Managementcontrol binnen de provincie Fryslân

(1)

(2)

Managementcontrol binnen de provincie Fryslân

Managementcontrol binnen de provincie Fryslân

Auteur: Ranil Korf

Studentnummer: 1144952

Student van: Rijksuniversiteit Groningen

Faculteit Bedrijfskunde

Cluster Accountancy

Landleven 5

9747 AD Groningen

Opdrachtgever: provincie Fryslân

Tweebaksmarkt 52

8911 KZ Leeuwarden

Bedrijfsbegeleiders: Mevr. J. Visser-Beijaard

Dhr. D. Walstra

Afstudeerbegeleiders: Dhr. E. Gnirrep Dhr. B. Emans

Leeuwarden, Maart 2004

De auteur is verantwoordelijk voor de inhoud van het afstudeerrapport; het auteursrecht van het afstudeerrapport berust bij de auteur

(3)

Managementsamenvatting

Binnen de overheid vinden belangrijke ontwikkelingen plaats die de besturing en de daarvoor benodigde informatievoorziening binnen overheidsorganisaties raken. Inzicht in

doelmatigheid en doeltreffendheid van overheidshandelen wordt steeds belangrijker.

Deze ontwikkeling vormt de basis van mijn onderzoek, waarbij de volgende centrale vraag is geformuleerd:

“Hoe is het managementcontrolsysteem vormgegeven ter beheersing van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid op sectorniveau bij de provincie en hoe kan dit systeem mogelijk worden verbeterd?”

Om antwoord te geven op de centrale vraag is, op basis van literatuurstudie en interviews, het managementcontrolmodel van Bruggeman aangepast. Het model bestaat uit de volgende elementen: het besturingsconcept, de managementcontrolstructuur en het bestuurlijk informatiesysteem.

Op basis van de analyse die heeft plaatsgevonden aan de hand van het model kan worden geconstateerd dat het huidige managementcontrolmodel niet voldoet om de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid op sectorniveau te beheersen.

De voornaamste reden met betrekking tot het besturingsconcept is:

• Alle producten behalve, de producten die onder een ISO-gecertificeerd team vallen en bruggen en sluizen, zijn niet specifiek geformuleerd en meetbaar gemaakt in de teamplannen, terwijl dit wel mogelijk is. Alleen bij beleidsproducten is het meetbaar maken niet mogelijk.

De oplossingsrichting:

• Het opstellen van specifieke doelstellingen bij de producten waar dit mogelijk is.

• Het opstellen van meetpunten bij de producten waar dit mogelijk is.

• Bij beleidsproducten, die niet meetbaar kunnen worden gemaakt, stellen dat de

producten doeltreffend zijn, indien de vooraf opgestelde acties in de vorm van regels en procedures zijn gerealiseerd.

• De doelmatigheid van beleidsproducten beheersen door aan de te volgen acties een norm voor de offers te koppelen, die gerelateerd wordt aan de werkelijke offers.

Voornaamste redenen met betrekking tot de managementcontrolstructuur en het bestuurlijk informatiesysteem zijn:

• De budgetten zijn niet eenduidig gekoppeld aan de te leveren producten. De vergelijking tussen het budget en de werkelijke kosten geeft zodoende niet de doelmatigheid van het uitgevoerde beleid van het sectorhoofd weer.

• De verantwoordelijkheden en bevoegdheden van sectorhoofden met betrekking tot beleidsproducten, zijn te ver gedecentraliseerd. Beleidsproducten moeten namelijk op basis van regels en procedures worden bestuurd. Sectorhoofden moeten hierbij alleen verantwoordelijk zijn voor het volgen van de procedures en regels en niet meer voor de output.

(4)

• Het informatieverzorgingproces voldoet niet aan de informatiebehoefte van de sectorhoofden. De verkrijging, vastlegging en verwerking van informatie over de

werkelijke offers is van onvoldoende kwaliteit. De verkrijging, vastlegging en verwerking van informatie over de werkelijke resultaten vindt slechts bij enkele teams nauwkeurig plaats, bij bepaalde producten wordt deze informatie alleen mondeling gecommuniceerd en bij andere producten vindt dit nauwelijks plaats. Van deze verkregen, vastgelegde en verwerkte informatie wordt alleen de financiële informatie gerapporteerd aan de

sectorhoofden.

De oplossingsrichting:

• Een eenduidige koppeling tussen het budget en de producten realiseren. Bijvoorbeeld een behandeling subsidieaanvraag kost gemiddeld tien euro. Indien dit jaar honderd subsidieaanvragen worden verwacht, wordt het budget gesteld op duizend euro.

• Aanpassen van de mandaatregeling, zodat sectorhoofden wat betreft de

beleidsproducten, alleen verantwoordelijk zijn voor het volgen van de procedures en regels.

• Verbeteren van de kwaliteit van de informatie over de werkelijk offers en vastleggen en verwerken van de werkelijke resultaten bij de producten waarbij niet gebeurd of alleen mondeling overleg plaatsvindt

• Het aanpassen van de format voor de managementrapportage waarbij het sectorhoofd ook informatie krijgt over de realisatie van producten in plaats van alleen financiële informatie.

(5)

Inhoudsopgave

Woord vooraf ... 6

1. provincie Fryslân ... 7

1.1. Inleiding ... 7

1.2. Probleemverkenning... 8

1.3. Afbakening doelmatigheid en doeltreffendheid ... 10

1.4. Probleemanalyse ... 10

1.5. Conclusie... 12

1.6. Bedrijfskundige eisen aan het onderzoek ... 13

1.7. Leeswijzer... 13

2. Onderzoeksopzet... 15

2.1. Onderzoeksmodel van het afstudeeronderzoek bij de provincie Fryslân ... 15

2.2. Probleemstelling... 16

2.3. Definities van de verschillende begrippen... 17

2.4. Randvoorwaarden ... 18

2.5. Modelleringbeslissingen ... 18

2.6. Methoden en technieken ... 19

3. Theoretisch kader... 23

3.1. Managementcontrol algemeen kader ... 23

3.2. Besturingsconcept... 25

3.3. Bestuurlijk informatiesysteem ... 27

3.4. Managementcontrolstructuur ... 30

4. Wet- en regelgeving en eisen die de provincie aan zichzelf stelt... 33

4.2. Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording ... 33

4.3. BBV en Dualisme ... 34

4.4. Provinciewet ... 37

4.5. Samenvatting: eisen met betrekking tot beheersing doelmatigheid en doeltreffendheid... 38

5. Het besturingsconcept bij de provincie Fryslân... 39

5.1. Beschrijving ... 39

5.2. Analyse... 45

6. De managementcontrolstructuur bij de provincie Fryslân ... 50

6.2. Analyse... 54

7. Het bestuurlijk informatiesysteem bij de provincie Fryslân ... 57

7.2. Analyse... 63

8. Samenvatting, conclusies en aanbevelingen ... 67

8.2. Besturingsconcept... 67

8.3. Intermezzo ... 68

8.4. Managementcontrolstructuur ... 69

8.5. Bestuurlijk informatiesysteem ... 69

8.6. Aanbevelingen ... 71

9. Reflectie onderzoek... 73

9.1 Voorbereiding op het afstudeeronderzoek ... 73

9.2. De afstudeerstage in de organisatie ... 73

9.3. Het schrijven van de scriptie ... 74

10. Informatiebronnen ... 75

10.1. Literatuurlijst... 75

10.2. Documenten... 76

10.3. Artikel ... 76

10.4. Internet / intranet ... 76

10.5. Interviews... 77

11. Lijst met gebruikte figuren en tabellen ... 78

11.1. Figuren ... 78

11.2. Tabellen... 78

(6)

Woord vooraf

In het kader van de afsluiting van het doctoraal aan de faculteit Bedrijfskunde van de Rijksuniversiteit Groningen is dit onderzoek gedaan. Het is de bedoeling dat in een

tijdsbestek van ruim een half jaar praktijkervaring wordt opgedaan bij een organisatie door een wetenschappelijk onderzoek te verrichten voor de organisatie, waarbij praktijk en theorie elkaar kruisen.

In samenwerking met provincie Fryslân heeft mijn onderzoek geresulteerd in het voor u liggende verslag. Het onderwerp van dit onderzoek is Managementcontrol binnen de provincie Fryslân.

Van vele kanten heb ik steun gehad bij dit onderzoek. De begeleiding vanuit provincie Fryslân werd verwezenlijkt door Joke Visser-Beijaard en Dick Walstra, maar ook heb ik veel steun gehad van mijn kamergenoot Martine van der Meer. Hierbij wil ik hen hartelijk

bedanken voor de uren die ze aan mij besteed hebben. De tips die ze gaven waren nuttig en hebben mij geholpen bij mijn onderzoek.

Tevens wil ik Eddy Gnirrep bedanken, die zorg heeft gedragen voor de begeleiding vanuit de Rijksuniversiteit Groningen. Zijn kijk op onderzoek doen heeft mij op vele punten goed ondersteund. En niet te vergeten de tweede beoordelaar Ben Emans die zich op het laatste moment voor de afronding van mijn scriptie heeft ingezet.

Uiteraard gaat mijn dank uit naar de medewerkers van provincie Fryslân die hun

medewerking hebben verleend en hun kostbare tijd beschikbaar hebben gesteld voor een student met veel vragen voor het korte tijdsbestek van de interviews.

Naast iedereen waarmee ik betrokken was tijdens mijn afstudeerperiode wil ik mijn familie bedanken voor hun steun tijdens mijn gehele studieperiode.

Tenslotte wens ik u, de lezer, veel plezier toe bij het lezen van dit voor u liggende onderzoeksrapport.

Leeuwarden, januari 2004 Ranil Korf

(7)

1. provincie Fryslân

1.1. Inleiding

Binnen de overheid vinden belangrijke ontwikkelingen plaats die de besturing en de daarvoor benodigde informatievoorziening binnen overheidsorganisaties raken. Inzicht in

doelmatigheid en doeltreffendheid van overheidshandelen wordt steeds belangrijker. Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording en het Baten en Lasten stelsel zijn belangrijke wegbereiders voor meer resultaatgericht management. Het gaat hier met name om

explicitering van doelen, prestaties en middelen, integratie van de beleids- en begrotingscyclus en integratie van financiële en niet-financiële informatie.

Er zijn meerdere redenen voor de steeds dringender roep om de informatievoorziening te verbeteren en invoering van resultaatgericht management. Allereerst ligt er het verzoek van de Tweede Kamer om te komen tot een meer inzichtelijke begroting, en dan met name aan de output kant. Het zogenaamde VBTB-programma zal ervoor zorgen dat

overheidsorganisaties transparanter worden.

Daarnaast willen overheidsinstellingen steeds meer aan de samenleving hun

maatschappelijk nut tonen en willen ze een betere interne sturing opzetten om hogere kwaliteit te bereiken. De nieuwe eisen betekenen een verschuiving van de traditionele budgetinformatie naar informatie over kwaliteit, tijdigheid, omvang, kosten en effect. Meer nadruk zal komen te liggen op output- en effectsturing.

Ook bij provincies vinden ontwikkelingen plaats in de richting van het meer inzichtelijk maken van de doelmatigheid en doeltreffend van het beleid. Bestuurlijke transparantie en het

afleggen van rekenschap aan de burger zijn daarbij sleutelwoorden. In de navolgende paragraaf zal de een korte beschrijving volgen van de provincie Fryslân, de organisatie waar dit afstudeeronderzoek heeft plaats gevonden.

1.1.1. Organisatie

Bij de provincie Fryslân (in het vervolg de provincie genoemd) werken zo’n 800 ambtenaren, zij ondersteunen het bestuur. Ze geven waar nodig advies en zorgen dat de besluiten

worden uitgevoerd. De meeste ambtenaren werken in het provinciehuis te Leeuwarden, waar ook het bestuur zetelt. Tevens werken een aantal buiten Leeuwarden. De meeste

provincieambtenaren werken in een van de vijf sectoren. De vijf sectoren zijn: Welvaart en Welzijn; Landelijk Gebied en Milieu; Ruimte Infrastructuur en Water; Provinciale Waterstaat;

Concern- en Bestuursondersteuning. Zij houden zich direct bezig met de voorbereiding van de uitvoering van besluiten van het bestuur, zie bijlage I: organogram.

Daarnaast werken er nog een aantal ambtenaren in een aantal onafhankelijke eenheden binnen de provinciale organisatie. Deze eenheden zijn direct verantwoording verschuldigd aan Gedeputeerde Staten en zijn los ondergebracht bij de algemeen directeur. Het team Interne Controle en Accountancy is hier een goed voorbeeld van.

1.1.2. Organisatiestructuur

De provincie is gebaseerd op een hiërarchische marktgerichte organisatievorm. Dat wil zeggen dat de verschillende functionele eenheden, sectoren, die binnen de organisatie aanwezig zijn, als disciplines zijn samengevoegd. Aan het hoofd van iedere sector staat een sectorhoofd dat rapporteert aan de algemeen directeur. Binnen deze verschillende sectoren is de indeling naar functionele eenheden, teams.

(8)

1.1.3. Doelstelling

Het provinciebestuur heeft naar buiten toe de volgende hoofddoelen. Het bestuur moet het welzijn van de inwoners van de provincie garanderen. Daarnaast zorgt het bestuur ervoor dat wetten en maatregelen van hogere overheden in de provincie worden nageleefd.

Ook intern stelt de organisatie zich doelen. Op basis van de bedrijfsfilosofie van de provincie is het volgende doel op te maken:

Het bereiken van een door het politiek bestuur gekozen niveau van voorzieningen tegen de laagst mogelijke kosten.¹

Dit doel is gericht op de interne bedrijfsprocessen.

1.2. Probleemverkenning

Na de inleiding, waarin de ontwikkelingen in overheidsland zijn beschreven en de organisatie is geïntroduceerd, zal nu de probleemverkenning aan bod komen. Hierbij zal worden

ingegaan op de items die momenteel spelen bij de provincie.

1.2.1 Gericht veranderingsproces

Er wordt gewerkt aan het eenvoudiger, transparanter en beter stuurbaar maken van de bedrijfsmatige en beleidsmatige werkwijze van de provincie. Ook vanuit het Rijk wordt aangedrongen op een transparante bedrijfsvoering. Zo is vanaf 2003 het duale stelsel voor de provincie van kracht geworden. In dit stelstel worden de rollen van college en bestuur opnieuw gedefinieerd. In het Besluit Begrotingen en Verantwoording provincies en

gemeenten wordt aangegeven hoe het Rijk de bedrijfsvoering van de provincie wenst. Het Rijk is overigens zelf ook bezig met het transparanter maken van het rijksbeleid (Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording of kortweg VBTB)².

In VBTB is gesteld dat de begroting een vooruitblik is op een begrotingsjaar, waarin duidelijk de beleidsprioriteiten voor dat jaar zijn aangegeven, alsmede de financiële gevolgen

daarvan. De verantwoording geeft als tegenhanger van de begroting een terugblik op hetzelfde begrotingsjaar. Dit betekent dat in de verantwoording naast de bestede financiële middelen ook de gerealiseerde beleidsdoelstellingen en de geleverde prestaties worden opgenomen. Hierdoor ontstaat een geïntegreerde verantwoording over beleid, prestaties en de wijze waarop middelen zijn ingezet (bedrijfsvoering).

In VBTB staan in relatie tot de begroting en de verantwoording twee stellen van drie vragen centraal:

wat willen we bereiken? Hebben we bereikt wat we hebben beoogd?

(outcome)

Doeltreffendheid (concernniveau) wat gaan we daarvoor doen? hebben we gedaan wat we daarvoor zouden

doen? (output)

Doeltreffendheid (sectorniveau) Wat mag het kosten? heeft dit gekost wat we dachten dat het zou

kosten?

Doelmatigheid

Tabel 1: VBTB-vragen

Het gaat hier dus om de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid.

(9)

Doelmatigheid van beleid

De effecten van het beleid gerelateerd aan de ingezette middelen. Meer effecten met dezelfde middelen of dezelfde effecten met minder middelen.³

Doelmatigheid moet niet altijd gemeten worden op basis van financiële maatstaven.

Prestatiebeoordeling kan ook gebeuren via het gebruik van productiviteitsmaatstaven, die berekend worden op basis van fysieke metingen van input en output. Een

productiviteitsmaatstaf geeft aan hoeveel output er geproduceerd wordt per eenheid consumeerde input. In de meeste bedrijven meet men de productiviteit op basis van een enkelvoudige factor, zoals arbeidsefficiency.⁴

Doeltreffendheid van beleid

De mate waarin een algemene en/of nader geoperationaliseerde beleidsdoelstelling door de ingezette beleidsinstrumenten wordt gehaald.⁵

Bovendien is er het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV)⁶. In dit besluit wordt aangegeven hoe het Rijk de bedrijfsvoering van de provincie wenst. Hierin worden eisen gesteld aan verschillende documenten: begroting,

meerjarenraming, jaarrekening en jaarverslag. In hoeverre het BBV voorwaarden stelt wat betreft de beheersing doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid, wordt momenteel door de provincie inzichtelijk gemaakt. En tenslotte is er nog de Provinciewet van waaruit er eisen worden gesteld waaraan de provincie moet voldoen.

In de onderstaande figuur wordt geschetst hoe de huidige situatie er uit ziet. Het managementcontrol model bestaat uit het besturingsconcept, het bestuurlijk informatiesysteem en de structuur van de organisatie.

Figuur 1: probleemverkenningsmodel

Wat de gevolgen zijn van deze nieuwe weten regelgeving en wat voor eisen de provincie aan zichzelf stelt met betrekking tot de beheersing van doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid is nog niet geheel duidelijk. Maar wat wel duidelijk is dat er een verandering plaats vindt binnen het besturingsconcept. Namelijk een verschuiving van input- naar outputsturing, teneinde de resultaten/effecten meer centraal te stellen. Het resultaat is gericht op doelmatigheid en doeltreffendheid.

Doordat het element besturingsconcept is gewijzigd binnen het managementcontrolmodel zal moeten worden bekeken of de structuur, het bestuurlijk informatiesysteem en het

besturingsconcept nog wel op elkaar aansluiten.

3 Regeling prestatiegegevens en evaluatieonderzoek rijksoverheid, bepaling 4.5

4 Bruggeman, 2001: 24

5 Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten van 17 januari 2003

6 Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten van 17 januari 2003

Wet en regelgeving Besturingsconcept

Structuur:

• Verantwoordelijkheden en bevoegdheden;

• Organisatiestructuur Eisen die de

provincie aan zichzelf stelt

Bestuurlijk informatiesysteem:

• Planning en control cyclus;

• Prestatiemeetsysteem;

• Informatiesysteem;

• Managementrapportage- systeem

Managementcontrol model

Input Output

(10)

In de probleemverkenning zijn de begrippen doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid kort beschreven. In de komende paragraaf zullen deze begrippen nader worden afgebakend.

1.3. Afbakening doelmatigheid en doeltreffendheid

Uit de probleemverkenning is naar voren gekomen dat de beheersing van doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid een belangrijk item is binnen de provincie. Doelmatigheid en doeltreffendheid kunnen op verschillende niveaus worden gedefinieerd. Namelijk op het niveau van de gehele organisatie dan wel op sector niveau. Dit wordt in de onderstaande figuur weergegeven.

Figuur 2: doelmatigheid en doeltreffendheid⁷

Zoals ook al is aangegeven is het streven zo veel mogelijk te sturen op basis van afspraken over te leveren output en de daarvoor te maken kosten. Natuurlijk heeft iedere prestatie van de provincie als uiteindelijk oogmerk dat een bepaald maatschappelijk effect wordt

gerealiseerd, outcome. De ideaaltypische sturing is derhalve sturing op outcome. In de praktijk is vaak moeilijk een verband te leggen tussen de prestaties en de effecten van een dienst. Het zal daarom ook als “unfair” worden beschouwd om de sector af te rekenen op de gerealiseerde effecten. Voor de sector vormt daarom de output dan ook een beter

aangrijpingspunt. Op sectorniveau gaat het vooral om de beheersing van de interne

bedrijfsvoering. Juist de uiteindelijke maatschappelijke effecten zijn echter van groot belang voor de beoordeling van de doeltreffendheid van het provinciebeleid. Daarom is het

noodzakelijk om dit toch te onderzoeken met behulp van beleidsevaluaties echter dit valt buiten dit afstudeeronderzoek. Het onderzoek beperkt zich tot de beheersing van

doelmatigheid en doeltreffendheid op sectorniveau.

1.4. Probleemanalyse

1.4.1. Besturend orgaan, bestuurd systeem

De probleemverkenning is nu geweest. In deze paragraaf zal de probleemanalyse plaats vinden. Deze analyse wordt gedaan aan de hand van de besturingstheorie van De Leeuw. In de systeemtheorie zijn voorwaarden aangegeven waaraan moet worden voldaan om

effectieve besturing mogelijk te maken. Men noemt deze voorwaarden, voorwaarden voor effectieve besturing. Als aan een of meer voorwaarden niet is voldaan zal de besturing zeker niet lukken.

Teams Sector Sector & GS GS & PS

Input Throughput Output Beheerstaken Beleidstaken Outcome Doelmatigheid

Doeltreffendheid (sectorniveau)

Doeltreffendheid (concernniveau)

(11)

De gegevens die gebruikt zijn komen uit het rapport: “Blauwdruk P&C op hoofdlijnen”. Het doel van dit rapport was het eenvoudiger, transparanter en beter stuurbaar maken van de bedrijfsmatige en beleidsmatige werkwijze van de organisatie. Samen met deze gegevens en enkele gesprekken die gevoerd zijn, is een “mess” van problemen geanalyseerd.

Voordat verder wordt gegaan met de analyse zal eerst aangegeven worden wat het besturend orgaan en wat het bestuurd systeem is.

In de onderstaande figuur wordt de organisatiestructuur van de provincie kort weergegeven.

De stippenlijn is de systeemgrens. De directie is het besturend orgaan en de sectoren het bestuurd systeem. In dit afstudeeronderzoek is voor deze afbakening gekozen omdat het bij managementcontrol gaat om het uitvoeren van de strategie, de uitvoering gebeurt op

sectorniveau.

Figuur 3: besturend orgaan en bestuurd systeem

Nu het besturend orgaan en bestuurd systeem zijn afgebakend, zal aan de hand van de voorwaarden van effectieve besturing een analyse plaatsvinden.

1.4.2. Voorwaarden voor effectieve besturing

1. Doelstelling: het bereiken van een door het politiek bestuur gekozen niveau van voorzieningen tegen de laagst mogelijke kosten. Dit doel moet bereikt worden door middel van een doelmatig en doeltreffend gevoerd beleid.

2. Model van het bestuurd systeem: geeft aan welke wisselwerking er bestaat tussen de toestand van de omgeving, de toestand van het bestuurd systeem, mogelijke

maatregelen en de hiervan verwachte resultaten. Het is noodzakelijk om een model van het bestuurd systeem te hebben om het effect van maatregelen vooraf te kunnen bepalen. Wanneer dit effect niet kan worden voorspeld, is een gerichte keuze van maatregelen niet mogelijk. Momenteel is er nog onvoldoende relatie tussen

beleidsmatige informatie (uitgedrukt in doelen en operationele doelen) en financiële informatie planning en control (uitgedrukt in producten) Hierdoor is het onduidelijk hoeveel het realiseren van doelen en operationele doelen kost.

Bestuurd systeem Besturend orgaan

Statengriffie

PS

GS

Directie

Stafdienst Sectoren

Teams

(12)

3. Informatie over de omgeving en toestand van het systeem: eerst zal ik de omgeving behandelen. Er is nieuwe weten regelgeving vanuit het Rijk uitgegeven. Wat deze voor eisen stellen aan de provincie met betrekking tot het beheersen van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid is nog niet duidelijk, maar wordt momenteel wel

uitgewerkt. Wat betreft het systeem kan gezegd worden dat er in de werkwijze

onvoldoende koppeling is tussen planning en control en sectoraal beleid. Dit leidt tot veel dubbelwerk en tot frustratie, omdat soms in het sectoraal beleid projecten worden gestart waarvoor in de planning- en controlcyclus onvoldoende tijd wordt ingeraamd.

4. Capaciteit van informatieverwerking: het managementinformatiesysteem is momenteel niet in staat om de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het beleid te beheersen.

Hierbij zijn de volgende knelpunten aangemerkt:

• Te weinig afstemming tussen de planning- en controlrapportages: binnen de plannen en rapportages van planning en control wordt er te weinig afstemming gerealiseerd.

Wat betreft de inhoud en opzet zijn er veel dubbelingen tussen begroting en teamplannen;

• Weinig efficiency in monitoring: in het provinciale beleid is er volop aandacht voor monitoring. De meetwijze heeft de laatste tijd veel aandacht gekregen maar wordt in iedere rapportage van planning en control en het sectorale beleid op zich zelf

uitgewerkt. Hierdoor is de overallefficiency van meetwijze beperkt en lijkt het alsof er teveel nadruk op meten is.

5. Voldoende stuurmaatregelen: de provincie heeft een bepaalde hoeveelheid geld ter beschikking gesteld gekregen vanuit het Rijk. Hiervan zijn de verschillende budgetten sterk afhankelijk. Zodoende zijn er maar een beperkt aantal stuurmaatregelen.

1.5. Conclusie

Na deze analyse aan de hand van de voorwaarden voor effectieve besturing van De Leeuw kom ik tot de volgende “mess” van problemen⁸:

1. Nog onvoldoende inzicht in de eisen van het Rijk in verband met nieuwe weten regelgeving.

2. Onvoldoende afstemming tussen de planning- en controlrapportages.

3. Onvoldoende relatie tussen beleid en kosten.

4. Onvoldoende koppeling tussen planning en control en sectoraal beleid.

5. Weinig efficiency in monitoring.

Voor het onderzoek zal ik me richten op het eerste punt en op het

managementcontrolsysteem, omdat dit samen met andere stappen de planning en control cyclus omringt, waarin nogal wat wrijvingen voor komen.

(13)

1.6. Bedrijfskundige eisen aan het onderzoek

Bij het verrichten van bedrijfskundig onderzoek is het noodzakelijk dat de

onderzoeksresultaten relevant en deugdelijk zijn. Relevant wil zeggen, dat ze met de concrete problematiek van het bedrijf verbonden zijn en deugdelijk wil zeggen, dat erop kan worden vertrouwd. Slechts wanneer er sprake is dat het onderzoek aan beide eisen voldoet, is het bruikbaar voor verdere toepassingen.

Relevantie omvat begrippen als tijdigheid, beschikbaarheid, begrijpelijkheid en aansluitend op de gekozen problematiek. Ik zal dus het referaat voor de gestelde deadline inleveren om aan het eerste criterium te voldoen.

Verder zal ik het gebruik van vakjargon binnen de perken houden, zodat het, ook buiten het vakgebied, goed begrepen kan worden. Ook spreekt voor zich dat ik mij voornamelijk zal richten op het onderzoeksprobleem.

Deugdelijkheid omvat al die aspecten van wetenschappelijkheid die het mogelijk maken dat op de resultaten werkelijk kan worden vertrouwd. Vooral begrippen als juistheid, volledigheid en consistentie zijn van belang. Bij het verwerken van data tot resultaten zal ik deze data onderwerpen aan een controle op juistheid. Hierbij moet je vooral denken aan cijfers die uit interviews worden verkregen en cijfers uit interne documenten. Belangrijk is dat de resultaten die naar voren komen ook volledig zijn. Zodat je niet kleine eilandjes hebt, maar direct een groter geheel. Dit komt de helderheid ten goede. Ik zal de resultaten op een dusdanige manier schikken, dat er een heldere logische volgorde ontstaat. Verder spreekt het voor zich, dat ik zo efficiënt mogelijk met de tijd om zal springen, echter met dien verstande, dat het niet ten koste gaat van de algehele kwaliteit van de onderzoeksresultaten en uiteindelijk het referaat.⁹

1.7. Leeswijzer

De verkenning van het probleem is nu aan bod geweest, het resterende deel van het referaat zal als volgt zijn opgebouwd: in hoofdstuk 2 wordt een vervolg gemaakt op de

probleemverkenning, waarbij de probleemstelling en de onderzoeksopzet centraal staan.

Hierin wordt de centrale vraagstelling belicht met de daarbij horende deelvragen en worden de onderzoeksmethoden en technieken besproken. In hoofdstuk 3 wordt het theoretisch kader dat gebruikt is voor dit onderzoek beschreven.

In hoofdstuk 4 worden de verschillende eisen die het Rijk stelt aan de beheersing van doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid in kaart gebracht. Bovendien worden hier de eisen die de provincie aan zichzelf stelt beschreven.

Het besturingsconcept bij de provincie staat in hoofdstuk 5 centraal. Eerst zal het

besturingsconcept worden beschreven en vervolgens wordt dit concept geanalyseerd. Hierbij wordt ingegaan op de knelpunten die ontstaan bij het nieuwe gewenste besturingsconcept.

In hoofdstuk 6 staat de managementcontrolstructuur centraal, eerst zal de organisatiestructuur worden beschreven en vervolgens zal hier de structuur van verantwoordelijkheden en bevoegdheden worden beschreven. Aan de hand van deze beschrijving zal vervolgens een analyse plaatsvinden, waarbij wordt gekeken naar de afstemming tussen het besturingsconcept en de managementcontrolstructuur.

9 De Leeuw 1996

(14)

In hoofdstuk 7 zal eerst het bestuurlijke informatievoorziening worden beschreven. Hierbij zal worden ingegaan op de planning- en controlcyclus, hoe doelen worden opgesteld, hoe prestaties worden gemeten aan de hand van een prestatiemeetsysteem, dat de gegevens haalt uit het informatiesysteem dat achtereenvolgens wordt beschreven. En tenslotte zal het managementsrapportagesysteem worden beschreven. Vervolgens zal een analyse

plaatsvinden van de bestuurlijke informatievoorziening. Hierbij wordt geanalyseerd hoe de bestuurlijke informatievoorziening voldoet in de informatiebehoefte, die voort is gevloeid uit het besturingsconcept en de managementcontrolstructuur.

In hoofdstuk 8 worden conclusies getrokken met betrekking tot het besturingsconcept, de managementcontrolstructuur en het bestuurlijke informatiesysteem. Hierbij wordt ingegaan op afstemming tussen de verschillende elementen.

Tevens zullen aanbevelingen worden gedaan ter verbetering van het

managementcontrolsysteem waarmee de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid kan worden bewaakt op sectorniveau.

Tenslotte zal in hoofdstuk 9 een reflectie van dit onderzoek plaatsvinden.

(15)

2. Onderzoeksopzet

2.1. Onderzoeksmodel van het afstudeeronderzoek bij de provincie Fryslân

Figuur 4: onderzoeksmodel

Beschrijving onderzoeksmodel

Het doel van dit onderzoek is het inzichtelijk maken van en mogelijke verbeterpunten aandragen voor het managementcontrolsysteem van de provincie waarmee de

doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid kan worden bewaakt. Ik zal hierbij kijken naar het deelgebied weten regelgeving en binnen het deelgebied organisatie zal worden gekeken naar het managementcontrolsysteem. Wat met name van belang is voor mijn onderzoek is de invloed van weten regelgeving op het managementcontrolsysteem op het gebied van doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid en wat de provincie zelf op dit gebied wil. En hoe het managementcontrolsysteem daarop is afgestemd.

Er wordt gebruik gemaakt van vooronderzoek. Hierbij heb ik verschillende documenten geanalyseerd. Tevens is er gebruik gemaakt van onderzoek van anderen. Dit zijn de volgende onderzoeken:

- Rapport PWC: Vrijheid in gebondenheid.

- Afstudeeronderzoek: It is mei siszen net to dwaen.

- Blauwdruk P&C op hoofdlijnen.

Hierbij wordt gekeken door een bedrijfskundige bril en wordt er vooral gekeken naar de besturing en de beheersing van de organisatie.

Managementcontrol theorieën

Doelmatigheid en doeltreffendheid

Vooronderzoek

Wet- en regelgeving

Beoordelingscriteria

Organisatie

Analyseresultaten Doel

Analyseresultaten Analyseresultaten

Managementcontrolsysteem

(16)

2.2. Probleemstelling

2.2.1. Doelstelling

Het doel van dit onderzoek is inzichtelijk maken van en mogelijke verbeterpunten aandragen voor het managementcontrolsysteem van de provincie waarmee de doelmatigheid en

doeltreffendheid van het beleid kan worden bewaakt op sectorniveau.

2.2.2. Centrale vraagstelling

Hoe is het managementcontrolsysteem vormgegeven ter beheersing van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid op sectorniveau bij de provincie en hoe kan dit systeem mogelijk worden verbeterd?

Een managementcontrolsysteem is op te delen in een drietal elementen, te weten het

besturingsconcept, het bestuurlijk informatiesysteem en de inrichting van de organisatie. Om de centrale vraagstelling te kunnen beantwoorden is het belangrijk om er achter te komen hoe deze elementen er uit zien bij de provincie wat betreft de aspecten doelmatigheid en doeltreffendheid zoals in de doelstelling al naar voren is gekomen. Uit de centrale

vraagstelling komt dan het volgende conceptueel model en daarbij horende deelvragen voort:

Besturingsconcept (Deelvraag 2)

• Verleden en heden (2.1)

• Knelpunten (2.2)

• Gevolgen beheersing doelmatigheid en doeltreffendheid (2.3.)

Managementcontrolstructuur:

(Deelvraag 3)

• Organisatiestructuur & Verdeling bevoegdheden en

verantwoordelijkheden (3.1) Bestuurlijk Informatiesysteem: (Deelvraag 4)

• Planning en control (4.1.)

• Informatiesystemen (4.2)

• Prestatiemeetsysteem (4.3.)

• Managementsrapportagesysteem (4.4.)

Wettelijke eisen gesteld vanuit het Rijk en eisen gesteld door de provincie zelf. (Deelvraag 1) Deelvraag:

3.2 & 3.3

Deelvraag:

4.5 & 4.6

(17)

2.2.3. Deelvragen:

1. Wat zijn de wettelijke eisen die gesteld worden aan de provincie in het kader van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten en de Provinciewet en wat eist de provincie van zichzelf, ten aanzien van de beheersing van de doelmatigheid doeltreffendheid van het beleid?

2. Hoe ziet het besturingsconcept van de provincie er uit?

2.1. Hoe zag het besturingconcept er uit in het verleden en hoe ziet het besturingsconcept er heden uit?

2.2. Wat zijn knelpunten van de invoering van het nieuwe besturingsconcept en wat zijn hiervan de gevolgen voor de beheersing van doelmatigheid en doeltreffendheid op sectorniveau?

2.3. Hoe kunnen deze gevolgen worden ondervangen om zodoende de doelmatigheid en doeltreffendheid op sectorniveau te kunnen beheersen?

3. Hoe ziet de managementcontrolstructuur van de provincie er uit?

3.1. Hoe zien de organisatiestructuur en de verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden er uit?

3.2. Hoe is de afstemming tussen het besturingsconcept en de managementcontrolstructuur?

3.3. Hoe kan deze afstemming worden verbeterd?

4. Hoe ziet het bestuurlijk informatie systeem er uit?

4.1. Hoe ziet de inrichting van de planning- en controlcyclus er uit?

4.2. Wat voor informatiesystemen zijn er?

4.3. Hoe is het prestatiemeetsysteem vormgegeven?

4.4. Hoe ziet het managementsrapportagesysteem er uit?

4.5. Hoe is de afstemming tussen het besturingsconcept, de managementcontrolstructuur en het bestuurlijk informatiesysteem?

4.6. Hoe kan deze afstemming worden verbeterd?

2.3. Definities van de verschillende begrippen

• Managementcontrol: het proces waarmee managers andere leden van de organisatie (proberen te) beïnvloeden om de strategie van de organisatie uit te voeren.

Management control bestaat uit meerdere stappen die tezamen de planning- en controlcyclus worden genoemd.¹⁰

• Doelmatigheid: de effecten van het beleid gerelateerd aan de ingezette middelen. Meer effecten met dezelfde middelen of dezelfde effecten met minder middelen.¹¹

• Doeltreffendheid: de mate waarin beleidsdoelstelling door de ingezette beleidsinstrumenten wordt gehaald.¹²

• Beleid: de kerntaken die de organisatie wil aanpakken en wil uitvoeren met middelen en een bepaalde tijdskeuze.¹³

10 Waal, A.A. de, 2002

13 Bressers, J. Th. A. en A. Hoogerwerf, 1991: 22

(18)

2.4. Randvoorwaarden

De randvoorwaarden bepalen de grenzen waarbinnen dit onderzoek wordt uitgevoerd en luiden als volgt:

• De uitkomsten dienen wetenschappelijk verantwoord te zijn.

• Het onderzoek dient empirisch onderbouwd te zijn.

• Het onderzoek dient binnen zeven maanden afgerond te kunnen worden.

De faculteit Bedrijfskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen stelt dat het onderzoek betrekking dient te hebben op bedrijfskundige problemen in of tussen organisaties of onderdelen daarvan (Het afstudeertraject: handleiding voor staf en studenten).

Bedrijfskundige problemen kenmerken zich door:

• Het probleem heeft betrekking op verschillende functionele gebieden;

• Het probleem heeft relaties met de primaire processen, menselijke arbeid, dynamische organisatieomgeving en besturingsactiviteiten in een organisatie.

2.5. Modelleringbeslissingen

Bij het maken van modellen moeten er veel beslissingen worden genomen: waarvoor het model dient en welke aspecten worden beschouwd. Hieronder worden de

modelleringbeslissingen voor dit onderzoek uitgewerkt.¹⁴ Doel van het model

Beantwoorden van mijn centrale vraagstelling in de probleemstelling.

Afbakeningsbeslissingen en grensbeslissingen

Ik baken me af tot het managementcontrolsysteem op sectorniveau, wat betreft de aspecten doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid.

Aggregatieniveau kiezen

In mijn onderzoek kies ik voor een redelijk hoog aggregatieniveau. Ik kijk door de ogen van de sectorhoofden.

Keuze deelsysteem

Ik beperk me tot een deel van de objectenverzameling en beschouw alleen de aspecten doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid subaspect systeem

Soort model

Ik maak gebruik van een abstract model van een concreet systeem.

Keuze van de modeltaal: voor mijn onderzoek wordt gebruik gemaakt van woorden en schema’s.

(19)

In deze paragraaf zal worden beschreven hoe het onderzoek is uitgevoerd. Hierbij zal worden ingegaan op welke informatie is verzameld en op welke wijze dit heeft

plaatsgevonden.

2.6. Methoden en technieken

Voordat ik mijn onderzoeksopzet heb gemaakt, heb ik eerst een algemene oriëntatie van de provincie gemaakt. Dit heb ik gedaan omdat ik nauwelijks bekend was met de overheid. Aan de hand van deze algemene oriëntatie heb ik in overleg met mijn opdrachtgevers een opzet gemaakt. Om deze opzet onderzoekbaar te maken heb ik de centrale vraagstelling

opgedeeld in deelvragen. Dit heb ik gedaan aan de hand van het algemene kader van Bruggeman¹⁵. De begrippen in de deelvragen zijn daarna weer nader geoperationaliseerd aan de hand van verschillende theorieën die worden behandeld in de paragraaf theoretisch kader.

Bij dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van verschillende dataverzamelingsmethoden. Er wordt gebruik gemaakt van interviews, omdat er dan gemakkelijk een verscheidenheid aan onderwerpen aan bod kunnen komen en het verschaft inzicht in de gezichtpunten en de interpretaties van mensen. Daarbij is gekozen voor een secundaire analyse, omdat dit snel gaat en gegevens kan opleveren over de organisatie als geheel en de omgeving en niemand iets merkt van mijn onderzoek.¹⁶

Ik zal in het nu volgende per deelvraag aangeven hoe ik deze zal onderzoeken en welke bronnen worden gebruikt. Een schematisch overzicht hiervan wordt gegeven in de onderstaande tabel:

Deelvraag Methoden en technieken

1 Desk research: wet en regelgeving; interview: medewerker p&c 2.1 Desk research: bedrijfsvoeringfilosofie; interview: sectorhoofden 2.2 & 2.3 -

3.1 Desk research: organogram, startnotitie organisatie; interviews: sectorhoofden en teamleiders Desk research:;

3.2 & 3.3 -

4.1 Desk research: blauwdruk p&c; interview medewerkers p&c

4.2 Desk research: inrichting BIS; interviews sectorhoofden en teamleiders 4.3 Deskresearch: teamplannen; interviews teamleiders

4.4 Desk research: resultaten uit het rapport:”it is mei siszen net to dwaen.”;iInterviews:

sectorhoofden en teamleiders 4.5 & 4.6 -

Tabel 2: methoden en technieken

Deelvraag 1: Wat zijn de eisen die gesteld worden aan de provincie, in het kader van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten en de Provinciewet en wat eist de provincie van zichzelf ten aanzien van de beheersing van doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid?

Deze deelvraag zal ik onderzoeken door de verschillende weten regelgeving te analyseren.

Hierbij gaat het om de documenten: de provinciewet, het Besluit Begroting en

Verantwoording provincies en gemeenten en nota mei 1999 Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording. Bij de analyse van deze documenten wordt alleen gekeken naar aspecten die van invloed zijn op de beheersing van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid. Omdat in de weten regelgeving uitgangspunten vaak ruim worden gedefinieerd, zal vervolgens aan de hand van een semi-gestructureerd interview met een medewerker planning & control een verbeterd inzicht worden verkregen van deze

uitgangspunten. Een medewerker van dit team is gekozen, omdat men hier bezig is met deze materie.

15Bruggeman, 2001: 24

16 Harrison, 1990

(20)

Deelvraag 2.1 Hoe zag het besturingconcept er uit in het verleden en hoe ziet het besturingsconcept er heden uit?

Om deze deelvraag te beantwoorden zal ik gebruik maken van de theorie van, van der Knaap en Merchant. Hierbij zal ik kijken welke aangrijpingspunten de provincie gebruikt bij de besturing van de organisatie: input, throughput, output, outcome. Daarbij zal in worden gegaan op het belang van eenduidig en meetbaar formuleren van doelstellingen.

De gegevens zal ik verkrijgen door middelen van het analyseren van het document

bedrijfsvoeringfilosofie. Vervolgens zal ik aan de hand van interviews met sectorhoofden en teamleiders vaststellen of het concept dat op papier staat ook daadwerkelijk kan worden uitgevoerd

Deelvraag 2.3: Wat zijn knelpunten van de invoering van het nieuwe

besturingsconcept en wat zijn hiervan de gevolgen voor de beheersing van doelmatigheid en doeltreffendheid op sectorniveau?

Aan de hand van de beschrijvingen in de deelvragen 2.1 en 2.2 zal in deze deelvraag een analyse volgen. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de theorie van Van der Knaap, Merchant en van In’t Veld.

Deelvraag 2.4: Hoe kunnen deze gevolgen worden ondervangen om zodoende de doelmatigheid en doeltreffendheid op sectorniveau te kunnen beheersen?

De informatie die voortkomt uit de analyse van de vorige deelvraag is de input voor deze deelvraag. Uit deze gegevens worden aanbevelingen met betrekking tot het

besturingsconcept ter beheersing van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid op sectorniveau.

Deelvraag 3.1: hoe zien de organisatiestructuur en verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden er uit?

Aan de hand van de theorie van Bruggeman zal de organisatiestructuur worden onderzocht.

Hierbij zal worden gekeken naar hoe de afdelingsstructuur er uit ziet en op basis waarvan activiteiten zijn gegroepeerd. De gegevens zullen worden verkregen door het organogram te analyseren en het houden van semi-gestructureerde interviews met sectorhoofden. Indien ook op een lager niveau wordt gekeken, zal dit onderwerp ook worden meegenomen bij de interviews met de teamleiders.

De verdeling verantwoordelijkheden en bevoegdheden wordt beschreven aan de hand de theorie van Bruggeman en van Anthony. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen financiële, strategische en operationele verantwoordelijkheden. De financiële

verantwoordelijkheden zullen worden beschreven aan de hand van de theorie van Anthony, waarbij wordt aangegeven waarvoor men verantwoordelijk is: kosten/opbrengsten of allebei.

De andere twee gebieden worden beschreven aan de hand van Bruggeman. De gegevens worden verkregen door middel van een analyse van het document: startnotitie 2001. De gegevens uit die analyse zullen nader worden onderzocht aan de hand van semi-

gestructureerde interviews met de sectorhoofden.

Deelvraag 3.3: Hoe is de afstemming tussen het besturingsconcept en de managementcontrolstructuur?

Aan de hand van de beschrijvingen in de deelvragen 3.1 en 3.2 zal in deze deelvraag een analyse volgen. Bij deze analyse wordt gebruik gemaakt van het algemene kader van Bruggeman. Hierbij wordt gekeken naar de afstemming tussen het besturingsconcept en de managementcontrolstructuur ter beheersing van doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid van de op sectorniveau.

(21)

Deelvraag 3.4: Hoe kan deze afstemming worden verbeterd?

De informatie die voortkomt uit de analyse van de vorige deelvraag is de input voor deze deelvraag. Uit deze gegevens worden aanbevelingen gedaan ter verbetering van de managementcontrolstructuur ter beheersing van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid op sectorniveau.

Deelvraag 4.1: Hoe ziet de inrichting van de planning- en controlcyclus er uit?

De planning- en controlcyclus van Atkinson vormt het kader waarbinnen deze deelvraag zal worden beantwoord. Aan deze cyclus zal invulling worden gegeven aan de hand een analyse van het document: Blauwdruk planning en control. De gegevens die uit de analyse naar voren komen, zullen worden geverifieerd aan de hand van een gestandaardiseerd interview met een medewerker planning en control.

Deelvraag 4.2: Wat voor informatiesystemen zijn er?

De theorie van Jans is leidend bij het onderzoeken van welke informatiesystemen er zijn.

Deze onderdelen van het informatieverzorgend proces moeten aansluiten op de informatiebehoefte. Hierbij gaat het om informatie die nodig is om doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid te kunnen vaststellen. Tevens vloeit de informatiebehoefte voort uit het besturingsconcept en de managementcontrolstructuur. Er wordt gekeken of de informatieverzorging voldoet aan de kwaliteitseisen:

1. Voorziet in hun informatiebehoeften om hun functie op adequate wijze te kunnen vervullen.

• Geen overbodige gegevens.

• Een tijdige en actuele informatieverstrekking.

• Een informatieverstrekking die overzichtelijk en direct toegankelijk is.

2. Juist en volledig is.

Deelvraag 4.3: Hoe is het prestatiemeetsysteem vormgegeven?

Het gegevens- en verkrijgingproces, vastleggingproces en verwerkingproces kunnen worden gezien als het prestatiemeetsysteem. Een onderdeel van het prestatiemeetsysteem is het informatiesysteem. Het prestatiemeetsysteem zal worden geanalyseerd aan de hand van de theorie van Van Waal. De gegevens worden verkregen door middel van een

gestandaardiseerd interview met teamleiders. En uit teamplannen van de desbetreffende teams. Hiervoor zijn alle teamleiders/ teams geselecteerd, behalve die van de

ondersteunende sector, omdat in deze sector geen producten worden gemaakt.

Deelvraag 4.4: Hoe ziet het managementsrapportagesysteem er uit?

Om de gegevensverstrekking van teamleiders aan sectorhoofden te onderzoeken, zal de werking van de managementrapportages worden onderzocht. Hierbij wordt gebruik gemaakt van gegevens uit semi-gestructureerde interviews met sectorhoofden en resultaten uit het rapport:”It is mei siszen net to dwaen.”

Deelvraag 4.5: Hoe is de afstemming tussen het besturingsconcept, de managementcontrolstructuur en het bestuurlijk informatiesysteem?

Aan de hand van de bevindingen in de voorgaande deelvragen, zal in deze deelvraag een analyse volgen. Bij deze analyse wordt gebruik gemaakt van het algemene kader van

Bruggeman. Hierbij wordt gekeken naar de afstemming tussen de verschillende elementen in het managementcontrolsysteem ter beheersing van doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid van de provincie op sectorniveau.

(22)

Deelvraag 4.6: Hoe kan de afstemming mogelijk worden verbeterd tussen het besturingsconcept, de inrichting van de organisatie en het bestuurlijk

informatiesysteem?

De informatie die voortkomt uit de analyse van deelvraag 4.5, is de input voor deze deelvraag. Uit deze gegevens worden aanbevelingen gedaan ter verbetering van het bestuurlijk informatiesysteem ter beheersing van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid van de provincie.

(23)

3. Theoretisch kader

In dit hoofdstuk zal het theoretisch kader dat gebruikt is voor dit onderzoek uiteen worden gezet. Eerst zal het algemene managementcontrolkader van Bruggeman en Slagmulder worden besproken. Aan dit algemene kader zullen in de daaropvolgende paragrafen de andere gebruikte theorieën worden gekoppeld.

3.1. Managementcontrol algemeen kader

Managementcontrol kan omschreven worden als: een proces van motivering van de leden van een organisatie om hen aan te zetten hun activiteiten af te stemmen op de strategie van de organisatie om deze toe te laten haar doelstellingen maximaal te realiseren op een efficiënte en effectieve manier.¹⁷

Managementcontrol speelt een centrale rol in de implementatie van de strategie van de onderneming. De keuze van de juiste strategie is een probleem van het strategisch management en behoort niet tot managementcontrol. In managementcontrol wordt er in principe van uitgegaan dat de strategie gegeven is.

Managementcontrol is slechts een van de vele planning- en controlmechanismen die in een onderneming gebruikt worden om de doelstellingen te helpen realiseren. Anthony en

Govindarajan beschrijven waarin managementcontrol zich onderscheidt van strategische planning en taakopvolging. Strategische planning gaat over het formuleren van

doelstellingen en strategieën om die doelstellingen te realiseren, terwijl managementcontrol als doel heeft de strategieën te helpen implementeren. Strategische planning bepaalt dus de strategische context waarbinnen managementcontrol zich afspeelt. Taakcontrole is meer georiënteerd naar individuele taken en zorgt ervoor dat deze taken efficiënt en effectief uitgevoerd worden.¹⁸

Figuur 6: relatie tussen strategische planning, managementcontrol en taakopvolging

Een managementcontrolmodel bestaat uit drie basiselementen, namelijk de managementcontrolstructuur, het managementcontrolproces en de

managementcontrolcultuur. De managementcontrolstructuur heeft te maken met de

opsplitsing van de organisatie in verantwoordelijkheidscentra. Het managementcontrolproces omvat de cyclus van planning van de verwachte inputs en outputs, meting van de resultaten, vergelijking tussen plan en realiteit en tenslotte bijsturing waar nodig. De

managementcontrolcultuur is het geheel van gemeenschappelijke geloofswaarden en gedragsnormen die het gedrag van managers en personeelsleden bepalen.

17 Anthony en Govindarajan, 1995: 13

18 Anthony en Govindarajan, 1995: 9

Doelstellingen en strategieën

Uitvoering van de strategie

Efficiënte en effectieve uitvoering van operationele taken

Strategische planning

Managementcontrol

Taakopvolging

(24)

Figuur 7: basiselementen van het managementcontrol model

In de managementcontrol wordt gebruik gemaakt van een aantal conceptuele raamwerken die naar managementcontrol kijken. Hierbij wordt onderscheid gemaakt naar de

tijdsgerichtheid van de controle (feedback- versus feedforward-control) en het object van controle (output- throughput-, input-control).

Omdat binnen de provincie juist de verandering van object een hot item is zal hier apart naar worden gekeken, in de vorm van het besturingsconcept. De verandering van object van controle brengt met zich mee dat er een veranderde informatiebehoefte ontstaat. Deze informatie moet komen uit het bestuurlijk informatiesysteem, daarom heb ik apart gekeken naar het bestuurlijk informatiesysteem, hieronder valt de planning en controlcyclus en het prestatiemeetsysteem. Tevens moeten de organisatiestructuur, de structuur van

verantwoordelijkheden en bevoegdheden aansluiten op de verandering van het object van controle. Dit wordt beschreven onder het kopje managementcontrolstructuur.

Figuur 8: basiselementen managementcontrol provincie

Ik heb gekozen voor deze indeling omdat deze beter aansluit op de problematiek die speelt bij de provincie. Zo komen de belangrijkste elementen beter tot uitdrukking.

Uit de genoemde elementen komt naar voren dat het element cultuur buiten beschouwing wordt gelaten. Hiervoor is gekozen omdat dit onderzoek zich richt op twee punten, namelijk hoe het was en hoe het nu is. Hierbij wordt de procesgang van verleden naar heden niet meegenomen, waarop het cultuurelement is gericht.

In de komende paragrafen zullen theorieën die aan de verschillende elementen worden gehangen om deze te beschrijven aan bod komen. Eerst zal het besturingsconcept aan bod komen, vervolgens het bestuurlijk informatiesysteem en daarna de inrichting: planning en controlcyclus, organisatiestructuur, de verantwoordelijkheden en bevoegdheden, zie tabel 3.

Deelvraag Theorie

1 Wet- en regelgeving, eisen provincie -

2.1 t/m 2.3 Besturingsconcept Knaap, Merchant, In’t Veld

3.1 Organisatiestructuur Bruggeman

3.1 Verantwoordelijkheden en bevoegdheden Anthony, Bruggeman 3.2 & 3.3 Afstemming / algemeen kader Bruggeman

4.1 P&C Atkinson

4.2 BIS Jans,

4.3 Prestatiemeting De Waal

4.4 Managementrapportagesysteem -

4.5 &4.6 Afstemming / algemeen kader Bruggeman MC-systeem

Besturingsconcept

Managementcontrol- structuur

Bestuurlijk informatiesysteem MC-systeem

Structuur

Proces Cultuur