Op weg naar duidelijkheid en integraal denken
Ria Westerman
Op weg naar duidelijkheid en integraal denken
Een onderzoek naar effectiviteit en efficiency bij de gemeente Hardenberg
Auteur: Ria Westerman Studentnummer: 1156624
Universiteit: Rijksuniversiteit Groningen Faculteit: Bedrijfskunde
Afstudeerrichting: Human Resource Management (HRM) Afstudeerbegeleider RUG: Mevr. Dr. M.A.G. van Offenbeek Tweede beoordelaar RUG: Dhr. Dr. J.A. Neuijen
Afstudeerorganisatie: Gemeente Hardenberg Bedrijfsbegeleider: Dhr. T. Scholten
Datum: december 2004
VOORWOORD
Op 2 februari ben ik begonnen met mijn afstudeeronderzoek bij de gemeente Hardenberg. Dit afstudeeronderzoek is uitgevoerd ter afsluiting van mijn studie Bedrijfskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen. Voor u ligt het resultaat van het onderzoek in de vorm van een scriptie. Het is een leerzame en gezellige, maar soms ook stressvolle periode geweest.
Ik wil een aantal mensen bedanken.
Allereerst mijn collega's bij de gemeente Hardenberg voor de gezellige maanden.
De hoofden van de gemeente Hardenberg voor hun medewerking aan de interviews.
Theo Scholten, mijn bedrijfsbegeleider, voor zijn informatie (absoluut niet te weinig) en de ruimte die ik kreeg om onafhankelijk onderzoek te doen.
Stefan van Weers, voor het reageren op mijn 'sollicitatie' brief, zodat ik de mogelijkheid kreeg om bij de gemeente Hardenberg af te studeren.
Marjolein van Offenbeek, mijn afstudeerbegeleidster, voor haar opbouwende kritiek en haar motiverende aanwijzingen.
Bram Neuijen, mijn tweede beoordelaar, voor het kritisch beoordelen van mijn scriptie.
En tenslotte mijn vrienden en familie voor de ontspanning tijdens stressvolle tijden.
Ria Westerman
Dalfsen, december 2004
SAMENVATTING
Dit rapport is geschreven naar aanleiding van een onderzoek naar effectiviteit en efficiency bij de gemeente Hardenberg. Het doel van het onderzoek was:
Aanbevelingen doen en inzichten aanreiken aan de gemeente Hardenberg bij het oplossen van de ervaren knelpunten waardoor de organisatie effectiever en efficiënter kan werken.
Om dit doel te bereiken moest er antwoord worden gegeven op de volgende vraagstelling:
Hoe kunnen de organisatiestructuur en cultuur in samenhang met kritieke contingentiefactoren zodanig worden aangepast dat de ervaren knelpunten worden opgelost en de organisatie effectiever en efficiënter kan werken?
De huidige gemeente Hardenberg is op 1 januari 2001 na een herindeling ontstaan uit de voormalige gemeenten Avereest, Gramsbergen en Hardenberg. Bij deze herindeling is gekozen voor een organisatiestructuur in de vorm van een concernmodel, waarbij de organisatie is verdeeld in vijf verschillende sectoren, Concerneenheid, Samenleving, Grondgebied, Facilitaire Zaken en Brandweer, naar de vijf grote product/dienstgroepen van de gemeente Hardenberg. Elke sector heeft een eigen sectorhoofd. De sectoren zijn weer onderverdeeld in verschillende afdelingen. Effectief werken, zo goed mogelijk doen wat de klant vraagt, is erg belangrijk bij een non-profitorganisatie als de gemeente Hardenberg.
Efficiency is ook belangrijk, want om de klanten zo goed mogelijk te bedienen zijn financiële middelen nodig. Hoe efficiënter er gewerkt wordt, hoe meer er gerealiseerd kan worden, dus hoe beter de klant kan worden bediend. Uit interviews met de hoofden van de gemeente Hardenberg blijkt dat er een aantal knelpunten binnen de organisatie wordt ervaren dat de effectiviteit en efficiency belemmert. De organisatiestructuur in haar huidige vorm blijkt niet goed te functioneren. Verantwoordelijkheden van de concerneenheid (de 'staf') zijn niet duidelijk en ook hoeveel macht de concerneenheid heeft is onduidelijk. Ook het Centraal Management Team, dat de taak had om voor integrale afstemming te zorgen, heeft niet op die manier gewerkt. In het CMT zitten de sectorhoofden van de verschillende sectoren en zij proberen het beste voor hun eigen sector eruit te slepen. Dit zorgt voor verkokering. De cultuur van de gemeente Hardenberg wordt hierdoor ook gevormd. Er is een sterk wij/zij gevoel aanwezig onder de medewerkers. Dit werkt vooral belemmerend als er door verschillende afdelingen samengewerkt moet worden om een bepaald product te verwezenlijken. Medewerkers hebben geen organisatiebrede visie. Ze denken niet na over wat hun werkzaamheden betekenen voor de rest van de organisatie. Onderlinge vervanging is ook niet overal goed geregeld, omdat medewerkers elkaar te weinig op de hoogte stellen van hun werkzaamheden. Een ander knelpunt is dat er niet resultaatgericht gewerkt wordt. Er wordt niet gemeten of prestaties wel efficiënt en effectief zijn en of producten en diensten kwalitatief goed zijn en medewerkers worden niet afgerekend op prestaties. Op deze manier kan niet bekeken worden waar werkzaamheden eventueel effectiever en efficiënter uitgevoerd kunnen worden. Er worden door de directie ook geen duidelijke (meetbare) doelen opgesteld waarop gestuurd kan worden.
De knelpunten kunnen naar mijn mening opgelost worden door:
- Resultaatgericht en volgens een prestatie-evaluatie cyclus te gaan werken; duidelijke kwantitatieve en kwalitatieve eisen te stellen aan producten en diensten en daarop te controleren;
- Een directie samen te stellen die onafhankelijk van verschillende groepen in de organisatie optreedt met daarnaast een kleine ondersteunende staf;
- Een duidelijk visie uit te dragen en duidelijke doelen op te stellen voor de organisatie;
- Verantwoordelijkheden en bevoegdheden duidelijk te specificeren, vooral van medewerkers die controle dienen uit te voeren;
- Een cultuurverandering te realiseren, via de vijf veranderkundige aandachtspunten van Alblas voor het management (noodzaak duidelijk maken, visie ontwikkelen en uitdragen, middelen en draagvlak bieden, voorbeeldgedrag verschaffen en opleiding en training bieden), gericht op het realiseren van meer integraal denken bij de medewerkers;
- Taakroulatie in te voeren waar het kan (bij uitvoerende taken); elkaar meer op de hoogte te stellen van elkaars werkzaamheden; en procedures vast te leggen.
INHOUDSOPGAVE
1 INLEIDING 7
1.1 Introductie 7
1.2 Gemeente Hardenberg 7
1.3 Gemeenteorganisatie 7
1.4 Herindelingen 8
1.5 Het onderzoek 9
1.6 Opbouw van deze scriptie 10
2 PROBLEEMANALYSE 11
2.1 De aanleiding tot het onderzoek 11
2.2 De door de hoofden ervaren knelpunten in de organisatie 13
2.3 Het probleem 16
3 PROBLEEMSTELLING 19
3.1 Doelstelling 19
3.2 Vraagstelling 19
3.3 Randvoorwaarden 19
4 THEORETISCH KADER 21
4.1 Matrix 21
4.2 Structurele contingentietheorie 22
4.2.1 Organisatiestructuur - ontwerpparameters 22
4.2.2 Contingentiefactoren 24
4.2.3 Organisatiecultuur 24
4.3 Effectieve en efficiënte organisatie 27
5 ONDERZOEKSOPZET 28
5.1 Conceptueel model 28
5.2 Deelvragen 31
5.3 Dataverzamelings- en analysemethoden 31
6 DIAGNOSE 34
6.1 Huidige situatie 34
6.2 Knelpunten 38
6.3 Structurele contingentietheorie 44
6.3.1 Contingentiefactoren 44
6.3.1.1 Leeftijd & Omvang 44
6.3.1.2 Technisch systeem 44
6.3.1.3 Omgeving 45
6.3.1.4 Macht 46
6.3.1.5 Strategie 46
6.3.4 Ontwerpparameters 50
6.3.4.1 Taakspecialisatie 51
6.3.4.2 Gedragsformalisatie 51
6.3.4.3 Training & Vorming 51
6.3.4.4 Groepering van eenheden 52
6.3.4.5 Grootte van de eenheden 52
6.3.4.6 Planning- en beheersingssystemen 53
6.3.4.7 Verbindingsmiddelen 53
6.3.4.8 Verticale decentralisatie 53
6.3.4.9 Horizontale decentralisatie 53
6.3.5 Onderlinge congruentie tussen ontwerpparameters 54 6.3.6 Fit tussen ontwerpvariabelen en contingentiefactoren 54
7 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 59
8 REFLECTIE 66
LITERATUURLIJST 68
Bijlagen
I GESCHIEDENIS GEMEENTE HARDENBERG I
II TAKEN EN FUNCTIES SECTOREN/AFDELINGEN II III MANAGEMENTLAGEN EN OVERLEGGEN VII
1 INLEIDING
In dit hoofdstuk zal een eerste impressie van het onderzoeksonderwerp en de afstudeerorganisatie gegeven worden. Ook zal er aangegeven worden wat er in de volgende hoofdstukken aan de orde zal komen.
1.1 Introductie
"Bedrijfskunde: wetenschappelijke opleiding waarin problemen binnen organisaties vanuit verschillende disciplines worden benaderd (technische wetenschappen, economie, sociale wetenschappen, rechtswetenschappen e.d.)"
(Kramers Handwoordenboek Nederlands)
Organisatiestructuur, organisatiecultuur, informatievoorziening, bestuur, beloning, mensen, strategie, doelen etc. Dit is een korte impressie van een lange lijst van onderwerpen waar een organisatie mee te maken krijgt. Deze onderwerpen zijn allemaal in mijn studie Bedrijfskunde aan de orde gekomen. Bedrijfskunde is dan ook een brede studie. Maar in de praktijk komen deze onderwerpen pas echt tot leven. Daar komt alles tegelijkertijd op je af. Om te overleven als organisatie moet je organiseren en zorgen voor de juiste balans tussen de verschillende organisatieaspecten. "Waar goed georganiseerd wordt, wordt er zowel doeltreffend (effectief) als ook doelmatig (efficiënt) gewerkt. Doelstellingen worden volgens plan en tegen zo laag mogelijke kosten bereikt en afnemers worden voorzien van kwalitatief goede producten en diensten" (Keuning & Eppink, 2000, p.107). Een effectieve en efficiënte organisatie moet dus te allen tijde worden nagestreefd.
1.2 Gemeente Hardenberg
De gemeente Hardenberg is de organisatie waarbij het afstudeeronderzoek is uitgevoerd. De huidige gemeente Hardenberg is op 1 januari 2001 ontstaan na een herindeling, waarbij de voormalige gemeenten Avereest, Gramsbergen en Hardenberg samengevoegd zijn tot een gemeente (zie bijlage I voor een stukje geschiedenis van deze drie voormalige gemeenten).
Deze herindeling vond plaats na een besluit van de Tweede Kamer. De nieuwe gemeente Hardenberg telt ongeveer 57.000 inwoners en is daarmee qua inwoners de 55e gemeente van Nederland en met een grondoppervlakte van ca. 31.700 ha staat de gemeente Hardenberg nu in de top 10 van Nederland (Rapport 'Contouren Hoofdstructuur en Besturing', 2000). De gemeente Hardenberg als organisatie biedt producten en diensten aan op verschillende terreinen, o.a. sociaal-economisch, verzorging, dienstverlening, beheer en ontwikkeling van het grondgebied. De doelstelling van de gemeente is het zorgen voor een prettige woon-, werk- en recreëeromgeving voor haar burgers. Bij de gemeente Hardenberg werken ongeveer 450 mensen.
1.3 Gemeenteorganisatie
Een gemeenteorganisatie verschilt op een aantal wezenlijke punten van een privaat bedrijf. De omvang en de verscheidenheid aan producten en diensten die een gemeenteorganisatie levert valt niet te vergelijken met welk bedrijf dan ook. Ook de aard van de producten is anders. Een gemeenteorganisatie levert vooral collectieve goederen aan burgers en een bedrijf levert
ontrekken (Derksen, 1998). Een burger uit de gemeente Hardenberg bijvoorbeeld kan alleen een parkeervergunning in Hardenberg aanvragen. Als hij de vergunning daar niet krijgt, kan hij niet naar een andere gemeente gaan om daar een parkeervergunning (voor een parkeerplek in Hardenberg) aan te vragen. Wel zou de burger kunnen verhuizen, maar dat is een erg drastische oplossing. Dit in tegenstelling tot een bedrijf, als iets bij het ene bedrijf niet te krijgen is, kan de klant meestal wel makkelijk naar een ander bedrijf gaan om het daar te kopen. Een derde verschil is dat een gemeenteorganisatie niet gericht is op winst, maar op de sociale welvaart van de gemeenschap als geheel (Derksen, 1998). Een gemeenteorganisatie zegt dus ook ‘nee’ tegen de burger als het algemeen belang geschaad wordt, voor een bedrijf daarentegen is de klant vaak koning (Derksen, 1998).
Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Dat wil zeggen dat er naast het rijk ook provincies en gemeenten aanwezig zijn als bestuurslagen (Dijkgraaf, 2002). “Het rijk heeft een structurerende en leidinggevende functie: het zet de hoofdlijnen van beleid uit en schept wettelijke en financiële voorwaarden, de provincie is de intermediaire en coördinerende bestuurslaag die een conflictbeslechtende en toezichthoudende taak heeft en de gemeente voert vooral overheidsbeleid uit” (Dijkgraaf, 2002, p. 13). Gemeenten zijn dus afhankelijk van het Rijk als het gaat om hoofdzaken. Maar het gemeentebestuur kan daarnaast wel zelfstandig beslissingen nemen over zaken die zij nuttig en wenselijk achten voor hun gemeente en die niet voortvloeien uit hoger recht (Dijkgraaf, 2002). “Gemeenten krijgen hun geld voor meer dan 90 procent van de rijksoverheid” (www.overheid.nl). Een gemeente is een non-profit organisatie en heeft als functie de burger van al zijn gemakken te voorzien. Een belangrijke taak van de gemeente is de zorg voor voldoende woonruimte en infrastructuur (www.overheid.nl). Binnen een gemeenteorganisatie vormt de gemeenteraad het algemeen bestuur van een gemeente en bepaald het beleid op hoofdlijnen, het college van burgemeester en wethouders vormt het dagelijks bestuur van een gemeente en is belast met de voorbereiding en de uitvoering van raadsbesluiten (Dijkgraaf, 2002). “Het ambtelijk apparaat staat het gemeentebestuur ter beschikking”(Dijkgraaf, 2002, p.81). De gemeentesecretaris staat aan het hoofd van de ambtelijke organisatie. Onder hem werken de ambtenaren.
Ambtenaren binnen een gemeenteorganisatie hebben uiteenlopende functies, vanwege het brede takenpakket van een gemeente. De ambtenarij heeft een imago van stoffig, bureaucratisch en traag, waar ze maar niet vanaf komt.
1.4 Herindelingen
Rond 1900 waren er nog ongeveer 1.100 gemeenten. Vandaag de dag zijn dat er nog maar 483. De afgelopen jaren hebben vele herindelingoperaties plaatsgevonden. “Het kabinet voert een gemeentelijk herindelingsbeleid om de bestuurskracht van gemeenten te versterken. Het openbaar bestuur kan beter functioneren als er een sterk lokaal bestuur is”
(www.postbus51.nl). Kleine gemeenten kunnen soms het toenemende takenpakket niet aan en worden daarom samengevoegd tot grotere gemeenten met een minder kwetsbaar en beter toegerust ambtelijk apparaat (www.postbus51.nl). “Samenvoeging van gemeenten leidt tot bundeling van de voor het betreffende gebied beschikbare bevoegdheden, middelen en deskundigheden” (Herweijer, 1994, p. 342). Maar "deze bundeling van bestuurlijke hulpbronnen leidt pas tot meer bestuurskracht nadat de heringedeelde gemeente haar interne organisatie op orde heeft" (Herweijer, 1994, p. 343).
Herindelingen zijn aan de orde van de dag en er is al veel onderzoek naar gedaan.
Bijvoorbeeld de herindelingen bij verschillende gemeenten in Drenthe, waarnaar de B&A Groep onderzoek heeft gedaan (2002). Uit dit onderzoek kwam naar voren dat intern het
personeel aan de ene kant positief is omdat een herindeling meer persoonlijke groeimogelijkheden biedt. Maar aan de andere kant zorgde herindeling voor reorganisatiemoeheid, waardoor verdere vernieuwing van de organisatie moeilijk van de grond komt. Ook heeft nog niet iedereen, vier jaar na de herindeling, zijn eigen plek weten te creëren en is de cultuur er nog niet naar om integraal te kunnen werken, mensen zijn nog te veel alleen met hun eigen werkzaamheden bezig. Daarnaast leverde de herindeling ook frustraties op, omdat vooraf gewekte verwachtingen niet zijn waargemaakt. Deze negatieve effecten worden vooral in plattelandsgemeenten beleefd (Onderzoek "Vier jaar later, Impact van de Drentse herindeling in beeld", 2002).
Ook in Noord-Holland is onderzoek gedaan naar de gevolgen van de gemeentelijke herindelingen daar. De grootste problemen werden gevonden op het gebied van de inpassing van personeel en de achterstanden waarmee de nieuwe gemeenten werden geconfronteerd. De toename in deskundigheid werd positief ervaren (Onderzoek naar de gevolgen van gemeentelijke herindelingen in de provincie Noord-Holland, 1979).
Erik Postma heeft onderzoek gedaan naar de herindelingen in Noord-Brabant. Uit dit onderzoek blijkt dat gemeenten over het algemeen veel problemen ervaren. Op het gebied van cultuur en de wijze van samenwerking worden de grootste problemen ervaren. Ook het feitelijk plaatsen van medewerkers en het afstemmen van beleid en beheerstaken scoren hoog als het gaat om problemen (Postma, 2002). “Als positieve resultaten van de herindeling worden gezien een toename van de kwaliteit en een minder kwetsbare ambtelijke organisatie alsmede een betere dienstverlening aan de burgers” (Postma, 2002, p. 133). Postma komt op basis van zijn onderzoek tot de conclusie dat er veel overeenkomsten te vinden zijn in het herindelingsproces van de verschillende onderzochte gemeenten die steeds weer voor dezelfde problemen zorgen. Iedereen wordt ingeschoven in de nieuwe organisatie, waardoor er weinig tot geen nieuwe mensen instromen. Oude werknemers hebben weerstand tegen verandering, zij zijn gewend op de oude manier te werken en versterken elkaar in deze weerstand. Nieuwe instroom zorgt voor een frisse wind, nieuwe ideeën, een nieuwe cultuur en kan oude werknemers de zaken van een andere kant doen bekijken. Er wordt ook weinig aandacht aan cultuurverandering besteed. "Het weinig of in het geheel geen aandacht besteden aan het element cultuur kan als resultaat hebben dat er uiteindelijk een ongewenste cultuur gaat ontstaan" (Postma, 2002, p. 177). Postma heeft ervaren dat het ook van belang is de eerste jaren na de herindeling, de organisatie tot rust te laten komen en als directie niet gelijk weer met allerlei nieuwe organisatieaanpassingen aan te komen.
Herindelingen zorgen dus nogal eens voor problemen. Vooral omdat van verschillende organisaties één organisatie moet worden gemaakt. Alles moet op elkaar worden afgestemd en dat is niet van de ene op de andere dag te realiseren.
1.5 Het onderzoek
Het onderzoek wat ten grondslag ligt aan deze scriptie richt zich op de effectiviteit en efficiency van de gemeente Hardenberg. De gemeente Hardenberg is in de huidige samenstelling een nieuwe organisatie, zoekende naar de juiste manier van werken. De gemeente Hardenberg is een non-profit organisatie, dus de nadruk ligt niet op het maken van winst, maar op het bedienen van de klant, de burger. Effectief werken, zo goed mogelijk doen wat de klant vraagt, is erg belangrijk bij een non-profitorganisatie als de gemeente Hardenberg. Maar hier is geld voor nodig en ook al krijgt de gemeente Hardenberg een bijdrage van het Rijk, deze is niet voldoende om alles te financieren. Er zullen financiële middelen moeten worden verkregen uit de verkoop van producten en diensten. Efficiënt
want hoe efficiënter er gewerkt wordt, hoe meer er gerealiseerd kan worden, dus hoe beter de klant bediend kan worden. De gemeente Hardenberg is de laatste drie jaar tegen een aantal knelpunten aangelopen dat de effectiviteit en efficiency belemmert. In dit onderzoek zal geprobeerd worden een oplossing voor de ervaren knelpunten te vinden.
1.6 Opbouw van deze scriptie
In hoofdstuk 2 zal een probleemanalyse van de gemeente Hardenberg gegeven worden, waarin de knelpunten die uit interviews naar voren zijn gekomen weergegeven worden. In hoofdstuk 3 zal de probleemstelling van het onderzoek gegeven worden. In hoofdstuk 4 wordt een theoretisch kader geschetst, waarin de theorie die aan het onderzoek ten grondslag ligt aan bod komt. In hoofdstuk 5 wordt de onderzoeksopzet gegeven, met het conceptueel model, de deelvragen en de dataverzamelings- en analysemethoden. In hoofdstuk 6 wordt de organisatie gediagnosticeerd. In hoofdstuk 7 zullen conclusies en aanbevelingen gegeven worden. Tot slot zal in hoofdstuk 8 een reflectie op het onderzoek worden gegeven.
2 PROBLEEMANALYSE
In dit hoofdstuk zal een probleemanalyse gegeven worden. Eerst zal de aanleiding tot het onderzoek aangegeven worden. Vervolgens zullen de door de afdelingshoofden en het management ervaren knelpunten in de organisatie beschreven worden, waarna in paragraaf 2.3 het kernprobleemgebied in beeld wordt gebracht.
2.1 De aanleiding tot het onderzoek
Met ingang van 1 januari 2001 zijn de drie afzonderlijke gemeenten Avereest, Gramsbergen en Hardenberg samengevoegd tot de huidige gemeente Hardenberg. Deze herindeling is gerealiseerd om een kwaliteitsslag te kunnen maken en te profiteren van de (schaal)voordelen van een grote gemeente. Bij de herindeling is gesteld dat "de nieuwe gemeente zich zal moeten ontwikkelen tot een robuuste gemeente die sterk en compleet is in eigen taakuitoefening en tevens sterk is in de noodzakelijke samenwerking met andere overheden bij het realiseren van haar doelen. Dat vraagt om een forse bestuurskracht, een kwalitatief hoogwaardige en slagvaardige organisatie en een gezonde en moderne relatie tussen de gemeente en de maatschappelijke omgeving" (Rapport 'Contouren Hoofdstructuur en Besturing' Stuurgroep herindeling gemeente Hardenberg, 2000, p. 4). De gemeente, als stroeve niet op verandering gerichte organisatie, moest zich gaan omvormen tot een open en juist op ontwikkeling gerichte organisatie. Uitgangspunten hierbij waren o.a. effectiviteit, efficiency, klantgerichtheid en flexibiliteit (Rapport 'Contouren Hoofdstructuur en Besturing', Stuurgroep herindeling gemeente Hardenberg, 2000). Deze omslag kon natuurlijk niet gelijk op 1 januari 2001 gerealiseerd worden. Van drie organisaties kan vanzelfsprekend niet van de een op de andere dag een organisatie gemaakt worden. Elke organisatie neemt haar eigen cultuur en werkwijze mee, maar ook heel praktisch haar eigen mensen en middelen die een plekje moesten krijgen.
Ook moest er een organisatiemodel gekozen worden. In de voormalige gemeente Gramsbergen werd gewerkt met een secretariemodel, waarbinnen beleidsvoorbereiding (secretarie) en beleidsuitvoering (diensten en bedrijven) gescheiden is, waardoor er weinig integratie is tussen beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering (Dijkgraaf, 2002). Binnen een secretariemodel wordt coördinatie vooral bereikt door hiërarchie (Dijkgraaf, 2002). In de voormalige gemeenten Avereest en Hardenberg werd gewerkt met een sectorenmodel, waarbinnen beleidsvoorbereiding en -uitvoering samengebracht is in zogenaamde sectoren.
Dit zijn organisatorische eenheden die zijn gericht op maatschappelijke probleemvelden (Dijkgraaf, 2002). De nieuwe gemeente Hardenberg wilde toe naar een organisatie die vooral in de eerste jaren, op een eenduidige manier werd aangestuurd. Er moest een helder beeld ontstaan van de nieuwe organisatie. Dit kon gerealiseerd worden binnen een concernmodel of een directiemodel. Deze twee modellen waren op dat moment erg in trek in gemeenteland. De structuur van een concernmodel lijkt erg op die van het sectorenmodel. Het principe van de opdeling in sectoren is hetzelfde, maar om het goed functioneren van de gemeente structureel te waarborgen, is er een concernstaf toegevoegd op centraal niveau, waarin centrale staffuncties zijn opgenomen (Dijkgraaf, 2002). Bij een directiemodel is er geen opdeling in sectoren en vallen alle afdelingen rechtstreeks onder een directie. Afdelingshoofden moeten hierbij nog meer zelf zorgen voor integratie. Er staat geen sectorhoofd boven hen. Een voordeel van een directiemodel is dat de aansturing van de verschillende afdelingen in handen is van een centrale directie waardoor eenduidigheid bewaakt blijft. In een projectgroep, met
concernmodel gekozen, omdat de stap van secretariemodel, waarbinnen weinig coördinatie ingebouwd is, naar een directiemodel, waarbinnen coördinatie erg belangrijk is en afdelingshoofden zelf voor een groot deel moeten zorgen voor integratie, te groot werd gevonden. Het concernmodel van de gemeente Hardenberg is weergegeven in figuur 1.1. Aan het hoofd van de ambtelijke organisatie staat de gemeentesecretaris. De ambtelijke organisatie van de gemeente Hardenberg bestaat uit een Concerneenheid, dat de taak heeft om de strategische beleidsvoering en eenduidige bedrijfsvoering te organiseren, en de drie sectoren Facilitaire Zaken, Samenleving en Grondgebied. Zowel concerneenheid als sectoren zijn onderverdeeld in afdelingen. Ook de Brandweer maakt als een aparte sector deel uit van de organisatie (zie bijlage II voor een beschrijving van de taken en functies van de verschillende sectoren en afdelingen).
Figuur 1.1 De organisatiestructuur van de gemeente Hardenberg (concernmodel)
Gemeentesecretaris
Brandweer
CCB
Control & beleid
CAJ
Communicatie, Algemene &
Juridische zaken
Samenleving
Facilitaire Zaken Grondgebied
Financieel & Personeel beheer Interne Zaken Automatisering & Vastgoed Werk, Zorg & Inkomen
Burgerzaken Welzijn & Onderwijs Ruimte & Economie Bouwen & Milieu Infrastructuur & Gebouwen Beheer Openbare ruimte
FFP FIZ FAV SBU SWZ SWO GRE GBM GIG GBO
Stichting Werk & Scholing
SWS SSC
Sport & Cultuur
Concerneenheid
"De concerneenheid moest kaderstellend, ontwikkelend en ondersteunend zijn" (Rapport 'Uitwerking Contouren Hoofdstructuur', Stuurgroep herindeling gemeente Hardenberg, 2000, p. 7). Het moest duidelijk aangeven waar de organisatie naar toe wilde en hoe de bedrijfsvoering ingericht moest worden. Vervolgens vindt de voorbereiding en uitvoering in de verschillende sectoren plaats. Binnen de kaders zijn de sectoren zelfstandig. Iedere sector heeft een eigen sectorhoofd. De gemeentesecretaris en de sectorhoofden vormen samen het Centraal Management Team (CMT). Daaronder vallen de afdelingshoofden. Binnen iedere sector is een Sector Management Team ingesteld, waar het sectorhoofd en de afdelingshoofden van de desbetreffende sector deel van uitmaken. Onder de afdelingshoofden vallen de medewerkers. Binnen elke afdeling vindt geregeld werkoverleg plaats waarbij het afdelingshoofd en de medewerkers van de desbetreffende afdeling aanwezig zijn (zie bijlage III voor een meer uitgebreide beschrijving van deze managementlagen en overleggen).
Drie jaar na de herindeling, loopt de bedrijfsvoering nog niet helemaal op rolletjes. In de volgende paragraaf is te lezen welke knelpunten de hoofden ervaren binnen de gemeente Hardenberg.
2.2 De door de hoofden ervaren knelpunten in de organisatie
Uit zeventien interviews, gehouden met afdelingshoofden, sectorhoofden, brandweer- commandant en gemeentesecretaris, zijn de onderstaande knelpunten naar voren gekomen.
De organisatie is erg gefragmenteerd en tokogericht. Er is sprake van eilandjes en schuttingen (door dertien geïnterviewden genoemd). "Ik heb nog nooit ergens zo'n stevige tokocultuur gezien als hier" (manager). Vooral tussen de sector Grondgebied en de sector Samenleving zit een brede kloof. Haantjesgedrag van sectorhoofden heeft dit in de hand gewerkt. Zij wilden het beste voor hun eigen sector en werkten niet vanuit één organisatiegedachte. Hierdoor is er een wij/zij cultuur gecreëerd, die niet vanzelf weer doorbroken wordt. Door de organisatie in te delen in aparte sectoren met een eigen rol, een eigen Sector Management Team (SMT) en eigen ondersteunende mensen wordt een vrij zelfstandige organisatie van sectoren ook in de hand gewerkt. Maar ook tussen afdelingen zitten muurtjes. Er wordt heel erg vanuit de eigen afdeling gedacht en er wordt weinig nagedacht over gevolgen voor andere afdelingen, terwijl er toch veel raakvlakken zijn tussen verschillende afdelingen (door tien geïnterviewden genoemd). Vooral bij projecten waar veel verschillende aspecten meespelen, zoals bijvoorbeeld bij de ontwikkeling van een Lokaal Opleidingen Centrum (LOC), waar de gemeente Hardenberg mee bezig is. Het LOC moet een multifunctioneel gebouw worden, dat bestaat uit verschillende voorzieningen voor leren, werk, cultuur en inkomen. Grondgebied moeten zorgen voor een gebouw en alles wat daarbij komt kijken. Samenleving moet zorgen dat verschillende instanties gebruik kunnen maken van het gebouw: scholen (Welzijn &
Onderwijs), bibliotheek en muziekschool (Sport & Cultuur), arbeidsbureau (Werk, Zorg &
Inkomen). Een ander voorbeeld, op kleinere schaal, is dat men zich bij de afdeling Werk, Zorg & Inkomen bezig houdt met het reïntegreren van mensen naar werk en bij de afdeling Welzijn & Onderwijs bieden ze daar via volwasseneneducatie faciliteiten voor. Ook dit is een raakvlak tussen twee verschillende afdelingen waarbij afstemming nodig is.
Bij dit soort projecten moet er afdelingsoverschrijdend en sectoroverschrijdend samengewerkt worden. En dit gebeurt nog niet altijd even goed. Het gebeurt nog te vaak dat pas in de eindfase van een project de andere afdeling ingeschakeld wordt om er ook naar te kijken en dan is de neiging en de mogelijkheid tot wijziging niet groot meer. Als er van het begin af aan
een bepaald project aangepakt moet worden. Integraal beleid, waar de organisatie naar toe wil, wordt hierdoor niet in de hand gewerkt. Dit komt de efficiency niet ten goede, maar ook de effectiviteit niet.
Het Centraal Management Team (CMT) heeft zich de afgelopen drie jaar teveel bezig gehouden met operationele zaken (door elf geïnterviewden genoemd). Hiervoor was het CMT niet in het leven geroepen. Het CMT zou zich bezig moeten houden met grote lijnen en integrale afstemming. Maar doordat er zoveel operationele zaken geregeld moesten worden na de herindeling, kwam het CMT aan grote lijnen en integrale afstemming niet toe. Wat ook niet bevorderlijk werkte voor integrale afstemming was dat sectorhoofden haantjesgedrag gingen vertonen. Ze wilden binnen hun eigen sector alles zo goed mogelijk voor elkaar hebben en bepleitten hun eigen sector binnen het CMT. Dit heeft ook meegespeeld bij het vertrek van twee sectorhoofden. Op dit moment bestaat het CMT daarom ook niet meer in de oorspronkelijke samenstelling. Er zitten nu tijdelijk twee afdelingshoofden bij die de sectoren Samenleving en Facilitaire Zaken vertegenwoordigen. Hierdoor is de verhouding (noodgedwongen) wat uit verband. Uit de interviews komt naar voren dat men aansturing en bevordering van integrale afstemming noodzakelijk vindt, maar op een ander manier dan nu gebeurt, want het CMT werkt niet effectief.
"De concerneenheid heeft een staffunctie en houdt zich vooral bezig met het adviseren en ondersteunen van andere organisatieonderdelen, (coördinatie van) beleidszaken, bestuurs- en managementondersteuning en het stellen van kaders en richtlijnen voor de organisatie"
(Infobulletin Concern). Deze rol van de concerneenheid is niet goed uit de verf gekomen.
Omdat na de herindeling beheer op orde de belangrijkste doelstelling was, heeft de concerneenheid daar zoveel mogelijk bij geholpen door uitvoerende taken op zich te nemen.
Hierdoor kwam kaderstelling onvoldoende van de grond en bleven beleidszaken achter. Ook namen mensen hun eigen werkwijze mee vanuit de voormalige gemeenten. Zij waren de werkwijze van kaderstellen niet gewend. Hierdoor moest de concerneenheid erg zoeken naar haar rol. Waar houdt nu de verantwoordelijkheid van de sectoren op en waar begint de ondersteunende rol van de concerneenheid. Ook de sectoren moesten zoeken naar de juiste rol. Er waren sectoren die zich weinig van de concerneenheid aantrokken en het zelf allemaal wel dachten te kunnen regelen, hierdoor werd de implementatie van de kaders die er gesteld werden tegengewerkt. Op dit moment is de rol van de concerneenheid nog steeds wat onduidelijk (door vijftien geïnterviewden genoemd). De positie van de concerneenheid is ook wat onduidelijk. Aan de ene kant zijn ze bovengeschikt aan de rest van de organisatie in de uitoefening van hun rol van kaderstelling en de controle daarop. Maar bij het adviseren en ondersteunen van de andere organisatieonderdelen zijn ze nevengeschikt aan de rest van de organisatie. Dit werkt verwarrend voor beide partijen. De concerneenheid is in haar huidige opzet niet effectief. "De concerngedachte zoals die bedoeld was, is er nooit uitgekomen"
(afdelingshoofd).
Control & Beleid (CCB) en Financieel en Personeel beheer (FFP) houden zich met dezelfde dingen bezig op personeels- en financieel gebied (door dertien geïnterviewden genoemd). Het is niet duidelijk wie waarvoor verantwoordelijk is. De opzet was dat FFP zich met het beheer en CCB zich met het beleid bezig zou houden. Maar ongeveer 80% van waar CCB zich mee bezig houdt op financieel en personeel gebied is beheersmatig. In het begin was dit omdat ze zoveel mogelijk probeerden te helpen het beheer op orde te krijgen, maar nu is nog steeds 80% van het werk beheersmatig. Hierdoor lopen dingen langs elkaar heen. Er zit ook nog personele en financiële ondersteuning binnen de sectoren. Hierdoor krijg je een sterk versnipperd taakgebied en gaan er dingen dubbel of fout. Het werk wordt niet goed op elkaar
afgestemd. Die afstemming wordt ook belemmerd doordat mensen niet bij elkaar zitten.
Mensen zijn eigenlijk allemaal op hetzelfde taakgebied bezig, wat erg inefficiënt en ineffectief is.
Het gemeentelijke gebouwenbeheer is erg versnipperd over verschillende afdelingen (door zes geïnterviewden genoemd). De afdelingen Sport & Cultuur, Welzijn & Onderwijs, Interne Zaken en de Brandweer hebben ieder hun eigen gebouwen in gebruik en zijn ook budgethouder. De afdeling Ruimte & Economie is vaak eigenaresse van de gebouwen. De afdeling Infrastructuur & Gebouwen is verantwoordelijk voor en advisering en uitvoering van het technische beheer van gemeentelijke gebouwen en voor het maken van onderhoudsplannen voor deze gebouwen en de afdeling Beheer Openbare ruimte is verantwoordelijk voor het kleinschalig onderhoud van de gemeentelijke gebouwen. Door deze versnippering is het onduidelijk wie wat doet en lopen dingen langs elkaar heen en dat werkt inefficiënt.
De afdeling Infrastructuur & Gebouwen (GIG) en afdeling Beheer Openbare ruimte (GBO) houden zich allebei bezig met het onderhoud van de openbare ruimte. Bij GIG doen ze het groot onderhoud en het meerjarenonderhoud en hier ontwikkelen ze ook het beleid. En bij GBO doen ze het incidenteel onderhoud, het kleinschalig onderhoud. De scheiding hiertussen is niet altijd even duidelijk. "Het blijft altijd een beetje de vraag, wanneer nou wij, wanneer nou zij, is het nou groot of is het nou klein" (afdelingshoofd). Op dit punt is een betere afstemming tussen beide afdelingen nodig, zodat er geen dingen dubbel gedaan worden en er efficiënter gewerkt kan worden.
Er zijn veel verschillende afdelingen die zich bezig houden met vergunningen verlenen en handhaving. Bij de afdeling Bouwen & Milieu zijn dat bouwvergunningen, sloopvergunningen, reclamevergunningen, monumentenvergunningen, milieuvergunningen en (bijna) alle handhavingstaken in de openbare ruimte. Bij de afdeling Welzijn & Onderwijs doen ze de handhaving van de leerplicht. Bij de afdeling Communicatie, Algemene- &
Juridische zaken verlenen ze evenementenvergunningen. De afdeling Burgerzaken verleent vergunningen voor het plaatsen van gedenktekens op begraafplaatsen. De afdeling Ruimte &
Economie verleent parkeervergunningen, kampeervergunningen. De Brandweer verleent gebruiksvergunningen en handhaaft de brandveiligheid. De handhaving zou veel beter op elkaar afgestemd kunnen worden. Nu komt het voor dat er drie mensen naar een café gaan voor handhaving. Iemand kijkt of er een bouwvergunning aanwezig is en of de regels nageleefd worden op dit gebied, iemand anders kijkt of de regels die er zijn op milieugebied nageleefd worden en weer iemand anders controleert de brandveiligheid. Dit is niet efficiënt.
Onderlinge vervanging is op sommige plekken niet goed geregeld. Soms is er maar een persoon die iets kan en als die uitvalt, valt die kennis en kunde weg. Er mist een stukje flexibiliteit.
De houding van de medewerkers van de gemeente Hardenberg zorgt ook voor knelpunten.
Mensen zijn heel loyaal, willen altijd alles voor je doen, wat op zich heel goed is, maar doordat mensen bijna nooit nee zeggen, komt er steeds meer werk bij en blijven er dingen liggen. Dit komt ook omdat mensen nog te veel anoniem willen blijven. Ze maken anderen vaak nog te weinig deelgenoot van de problemen die ze tegenkomen. Er is weinig openheid.
Kennis wordt te weinig gedeeld. Fouten worden verbloemd in plaats van er open voor uit te komen en hulp te vragen. Men is te weinig gericht op het halen van doelen, maar meer op het
Maar het is helemaal niet erg hoor, een keer van je af bijten, een keer boos worden. Dan ben je het ook kwijt" (afdelingshoofd). Mensen hebben nog niet tussen de oren dat je samen vaak betere prestaties levert dan alleen. Mensen nemen ook niet vaak het initiatief tot samenwerking. Ze hebben geen breed organisatorisch beeld van waar precies raakvlakken zitten tussen afdelingen en wat de gevolgen van bepaalde acties van hun afdeling zijn voor andere afdelingen. Medewerkers zijn teveel alleen met hun eigen werkzaamheden bezig, dit probleem werd ook gevonden bij veel Drentse gemeenten die een herindeling hebben ondergaan (zie paragraaf 4.1). Deze cultuurelementen zorgen voor inefficiency en ineffectiviteit.
2.3 Het probleem
In de vorige paragraaf is een aantal knelpunten beschreven dat uit de interviews met afdelingshoofden, sectorhoofden en gemeentesecretaris naar voren is gekomen. In deze paragraaf worden de verschillende knelpunten in samenhang bekeken om zo te komen tot het kernprobleemgebied van de gemeente Hardenberg als organisatie.
In de eerste jaren na de herindeling was het beheer op orde krijgen het belangrijkste doel.
Iedereen was druk met de gewone dagelijkse dingen, want die moesten ondanks alle hectiek van de herindeling gewoon doorgaan. Ook moesten alle procedures in elkaar geschoven worden en het beleid geharmoniseerd worden (interview manager). Hier was iedereen druk mee bezig, wat goed is geweest, omdat nu na drie jaar het beheer grotendeels op orde is. Maar hierdoor bleef het beleid wat achter en kwam de rol van de concerneenheid ook niet goed tot uiting. Ook het Centraal Management Team (CMT), dat in het leven geroepen was om de integratie van beleid en bedrijfsvoering te bevorderen, werd te veel belast met details.
Het concernmodel werd in de jaren negentig veelvuldig ingevoerd door grote gemeenten. De opdeling in sectoren komt uit het sectorenmodel en blijft hetzelfde in het concernmodel, maar er is een concernstaf toegevoegd om het goed functioneren van de gemeente structureel in de organisatiestructuur te waarborgen (Dijkgraaf, 2002). Onder deze concernstaf wordt verstaan een kleine staf die een beleidstoetsende en -bewakende rol heeft. Bij de gemeente Hardenberg is deze concernstaf niet zo klein, er zijn in totaal 40 mensen werkzaam binnen de concerneenheid. Wat hierbij waarschijnlijk meegespeeld heeft, is dat alle medewerkers van de drie oude gemeentes ingepast moesten worden in de nieuwe gemeente, zoals meestal het geval is bij gemeentelijke herindelingen (zie voorbeelden herindelingen in paragraaf 1.4).
Omdat de concerneenheid geen tijd had om zich echt op beleidszaken te concentreren is de beleidstoetsende en -bewakende rol die de concerneenheid zou moeten hebben niet goed tot uiting gekomen. “De controlefunctie is de spil van de informatievoorziening in dit organisatiemodel” (Dijkgraaf, 2002, p. 97). Bij de gemeente Hardenberg zijn ook concerncontrollers aangesteld. Het controllerplatform heeft hier als doel het concernbeleid en de sectorbehoefte af te stemmen op de ontwikkeling van de organisatiebrede bedrijfsvoering.
Maar doordat bevoegdheden van controllers nog niet altijd duidelijk zijn in de organisatie, is het advies van een controller bindend of niet, en beleidsontwikkeling nog in de kinderschoenen staat bij de gemeente Hardenberg is de controlefunctie hier (nog) niet de spil van informatievoorziening.
Er is in de afgelopen drie jaar hard gewerkt om het beheer op orde te krijgen en dat is voor het grootste gedeelte ook gelukt. "En dat in drie jaar, dat is echt heel snel. Er zijn heel veel gemeenten die na een herindeling na vijf/zes jaar nog in het dozen uitpakken zitten"
(manager). Maar in deze drie jaar is ook duidelijk geworden dat een aantal zaken veel
efficiënter en effectiever kunnen. De gemeente Hardenberg als organisatie heeft als hoofddoelstelling het zorgen voor een prettige woon-, werk- en recreëeromgeving voor haar burgers. Dit is de gezamenlijke doelstelling die iedere werknemer moet nastreven. Om dit te kunnen bereiken levert de gemeente Hardenberg veel verschillende producten en diensten.
Om hier orde in aan te brengen moet de organisatie worden ingedeeld in verschillende organisatorische eenheden gegroepeerd rond een bepaalde productengroep. Maar vaak hebben deze productgroepen met elkaar te maken en beïnvloeden ze elkaar. Hierdoor is samenwerking en afstemming tussen verschillende afdelingen erg belangrijk om een gezamenlijk product af te leveren. Bij de gemeente Hardenberg werkt men echter erg tokogericht en hebben mensen geen brede kijk op de organisatie. Samenwerking verloopt hierdoor vaak erg moeizaam. Een van de uitgangspunten bij de herindeling was integraal werken, dus over de schutting van de buren kijken, maar dat is nog niet echt tot uiting gekomen, wat de efficiency niet bevordert.
Het CMT is in haar huidige samenstelling van sectorhoofden en gemeentesecretaris ook niet effectief gebleken, het was bedoeld als coördinatiemechanisme, maar functioneert niet als zodanig. Ook de opzet van de concerneenheid werkt niet optimaal, doordat de rol van de concerneenheid als zodanig niet duidelijk is. Op personeel en financieel gebied bijvoorbeeld houdt de afdeling Control & Beleid (CCB) van de concerneenheid zich met uitvoerende zaken bezig, waardoor er doublures ontstaan met de afdeling FFP.
Doordat het gemeentelijke gebouwenbeheer versnipperd is over verschillende afdelingen, is het onduidelijk wie wat doet en lopen dingen langs elkaar heen en dat werkt inefficiënt.
Hierbij is ook afstemming tussen verschillende afdelingen nodig. Ook bij de afdelingen GIG en GBO is dit het geval. Daar is de verdeling van de onderhoudswerkzaamheden ook nog niet altijd duidelijk. Ook houden veel verschillende afdelingen zich bezig met verschillende vormen van vergunningverlening en handhaving. Dit is onduidelijk richting de burgers. Zij moeten voor elke vergunning weer bij een andere afdeling zijn. Effectiviteit, in de zin van de burgers zo goed mogelijk van dienst zijn wordt hierdoor belemmerd. Ook handhaving die daarbij hoort, dus het controleren van vergunningbezit en naleving van regels gebeurt door verschillende afdelingen, wat niet efficiënt is, omdat nu werknemers van verschillende afdelingen bij dezelfde persoon/organisatie langsgaan om verschillende dingen te controleren.
Wat ook erg ineffectief en inefficiënt werkt is dat de onderlinge vervanging op veel afdelingen niet goed geregeld is. Soms is er maar een persoon die ergens iets van af weet en als die uitvalt, is er niemand die het op korte termijn over kan nemen. De verdeling van werkzaamheden binnen organisatorische eenheden is dus niet overal optimaal.
Maar er hebben zich het afgelopen jaar nog meer ontwikkelingen voorgedaan binnen de gemeente Hardenberg. Twee sectorhoofden functioneerden om verschillende redenen niet goed binnen de gemeente Hardenberg en zijn daarom uit hun functie gezet. De gemeentesecretaris vervangt beide sectorhoofden tijdelijk. Hierdoor zijn de verhoudingen in de organisatie wat overhoop getrokken. Ook moet sterk bezuinigd worden in verband met een dreigend begrotingstekort, waardoor het nog belangrijker wordt om efficiënt te gaan werken.
Na de ontwikkelingen van de afgelopen drie jaar vindt het management het nu tijd om kritisch te kijken naar hoe de organisatie efficiënter en effectiever kan werken. Dit was tenslotte het doel van de herindeling. De komende jaren wordt het ontwikkelen en implementeren van de robuuste gemeente en de kwalitatief hoogwaardige organisatie die in staat is om op een effectieve en efficiënte wijze inhoud en uitvoering te geven aan politiek-bestuurlijke besluitvorming belangrijk.
De knelpunten die de effectiviteit en de efficiency belemmeren liggen vooral op het structurele vlak (organisatie is gefragmenteerd en tokogericht, CMT en Concerneenheid zijn onduidelijke structuurvormen gebleken) en het culturele vlak (geen integrale visie) en in samenhang zorgen deze structuur- en cultuurproblemen voor afstemmingsproblemen tussen de verschillende organisatorische eenheden.
De andere problemen die uit de knelpunten naar voren kwamen, vloeien naar mijn idee voort uit het afstemmingsprobleem. Concerneenheid en FFP hebben doublures in hun takenpakket en ook bij GIG en GBO is dit soms ook het geval, gebouwenbeheer en vergunningverlening zijn verspreid over verschillende afdelingen, wat niet efficiënt werkt. Bij meer afstemming tussen verschillende afdelingen zouden deze problemen niet bestaan of in ieder geval in mindere mate aanwezig zijn. Moeizame onderlinge vervanging is een laatste knelpunt en ook dit kan met meer afstemming (tussen individuen onderling) ondervangen worden.
De structuur- en cultuurproblemen die ten grondslag liggen aan onduidelijkheid en afstemmingsproblemen zijn naar mijn mening de belangrijkste knelpunten bij de gemeente Hardenberg die als eerste aangepakt moeten worden. Op grond daarvan ga ik me in het onderzoek verder richten op de organisatiestructuur en organisatiecultuur, waarbij ik rekening zal houden met de situationele factoren.
Mijn onderzoek zal een explorerend onderzoek worden, waarin ik probeer verbanden te leggen tussen de verschillende structurele en culturele knelpunten die er spelen in de organisatie. Aan de hand van theorieën zal ik de werkelijkheid toetsen. Wat zegt de theorie over de efficiency en effectiviteit van organisaties en hoe strookt dit met de werkelijke efficiency en effectiviteit bij de gemeente Hardenberg gekeken naar organisatiestructuur en cultuur in samenhang met situationele factoren. Uiteindelijk zal ik, na gedegen diagnose uitgevoerd te hebben, aanbevelingen doen die de gemeente Hardenberg kunnen helpen bij het oplossen van de ervaren knelpunten op dit gebied.
In het volgende hoofdstuk zal de probleemstelling van het onderzoek gegeven worden.
3 PROBLEEMSTELLING
In dit hoofdstuk komt de probleemstelling aan de orde, welke bestaat uit vraagstelling, doelstelling en randvoorwaarden.
Onder de probleemstelling van een onderzoek wordt verstaan: een zorgvuldige weergave van vragen die men door middel van onderzoek poogt te beantwoorden, de redenen waarom het antwoord van belang is en de gestelde randvoorwaarden (De Leeuw, 1996). De probleemstelling bestaat dus uit de doelstelling, de vraagstelling en de randvoorwaarden. De doelstelling legt vast voor wie het onderzoek wordt gedaan en wat er voor hen uitkomt en waarom dat voor hen van belang is, de vraagstelling formuleert de hoofdvraag en de randvoorwaarden geven aan binnen welke grenzen het onderzoek uitgevoerd moet worden.
3.1 Doelstelling
De doelstelling van het onderzoek luidt:
Aanbevelingen doen en inzichten aanreiken aan de gemeente Hardenberg bij het oplossen van de ervaren knelpunten waardoor de organisatie effectiever en efficiënter kan werken.
Het onderzoek zal zich vooral richten op de knelpunten op het gebied van organisatiestructuur en cultuur. Uit de probleemanalyse is naar voren gekomen dat op dit gebied de belangrijkste knelpunten liggen in de organisatie.
3.2 Vraagstelling
De vraagstelling van het onderzoek is hieronder weergegeven.
Hoe kunnen de organisatiestructuur en cultuur in samenhang met kritieke contingentiefactoren zodanig worden aangepast dat de ervaren knelpunten worden opgelost en de organisatie effectiever en efficiënter kan werken?
Deze vraagstelling zal worden onderverdeeld in deelvragen, welke in hoofdstuk 5 worden weergegeven.
3.3 Randvoorwaarden
Er zijn twee soorten randvoorwaarden; randvoorwaarden met betrekking tot het resultaat en randvoorwaarden met betrekking tot het onderzoeksproces (De Leeuw, 1996).
• Randvoorwaarden met betrekking tot het resultaat:
- De aanbevelingen worden gerelateerd aan de bestaande strategie.
- Het onderzoek zal zich richten op het ambtelijk apparaat. Het college van Burgemeester en Wethouders en de gemeenteraad zullen buiten beschouwing worden gelaten. Dit vanwege beperkingen wat betreft omvang en tijdsbestek van het onderzoek.
• Randvoorwaarden met betrekking tot het onderzoeksproces:
- Het afstudeeronderzoek zal zeven maanden in beslag nemen.
- Het onderzoek zal onafhankelijk uitgevoerd worden.
⇒ De begeleiding vanuit de gemeente Hardenberg zal in handen zijn van dhr. Theo Scholten, afdelingshoofd Communicatie, Algemene en Juridische zaken.
⇒ De begeleiding vanuit de faculteit Bedrijfskunde van de Rijksuniversiteit Groningen zal in de eerste plaats verzorgd worden door mevr. dr. M.A.G. van Offenbeek. Tweede beoordelaar is dhr. dr. J.A. Neuijen. Beide begeleiders werken vanuit de cluster Organisatiekunde.
4 THEORETISCH KADER
In dit hoofdstuk zal ingegaan worden op de theoretische concepten die aan het onderzoek ten grondslag liggen.
4.1 Matrix
Om een beeld te krijgen van de organisatie en een overzicht te krijgen van de knelpunten en pluspunten in de organisatie is de organisatie doorgelicht aan de hand van de matrix van Peter Camp (1992). Camp (1992) heeft aangrijpingspunten voor veranderingen in organisaties geclusterd in negen hoofdgroepen. Deze negen hoofdgroepen zijn in een matrix ondergebracht, uitgaande van zes uitgangspunten. Deze uitgangspunten verbinden de negen vakken en zorgen voor een matrix met onderwerpen die met elkaar samenhangen (Camp, 1992). In figuur 4.1 is de matrix weergegeven.
BELEID ORGANISATIE PERSONEEL T
E C H N I S C H
P O L I T I E K
C U L T U R E E L
DOELEN EN WERKWIJZE
• Kernactiviteiten
• Strategische planning
• Marketing
• Financiering
TAKEN/BEVOEGDHEDEN
• Organisatieschema
• Taakomschrijving
• Informatiebehoeften
• Procedures
DESKUNDIGHEID
• Functie-eisen
• Werving en selectie
• Knowhow
• Salariëring
BELEIDSBEÏNVLOEDERS
• Directie
• Belangengroepen
• Klanten
• Financiers
BESLUITVORMING
• Participatie
• Beoordeling van resultaten
• Overleg
• Onderhandelingen
AUTONOMIE
• Speelruimte
• Persoonlijk perspectief
• Status
• Individueel belang
BEDRIJFSKLIMAAT
• Visie
• Betrokkenheid
• Uitstraling
• Huisstijl
SAMENWERKING
• Probleemoplossing
• Samenspel
• Ideeënafstemming
• Vergaderaanpak
HOUDING
• Inventiviteit
• Collegialiteit
• Betrouwbaarheid
• Inzet
4.2 Structurele contingentietheorie
Uit de probleemanalyse (gebaseerd op interviews met afdelingshoofden, sectorhoofden en gemeentesecretaris) is gebleken dat er problemen spelen rond de effectiviteit van de gemeente Hardenberg en dat de organisatiestructuur daar een belangrijke rol bij speelt. In een effectieve organisatie is het noodzakelijk dat er afstemming bestaat tussen ontwerpparameters (structuur) en contingentiefactoren (situationele factoren) en dat ontwerpparameters en contingentiefactoren onderling congruent zijn (Mintzberg, 1979). Om dit in kaart te brengen zal gebruik gemaakt worden van de structurele contingentietheorie. In de jaren vijftig hebben onderzoekers de wisselwerking tussen organisatie en omgeving (situatie) onderzocht. Het resultaat van hun onderzoekingen staat bekend als de structurele contingentietheorie (De Man
& Coun, 1995). De hoofdgedachte bij het contingentiedenken is dat er geen universele beste oplossing is voor het ontwerpen van een organisatiestructuur, maar dat de beste oplossing afhangt van de aansluiting met contingentiefactoren (de situatie) (De Man & Coun, 1995).
4.2.1 Organisatiestructuur - ontwerpparameters
Een organisatie is volgens Keuning & Eppink (2000) "een complex van mensen en middelen dat ontworpen wordt om door samenwerking en opoffering van beschikbare middelen bepaalde doelstellingen te bereiken" (p. 85). Door een organisatiestructuur worden de posities en onderlinge relaties tussen mensen en middelen in een bepaalde richting en voor een bepaalde tijd vastgelegd. De organisatiestructuur kan gedefinieerd worden als:
• de indeling van te verrichten werkzaamheden in functies en taken van functionarissen, werkgroepen en afdelingen
• de vastgestelde bevoegdheden en de betrekkingen waarin functionarissen, werkgroepen en afdelingen tot elkaar staan bij de uitvoering van hun taken
• de ingebouwde communicatiekanalen en mechanismen waardoor functionarissen, werkgroepen en afdelingen met elkaar in verbinding staan ten behoeve van de noodzakelijke wilsoverdracht en coördinatie.
Het ontwerpen van een organisatiestructuur is altijd tegelijkertijd zowel een vraagstuk van verbijzondering als van coördinatie gegeven een gekozen strategie en de beschikbare mensen en technologie (Keuning & Eppink, 2000). Verbijzonderen is het afzonderlijk maken en coördinatie is het bij elkaar doen aansluiten. Verbijzondering en coördinatie hangen heel erg met elkaar samen, verbijzondering verbreekt de samenhang in een organisatie en coördinatie is erop gericht deze verbroken samenhang weer te herstellen. De organisatiestructuur is de vorm waarin in een organisatie het werk is verdeeld en coördinatie wordt bereikt (Mintzberg, 1979).
De organisatiestructuur kan ontworpen worden aan de hand van negen ontwerpparameters (Mintzberg, 1983). Deze zullen hieronder besproken worden.
1. Taakspecialisatie
De ontwerpparameter taakspecialisatie heeft betrekking op het aantal taken en de variatie daarin (taakbreedte: horizontale taakspecialisatie of taakverbreding) en de mate waarin een medewerker zelf zijn werk aanstuurt (taakdiepte: verticale taakspecialisatie of taakverruiming).
2. Gedragsformalisatie
De ontwerpparameter gedragsformalisatie heeft betrekking op het formaliseren van het gedrag van organisatieleden door middel van taak- en functieomschrijvingen, werkbriefjes, gedragsregels en opleidings- en ervaringseisen voor functies.
