EU Studierapport “Fitness check van Vogel- en Habitatrichtlijn”
Doelstelling van ‘fitness check’
EC voerde de studie van de ‘fitness’ van de EU Natuurrichtlijnen uit ihkv het Regulatory Fitness and Performance (REFIT) programma. Deze uitgebreide evaluatie gebaseerd op meetbare/aantoonbare evidenties dient aan te tonen of de richtlijnen ‘fit for purpose’ zijn en de verwachtingen van de beleidsdoelstellingen invullen.
Methode
Voor deze retrospectieve evaluatie werden volgende aspecten onderzocht:
- Effectiviteit in behalen van doelstellingen
- Efficiëntie in gebruik van middelen om doelstellingen te realiseren - Relevantie voor huidige noden en omstandigheden
- Coherentie tussen beide richtlijnen en met andere EU wetgeving en beleid - Meerwaarde op EU-niveau
De studie werd uitgevoerd in de periode nov. 2015 – febr. 2016 door een consortium van Milieu Ltd, IEEP, ICF International, Ecosystems Ltd aan de hand van een set van vragen mbt doelstellingen, activiteiten en maatregelen, outputs, resultaten en impact, en noden.er gebeurde een zeer ruime consultatie van doelgroepen (een 160), missies in 10 lidstaten, 30 focusgroepen vertegenwoordigd op EU-niveau (industrie, landgebruikers, NGOs), commissiediensten ( DGs AGRI, GROW, MARE, REGIO), online publieke consultatie (552.472 antwoorden), high-level conferentie in november 2015 (ca 400 deelnemers). Daarnaast werden een 1800 rapporten en publicaties geraadpleegd.
Overzicht resultaten Effectiviteit
Focus: in welke mate werden de doelstellingen van de richtlijnen gerealiseerd, welke factoren droegen bij of verhinderden voortgang.
Opmerkelijke voortgang inzake afbakening van Natura 2000, juridische bescherming van SBZ en soorten. Minder snelle voortgang voor mariene SBZ, ontwikkeling van beschermingsmaatregelen en beheerplannen, voorzien van adequate financiering. Weinig evidentie van effectieve maatregelen voor beheer van landschappelijke kenmerken voor ondersteuning van de coherentie van het Natura2000 netwerk.
De HRL en VRL rapporteringen in 2013 (= metingen tot 2012) tonen aan dat de impact van implementatie nog te beperkt is om de doelstellingen van de richtlijnen te halen:
- 52% van vogelsoorten in goede staat, 17% bedreigd, 15% dalend – kwetsbaar vnl soorten in landbouwzones
- 16% habitats in gunstige staat, 47% in ongunstige-inadequate staat, 30% in ongunstige-slechte staat.
- 23% HRL-soorten in gunstige staat, 42% ongunstige-inadequate staat, 18% ongunstige-slechte staat.
Duidelijke evidentie dat in SBZ waar maatregelen effectief uitgevoerd werden, de druk op biodiversiteit verlaagde en herstel van habitats en soorten zichtbaar waren. De RLn vormen wel de belangrijkste component van het beleidskader voor natuurbehoud in de EU, en leveren een belangrijke bijdrage aan de EU Biodiversiteitstrategie 2020 en aan Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling. Om de doelen 2020 te halen zijn echter complementaire acties nodig in andere sectoren, zoals landbouw en visserij.
Factoren die implementatie vertraagden: financiering (hoewel sterk verhoogd dankzij de RLn, LIFE en complementaire agri-milieu overeenkomsten nog steeds belangrijkste belemmerende factor) , politieke ondersteuning, kennis over biodiversiteit, impact van subsidies in andere sectoren, nog beperkte consultatie en betrokkenheid van doelgroepen, expertise en capaciteit van bevoegde autoriteiten, inadequate handhaving.
Positieve bijdragen zichtbaar door verhoogd publiek bewustzijn en participatie van doelgroepen, meer integratie van natuurbehoud in socio-economische activiteiten, creëren van economische
opportuniteiten, nieuwe benaderingen voor het beleid.
Hoog aantal rechtszaken genereerde meer nakomen van wetgeving en rechtszekerheid inzake vereisen van de RLn maar soms ook te vergaande besluitvorming bij vergunningprocedures.
Efficiëntie
Focus: zijn de kosten voor implementatie billijk in relatie tot de doelstellingen en de baten van de resultaten, zowel kosten als baten kunnen monetair of niet-monetair zijn.
Kosten voor implementatie omvatten:
- Directe kosten voor aanwijzing, bescherming en beheer – op EU-niveu geraamd op 5,8 miljard/jaar
- Opportuniteitskosten als beschermingsmaatregelen ontwikkelingsprojecten verhinderen, wijziging in landgebruik of –beheer induceren – voor slechts minder dan 2% van geplande ontwikkelingen, wordt als bezorgdheid aangehaald wegens inadequate of geen compensatie - Vergoeding van schade door beschermde soorten
- Administratieve lasten ifv nakomen van de regelgeving, vaak geacht wegens inefficiënte implementatie
Kosten in de diverse categorieën tonen sterke variatie over de EU wegens omgevingskarakteristieken en socio-economische factoren. Voorbeelden van kosten-efficiënte implementatie betreffen consultatie en engagement van doelgroepen, opzetten van partnerschappen, strategische planning en begeleiding, gecoördineerde verzameling en uitwisseling van informatie – zoals ihkv havenontwikkelingen.
Belangrijkste baten die aangehaald werden:
- Verbetering status van habitats en soorten als bijdrage aan biodiversiteitsbeleid
- Beschermingsmaatregelen van SBZ verhogen levering van ecosysteemdiensten – voor Natura 2000 op EU-niveau geraamd op 200-300 miljard/jaar
- Bijdrage aan lokale economie door jobcreatie en toerisme – op EU-niveau komt raming van uitgaven aan toerisme en recreatie in Natura 2000 op 50-85 miljard/jaar
- Studies tonen aan dat de baten de kosten overtreffen op EU, nationaal en lokaal niveau maar niet noodzakelijk in alle SBZ
- Niet-implementatie zou leiden tot graduele erosie van baten en van ecosysteemdiensten – 1%
reductie van ESD zou leiden tot verlies van 2-3 miljard/jaar
Hoewel de RLn geleid hebben tot verhoogde financiering van natuurbehoud blijft het substantiële tekort aan financiële middelen de belangrijkste barrière voor de realisatie van de doelstellingen.
Niettegenstaande toegenomen onderzoek en monitoring hebben significante lacunes in kennis geleid tot vertragingen.
Relevantie
Focus: in hoever de doelstellingen consistent zijn met de noden van habitats en soorten van EU belang en of deze doelstellingen en wetgeving nog nodig, relevant en passend zijn.
De RLn leveren een kader om de belangrijkste drukfactoren – habitatverlies, fragmentatie, degradatie door wijziging in landgebruik vnl door landbouw, ontwikkeling infrastructuur en energie, extractieve industrie, bosbouw-visserij-jacht - aan te pakken voor het behoud en herstel van de habitats en soorten van EU belang. Bijkomende druk wordt veroorzaakt door invasieve soorten en klimaatverandering. De RLn zijn niet gericht op specifieke problemen maar vereist dat de Lidstaten maatregelen nemen –
binnen eigen ‘discretionary power’ – om negatieve effecten te voorkomen onafgezien van hun oorzaken. Natuur en omvang van sommige drukfactoren vereist coherentie met beleid van andere sectoren.
In het algemeen wordt geacht dat de RLn nog steeds geldig en gepast zijn. Hoewel sommige doelgroepen oordelen dat de bijlagen een update vereisen ifv verbeterde status of ontbreken van soorten wordt bijdrage aan natuurbehoud door dergelijke amendementen onzeker geacht wegens vertragingen in implementatie.
Hoewel de RLn voorrang geven aan biodiversiteitsdoelen was er geen evidentie dat zij significante belemmering van duurzame ontwikkeling veroorzaakten. Bijkomende kennis over specifieke locaties van de habitats en soorten zou tijdige identificatie van potentiële conflicten toelaten bij de start van ontwikkelingsplanning en aldus de procedures van effectenbeoordeling optimaliseren.
Er is een sterke consensus op EU-niveau inzake het belang van natuurbehoud: Eurobarometer van 2015 toont aan dat 89% van de Europeanen achten dat natuurgebieden moeten uitgebreid worden, en dat 88% versterking van natuurregelgeving ondersteunen.
Coherentie
Focus: evaluatie of wetgeving, beleid en strategie consistent zijn – tussen beide richtlijnen en met andere wetgeving en beleid.
Hoewel er sommige verschillen zijn in de scope en verwoording van specifieke en operationele maatregelen wordt geacht dat de RLn coherent zijn. Art. 7 van de HRL zorgde voor de harmonisering van het beschermingsregime voor de SPA (SBZ-V) met deze voor de SACs (SBZ-H). Inconsistenties door verschillende verwoording werden verduidelijkt door rechtspraken en EC guidance rapporten .
De werking van de natuurrichtlijnen is coherent met andere EU milieuwetgeving en beleid: MER- richtlijnen, RL Milieu-aansprakelijkheid, wetgeving en beleid inzake water, marien en
klimaatverandering – hoewel meer gecoördineerde aanpak in de praktijk vereist is.
Evidentie is verscheiden over de mate van succes van de integratie van natuur en biodiversiteit in de diverse EU financieringsprogramma’s, in bijzonder landbouwfonds en cohesiefonds. Hoewel er heel wat opportuniteiten ingevoerd werden door de EC is gebruik van de fondsen afhankelijk van de prioriteiten die op nationaal/regionaal niveau in de Operationele Programma’s (OPs) worden opgenomen. Agri-milieu-klimaat maatregelen bieden de belangrijkste mogelijkheden voor
ondersteuning van acties voor biodiversiteitsbehoud maar vooral het Landbouwbeleid zou hogere bijdragen kunnen leveren mits de OPs meer toegespitst worden op prioriteiten voor natuur. Het in 2014 verniewd EU Landbouw- en Visserijbeleid is meer afgestemd op milieu- en biodiversiteitsnoden wat een grotere coherentie met de natuurRLn toelaat mits effectief geïmplementeerd op
nationaal/regionaal niveau.
Voor andere economische activiteiten met potentiële impact op habitats en soorten, zoals
hernieuwbare energie, transportinfrastructuur, extractieve industrie, werden in samenwerking met betreffende sectoren specifieke EC guidance doucumenten opgesteld om impact te
milderen/vermijden – maar de verspreiding en het gebruik van de handvaten dient verbeterd te worden. Sommige bedrijven melden ook dat verschillende implementatie in de lidstaten wel een impact hebben op marktgebeuren en ‘level playing field’
EU meerwaarde
Focus: evaluatie van de baten resulterend van de implementatie van de RLn naast de resultaten bij uitvoering louter op nationaal/regionaal niveau, bepaling of actie op EU-niveau nog steeds nodig is om de doelstellingen van de RLn te halen.
Het transnationaal karakter van natuur en van de ecologische componenten staven dat actie op EU niveau meer effectief is om de doelstellingen te halen. De ontwikkeling van het Natura 2000 netwerk,
de benadering van biogeografische regio’s, het concept van gunstige staat van instandhouding, bepaling van standaarden voor soortenbescherming en illegale jachtpraktijken, het kader voor natuurbescherming samengaand met socio-economische activiteiten hebben bijgedragen tot uitbreiding van natuurgebieden en behoud van natuurwaarden en bescherming van soorten.
De potentiële meerwaarde van de RLn werd echter beïnvloed door vertraging in aanwijzingen en de adoptie van vereiste maatregelen, gebrek aan integratie en aan financiering. Zonder de RLn zou er een grotere verscheidenheid in regelgeving, standaarden voor natuurbescherming en milieu-vereisten bestaan.
Evidenties tonen aan dat actie op EU niveau vereist blijft voor verdere afstemmingen, versterken van beleidsintegratie op alle niveaus, wijziging van impacterende activiteiten in het EU beleid van andere sectoren, handhaving en aanbeveling tot effectievere implementatie.
Algemene conclusies
De evaluatie van evidenties toont aan dat de EU natuurrichtlijnen:
- ‘fit for purpose’ zijn en een duidelijke EU meerwaarde hebben.
- belangrijke baten hebben gegenereerd voor natuurbehoud en duurzame ontwikkeling - een evenwichtig en werkbaar kader aanleveren voor de aanpak van diverse interesses van
doelgroepen in afstemming met natuurdoelen – basis hiervoor zijn de IHDs en beheerplannen - relevant blijven en er geen belangrijke suggesties werden voorgesteld voor de aanpassing van
het wettelijk kader, wel suggesties voor updating van de bijlagen ifv wijziging van kennis en status van soorten, afstemming met internationale overeenkomsten, maar dat een update onzekerheden zou veroorzaken en contra-productief zou werken mbt aspecten natuurbehoud en economie
en dat:
- implementatiekosten in het algemeen genomen aanvaardbaar zijn en overtroffen worden door de baten
- voortgang tot realisatie van de doelstellingen niet belemmerd werd door de wetgeving zelf maar door de implementatie, en dat gestelde doelen, principes en algemene benadering van de RLn nog steeds passend zijn om de doelstellingen te halen
- meer kennis vereist is over verspreiding en status van Annex IV soorten waarover over het hele grondgebied strikte bescherming geldt
- uitdagingen voor bereiken van de doelstellingen blijven bij de autoriteiten en belangrijkste doelgroepen liggen met samengaande kosten en lasten,
- meer opportuniteiten moeten gegrepen worden om samengaand doelen te realiseren ihkv andere EU beleidssectoren (economie, klimaat)
- er duidelijk nood is aan: verhoging van financieringsmogelijkheden maar ook aan de
voorziening van gepaste maatregelen voor Natura 2000 in de nationale/regionale operationele plannen voor diverse fondsen (Landbouw, Cohesie en EFRO/INNTERREG, Visserij, infr-
astructuur,…), uitbreiding en optimalisering van beheerplanning voor de SBZ, meer en betere/gerichte monitoring en kennisopbouw, versterkte begeleiding, meer integratie en gezamenlijke inspanning met andere beleidssectoren, verhoogd bewustzijn en participatie van doelroepen om op kosten-efficiënte wijze gepaste uitvoering te geven aan de RLn
Aanbevelingen voor verbetering van implementatie
- adoptie van beheerplannen gericht op criteria en maatregelen voor de gunstige staat van instandhouding
- beschikbaarheid van financiering voor de implementatie, inclusief administratief beheer, gebiedsspecifieke maatregelen en incentives voor private sector en landbeheerders + versterking van integratie van doelen en vereisen van natuurRLn in andere beleidssectoren gericht op afgestemde incentives en adequate compensatie voor restrictie van activiteiten - coördinatie en stroomlijnen van beslissingsprocessen en MER-procedures + tijdige identificatie
van mogelijke conflicten met ontwikkelingsplannen
- verhoogde inspanning voor optimaliseren van de coherentie van ecologische netwerken door maatregelen om connectiviteit te verhogen en om landschappelijke waarden te herstellen en behouden
- handhaving verbeteren
- meer handvaten voorzien (guidance rapporten) en capaciteit verhogen voor begrijpen en interpreteren van de juridische bepalingen en toepassen van goede praktijken voor gepaste integratie van socio-economische belangen + ruimere verspreiding van betaande handvaten dmv vertaling, maatwerking op nationaal niveau, voorziening van sterkere mandaten
- werken aan publiek bewustzijn en kennis over de RLn en hun baten en implicaties
- verbeteren van engagement en betrokkenheid van alle doelgroepen in de implementatie in bijzonder bij ontwikkeling van beheerplannen en coördinatie van activiteiten teneinde conflicten met ontwikkelingsplannen en administratieve lasten te voorkomen
- onderzoek uitbreiden gericht op huidige lacunes in de kennis teneinde onzekerheden aan te pakken om vertraging/belemmering van beslissingen te vermijden
- verzamelen en delen van data, van monitoring en implementatie praktijken, en van resultaten met doelgroepen als informatiebasis voor planning en beslissingen van ontwikkelingsacties
