1
Regionaal economische groei en regionaal handelingsvermogen
In deze longread ‘Regionaal economische groei en regionaal handelingsvermogen’ tonen wij aan dat de concurrentiekracht van Nederlandse regio’s kan worden verbeterd en dat daartoe zeker aanleiding is. Daarnaast geven we een beeld van de beleidsfactoren die kunnen worden beïnvloed om de concurrentiekracht te vergroten en leggen we uit dat daarvoor een regionaal economisch programma nodig is. Tot slot betogen wij dat dergelijk programma’s met name worden opgesteld en geïmplementeerd in regio’s waar het organiserend vermogen van de samenleving beter ontwikkeld is.
Door: Yermo Wever en Nico van Buren
Aan de hand van het onderzoeksprogramma ‘Winners en verliezers’ van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) leggen wij uit dat het op basis van big data mogelijk is om per regio aan te geven welke sectoren belangrijk zijn voor de economische groei. En welke beleidsfactoren kunnen worden beïnvloed ten einde economische groei in die sectoren te bewerkstelligen. Vervolgens stellen wij ons de vraag of politiek-bestuurlijke factoren van invloed zijn op de mate waarin regio’s deze kennis gebruiken en in specifiek economisch beleid toepassen. Met andere woorden: als regio’s weten welk beleid er nodig is om economische groei in de regio te bereiken, wat bepaalt dan het vermogen van regio’s om dit beleid ook daadwerkelijk te implementeren? Om deze vraag te beantwoorden maken we gebruik van de studies ‘Why nations fail’ van Acemoglu en Robinson en ‘Trust’ van Francis Fukuyama. Wij sluiten deze longread af met een voorstel voor verder onderzoek.
2
Beleid dat leidt tot economische groei
Halverwege 2017 is de themawebsite ‘Winnaars en verliezers in regionaal economische concurrentie’
online gezet. De website is ontwikkeld door het Planbureau voor de Leefomgeving. Het is een online tool dat is gebaseerd op big data over handel tussen 246 Europese regio’s voor 14 sectoren, 59 producten en elf jaren (2000-2010) alsmede de meest recente regionaal economische groeicijfers voor 2010-2014. De website bouwt voort op het Platform31 Napoleon-project, dat in het kader van het
‘Kennis voor Krachtige Steden’ onderzoeksprogramma is uitgevoerd door de TU Delft, Universiteit Utrecht, PBL en in samenwerking met de gemeenten Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht en Eindhoven. Daarnaast zijn de gebruikte gegevens het resultaat van jarenlang onderzoek van het PBL in samenwerking met meerdere andere internationale wetenschappelijke instituten en universiteiten.
Het project en de themawebsite ‘Winnaars en Verliezers’ is bijzonder actueel omdat het aansluit bij de aanbevelingen van het rapport ‘Maak verschil’ van de studiegroep Openbaar Bestuur van eind 2016.
Hierin staat dat gemeenten in een regio (of regionaal verband) worden uitgenodigd een economisch regionaal-bestuurlijk programma vorm te geven, dat richting geeft aan en verbinding legt tussen diverse sectoren. Een dergelijk programma bevat ook de bestuurlijke arrangementen die nodig zijn.
Partnerschap tussen gemeenten, provincies en Rijk is daarbij het uitgangspunt; aangegeven wordt hoe waterschappen, bedrijven, kennisinstellingen, sociale partners, maatschappelijke organisaties,
grensoverschrijdende samenwerkingsverbanden en individuele burgers kunnen participeren; de uitnodiging geldt nadrukkelijk ook voor hen. Wanneer gemeenten er onderling niet uitkomen, maakt de regering afhankelijk van de regionale context een keuze (‘terugvaloptie’), of door het in positie brengen van de centrumgemeente, of door het ‘algemeen verbindend verklaren’ van regionale samenwerking.
De geest van Maak Verschil is iets minder dwingend terug te vinden in het nieuwe Regeerakkoord waar gestreefd wordt naar het sluiten van regiodeals tussen Rijk en gemeenten.
De themawebsite ‘Winnaars en verliezers’ biedt gemeenten, regio’s en regering een uitstekende analyse van de concurrentiepositie van regio’s en biedt een overzicht van de beleidssectoren en - factoren die beïnvloed kunnen worden om die concurrentiepositie te verbeteren.
Op basis van de kwantitatieve gegevens heeft PBL de volgende analyses gemaakt:
a) Economisch functioneren van de 246 regio’s in Europa.
b) Per regio bepalen van de sterktes en zwaktes van verschillende (top)sectoren in de regionale economie.
c) Naar een concurrentiebeleid per regio.
3
Ad a) Economisch functioneren van de 246 regio’s in Europa
PBL hanteert twee definities voor groei, vraagbepaalde groei en structurele groei. De manier waarop de structurele en de vraag-bepaalde groei berekend worden, wordt uitgelegd in onderstaand figuur 1.
In deze figuur zien we een regio i die zijn goederen exporteert naar (afzet)marktregio j. De afzetmarkt is weergegeven door een grijze cirkel. Het lichtblauwe deel van de cirkel is dan het marktaandeel van i in afzetmarkt j. Als de afzetmarktregio j groeit, hebben de inwoners in j ook meer te besteden en worden er meer producten gevraagd: het groter worden van de afzetmarkt is weergegeven met de donkergrijze donut om de cirkel. De totale markt na de groei is nu de volledige cirkel. De export van regio i naar j (blauw in de figuur) groeit mee met het donkerblauwe deel door de toegenomen vraag in de afzetmarkt.
Dit is de vraagbepaalde groei. Als regio i er in deze tijdsperiode ook nog in slaagt om zijn
concurrentiepositie te versterken en daarmee een groter marktaandeel in j te verkrijgen is er ook sprake van structurele groei (het rode deel in de figuur – een groter deel van de taart). Zowel vraagbepaalde groei als structurele groei kunnen per afzetmarkt en sector verschillen. Ze kunnen ook zowel positief als negatief zijn.
PBL heeft op basis van de gegevens alle 256 regio’s van Europa gewaardeerd. Voor Nederland betekent dit dat voor alle provincies is bepaald of de provincie vraagbepaald of structureel groeit of krimpt. De resultaten van de studie laten een ontluisterend beeld zien. Nederlandse provincies, op Groningen na laten een positieve groei zien. Maar die groei is zwakker dan de groeivoet voor de EU als geheel. De provincies en Nederland als geheel behoren daarmee tot de middenmoot van Europa.
Nederland verliest dus structureel marktaandeel in de sectoren waarop ons land actief is. Voor de provincie Groningen staan de seinen echt op rood. Groningen heeft de laatste tien jaar met
economische krimp te maken. De provincie is actief in krimpende markten en verliest in die krimpende markten marktaandeel.
Ad b) Per regio bepalen van de sterktes en zwaktes van verschillende (top)sectoren in de regionale economie
Het hierboven geschetste beeld en de zwakke positie van Nederland in Europees perspectief is niet het hele verhaal. Het kan immers ook zo zijn dat de economie van de provincies sterk wordt beïnvloed door externe factoren zoals het uitbreken van de economische crisis in 2008 en de economische gevolgen hiervan. De oorzaken voor een lage of hoge economische groei van de regio kan grotendeels buiten de invloedsfeer van de regio liggen. De ontwikkeling van de regio wordt beïnvloed door een mix van goed en slecht presterende bedrijven die actief zijn op heel verschillende markten. Het is daarom belangrijk om de prestatie van de regio op te splitsen in sectorspecifieke prestaties, waarbij sectoren een optelling zijn van gelijksoortige bedrijven. PBL heeft gekozen voor de laagst mogelijke indeling aan sectoren waarop betrouwbare cijfers kunnen worden gevonden om de analyse uit te voeren. Op basis van deze
Figuur 1
4
sectorspecifieke resultaten kunnen zwakke en sterke punten van de regionale economie worden geïdentificeerd. Deze sterktes en zwaktes van verschillende (top)sectoren in de regionale economie vormen vervolgens de basis voor een succesvolle regionale beleidsstrategie. Dit heeft PBL gedaan door per sector te bepalen of de sector vraagbepaald groeit en/of structureel groeit of krimpt. De sectoren kunnen vervolgens in een Boston-diagram per worden weergegeven. In figuur 2 wordt als voorbeeld het presteren van de sectoren in de provincie Groningen weergegeven.
Figuur 2: Verdeling sectoren bij vraagbepaalde groei, provincie Groningen
Succesvolle winnaars bevinden zich in het kwadrant rechtsboven in het dynamische Boston-diagram.
Deze sectoren worden gekarakteriseerd door zowel hoge vraagbepaalde groei als structurele groei.
Door een groeiend marktaandeel op de markten waar ze actief zijn en het actief zijn op groeiende afzetmarkten wordt een hoge economische groei gerealiseerd. Het spreekt voor zich dat het economisch gunstig is als een regio veel sectoren kent in deze kwadrant.
Kansrijke winnaars bevinden zich in het kwadrant rechtsonder in het dynamische Boston-diagram.
Deze sectoren hebben weliswaar een sterke concurrentiepositie (structurele groei), maar de sectoren opereren in neergaande regionale afzetmarkten (minder dan gemiddelde vraagbepaalde groei).
Momenteel blijft de economische groei achter bij het potentieel, dat is aan te boren met uitbreiding naar geografische groeimarkten.
Gemaskeerde verliezers bevinden zich in het kwadrant linksboven in het dynamische Boston-diagram.
Deze sectoren hebben een afzwakkende concurrentiepositie, maar het verlies wordt gemaskeerd. De sectoren zijn sterk in groeiende geografische afzetmarkten (vraagbepaalde groei), maar op deze afzetmarkten krimpt hun marktaandeel (negatieve structurele groei). Dit is op lange termijn onhoudbaar en dus een gevaarlijke positie voor een sector: herstructurering is noodzakelijk maar lijkt niet urgent door de (bescheiden) economische groei.
Evidente verliezers bevinden zich in het kwadrant linksonder in het dynamische Boston-diagram. Deze sectoren hebben een slechte concurrentiepositie. Hun marktaandeel (negatieve structurele groei) krimpt in krimpende afzetmarkten (gemiddeld genomen lage of geen vraagbepaalde groei). Dit zal leiden tot lage of zelfs negatieve economische groeicijfers. Alleen fundamentele economische herstructurering kan een economische marginalisering van deze sectoren keren.
5 Uit figuur 2 is af te lezen dat sector Financiële diensten de slechtst presterende sector is en dat
Voedingsmiddelen de best presterende sector is. Deze twee sectoren bevinden zich namelijk het meest linksonder en rechtsboven in de figuur. De sector Financiële diensten heeft een krimpend aandeel van een stilstaande markt. Deze sector vraagt om een fundamentele herstructurering. De sector
Voedingsmiddelen heeft een groeiend aandeel in een groeiende markt. De regio zou zich er op kunnen richten op het verbeteren van de vestigingsvoorwaarden voor bedrijven in deze sector. De keuze van sectoren die aandacht verdienen in het regionaal economisch programma is echter geen exacte wetenschap en er dient met meer factoren rekening te worden gehouden, ook politieke. Sectorbeleid wordt in het algemeen geassocieerd met ‘picking winners’. In het sectorbeleid worden eerst
gelijksoortige bedrijven gezamenlijk geanalyseerd in een sector omdat ze verondersteld worden dezelfde economische problemen en kansen te hebben. Het beleid gaat hierbij veelal om het
ondersteunen van de sectoren die het meeste bijdragen aan de regionale economie. In eerste instantie ligt het daarbij voor de hand om te kiezen voor die sectoren die het hardste groeien.
Met sectorbeleid kan worden gepoogd sectoren in de toekomst nog verder te ontwikkelen met als doel een nog hogere economische groei te bereiken. Hierbij kan de regio kiezen voor de dienstensector of de industriesector, waarbij in gedachten moet worden gehouden dat de industriesector meer
beïnvloedbaar is met regionaal beleid dan de dienstensector. Volgens het PBL is het aandeel van de structurele groei ook het hoogst voor de industriesectoren. Naast het type sector is ook de omvang ervan relevant. Een kleine sector met hoge economische groei heeft weliswaar potentie, maar draagt verhoudingsgewijs weinig bij aan de regionale economie. Bovendien is het gemakkelijker om hoge groeicijfers te behalen voor een kleine (startende) industrie dan voor een grote (gevestigde) industrie.
Bij het in beeld brengen van de regionaal-economische groei is het dus van belang om te kijken naar het aandeel van het type sector en de omvang ervan. Door te kijken naar het aandeel in de groei van de regionale economie wordt de groei van de sector gewogen met de grootte van de sector. Op deze manier is te zien wat de verschillende sectoren bijdragen aan de groei van de regio en voorkomen we dat we het sectorbeleid richten op een hele kleine sector. Om dit beleid te illustreren is gekozen voor twee sectoren die behoren tot de twee meest interessante groepen: een kansrijke winnaar met de grootste structurele groei die de mogelijke groeisector van de toekomst is, en een gemaskeerde verliezer met het grootste marktaandeelverlies (laagste structurele groei) maar dat wellicht nog niet als zodanig ervaart. We kiezen in de volgende paragraaf voor de kansrijke sector Chemie en de
verliezende sector Financiële diensten in Groningen.
Ad c) Naar een concurrentiebeleid per regio
Voordat een regio aan de slag kan gaan met het ontwikkelen van beleid moet eerst worden bepaald welke beleidsvelden relevant zijn zodat de juiste beleidsmakers kunnen worden uitgenodigd. Immers, als bijvoorbeeld bereikbaarheid van belang is voor de concurrentiepositie van een sector, moeten de regionale beleidsmakers verantwoordelijk voor bereikbaarheid en infrastructuur aan tafel zitten. Het PBL heeft geanalyseerd welke regionale kenmerken voor de sectoren Chemie en Financiële diensten van belang zijn. Deze belangrijke regionale kenmerken zijn – onder de noemer van beleidsfactor (immers door beleid te beïnvloeden) – toebedeeld aan beleidsvelden en in de tabel hieronder weergegeven. In de eerste kolom geeft PBL de beleidsvelden in de tweede kolom de beleidsfactoren die van belang zijn voor de concurrentiepositie van de sector Chemie en in de derde kolom die voor de sector Financiële diensten in Groningen.
6
De tabel laat zien dat ten einde de structureel economische groei van Groningen te stimuleren het nodig is te investeren in cultuur, recreatie, R&D, onderwijskwaliteit en -mogelijkheden, connectiviteit door de lucht en over de weg en de kwaliteit van woningen en de woonomgeving. Als de provincie ervoor kiest een regionaal economisch programma op te stellen dan zouden deze beleidsterreinen daar zeker een belangrijke plaats in moeten krijgen. De selectie is gemaakt op basis van statistische gegevens maar is ook kwalitatief inhoudelijk goed te duiden. Buiten de stad Groningen wordt de provincie niet gekenmerkt door een bruisend cultureel leven, naast de universiteit is het aantal
opleidingsmogelijkheden niet groot en de kwaliteit van het basisonderwijs ligt niet hoog. Het verbeteren van de bereikbaarheid van de provincie is al tientallen jaren een terugkerend politiek thema.
Tabel 1: Te beïnvloeden beleidsvelden regio Groningen
Het PBL heeft dezelfde analyse uitgevoerd voor alle overige provincies van Nederland. De analyse van de concurrentiekracht van de sectoren waarmee wij als land en als regio’s ons geld verdienen en de beleidsfactoren die die kracht kunnen vergroten die het PBL heeft gemaakt bieden een uitstekend vertrekpunt voor de ontwikkeling van een economisch regionaal-bestuurlijk programma, dat richting geeft aan en verbinding legt tussen diverse sectoren.
7
Voorwaarden voor een regionaal- bestuurlijk economisch programma
Weten op welke sectoren regio’s kunnen inzetten en welke beleidsvelden en -factoren daarvoor beïnvloed kunnen worden is één ding. Daarnaar te handelen en een coherent regionaal-bestuurlijk economisch programma te ontwikkelen, samen met triple helix partners en die ook nog te
implementeren is een tweede. We zien in de praktijk dat regio’s daarin met wisselend succes slagen. In dit hoofdstuk proberen we hiervoor een verklaring te vinden. Dat doen we door te kijken naar de internationale literatuur over de onderliggende factoren die van invloed zijn op het economische succes van staten. We gebruiken daarbij de aanname dat wat geldt voor een staat in grote lijnen ook geldt voor een regio en houden er uiteraard rekening mee dat onderlinge verschillen in factoren tussen regio’s binnen een staat kleiner zijn dan die tussen staten.
Een theorie die de laatste jaren steeds meer navolging krijgt is die van Acemoglu en Robinson in het boek Why nations fail. Zij bieden een alternatief voor Jared Diamond (Guns, Germs and Steel) en stellen dat je voor economische voorspoed politieke en economische inclusieve instituten nodig hebt.
Dat wil zeggen persvrijheid, controle op bestuur, transparante benoemingen, egalitaire voorzieningen, carrière- en studiekansen en sociale mobiliteit. Het tegenovergestelde is een extractieve politieke en economische samenleving met een kleine gesloten elite en weinig controle op instituten, gevoelig voor vriendjespolitiek en corruptie. Deze elite heeft ook controle over de belangrijkste ondernemingen en houdt verandering tegen. Dit geldt niet alleen voor landen maar ook voor regio’s en steden. De theorie probeert te verklaren waarom sommige landen rijk zijn en andere arm. Volgens de auteurs komt dit niet door klimatologische of geografische verschillen, maar door politieke en economische verschillen, en de mate waarin de bevolking de mogelijkheid heeft deel te nemen aan de economische ontwikkeling. Dit wordt aangeduid met de termen 'inclusief' en 'extractief'. De auteurs zien hierin een institutionele vertaling van de waarden die binnen een samenleving worden aangehangen, dan wel de waarden die door dominante groepen binnen die samenleving vertaald worden naar een institutioneel systeem die hun belangen het beste dient. Wat zij in hun boek zeer duidelijk maken, is de lange periode waarin dit soort samengestelde processen invloed kunnen hebben op het succes of falen van een samenleving in het omgaan met nieuwe omstandigheden.
Inclusieve politieke instituten geven de bevolking de kans deel te nemen aan het
besluitvormingsproces. Er is persvrijheid, controle op bestuursorganen, transparantie en benoemingen vinden democratisch of op neutrale wijze plaats. Politieke systemen met een hoog democratisch gehalte zijn in principe inclusief. Inclusieve economische instituten betrekken de hele bevolking bij het economisch proces. De maatschappij is redelijk egalitair, carrièrekansen en studiekansen bestaan voor iedereen, sociale mobiliteit is hoog. Extractieve politieke instituten beperken de besluitvorming tot een relatief kleine gesloten elitegroep. Er is weinig controle op de instituten en als gevolg is de maatschappij gevoelig voor vriendjespolitiek en corruptie. Voorbeelden zijn absolute monarchieën, aristocratieën en extreem-linkse of -rechtse dictaturen. Het is mogelijk dat er voor de bühne democratische
besluitvorming bestaat; de invloed hiervan is dan echter beperkt of nihil. Extractieve economische instituten beperken de voordelen van economische groei tot een kleine groep, vaak dezelfde elitegroep.
Dit geschiedt vaak door middel van controle over de belangrijkste ondernemingen en in het verlengde daarvan, benoemingen. De verschillen tussen rijk en arm zijn groot en sociale mobiliteit is laag.
8
Het gevolg van een inclusief systeem is dat innovatie beloond wordt met economisch voordeel.
Bovendien worden bestuursorganen op de vingers gekeken waardoor de kans op machtsmisbruik kleiner wordt. Hierdoor zal ook de politiek meer in het algemeen belang handelen dan in het eigen belang. Het gevolg is dat het hele land erop vooruit gaat. Een extractief systeem daarentegen ontmoedigt iedere prikkel tot innovatie. Sterker nog, dit wordt in sommige gevallen zelfs opzettelijk belemmerd. Voor de elite betekent handelen in het algemeen in plaats van het eigen belang, en iedere verandering sec, immers een verslechtering van de eigen positie. Dit geldt ook voor technische vooruitgang en daarom worden ook technische verbeteringen doelbewust tegengehouden waardoor
‘creative destruction’ niet kan plaatsvinden. Voor mensen die niet tot de ‘inner crowd’ behoren loont het niet om innovatief te zijn, het systeem bevoordeelt oude industrieën.
Het boek Trust van Fukuyama sluit aan op de theorie van Acemoglu en Robinson. Voor economische voorspoed is ‘vertrouwen’ nodig en daarvoor heb je de inclusieve instituties nodig, alleen vliegt Fukuyama het meer cultureel aan. In Trust bespreekt Fukuyama een breed scala aan nationale culturen om de verborgen voorwaarden voor een goede en welvarende maatschappij te achterhalen.
Conservatieve economen geloven dat alleen de vrije markten het individueel initiatief bevorderen en daardoor meer welvaart genereren. Fukuyama brengt hier tegen in dat bevordering van radicaal individualisme de morele basis van de samenleving verwaarloost en voorbij gaat aan de vele
‘irrationele’ factoren die economische gedrag beïnvloeden.
Het economische leven is doordrongen van culturele en morele verplichtingen. Dit zijn de onuitgesproken, ongeschreven relaties tussen medeburgers die transacties vergemakkelijken, individuele creativiteit bevorderen en collectieve actie rechtvaardigen. In de wereldwijde strijd om economische overwicht, is het sociaal kapitaal dat wordt vertegenwoordigd door vertrouwen net zo belangrijk als fysiek kapitaal. Fukuyama stelt dat alleen samenlevingen met een hoge mate van sociaal vertrouwen het soort flexibele bedrijfssystemen voortbrengen die zorgen voor succesvolle concurrentie in de wereldeconomie.
Het economisch succes van landen wordt niet bepaald door het ethos van individualisme en de vrije markt, maar door de samenhang tussen burgerlijke organisaties en de sterkte van de sociale cohesie.
Vertrouwen wordt gedefinieerd als "de verwachting... van regelmatige, eerlijk en coöperatief gedrag, gebaseerd op gemeenschappelijke normen." Sociaal kapitaal is het vermogen van mensen om samen te werken voor gemeenschappelijke doeleinden, voortvloeiend uit de prevalentie van vertrouwen in een samenleving. De extreme nadruk die wordt gelegd op de rechten van het individu en bepaalde
stakeholders, vaak ten koste van de beste belangen van tussenliggende groepen of de samenleving als geheel, verstikt vertrouwen en dus samenwerking en innovatie.
Met zijn theorie over vertrouwen legt Fukuyama een cultureel fundament onder het werk van Acmoglu en Robinson. De laatste twee denken dat revoluties en het voorkomen daarvan de reden is dat inclusieve instituten ontstaan. Er komt immers een moment dat het volk de elite van de troon stoot en dat moment kan de elite voor zijn door de samenleving meer inclusief te maken. Fukuyama postuleert met ‘vertrouwen’ een minder gewelddadige verklaring voor het ontstaan van inclusie. Beide theorieën komen tot de conclusie dat eerlijk en coöperatief gedrag, gebaseerd op gemeenschappelijke normen en het vermogen van mensen om samen te werken voor gemeenschappelijke doeleinden, leiden tot economische voorspoed.
9 Van natie naar regio
In de vergelijking die PBL maakt tussen regio’s in Europa voldoen deze, vooral in Noordwest Europa, grotendeels op het abstractieniveau aan de kenmerken van door Acemoglu en Robinson gedefinieerde inclusieve samenlevingen, zoals persvrijheid, controle op bestuursorganen, transparantie en
benoemingen vinden democratisch of op neutrale wijze plaats. Verbindt men echter de diepere laag in hun analyse, waarin aanwezige waarden vertaald worden in het institutionele systeem (mede cultureel bepaald), aan de door Fukuyama naar voren gebrachte rol van vertrouwen en sociaal kapitaal, dan zal men zich bewust moeten zijn dat binnen één en hetzelfde land het organiserend vermogen van de samenleving op regionaal niveau door sociaal-culturele factoren, die vaak historische wortels hebben, zich niet noodzakelijkerwijs laat vertalen naar dezelfde institutionele arrangementen. Kort door de bocht, het succes en de organisatiestructuur van Brainport Eindhoven laat zich niet zomaar vertalen naar andere regio’s.
10
Voorstel voor verder onderzoek
In de vorige twee hoofdstukken hebben we het PBL aangehaald en aannemelijk gemaakt dat het op basis van kwantitatieve gegevens (big data) mogelijk is aan te geven op welke sectoren regionaal economisch beleid zou moeten worden gericht om meer vraagbepaalde en structurele groei te bewerkstelligen. De analyse geeft per regio/provincie een overzicht van de beleidsvelden en -factoren die kunnen worden beïnvloed om de concurrentiepositie van die sectoren te bevorderen.
Daarnaast hebben we de laatste inzichten over de voorwaarden voor economische voorspoed van landen behandeld. Daaruit hebben we geleerd dat inclusieve politieke instituten en een cultuur
gebaseerd op vertrouwen de meeste kans geven op economische voorspoed. Persvrijheid, controle op bestuursorganen, gelijke studiekansen, transparantie en democratische benoemingen leiden tot vernieuwing, innovatie en economische groei.
We weten dat Nederlandse regio’s meer en minder succes hebben in het ontwikkelen en implementeren van een economisch regionaal-bestuurlijk programma. Dit vraagt immers om
verbindingen tussen domeinen en sectoren, maar ook tussen verschillende spelers binnen een regio en tussen bestuurslagen. Volgens de studiegroep Openbaar Bestuur is het daarvoor het noodzakelijk een gedeelde visie, kennis van zaken en de geschikte vaardigheden te hebben. Kortom, goede bestuurders, politici en ambtenaren. In profielschetsen en benoemingsprocedures en in opleiding en ondersteuning (om kennis en vaardigheden up-to-date te houden), van provinciale en gemeentelijke bestuurders en ambtenaren zal meer dan nu gebruikelijk is gewicht worden toegekend aan die functievereisten die passen bij deze tijd, zoals het vermogen in het belang van de regio te denken. Het belang van de regio staat de Haagse politiek al de nodige tijd voor ogen, de vraag is echter of de ‘regio’ in de Nederlandse praktijk nog aansluit op het veranderend schaalniveau van economische processen en het daaruit voortvloeiende andere schaalniveau waarop randvoorwaarden gecreëerd dienen te worden om deze te ondersteunen.
Gezien de recente literatuur over welvaart en economische voorspoed van landen vragen wij ons echter af of de aanbevelingen van de Studiegroep Openbaar Bestuur voldoende zijn. De aanbevelingen richten zich op de competenties en deskundigheid van bestuurders, politici en ambtenaren. Ze richten zich niet op de bestuurlijke cultuur en de vraag of die inclusief is. Wij verwachten dat de voorwaarden die gelden voor landen ook gelden voor regio’s en dat inclusieve regio’s leiden tot economisch groeiende regio’s. Inclusieve regio’s zijn regio’s waar de hele bevolking bij het economisch proces is betrokken. Deze regio’s zijn redelijk egalitair, carrièrekansen en studiekansen bestaan voor iedereen, de sociale mobiliteit is hoog. Het is niet te verwachten dat het tegenovergestelde, de extractieve regio, in de tegenstelling die Acemoglu en Robinson schetsen van toepassing is. Maar, zoals hierboven onder
‘Van natie naar regio’ is gesteld, kunnen er op het raakvlak van waarden, vertrouwen en sociaal kapitaal tussen regio’s wel verschillen bestaan die binnen gevestigde instituten bijdragen aan een lager organiserend vermogen. Het belang van de gevestigde orde kan daarin meespelen, ook zoals blijkt uit de analyse van PBL de mogelijkheid bestaat dat de gevestigde orde in afnemende mate bijdraagt aan de kracht van de economische structuur van een regio. De sociale infrastructuur is ondersteunend aan deze orde.
De vraag is hoe bepalend dergelijk veronderstelde mechanismen uit de literatuur zijn voor het succes waarmee regio’s in Nederland zich weten aan te passen aan veranderende omstandigheden. En of deze meer sociaal-culturele factoren binnen het organiserend vermogen mee moeten spelen in de
11 zoektocht van bestuurders en andere regionale spelers naar effectieve institutionele arrangementen die
wel bijdragen aan het optimaal benutten van de aanwezige potentie tot vernieuwing en versterking van de regionale economie? En dus verder gaat dan alleen het belangenspel van gevestigde sectoren.
Er is veel te zeggen voor bovenstaande gedachtegang omdat het beleid waartoe de regionale analyse van het PBL een aanzet geeft in veel gevallen ingaat tegen de belangen van gevestigde sectoren, instellingen en ondernemingen. Het is immers heel goed mogelijk dat de gevestigde elite in een regio bestaat uit sectoren en instellingen die zijn te scharen onder de kwadranten evidente en gemaskeerde verliezers. Deze regionale elite heeft de controle over belangrijke maar falende sectoren en houdt beleidsveranderingen die ten goede komen aan opkomende sectoren tegen. Voor voorbeelden kunnen we kijken naar regio’s waar coûte que coûte bepaalde industrieën met omvangrijke subsidies en grote maatschappelijke offers in de lucht zijn gehouden, zoals de scheepsbouw1 of bepaalde soorten landbouw en waar beleidsplannen die zouden kunnen leiden tot meer structurele en vraagbepaalde concurrentie niet worden ingevoerd vanwege tegenwerking door dezelfde elite. Aan de andere kant van het continuüm zien we regio’s waaraan alle relevante partijen bij besluitvorming worden betrokken en een grote sociale mobiliteit en transparantie. Deze slagen er in de regionaal economische basis continu te vernieuwen en te innoveren.
De vraag is tevens of bij een meer inclusieve regionale bestuurscultuur, waarin alle partijen2 zijn vertegenwoordigd, men beter in staat is tot zelfreflectie, zowel op de inhoudelijke uitdaging van een veranderende economie als op de procesmatige uitdaging van een aanwezige cultuur die belemmerend dan wel bevorderend kan zijn voor het versterken van het organiserend vermogen van de samenleving, de daarbij passende institutionele vertaling en daarmee uiteindelijk het vermogen om de aanwezige economische potentie optimaal te benutten.
_________
1 Staatsteun voor scheepsbouw is in Nederland alweer enige tijd geleden, in tegenstelling tot andere regio’s in Europa. Op regionaal niveau is in Nederland geen sprake van grootschalige financiële steun, mede ook door het ontbreken van substantiële middelen op dat schaalniveau.
Dat laat onverlet dat maatschappelijke offers ook op een andere manier gedefinieerd kunnen worden dan in de vorm van subsidies. De aanwezigheid van grootschalige chemie of intensieve landbouw legt bijvoorbeeld veel druk op de directe leef- en woonomgeving.
2 Het is zelfs de vraag of alle inwoners niet ook onderdeel zijn van “alle relevante partijen”. In toenemende mate bouwt het regionale succes van regio’s voort op de aanwezigheid van talent, het aansluiten van nieuwe ondernemende initiatieven en het scheppen van de juiste vestigingsvoorwaarden. Daarin is niet alleen de inzet, maar ook steun van inwoners nodig om over te gaan tot actie en het verkrijgen van draagvlak voor noodzakelijke investeringen.
12
