór het convenant.
Het college heeft bewust gebruik gemaakt van de afgiftetarieven zoals die in Nederland golden vóór het convenant. Daarmee toont het college aan dat bij de afwezigheid van (de dreiging van) regulering er een reëel risico bestaat op buitensporig hoge afgiftetarieven.
T-Mobile stelt ten slotte dat de door het college gehanteerde IRG-benchmark niet ter inzage ligt voor marktpartijen.
Het college wijst erop dat de IRG-benchmark ten tijde van de publicatie van het ontwerpbesluit nog niet gepubliceerd was, maar dat het college kon beschikken over een voorpublicatie. Annex 2 van het ontwerpbesluit bevat de meest relevante informatie uit deze voorpublicatie. Inmiddels is de
benchmark gepubliceerd, en te vinden op de website van de IRG.47 Overigens merkt het college
43 Ontwerpbesluit, randnummer 148. 44 Ontwerpbesluit, randnummers 153-157. 45 Ontwerpbesluit, randnummer 158.
hierbij op dat de finale versie van de benchmark een correctie bevat ten opzichte van de voorpublicatie. Het gespreksafgifte tarief voor Cyprus is niet € 0,0215 maar € 0,0637. Deze aanpassing heeft geen gevolgen voor de conclusies die het college in het ontwerpbesluit heeft getrokken ten aanzien van de benchmark.
Ramsey pricing 65. 66. 67. 68.
KPN Mobile, Telfort en Vodafone stellen dat het tariefniveau van mobiele gespreksafgifte
gebaseerd is op het principe van ‘Ramsey pricing’. Verwezen wordt, onder meer, naar een rapport van PriceWaterhouseCoopers waaruit zou blijken dat het toepassen van Ramsey pricing de welvaart maximaliseert op de markt voor mobiele telefonie.48 De hoge tarieven voor gespreksafgifte worden
volgens partijen ‘weggeconcurreerd’ op de eindgebruikersmarkt voor mobiele telefonie.
Het college is het niet eens met de stelling van partijen dat sprake is van welvaartmaximalisatie door middel van Ramsey pricing. Ter onderbouwing gaat het college hieronder allereerst in op de algemene principes van Ramsey pricing, en relateert deze vervolgens aan de markt voor mobiele telefonie.
Van Ramsey pricing is sprake indien lage prijzen voor prijselastische afnemers worden
gesubsidieerd door hoge prijzen voor prijsinelastische afnemers. Vanuit welvaartsperspectief kan dit gunstig zijn, indien ook de inelastische afnemers profiteren van de gevolgen van de hoge prijzen die aan hen gerekend worden. Om dit gunstige effect te laten optreden, dient voldaan te worden aan de volgende eisen. Ten eerste dient de toepassing van Ramsey pricing te leiden tot
netwerkexternaliteiten. Indien deze netwerkexternaliteiten het verzadigingspunt naderen, dient de ‘mark up’ van de prijzen van de inelastische afnemers te dalen. Ten tweede dient sprake te zijn van een gesloten systeem: de netwerkexternaliteiten moeten ten goede te komen aan alle afnemers.49
In het geval van de mobiele gespreksafgiftetarieven wordt niet voldaan aan bovenstaande eisen. Ten eerste zijn de tarieven de afgelopen jaren in Nederland blijven stijgen, ondanks het feit dat de penetratiegraad in die periode fors is toegenomen.50 De inelastische afnemers profiteerden in Nederland dus niet mee van het feit dat de netwerkexternaliteiten richting verzadigingspunt gingen. Ten tweede is geen sprake van een gesloten systeem. In het ontwerpbesluit komt aan de orde dat eindgebruikers die bellen van vast naar mobiel niet meeprofiteren van lage tarieven op de mobiele markt.51 Ten derde vormt de eenvoudige constatering dat bepaalde tarieven (i.c. voor gespreksafgifte) hoger liggen dan andere (i.c. ‘belminuten’) op zichzelf geen bewijs dat ook daadwerkelijk sprake is van prijzen die op Ramsey-niveau liggen. Het feitelijk bepalen van Ramsey prijzen is een zeer
ingewikkelde taak, omdat het prijsniveau afhankelijk is van vele aannames, onder meer ten aanzien van de markten die moeten worden meegenomen om tot een min of meer gesloten systeem te komen
48 PriceWaterhouseCoopers (2002), Ramsey-prijzen voor mobiele terminating diensten.
49 Tommaso Valetti (2003), Obligations that can be imposed on operators with significant market power under the new regulatory framework for electronic communications, Access services to public mobile networks, p. 26.
50 De mobiele gespreksafgiftetarieven zijn blijven stijgen tot de inwerkingtreding van het convenant op 1 januari 2004;
ontwerpbesluit, randnummer 145.
en ten aanzien van de vele elasticiteiten die geschat moeten worden.52 Het college constateert bovendien dat, mede vanwege deze grote hoeveelheid benodigde informatie, Ramsey pricing vrijwel nergens in de praktijk wordt toegepast door toezichthouders.
69. 70. 71. 72. 73.
Het college concludeert dat de tarieven op de relevante markten voor mobiele gespreksafgifte niet gerechtvaardigd kunnen worden door middel van Ramsey pricing.
8.4.4 Transparantie
T-Mobile en Vodafone achten het opleggen van een verplichting tot transparantie niet proportioneel omdat in de marktanalyse geen transparantieprobleem bij gesprekafgifte is geconstateerd. Daarbij geeft Vodafone aan dat zij materieel geen probleem heeft met deze verplichting maar dat zij deze principieel niet passend acht. Volgens haar ziet de opgelegde transparantieverplichting alleen op de totstandkoming van interconnectie en doen zich bij gespreksafgifte geen problemen voor ten aanzien van transparantie.
Het college geeft in het ontwerpbesluit een onderbouwing van de geschiktheid van het opleggen van een transparantieverplichting.53 De verplichting is geschikt omdat daarmee zoveel mogelijk voorkomen wordt dat de toegang wordt bemoeilijkt door onduidelijkheden in het aanbod van gespreksafgifte van de mobiele aanbieder. Het risico op een dergelijk mededingingsprobleem is weliswaar een secundair mededingingsprobleem, maar, gegeven de monopoliepositie van de
aanbieder van mobiele gespreksafgifte, wel degelijk reëel. In aanvulling op de toegangsverplichting en de verplichting tot kostenoriëntatie geeft de transparantieverplichting afnemers de mogelijkheid te beoordelen of de hen geboden interconnectie efficiënt is. Het college acht het opleggen van deze verplichting noodzakelijk in aanvulling op de andere verplichtingen, ongeacht of transparantie-problemen zich thans reeds voordoen.
De ACT is van mening dat mobiele aanbieders naast de opgelegde transparantie eveneens verplicht zouden moeten worden om voor gespreksafgifte een referentieaanbod te publiceren, om wijzigingen in gespreksafgiftetarieven vooraf te notificeren en om een ‘ontbundeld’ aanbod te doen van de dienst gespreksafgifte om te voorkomen dat een afnemer verplicht wordt meer diensten af te nemen dan hij wenst.
Het niet opnemen van de verplichting tot het doen van een referentieaanbod heeft het college in het ontwerpbesluit beargumenteerd. Relevant daarbij is met name dat het aantal verzoeken om interconnectie naar verwachting in aantal beperkt zal zijn.54 De ACT komt niet met nadere argumenten waarom deze conclusie onjuist zou zijn. Ten aanzien van het tijdig notificeren van de wijzigingen in de afgiftetarieven merkt het college op dat hijzelf de te hanteren kostengeoriënteerde tarieven zal
publiceren zodra de benodigde berekeningen hiertoe gereed zijn.
52 Het college verwijst ook naar de studie van Valetti. Hij beargumenteert dat voor het verhogen van de welvaart
kostengeoriënteerde tarieven als een betere methode beschouwd kunnen worden dan het toepassen van Ramsey pricing; Tommaso Valetti (2003), Obligations that can be imposed on operators with significant market power under the new regulatory
framework for electronic communications, Access services to public mobile networks, p. 26. 53 Ontwerpbesluit, randnummers 200-204, 208-210.
74. 75. 76. 77. 78. 79.
Ten aanzien van de verplichting tot het ontbundeld aanbieden van de dienst gesprekafgifte, in combinatie met het doen van een referentieaanbod, stelt het college vast dat uit de marktanalyse niet gebleken is dat partijen het risico lopen meer diensten af te nemen dan zij wensen door afname van mobiele gespreksafgifte. Het college ziet dan ook geen aanleiding verplichtingen op te leggen die een dergelijk mededingingsrisico bestrijden.
8.4.5 Non-discriminatie
Orange, Tele2, T-Mobile en Vodafone stellen dat het opleggen van een verplichting tot non-discriminatie niet proportioneel is. De reden hiervoor is dat het college volgens partijen in de marktanalyse geen problemen constateert ten aanzien van discriminatie die deze verplichting zou moeten adresseren.
Het college merkt hierover op dat hij in het ontwerpbesluit constateert dat het mededingingsrisico bestaat op het hanteren van verschillende voorwaarden ten opzichte van verschillende afnemers. 55
Hoewel in de praktijk mogelijk niet wordt gediscrimineerd, zijn aanbieders van mobiele gespreksafgifte wel degelijk in staat zich onafhankelijk te gedragen ten opzichte van hun afnemers, op grond van hun monopoliepositie. Het bestaan van het risico op discriminatie rechtvaardigt op zichzelf de verplichting tot non-discriminatie. Indien marktpartijen momenteel al niet discrimineren, dan zullen zij geen extra hinder ondervinden van de non-discriminatieplicht.
De ACT en Orange stellen zich op het standpunt dat de non-discriminatieverplichting ook dient te zien op een gelijke behandeling van off net- en on net verkeer. Orange geeft geen nadere
onderbouwing van dit standpunt. De ACT stelt dat deze invulling van de verplichting tot non-discriminatie noodzakelijk is om een price squeeze tegen te gaan die vaste operators zouden ondervinden bij het aanbieden van virtual private networks (VPN’s). Om diezelfde reden zouden volgens de ACT eveneens de verplichtingen opgelegd dienen te worden tot het voeren van een gescheiden boekhouding, een referentieaanbod en de verplichting tot het periodiek verstrekken van documenten.
Het college merkt hierover op dat hij de relevante dienst heeft gedefinieerd als de dienst die een aanbieder van mobiele gespreksafgifte aan andere aanbieders van telefoniediensten levert, teneinde de eindgebruikers van die andere aanbieders in staat te stellen om te communiceren met de eigen eindgebruikers. De relevante dienst is derhalve de dienst zoals die aan derden wordt geleverd en de voor regulering relevante markt is het afgeven van gesprekken ten behoeve van eindgebruikers op andere netwerken.56 De verplichtingen die het college oplegt zien uitsluitend op de diensten zoals die op de relevante markt verhandeld worden. Voor de non-discriminatie verplichting betekent dit dat deze uitsluitend inhoudt dat de mobiele aanbieder gespreksafgifte onder gelijke omstandigheden onder gelijke voorwaarden moet aanbieden aan derden, daaronder begrepen levering aan zijn
dochterondernemingen of zijn partnerondernemingen. De verplichting ziet derhalve uitsluitend op off net verkeer.
Het college is van oordeel dat er geen redenen zijn om de door de ACT gevraagde aanvullende verplichtingen (gescheiden boekhouding, referentieaanbod, het periodiek verstrekken van
55 Ontwerpbesluit, randnummer 137.
documenten) op te leggen. Het college heeft geen voor regulering relevante markten gedefinieerd waarop aanbieders van vaste telefonie concurreren met aanbieders van mobiele telefonie. Een eventuele markt voor VPN’s wordt ook niet afgebakend door de Commissie in de Aanbeveling. Het is daarom op voorhand niet duidelijk dat een separate relevante markt zou bestaan voor VPN’s, laat staan dat op deze markt sprake is van een price squeeze. Tegen deze achtergrond ziet het college af van een nadere adressering van de stelling van de ACT.
8.5 Effecten van de verplichtingen 8.5.1 Reguleringskosten 80. 81. 82. 83. 84. 85.
T-Mobile is van mening dat de voorgestelde tariefregulering tot reguleringsonzekerheid leidt in plaats van de door het college veronderstelde reguleringszekerheid. Volgens T-Mobile is de
onzekerheid het gevolg van de juridische procedures die gevoerd zullen worden ten aanzien van de gekozen methodiek en de wijze van kostentoerekening.
Het college is van oordeel dat met de voorgestelde regulering wel degelijk reguleringszekerheid geboden wordt. Het college ziet niet in hoe de keuze van partijen om juridische procedures aanhangig te maken hem zou kunnen doen afzien van voorgenomen regulering. Het college merkt bovendien op dat de voorgestelde maatregelen gelet op de ontwikkelingen in Europa niet verrassend genoemd kunnen worden.
8.5.2 Statische markteffecten
T-Mobile stelt dat het college een kwantitatieve analyse had moeten uitvoeren naar de
waarschijnlijkheid van een ‘herbalancering’ van de mobiele retail-tarieven. Het college had dit volgens T-Mobile kunnen doen op basis van een analyse van de marktsituatie en de financiële positie van de betrokken ondernemingen. Daarnaast voert T-Mobile aan dat de tijdsduur sinds de verlaging van de tarieven in december 2003 te kort is om te kunnen concluderen dat dit geen merkbaar effect heeft gehad op de hoogte van de retail-tarieven.
Het college constateert dat er geen sprake is geweest van een herbalancering van de tarieven na het verlagen van de afgifte tarieven als gevolg van het convenant. Op het moment van publicatie van het ontwerpbesluit was het convenant ruim 15 maanden van kracht. Er is geen merkbaar effect geweest op de hoogte van de retail-tarieven voor mobiele telefonie. Aangezien T-Mobile bovendien geen argumenten aandraagt waaruit blijkt dat dit binnen afzienbare tijd wel zal gebeuren, ziet het college geen aanleiding de analyse op dit punt te wijzigen.
T-Mobile is van opvatting dat het college de analyse van het gedeelte van het producentensurplus dat verkregen is dankzij te hoge tarieven voor vaste bellers onvoldoende kwantitatief onderbouwd heeft. Ter onderbouwing voert T-Mobile aan dat het college heeft nagelaten de gevolgen van de tariefwijziging voor de verkeersvolumes in te schatten.
Het college heeft in het ontwerpbesluit aangegeven dat de berekening van het surplus gebaseerd is op afzetvolumes van aanbieders van gespreksafgifte, zoals aangeleverd door marktpartijen in antwoord op de vragenlijsten. Ten aanzien van de volumeontwikkeling heeft het college een
berekende surplus een conservatieve inschatting betreft. Hogere verkeersvolumes zouden een hoger surplus betekenen, hetgeen de reden tot ingrijpen zou versterken. Het college ziet dan ook niet in waarom hij op dit punt tekort geschoten zou zijn.
86. 87. 88. 89. 90. 91. 92.
Vodafone stelt dat de welvaartswinst van de vaste beller gelijk is aan het welvaartsverlies van de mobiele beller, aangezien vaste bellers veelal ook mobiele bellers zijn. Uitgaande van deze stelling leidt volgens Vodafone een “verstoring” van de prijzen tot welvaartsverlies, aangezien deze thans gebaseerd zouden zijn op het Ramsey principe.
Het college heeft in het voorgaande reeds beargumenteerd dat de toepassing van het Ramsey principe niet leidt tot welvaartmaximalisatie in het geval van mobiele gespreksafgifte. Aangezien geen sprake is van een ‘gesloten circuit’, is niet bewezen dat de afnemers die de hoge tarieven betalen voor mobiele gespreksafgifte daarvan ook meeprofiteren op de mobiele markt. In het ontwerpbesluit wordt voorts beargumenteerd dat het negatieve effect op het consumentensurplus beperkt zal blijven.57
Ten aanzien van de - door het college behoudend ingeschatte - welvaartswinst kan nog worden opgemerkt dat de NMa op basis van recente berekeningen komt tot een winst van de consument als gevolg van de daling van de afgiftetarieven van circa € 780 miljoen in de periode 2004-2005 en een reductie van het deadweight loss in de orde van grootte van € 19 miljoen tot € 87 miljoen.58
8.5.3 Dynamische markteffecten
Vodafone stelt dat het college zich in het ontwerpbesluit ten onrechte lijkt te beperken tot de directe kosten van de regulering en niet of nauwelijks stil staat bij het verlies aan omzet en klanten die volgens Vodafone het gevolg zullen zijn van de regulering. Volgens Vodafone zal de voorgenomen regulering ertoe leiden dat er minder gebeld zal worden en dat eindgebruikers kunnen besluiten niet langer gebruik te maken van mobiele diensten.
Het college heeft in de analyse van de statische effecten aangegeven geen aanwijzingen te zien voor een stijging van de retail-tarieven voor mobiele telefonie als gevolg van de voorgenomen regulering.59 Niet in te zien valt daarom waarom het college rekening zou moeten houden met een
afname van het belvolume. Aangezien Vodafone haar stelling op dit punt niet nader onderbouwt, gaat het college hier niet nader op in.
Vodafone plaatst voorts vraagtekens bij de conclusie van het college dat de voorgenomen regulering geen negatieve invloed zal hebben op het investeringsniveau. Volgens Vodafone leidt dreigend ingrijpen tot een lagere investeringsbereidheid, als gevolg van een dalend verwacht rendement.
Ten aanzien van de mogelijkheden voor investeringen in innovatie merkt het college op dat hij in het ontwerpbesluit duidelijk heeft gemaakt geen omstandigheden gevonden te hebben die tot de conclusie leiden dat mobiele aanbieders voor investeringen in dienstverlening met een voldoende rendement beperkt worden in het aantrekken van het daarvoor benodigde kapitaal door een
vermindering van de omzet uit gespreksafgifte.60 De argumenten van Vodafone doen naar mening van het college niets af aan deze conclusie. Gelet op de reeds langer bestaande tendens naar regulering van de tarieven voor mobiele gesprekafgifte lijkt het niet aannemelijk dat partijen hun investeringen gebaseerd hebben op een verwacht rendement uit deze hoge gespreksafgiftetarieven. Daarnaast merkt het college ook in het ontwerpbesluit op dat bij de invulling van de tariefregulering ook rekening is gehouden met een redelijk rendement voor een efficiënte toetreder.61
93. 94. 95. 96. 97.
Vodafone stelt daarnaast dat het college door de voorgenomen regulering “verschillende inefficiënties” introduceert in de markt. Volgens Vodafone dient het college het verlies aan
opbrengsten die hier het gevolg van zullen zijn als kosten mee te nemen. Wel onderschrijft Vodafone het gebruik van het LRIC model voor het berekenen van het kostengeoriënteerde afgiftetarief.
Het college heeft in het ontwerpbesluit beargumenteerd dat de markt voor mobiele gespreksafgifte inefficiënt is, in die zin dat bij afwezigheid van concurrentie buitensporig hoge tarieven gerekend kunnen worden en het risico bestaat op toegangsweigering, intransparantie en discriminatie. Het opleggen van regulering beoogt nu juist inefficiëntie van de markt tegen te gaan, door de
gespreksafgiftetarieven te bewegen richting een kostengeoriënteerd niveau. Voor zover partijen efficiënt opereren, zullen zij in het beoogde kostenmodel geen belemmering vinden.
T-Mobile bestrijdt de conclusie van het college dat regulering niet zal leiden tot negatieve effecten op renderende investeringen. Volgens T-Mobile zullen wel degelijk negatieve effecten optreden als gevolg van reguleringsonzekerheid, uittreding van marktpartijen door daling van inkomsten en door de vermindering van toestelsubsidies.
Het college heeft in het ontwerpbesluit beargumenteerd geen negatieve effecten te verwachten op renderende investeringen.62 Hierboven heeft het college daarnaast reeds beargumenteerd waarom
regulering juist leidt tot reguleringszekerheid. Op deze plek merkt het college voorts op dat eventuele uittreding van marktpartijen geen gevolgen zal hebben voor de individuele marktanalyses van de partijen die niet uittreden. Iedere aanbieder blijft immers in bezit van een monopolie op het eigen netwerk. Een eventuele vermindering van toestelsubsidies is eveneens een ontwikkeling die geen gevolgen zal hebben voor de relevante markt, en de mededingingsproblemen die daar spelen. Ook hiervoor geldt dat iedere aanbieder onverminderd in bezit blijft van een monopolie op het eigen netwerk.
8.6 Invulling tariefregulering
Uitgangspunten
KPN Mobile en Vodafone zijn van opvatting dat het college de uitgangspunten van het LRIC model, zoals geformuleerd in het ontwerpbesluit, eerst zou moeten vaststellen nadat met marktpartijen over het kostenmodel is gesproken.63
98. 99. 100. 101. 102. 103.
Het college deelt deze opvatting niet. De uitgangspunten zijn opgenomen in het ontwerpbesluit, omdat het college het van belang acht dat partijen voorafgaand aan de operationalisering op de hoogte worden gebracht van een aantal belangrijke uitgangspunten die zullen gelden bij de
ontwikkeling van het model. Niettemin zal het college ook tijdens de operationalisering van het model voldoende ruimte aan partijen bieden voor het kenbaar maken van hun standpunten inzake de parameters van het model. Vooral bij de nadere invulling van het model zal het college een beroep doen op de input van partijen.
De tariefstappen binnen de reguleringsperiode
T-Mobile is van mening dat een glijpad van drie jaar te kort is om de marktstrategie aan te passen op de vermindering van inkomsten uit gespreksafgifte.64 Daarbij stelt T-Mobile dat het college de
mogelijkheden tot herbalancering had moeten onderzoeken. De ACT stelt, met uitzondering van Enertel en COLT, dat het tarief voor gespreksafgifte uiterlijk 1 juli 2005 tot het kostengeoriënteerde niveau zou moeten worden verlaagd. Daarmee zou het belang van eindgebruikers volgens de ACT optimaal gediend zijn. Problemen die MNO’s ondervinden bij de aanpassing van hun marktstrategie zijn volgens de ACT geen rechtvaardiging voor verder uitstel van een kostengeoriënteerd tarief, ook niet indien MNO’s de markt als gevolg van een daling van inkomsten uit gespreksafgifte dienen te verlaten. Voor inefficiënte aanbieders is geen plaats.
Het college is van oordeel dat het voorgenomen glijpad te kort noch te lang is. In het ontwerpbesluit heeft het college aangegeven wat zijn overwegingen zijn voor het instellen van een glijpad.65 Hierbij heeft hij een belangenafweging gemaakt tussen enerzijds het korte termijn voordeel van een directe verlaging voor eindgebruikers en anderzijds de potentiële negatieve effecten daarvan op mobiele aanbieders. De termijn van drie jaar is daarbij onderbouwd door te wijzen op de typische contractsduur van retail-contracten en de ontwikkelingen in andere landen van de Europese Unie.
Het college merkt op dat T-Mobile geen nieuwe feiten aandraagt die de noodzaak tot het verlengen van het glijpad aannemelijk maken. De verwijzing van T-Mobile naar de in Oostenrijk gemaakte keuze voor een langer glijpad acht het college onvoldoende. Er zijn immers ook
voorbeelden te noemen van landen die een korter of zelfs geen glijpad (Verenigd Koninkrijk) hebben ingesteld. Het standpunt van T-Mobile dat drie jaar te kort is om de marktstrategie aan te passen aan de inkomstenvermindering wordt verder niet onderbouwd.
Vodafone is van mening dat het college een inflatiecorrectie zou moeten toepassen op de tarieven die tijdens het glijpad gelden. Vodafone geeft aan dat de bedoelde kostenontwikkeling
verdisconteerd kan worden in het BULRIC model, en dat dit geen effect heeft op de tarieven tijdens de reguleringsperiode.
Het college kan zich hier niet in vinden. Weliswaar kan de bedoelde kostenontwikkeling in het BULRIC model verdisconteerd worden, maar dit zal wel degelijk invloed hebben op de tarieven tijdens de reguleringsperiode. Het eindpunt van de reguleringsperiode wordt bepaald door het BULRIC
64 Het ontwerpbesluit kent een aanpassing naar het FL-LRIC niveau per 1 juli 2008 aan de hand van een glijpad vanaf 1
december 2005. Zie Ontwerpbesluit, Annex 1B, randnummers 54-55.
model. Aangezien in dit model de bedoelde kostenontwikkelingen worden meegenomen, zullen deze ook zijn verwerkt in de tussenstappen en daarmee de tariefontwikkeling gedurende de
reguleringsperiode. De tussenstappen worden immers rechtstreeks bepaald door het eindpunt.
FAC versus LRIC
104. 105. 106. 107. 108. 109.
Telfort is van mening dat een kostenmodel dat gebaseerd is op de Fully Allocated Costs (FAC) methodiek een meer proportionele remedie is dan een kostenmodel gebaseerd op de Long Run Incremental Costs (LRIC) methodiek. Volgens Telfort is sprake van Ramsey pricing, in welk geval toepassing van FAC beter is.
In het ontwerpbesluit concludeert het college dat een kostenmodel op basis LRIC een betere benadering geeft voor een tariefniveau dat representatief geacht mag worden voor een effectief concurrerende markt dan een kostenmodel op basis van FAC. 66 In het ontwerpbesluit gaat het college nader in op deze afweging. In aanvulling hierop merkt het college op dat stelling van Telfort dat sprake is van Ramsey pricing in zijn ogen onjuist is. De argumentatie hiervoor komt aan de orde in
randnummers 65 tot en met 69 van dit hoofdstuk.
Bottom up vs top down
Telfort stelt dat het college bij toepassing van de LRIC methodiek de uitkomsten van het kostenmodel op basis van een bottom-up benadering dient te reconciliëren met een top-down benadering. Daarmee wordt inzicht verkregen in het deel van het kostenverschil dat samenhangt met de daadwerkelijke praktische mogelijkheid om tot een meer efficiënte dienstverlening te komen en welk deel samenhangt met de aannames die aan beide varianten ten grondslag liggen.
Het college is van oordeel dat een reconciliatie zoals bedoeld door Telfort niet noodzakelijk is. Gedurende de operationalisering van het model zal het college een grote hoeveelheid ‘top-down’ data bij de mobiele aanbieders opvragen. Het college zal deze data gebruiken bij de modellering van de efficiënte aanbieder. Hiermee kan worden verzekerd dat het resulterende kostenniveau realistisch en haalbaar is voor efficiënt opererende aanbieders. Dit maakt een door Telfort bedoelde reconciliatie overbodig.
De mogelijkheid dat het resulterende kostenniveau voor een bepaalde aanbieder niet haalbaar blijkt, is voor het college in zichzelf geen reden om de hiervoor beschreven benadering aan te passen. Het college wijst er in dit verband op dat het al dan niet haalbaar zijn van een bepaald efficiënt
kostenniveau in een concurrerende markt ook niet relevant is. Immers, een aanbieder zal zich in een concurrerende omgeving aan het kosten- en tariefniveau dienen aan te passen of anders uit te treden.
Efficiënte aanbieder
Orange, Telfort, T-Mobile en Tele2 zijn van mening dat het college bij de vaststelling van het gereguleerde tarief meer rekening dient te houden met de daadwerkelijk gemaakte kosten van de in het BULRIC model gemodelleerde efficiënte aanbieder. Daarbij worden diverse argumenten
aangevoerd waarom de werkelijke kosten van een mobiele aanbieder hoger liggen dan die van een efficiënte aanbieder.
110. 111. 112. 113. 114.
Voorts merken Orange, Telfort en T-Mobile op dat tussen aanbieders met 900/1800 MHz frequenties en aanbieders met 1800 MHz frequenties structurele kostenverschillen bestaan die aanleiding zouden moeten zijn om te differentiëren in tariefregulering. Ook het latere moment van toetreding zou aanleiding zijn voor een verschil in tariefregulering tussen aanbieders met 900/1800 MHz frequenties en aanbieders met 1800 MHz frequenties. Vodafone, daarentegen, stelt juist dat geen sprake is van een rechtens relevant verschil in kostenniveau dat een gedifferentieerde vorm van tariefregulering zou rechtvaardigen.
Het college is van oordeel dat niet hoeft worden uitgegaan van de werkelijke kosten van de mobiele aanbieders, en dat evenmin rekening gehouden hoeft worden met eventuele verschillen tussen de aanbieders. De motivering hiervoor is opgenomen in het ontwerpbesluit.67 Met een BULRIC model wordt een nieuwe toetreder gemodelleerd die de bestaande aanbieders disciplineert in hun tariefstelling. Het kostenniveau van deze nieuwe toetreder bepaalt het tariefniveau van deze partij en daarmee tevens de tarieven die de bestaande aanbieders kunnen rekenen. Het kostenniveau van de bestaande partijen is daarbij niet direct relevant. In een concurrerende markt wordt het efficiënte kostenniveau immers ook bepaald door de efficiënte toetreder en niet door de werkelijke kosten van reeds bestaande partijen.
Onverminderd het bovenstaande, heeft het college in het ontwerpbesluit gemotiveerd waarom het onwaarschijnlijk is dat bij inwerkingtreding van het kostengeoriënteerde tarief op 1 juli 2008 de werkelijke kosten van een aanbieder significant hoger liggen dan de efficiënte kosten of significante verschillen zullen bestaan tussen de kosten van de mobiele aanbieders onderling.68
Het college baseert de keuze om een uniform tarief op te leggen derhalve primair op de redenering dat alle partijen op dezelfde wijze door de nieuwe toetreder worden gedisciplineerd. De overwegingen ten aanzien van de relatie met de werkelijke kosten van de betrokken partijen spelen bij die keuze geen directe rol. Het college heeft echter wel aannemelijk gemaakt dat niet verwacht mag worden dat de impact van deze keuze grote gevolgen voor de mobiele aanbieders zal hebben omdat het niet waarschijnlijk is dat de relevante werkelijke kosten significant hoger zullen liggen dan de efficiënte kosten.69
Op het bovenstaande maakt het college op één punt een uitzondering. Naar aanleiding van de opmerkingen van partijen hierover en tevens van een aantal onafhankelijke experts op het gebied van kostenmodellering, zal het college als onderdeel van de ontwikkeling van het BULRIC model de kostenverschillen onderzoeken die voortkomen uit het beschikbaar hebben van verschillende
pakketten frequenties. Zoals het college reeds heeft onderbouwd in het ontwerpbesluit,70 worden deze
kostenverschillen beperkt verondersteld. Niettemin acht het college het wenselijk dit nader te analyseren. Het college wenst te benadrukken dat het hier alleen gaat om kostenverschillen die rechtstreeks voortkomen uit de verschillen in beschikbare frequenties. Het college zal hiertoe een onderscheid maken tussen de eerste groep toetreders (KPN Mobile en Vodafone) en de tweede groep
toetreders (Orange, T-Mobile en Telfort).71 115. 116. 117. 118. 119. 120.
Indien uit de nadere analyse blijkt dat er vanwege de verschillen in beschikbare frequenties een kostenverschil bestaat tussen de twee groepen, dan zal het college hiervoor een gedifferentieerd tarief toestaan. Er zouden dan twee tarieven worden bepaald: een tarief voor KPN Mobile en
Vodafone enerzijds en voor Orange, T-Mobile en Telfort anderzijds.
De reden waarom het college een gedifferentieerd tarief zou toestaan bij gebleken kostenverschillen als gevolg van verschillen in beschikbare frequenties, betreft de slechts zeer beperkte invloed die aanbieders hebben gehad bij de allocatie van spectrum. De uiteindelijke
verdeling van spectrum, vooral van de 900 MHz frequenties, is niet het resultaat van een make or buy
decision van de huidige aanbieders. De mogelijkheden van aanbieders tot het maken van
commerciële keuzes werden beïnvloed door de toegang tot frequentieruimte in tijd en omvang en de aan deze toegang verbonden voorwaarden bij uitgifte van de frequenties. Het college acht het disproportioneel om eventuele kostenvoordelen die samenhangen met het gebruik van de 900 MHz-band toe te rekenen aan aanbieders die deze kostenvoordelen niet genieten.
Telfort stelt dat de keuze voor de termijn waarop tariefverlagingen door efficiënte
verbeteringen kunnen worden gerealiseerd expliciet moet worden gebaseerd op de mogelijkheid van de mobiele aanbieders om (nog) efficiënter te gaan opereren.
Het college is van oordeel dat de gehanteerde methodiek de betrokken partijen voldoende in staat stelt zich aan de tariefontwikkeling aan te passen. Zo wordt bij de modellering uitgegaan van een efficiënte toetreder met een modern netwerk dat aan de eisen van deze tijd voldoet. Dit betekent dat wordt uitgegaan van een efficiëntie niveau dat redelijkerwijs haalbaar moet worden geacht voor de bestaande aanbieders. Wat betreft de termijn waarin de aanbieders worden geacht zich aan het efficiënte kostenniveau aan te passen wordt verwezen naar de belangenafweging in paragraaf 5.1.
Netwerkexternaliteit
KPN Mobile, T-Mobile en Vodafone zijn van mening dat het college bij de bepaling van het kostenmodel een opslag voor netwerkexternaliteiten dient toe te passen. Deze opslag is volgens hen gerechtvaardigd omdat de kosten voor het werven van nieuwe klanten bij gespreksafgifte
meegenomen dienen te worden. Vergroting van het aantal mobiele eindgebruikers betekent immers een vergroting van de toegevoegde waarde voor bestaande mobiele eindgebruikers.
Het college heeft in het ontwerpbesluit beargumenteerd dat geen rechtvaardiging bestaat voor het toepassen van een opslag voor netwerkexternaliteiten. Hij is van oordeel dat er gezien de huidige hoge penetratiegraad in Nederland geen aanleiding is deze nog verder te stimuleren.72 Aangezien
partijen geen nieuwe argumenten aandragen waaruit blijkt dat deze conclusie niet gerechtvaardigd is,
71 Het BULRIC model zal zodanig worden ingericht dat een onderscheid in beschikbare frequenties mogelijk wordt. Tijdens de
ontwikkeling van het model zal tevens blijken welke kostenverschillen precies zijn toe te rekenen aan het verschil in frequenties. Vooralsnog denkt het college daarbij aan de verwervingskosten van de frequenties en verschillen in netwerkkosten voor ieder van beide groepen. Verschillen die alleen voortkomen uit de eerdere toetreding van KPN Mobile en Vodafone, zoals
bijvoorbeeld marktaandelen, behoren hier nadrukkelijk niet toe.
ziet het college geen aanleiding deze te wijzigen. Ramsey pricing 121. 122. 123. 124. 125.
KPN Mobile, Vodafone, T-Mobile en Telfort voeren aan dat het college in zijn keuze voor een gereguleerd kostengeoriënteerd tarief op basis van BULRIC en daarbinnen bij de keuze voor een opslag voor gemeenschappelijke kosten op basis van EPMU onterecht en/of onvoldoende
gemotiveerd voorbij gaat aan de mogelijke toepassing van Ramsey pricing. Daarbij voeren Vodafone en KPN Mobile aan dat Ramsey pricing juist leidt tot een prijsstelling op een optimaal welvaartsniveau. Tevens zouden de praktische bezwaren die aan de toepassing van Ramsey pricing zijn verbonden de toepassing van Ramsey pricing niet in de weg mogen staan.
Het college is het niet eens met de stelling van partijen dat bij de opslag voor
gemeenschappelijke kosten rekening gehouden moet worden met de Ramsey principes. Hierboven heeft het college reeds gemotiveerd waarom Ramsey pricing in het geval van mobiele gespreksafgifte niet leidt tot welvaartmaximalisatie. In het ontwerpbesluit geeft het college aan dat Ramsey pricing evenmin gerechtvaardigd is voor individuele parameters van het BULRIC model.73 Dat het toepassen
van Ramsey ook praktische bezwaren heeft, is daarbij van secundair belang.
Kosten 3G netwerk
KPN Mobile, Orange en Vodafone zijn van mening dat een forward looking model voor de bepaling van het gespreksafgiftetarief de investeringen in 3G technologie dient mee te nemen van de hypothetisch efficiënte nieuwe toetreder. Deze investeringen worden nu al gedaan voor het aanbieden van diensten in de toekomst.
Het college is van oordeel dat investeringen in de ontwikkeling van nieuwe, in de toekomst aan te bieden diensten in principe terugverdiend dienen te worden met de opbrengsten van de verkoop van die diensten in de toekomst. Dat partijen voor deze investeringen gebruik maken van rendement van bestaande diensten is een normaal economisch mechanisme. Het college ziet er met de voorgenomen regulering van de gespreksafgiftetarieven op toe dat deze rendementen niet buitensporig hoog zijn. De kosten voor de uitrol van nieuwe diensten zijn op dat moment nog niet relevant.
Zodra 3G diensten daadwerkelijk worden aangeboden, wordt de vraag wel relevant of de kosten van 3G technologie meegenomen dienen te worden bij de bepaling van het gereguleerde tarief. Het uitgangspunt van het college bij het beantwoorden van deze vraag is de positie van de gemodelleerde efficiënte aanbieder.74 3G investeringen worden in de eerste plaats gedaan met het
oog op de uitbreiding van de mobiele dienstverlening (datadiensten). Indien een eindgebruiker besluit over te schakelen op 3G, doet hij dat op basis van het aanbod van diezelfde uitbreiding van de mobiele dienstverlening. Zoals vermeld in het ontwerpbesluit zal er echter geen wezenlijk verschil bestaan tussen gespreksafgifte op een 2G netwerk en een 3G netwerk75, en ook technisch is het voor
een aanbieder mogelijk gesprekken over 2G te blijven afleveren aan eindgebruikers met een 3G-toestel. Het is daarom niet aannemelijk dat een efficiënt handelende aanbieder van gespreksafgifte in
73 Ontwerpbesluit, Annex 1B, randnummers 25-29.
