Joseph Fleuren
Met naschrift M.J. Kanne
Het artikel van Marjon Kanne bevat een heldere inventarisatie en analyse van de verschillende obstakels op de weg naar het oordeel dat de SGP onrechtmatig handelt door vrouwen niet als (volwaardig) lid toe te laten. Op verzoek van de redactie van het NJCM-Bulletin volgt hieronder een reactie vanuit het perspectief van het vraagstuk van de een ieder verbindende bepalingen van verdragen. Deze reactie beperkt zich tot twee kwesties:
1) Is de bepaling van artikel 7, aanhef en onder c, van het VN-Vrouwenverdrag een ieder verbindend?
2) Zo ja, kan de bepaling dan aan de SGP worden tegengeworpen?
1 Is art. 7 sub c VN-Vrouwenverdrag een ieder verbindend?
Zoals bekend, is bij de grondwetsherziening van 1956 de reikwijdte van de voorgangers van de artikelen 93 en 94 Gw beperkt tot bepalingen die naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden, om tot uitdrukking te brengen dat deze artikelen slechts zien op bepalingen die self-executing zijn. Het aan de Amerikaanse rechtspraak en doctrine ontleende begrip self- executing was vanaf omstreeks 1950 in de Nederlandse rechtsleer ingeburgerd geraakt.1 In de eerste decennia nadien, de vijftiger en zestiger jaren van de 20e eeuw, stelde een aanzienlijk aantal juristen zich op het standpunt dat een verdragsbepaling eerst dan self-executing was (naar haar inhoud een ieder kon verbinden) indien de verdragsstaten hadden beoogd dat de bepaling – zodra aan de eventueel door het constitutioneel recht te stellen voorwaarden2 voldaan was – in de nationale rechtsorde rechten en verplichtingen voor particulieren in het leven riep. Of een dergelijke bedoeling bij de verdragspartijen had voorgezeten, moest door uitleg van het verdrag worden vastgesteld.3De rechtspraak van de Hoge Raad is in die periode door deze leer beïnvloed.4Vanaf de zeventiger jaren verliest deze leer – die overigens nimmer op algehele instemming heeft kunnen rekenen5– terrein. De betekenis die toekomt aan de bedoeling van de verdragspartijen als het gaat om de vraag of een bepaling naar haar inhoud
Mr. J.W.A. Fleuren is universitair docent staatsrecht aan de Katholieke Universiteit Nijmegen. Any views expressed are personal.
1 L. Erades, ‘Poging tot ontwarring van de ‘self-executing‘ knoop‘, NJB (38) 1963, p. 845-853.
2 Zoals een bekendmaking in een monistisch stelsel of een wetsbevel in een dualistisch stelsel.
3 Zie bijv. J. Kosters & C.W. Dubbink, Algemeen deel van het Nederlandse internationaal privaatrecht, Haarlem: Bohn 1962, p. 137-141.
4 HR 1 juni 1956, NJ 1958, 424 (Cognac Vieux II); HR 18 mei 1962, NJ 1965, 115 (Bosch); HR 8 november 1968, NJ 1969, 10 (Portalon).
5 Zie bijv. H.F. van Panhuys, ‘De regeling der buitenlandse betrekkingen in de Nederlandse grondwet‘ (preadvies), Mededelingen van de Nederlandse Vereniging voor Internationaal Recht (34) 1955, p. 39 e.v.
een ieder kan verbinden, verschuift steeds meer naar de zijlijn. Deze ontwikkeling mondt uit in het Spoorwegstakingsarrest van 30 mei 1986. In dit arrest merkt de Hoge Raad artikel 6, aanhef en onder 4, van het Europees Sociaal Handvest (ESH) als een ieder verbindend aan.
In deze bepaling erkennen de verdragssluitende partijen het recht van werknemers en werk- gevers op collectief optreden in gevallen van belangengeschillen, met inbegrip van het stakings- recht. Bij de parlementaire behandeling van de goedkeuring van het ESH had de regering het standpunt betrokken dat particulieren het ESH niet voor de nationale rechter konden inroepen, aangezien de verdragspartijen niet hadden beoogd dat de bepalingen van het handvest recht- streekse werking zouden hebben.7Volgens de Hoge Raad is dit echter niet relevant:
‘Of de verdragssluitende Staten al dan niet hebben beoogd aan art. 6 lid 4 ESH directe werking toe te kennen, is niet van belang nu noch uit de tekst, noch uit de geschiedenis van de totstandkoming van het Verdrag valt af te leiden dat zij zijn overeengekomen dat aan art. 6 lid 4 die werking niet mag worden toegekend. Bij deze stand van zaken is naar Nederlands recht enkel de inhoud van de bepaling zelf beslissend: verplicht deze de Nederlandse wetgever tot het treffen van een nationale regeling met bepaalde inhoud of strekking, of is deze van dien aard dat de bepaling in de nationale rechtsorde zonder meer als objectief recht kan functioneren?‘
Blijkens de wijze waarop de Hoge Raad deze laatste vraag beantwoordt voor artikel 6, aanhef en onder 4, van het ESH, gaat het daarbij om de vraag of het verdrag aan de verdragsstaten de verplichting oplegt de bepaling door middel van wettelijke voorschriften uit te voeren of dat zij – zonder het verdrag te schenden – de bepaling ten uitvoer kunnen leggen door haar door de rechter te laten toepassen en aan burgers een beroep op de bepaling toe te staan.8 In andere arresten van de Hoge Raad komt naar voren dat een bepaling dusdanig algemeen geformuleerd kan zijn dat zij in de nationale rechtsorde niet zonder meer als objectief recht kan functioneren,9ook al zijn er geen aanwijzingen dat de verdragsstaten elkaar hebben willen verplichten de bepaling door middel van de vaststelling van wettelijke voorschriften te imple- menteren. Of deze jurisprudentie volledig strookt met het Spoorwegstakingsarrest, laat ik hier in het midden.10
Artikel 7, aanhef en onder c, van het VN-Vrouwenverdrag bepaalt dat de verdragspartijen vrouwen het recht verzekeren om op gelijke voet met mannen deel te nemen aan niet-overheids- organisaties en verenigingen op het gebied van het openbare en politieke leven van het land.
Noch uit de tekst, noch uit de totstandkomingsgeschiedenis van het VN-Vrouwenverdrag valt af te leiden dat de verdragssluitende staten zijn overeengekomen dat aan deze bepaling geen
6 Zie bijv. de MvT bij de rijkswet tot goedkeuring van het IVBPR, Kamerstukken II 1975/76, 13 932 (R 1037), nr.
3, p. 12.
7 Kamerstukken II 1965/66, 8606 (R 533), nr. 3, p. 2; Kamerstukken II 1966/67, 8606 (R 533), nr. 6, p. 1; Handelingen II 1977/78, p. 1898.
8 HR 30 mei 1986, NJ 1986, 688 (Spoorwegstaking).
9 Zie bijv. HR 20 april 1990, NJ 1992, 636 (WIISO) en HR 18 april 1995, NJ 1995, 619 (Vervangende dienstplicht).
10 Zie over deze kwestie J.W.A. Fleuren & M.L.W.M. Viering, ‘Rechtstreekse werking en een ieder verbindende kracht: Europese inspiratie voor de nationale rechter?‘, in: P.P.T. Bovend‘Eert e.a. (red.), Grensverleggend staatsrecht (Kortmann-bundel), Deventer: Kluwer 2001, p. 123-126.
D 7 VN-V
een ieder verbindende kracht mag worden toegekend.11Voorts kan van een verdragsstaat die de inhoud van de bepaling niet verwerkt in nationaal-wettelijke voorschriften, maar in plaats daarvan de bepaling uitvoert door aan vrouwen een beroep op de bepaling toe te staan voor de nationale rechter, stellig niet gezegd worden dat hij het Verdrag schendt, mits deze wijze van nakoming voldoende effectief is. In Nederland is dit zelfs de meest effectieve wijze van tenuitvoerlegging, aangezien een ieder verbindende bepalingen van verdragen zelfs de toepassing van de Grondwet opzij kunnen zetten.12 Weliswaar rept artikel 7 daarnaast in heel algemene zin van ‘all appropriate measures‘ die de verdragspartijen moeten nemen om discriminatie van vrouwen in het politieke en openbare leven van het land uit te bannen, maar dit betekent juist dat de staat verdragsrechtelijk niet verplicht is wettelijke maatregelen te nemen.13In een staat met een monistisch stelsel, zoals het Koninkrijk der Nederlanden, kunnen passende maatregelen zeer wel daaruit bestaan dat de staat de bepaling nakomt doordat zij als self-executing of een ieder verbindend wordt aangemerkt en in de rechtspraak toepassing vindt.14Nu moet ik toegeven dat er in de jurisprudentie een neiging bestaat om aan bepalingen die aldus zijn geformuleerd dat de verdragsstaten het grammaticaal onderwerp zijn, een ieder verbindende kracht te onthouden, zeker als de redactie bovendien luidt dat deze verdragsstaten
‘zich verbinden‘ de inhoud van de bepaling te verwezenlijken of zich verplichten daartoe
‘passende maatregelen‘ of ‘de nodige maatregelen‘ te nemen. De door Marjon Kanne aangehaal- de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 4 januari 2000 is hier een voorbeeld van.15
11 Zie voor deze totstandkomingsgeschiedenis L.A. Rehof, Guide to the travaux préparatoires of the United Nations Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination against Women, Dordrecht: Nijhoff 1993.
12 De stelling van Schutte dat de rechter de Grondwet slechts buiten toepassing mag laten wegens onverenigbaarheid met een een ieder verbindende verdragsbepaling indien het verdrag overeenkomstig art. 91 lid 3 Gw met een gekwalificeerde meerderheid is goedgekeurd (C.B. Schutte, ‘De stille kracht van de Nederlandse Grondwet.
Beschouwingen rond het verbod aan de rechter om verdragen aan de Grondwet te toetsen‘, RMThemis (164) 2003, p. 26-40), is onhoudbaar. Zij is in strijd met zowel de totstandkomingsgeschiedenis van art. 94 Gw (zie bijv. Kamerstukken I 1951/52, 2374, nr. 9 en Kamerstukken I 1952/53, 2700, nr. 63a, p. 3) als met de jurisprudentie (zie o.m. HR 18 september 2001, NJ 2002, 559 (Decembermoorden), r.o. 4.5).
13 Zie over de betekenis van de soms in verdragsbepalingen vermelde verplichting om passende of de nodige maatregelen te nemen: R. Ago, ‘Sixth report on State responsibility‘, Yearbook of the International Law Commission 1977, Vol. II, Part One, p. 9.
14 Zie ook: Y. Iwasawa, ‘The Doctrine of Self-Executing Treaties in the United States: A Critical Analysis‘, Virginia Journal of International Law (26) 1986, p. 658-661; C.M. Vázquez, ‘The Four Doctrines of Self-Executing Treaties‘, American Journal of International Law (89) 1995, p. 709-710.
15 Rechtspraak Nemesis 2000, 1182. In deze uitspraak ontzegt de Centrale Raad van Beroep rechtstreekse werking aan art. 11 VN-Vrouwenverdrag. De motivering, in het artikel van Marjon Kanne aangehaald bij noot 15, en door de Centrale Raad van Beroep herhaald in zijn uitspraak van 25 april 2003, RSV 2003/193, is – zeker nu zij ziet op alle bepalingen van het artikel – onzorgvuldig. De stelling dat het artikel slechts een instructienorm bevat voor overheden om beschermende maatregelen te treffen, is een petitio principii. Voorts verwijst de raad naar ‘de beleidsvrijheid‘, echter zonder uit te leggen in hoeverre de bepalingen beleidsvrijheid aan de verdrags- staten laten en waarom deze van een dusdanige aard is dat de bepalingen niet naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden. Met name de vrijheid die de bepalingen van het eerste lid van art. 11 aan de verdragsstaten laten is beperkt (om niet te zeggen nihil), aangezien zij ertoe strekken dat aan vrouwen op de onderscheiden terreinen dezelfde rechten als mannen verzekerd worden. Lid 3 is evenmin een steekhoudende grond om een ieder verbindende kracht te onthouden aan de bepalingen van leden 1 en 2. Lid 3 legt de verdragsstaten niet de verplichting op om alle bepalingen van de eerste twee leden te implementeren via wetgeving (zie voor de ontstaansgeschiedenis van lid 3 Rehof 1993 (supra noot 11), p. 141-143). Slechts voor zover er beschermende wetgeving bestaat m.b.t. de in het artikel bedoelde aangelegenheden, moet zij periodiek worden beoordeeld
Deze neiging in de jurisprudentie is moeilijk te verdedigen. Zij is een overblijfsel uit de periode dat naar veler oordeel een bepaling eerst een ieder kon verbinden als de verdragsstaten die werking hadden beoogd. Deze jurisprudentie is in wezen terug te voeren op de gedachte dat de opstellers voor een andere redactie zouden hebben gekozen indien bij hen de bedoeling had voorgezeten dat de bepaling self-executing zou zijn.16 Het Spoorwegstakingsarrest laat er echter geen twijfel over bestaan dat een dergelijke gedachtegang haar betekenis heeft verloren.
Het is dan ook geen toeval dat de Hoge Raad in de omstandigheid dat artikel 6 van het ESH zich richt tot de Overeenkomstsluitende Partijen geen grond heeft gezien aan de bepaling over het stakingsrecht een ieder verbindende kracht te ontzeggen.
De in artikel 7, aanhef en onder c, van het VN-Vrouwenverdrag vervatte bepaling is evenmin dusdanig algemeen geformuleerd dat zij in de nationale rechtsorde niet zonder meer als objectief recht kan functioneren. Weliswaar laat de zinsnede ‘concerned with the public and political life of the country‘ enige ruimte voor interpretatie, maar deze is beperkt.17De bepaling is veel concreter dan die van artikel 6, aanhef en onder 4, van het ESH, waarvan de een ieder verbindende kracht sinds het Spoorwegstakingsarrest buiten kijf staat. Het criterium van het Spoorwegstakingsarrest brengt mij derhalve tot de slotsom dat de bepaling van artikel 7, aanhef en onder c, van het VN-Vrouwenverdrag naar haar inhoud een ieder kan verbinden.
Dit garandeert uiteraard niet dat de rechter hetzelfde zal oordelen. Het is een feit dat rechters inmiddels aan enkele bepalingen van het VN-Vrouwenverdrag een ieder verbindende kracht hebben ontzegd.18
2 Kan art. 7 sub c VN-Vrouwenverdrag aan de SGP worden tegengeworpen?
Kunnen vrouwen de bepaling van artikel 7, aanhef en onder c, van het VN-Vrouwenverdrag, indien een ieder verbindend, aan de SGP tegenwerpen? Ja, zou ik zeggen. De reden verschilt niet wezenlijk van die waarom, bijvoorbeeld, de bepalingen van een IPR-verdrag of van een verdrag op het terrein van het eenvormig privaatrecht, voor zover zij een ieder verbinden, door de ene burger jegens de andere burger kunnen worden ingeroepen.19Uit de totstand- komingsgeschiedenis van de artikelen 93 en 94 Gw blijkt dat een ieder verbindende bepalingen een ieder (dus ook particulieren, met inbegrip van privaatrechtelijke rechtspersonen)20verbin-
en zo nodig herzien. Overigens bezigt de MvT bij de rijkswet tot goedkeuring van het VN-Vrouwenverdrag lid 3 slechts als argument om een ieder verbindende kracht te ontzeggen aan de bepalingen van lid 2, en dan nog met uitzondering van de onder a bedoelde verboden (Kamerstukken II 1986/87, 18 950 (R 1281), nr. 6, p.
12).
16 Aan het begin van deze lijn in de jurisprudentie staat HR 1 juni 1956, NJ 1958, 424 (Cognac Vieux II), een arrest dat op deze gedachte steunt.
17 Politieke partijen vallen er wel onder, ‘private social clubs‘ niet (Rehof 1993 (supra noot 11), p. 97-98).
18 Zie, naast de in noot 15 aangehaalde uitspraken, Rb. Breda 5 oktober 1993, Rechtspraak Nemesis 1994, 399 (betreft art. 11 lid 2) en Rb. ‘s-Gravenhage 6 september 2000, JV 2000/224 (betreft art. 12 lid 2).
19 Zie in het algemeen voor de verschillende rechtsverhoudingen die een ieder verbindende bepalingen, afhankelijk van hun inhoud, kunnen normeren o.a.: A.J.P. Tammes, ‘‘Een ieder verbindende‘ verdragsbepalingen‘, NJB (37) 1962, p. 69-80 en 89-99; J.B. Mus, ‘Kan de overheid rechtstreeks op basis van een verdrag de vrijheid van burgers aan banden leggen?‘, NJCM-Bulletin (19) 1994, p. 228-239.
20 Tammes 1962 (supra noot 19), p. 89.
D 7 VN-V
den, ‘die zulks aangaat‘.21De bepaling gaat niet alleen vrouwen, maar ook de SGP aan. De rechtsfiguur van de een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties is te beschouwen als een implementatietechniek, een methode om de nationale rechtsorde aan deze bepalingen aan te passen. De rechtsfiguur bewerkstelligt dat deze bepalingen in principe niet in nationaal-wettelijke voorschriften behoeven te worden verwerkt om hun volle werking in de rechtsorde van het Koninkrijk der Nederlanden te ontplooien.22 De bepaling van artikel 7, aanhef en onder c, van het VN-Vrouwenverdrag verplicht het Koninkrijk zijn rechtsorde zó in te richten dat het geen enkele politieke partij is toegestaan vrouwen ten aanzien van de deelname aan deze partijen anders te behandelen dan mannen. Indien de bepaling een ieder verbindt, dan heeft zij de rechtsorde in die zin aangepast dat deze norm deel uitmaakt van het binnen het Koninkrijk geldende recht en dat vrouwen zich jegens politieke partijen op deze rechtsnorm kunnen beroepen.23 Een andere opvatting gaat voorbij aan de raison d‘être van de artikelen 93 en 94 Gw. Zij zou namelijk impliceren dat de bepaling, ook als de rechter haar als een ieder verbindend (en dus waarschijn- lijk als voldoende concreet) aanmerkt, slechts door middel van de vaststelling van wettelijke voorschriften uitgevoerd kan worden. De situatie in het gemeenschapsrecht, waar bepalingen van richtlijnen onder omstandigheden rechtstreekse werking kunnen hebben, maar niet in horizontale verhoudingen, ook niet als het gaat om bepalingen die de lidstaten verplichten rechtsbetrekkingen tussen particulieren onderling te reguleren, is ten aanzien van de artikelen 93 en 94 Gw een onbekend fenomeen.24En dat is maar goed ook.
NASCHRIFT
Het moge duidelijk zijn: het zit – in ieder geval voorlopig – wel goed met de SGP.
Joseph Fleuren verdedigt met verve de ‘een ieder verbindendheid‘ (tevens onderwerp van zijn binnenkort te verschijnen proefschrift) van artikel 7 Vrouwenverdrag. Maar zelfs het aanvaarden van de bepaling als een een ieder verbindende bepaling, betekent nog niet dat de Staatkundig Gereformeerde Partij ook een halt kan worden toegeroepen.
De rechter komt voor een moeilijke vraag te staan. Hij zal eigenlijk over 3 verschillende vragen moeten oordelen:
a. Is artikel 7 aanhef en sub c Vrouwenverdrag een ieder verbindend?
b. Zo ja, is deze bepaling dan tevens een horizontaal werkende bepaling?
21 Kamerstukken I 1952/53, 2700, nr. 63a, p. 3.
22 Zij het dat de wetgever aanvullende uitvoeringswetgeving soms wenselijk acht en dat de rechter bij bepalingen van het IVBPR en het EVRM incidenteel van oordeel is dat toepassing in het voorliggende geval zijn rechtsvor- mende taak te buiten gaat.
23 Fleuren & Viering 2001 (supra noot 10), p. 128-129.
24 Dit verklaart dat mét de conclusie dat de bepaling van art. 6 sub 4 ESH een ieder verbindend is, gegeven is dat (organisaties van) werkgevers en werknemers deze bepaling jegens elkaar kunnen inroepen. Het gaat hier, voor alle duidelijkheid, om een ander verschijnsel dan de vraag in hoeverre de klassieke grondrechten in de Grondwet, die primair geschreven zijn voor verticale verhoudingen, niettemin een zekere horizontale werking kunnen hebben. Dit onderscheid is voor de SGP-kwestie en art. 7 sub c VN-Vrouwenverdrag uitgewerkt in Ars Aequi (51) 2002, p. 697-702.
c. Als de bepaling een ieder verbindt én horizontaal werkt, tast zij dan niet de vrijheid van godsdienst alsmede de vrijheid van vereniging aan?
Het onder (a) genoemde punt mag duidelijk zijn: de jurisprudentie is niet eenduidig over de een ieder verbindendheid van de verschillende bepalingen van het Vrouwenverdrag. Ook kan dus niet voetstoots worden aangenomen dat genoemd artikel wél een ieder verbindend is.
Voor het onder (b) genoemde punt heeft Fleuren een interessante oplossing. Artikel 7, aanhef en sub c, van het Vrouwenverdrag is horizontaal werkend omdat het zowel ‘vrouwen‘ als de
‘SGP‘ aangaat. De een ieder verbindende bepaling creëert een rechtsnorm voor ‘wie het aangaat‘.
Dat lijkt mij juist. Te vergaand is echter de suggestie dat met de een ieder verbindende bepaling ook een rechtsnorm wordt gecreëerd tussen hen die het aangaat. Door de vage omschrijving
‘wie het aangaat‘ wordt in feite aan allerlei bepalingen die uitsluitend of primair zien op verti- cale verhoudingen directe horizontale werking verleend. Artikel 7, aanhef en sub c, Vrouwenver- drag laat de staat allerlei opties om aan de op hem rustende plicht te voldoen. Toch wordt via de gesuggereerde ‘implementatietechniek‘ aan deze bepaling een ook jegens particulieren – in casu de SGP – afdwingbaar recht van vrouwen op toelating afgeleid.
Bovendien laat de bepaling, zoals gezegd, een variatie aan (door de overheid te nemen) maatregelen en implementatietechnieken open. Het toekennen van een ieder verbindendheid en horizontale werking en het daarmee kiezen voor een specifieke optie valt vermoedelijk buiten de rechtsvormende taak van de rechter. Is er bijvoorbeeld niet ook sprake van het ‘verzekeren van de gelijkstelling‘ wanneer vrouwen vanuit een politieke emancipatiefilosofie een politieke partij oprichten waarbij zij de mannen van een volwaardig lidmaatschap uitsluiten?
Stel dat de rechter deze twee hobbels weet te nemen en concludeert tot een ieder verbin- dendheid en horizontale werking, dan moet hij daarna oordelen over punt (c): de weging van die bepaling met onder andere het recht op vrijheid van godsdienst en vrijheid van vereniging.
Rechten waarop – zoals gezegd in paragraaf 2 van mijn bijdrage – rechtstreeks een beroep kan worden gedaan. Die afweging van de verschillende grondrechten is moeilijk genoeg. De partij kan zich beroepen op zowel de vrijheid van godsdienst als de vrijheid van vereniging en vindt daarbij steun in de jurisprudentie. Met name het Europees Hof voor de Rechten van de Mens acht een grote mate van terughoudendheid ten aanzien van politieke partijen en ten aanzien van groeperingen met een religieuze grondslag noodzakelijk. Gezien het feit dat we hier niet te maken hebben met een willekeurig groepje macho‘s, maar met een politieke partij die ‘Gods woord‘ als basisprincipe hanteert, denk ik dat de conclusie is dat het wel goed zit met de SGP.
