Nederland weet

d

y

n t:

Is n

A

ie

;e

lS

<t

1-

s8Lo9 '993

Nederland weet

slecht raad met zijn eigen verleden.

De druilerige zomer-affaire rond

'

Pon

cke' Princen liet het weer eens zien.

De oud- strijder

s reageerden alsof ze live

uit de desa's kwamen getijgerd

. Term en

uit het Polygoon-journaal gingen nu in kleur door het beeld

: landverra-

der, orde en rust brengen voor God, koningin en vaderland. Het gew

ee-

klaag om erkenning, het gefru

streerd opeisen van een plek in de geschie-

denis door veteranen en dienstweigeraars, allemaal

symptomen van een onverwerkt verleden. Het is alsofNederland wat '

Indie' betreft mentaal in de late jaren veertig is blijven steken. De lotgevallen van N

ederland in

de Oost hebben bepaald nog geen 'genormaliseerde' plek gevonden in het collectief vaderlands geheugen

.

Oat geldt voor meer d

onker getinte

pagina's uit

ons

nationaal ge- schiedenisboek. Neem d

e ongemakkelijke discussies over Nederland in

de Tweede W

ereldoorlog. Duitse ambassadeurs moeten op hun knieen

door ons medialandschap, bij de Fransen inform

eren we onbekommerd

naar hun verwerking van de Vichy-collabo ratie; zelf zijn we blij

ven ste-

ken in de goed/ fout-categorieen

van Herrijzend Nederland.

Want ook de boeken van De Jong vormen toch meer

een vanuit de geest van de

jaren vijftig geschreven ver

zoeningspoging met het Kwaad,

dan

een

nuchter

e, evenwichtige balans.

De levenservaringen en littekens die Nederland in de loop der tijden heeft opgedaan maken geen actief dee! uit

van de basisvorminB

van de Nederlander

.

Dramatische perioden uit de Nederlandse geschied

enis

zijn onv

oldoende en onvolledig verwerkt.

Daardoor is de collectieve herinnering te roo

skleurig uitgevallen en wordt een a! te florissant zelf-

beeld gekoesterd

. Nederland ziet zichzelf als onbevlekte maagd ternid-

den van zijn Europese partners.

Een tabula rasa

dat zijn handen moreel vrij heeft om te o

ordelen en te moraliseren.

Het maakt Nederland tot

een onuitstaanbaar land: 'bei uns ist alles

besser'. Nederland heeft het beste verzorgingsstelsel. N

ederland kent in verhouding geen racisme-

probleem

. Nederlanders zijn verlichte geesten ...

Het maakt Nederland tot

een weinig fidele partner in

verdergaande Europese samenwerking. Want hand in hand m

et het eigen positieve

zelfbeeld gaan hardnekkige oordelen over de Europese verdragsgeno- ten. Belgie is

een corrupte

bananenrepubliek

.

Voor Frankrijk mag Jacques Attali model staan

: een zich met f!larmer omringende praatjes-

maker (neen, dan de degelijke Ruding). Het beeld van Duitsland behoeft geen commentaar en ook de karikaturen van de Zuid-Europeanen zijn oud en vertrouwd.

Nu Nederland op het

Procrustesbed van EMu en OESO

wordt gelegd,

en

de Nederlandse ver

zorgingsstaat geknipt en geschoren wordt naar het

Europees gemiddelde, zal N

ederland uit zijn exclusiviteit worden wak-

ker geschud. Het zal het eigen positieve zelfbeeld meer en meer gecon- fronteerd

zien met de

feitelijke situatie in de omringend

e

Ianden

.

Nederland zal Europese r worden. De collectieve herinnering

en het

zelfbeeld zullen tot hun ware proporties worden teruggebracht. En dan

zal duidelijk worden: een vleugje

Vlaamse bescheidenheid,

een mes-

puntje Frans stijlgevoel, een wolkje Britse humor

, eenavondje Italiaanse

passie, een dosis Duitse onverzettelijkheid, het zal ons land geen kwaad doen.

Nationaal geheugen-

verlies

,.

RENE CUPERUS

Redacteur van

s &.P

373

374

S&._D9199J

Het debat over

de sociale

zekerheid:

Het

w A o-debacle van de

verhitte zomer

van I 99 I

vormde d

e aanleiding tot een (hernieuwde) discussie

over de houdbaarheid van

een tussenstand

het

congres van Groen

Links met

enkele

kleine wijzigingen aangenomen

.

Ten slotte bracht in juni de projectgroep Sociale Zekerheid van het W

eten-

de verzorgingsstaat. Op

het PvdA

-congres van sep-

tember

I 99 I stelde Wim Kok

vast, dat we ons in

een

overgangsfase 'van

een verzorgingsstaat naar een

w

erkzame, naar een parti-

cipatiesamenleving' bevin-

PATRIEK KERKHOFF

/

schappelijk Bureau van

o66, onder voorzitter-

schap van

M. Enswirda,

h

et

rapport

'

Arbeid, sociale zekerheid

en inkomens'

uit

.4 De

algemene leden-

PAUL DE BEER

De eerste auteur is student politicolosie aan de UvA, de tweede is economisch medewerker van de WBS

den. De kabinetsmaatrege-

len met betrekking tot de

w

A o mochten dan electo- raal op ee n drama dreigen uit te !open, ze zouden in ieder geval de aanzet moeten vo rmen tot een funda- mentele discussie over de sociaal-democratische uit- gangspunten en beginselen. Het vertrouwen van de sociaal-democraten in de zegeningen van ons socia- le-zekerheidsstelsel bleek ni

et meer in blakende

gezondheid te verkeren

.

De specialist prof.

D.j.

Wolfson

werd ingehuurd

om een grondige

diagnose te stellen

en een behandeling voor te

stellen

.

Het rapport ' Niemand aan de kant'

¹,

dat in januari

I 99 2

door

een comrnissie

onder zijn voorzitterschap werd uitgebracht, was daarvan het resultaat.

De PvdA was zeker niet de enige partij di

e

in d

e

w A o

-perikelen aanleiding

zag om zich op de toe- komst van het sociale-zekerheidsstelsel t

e bezinnen.

In een tijdsspanne van minder dan een half jaar kwa- m

en ook het CDA, Groen Links en o66

m

et rappor-

ten over de sociale zekerheid.

In april

I992

w

erd de discussienota 'Sociale Ze-

kerheid

en Verantwoordelijkheid'

gepresenteerd door de CDA

-werkgroep Sociale

Zekerheid onder voorzitterschap

van prof. A.H.J.J. Kolnaar. ²

Een resolutie di

e door het partijbestuur op basis van dit

rapport werd

opgesteld,

werd

eind november van

het jaar door de c DA-partijraad aangenomen.

Voor Gro

en Links bracht de

commissie Sociale Zekerheid onder voorzitterschap van

M. Spierinss

in mei het rapport 'Tijd voor Zelfstandigheid

' uit.l De

hierop gebaseerde r

esolutie

werd in oktober door

vergadering van o

6 6

nam de tekst

eind november

I 99 2

nagenoeg integraal over

.

Gezien de heftige menings

verschillen over de

kabinetsvoornemens ten aanzien van de w A o is het opmerkelijk hoezeer bij

een vergelijking van de vier

bovengenoemde rapporten de overeenstemming op

een aantal hoofdlijnen in het oog springt. In aile rap-

porten wordt

sterke

nadruk gelegd op verhoging van de arbeidsparticipatie, wordt verlaging van de uitkeringen of een zogeh

eten ministelsel als

oplos- sing voor de probl

emen van het sociale-zekerheids- stelsel in principe afgewezen, en wordt vee! belang

gehecht aan verbetering van de uitvoeringsorganisa- tie van de sociale zekerheid. Hoewel

er op tal van

punten duidelijke verschillen zijn aan te wijzen tus- sen de rapporten, do

et deze overeenkomst op

hoofdlijnen toch vermoed

en, dat er momenteel in

Nederland

een redelijke consensus bestaat over de

belangrijkste feil

en van ons sociale-zekerheidsstelsel en de wegen waarlangs daarvoor een oplossing moet

worden gezocht. De verschillen van m

ening lijken

vooral b

etrekking te hebben op de concrete uitwer-

king van de verschillende oplossingsrichtingen. Na aile emoties die de w A

o-

ingreep

van het kabinet-

Lubbers / Kok had losgemaakt, zou dat toch een op- merkelijke constatering zijn.

De vraag is dan ook gewettigd, of er daadwerke-

lijk zoveel overeenstemming bestaat tussen de poli-

tieke partij

en over de aanpak van de problemen van

d

e

sociale zekerheid, of dat

er slechts sprake

is

van

een schijnbare, oppervlakkige eenstemmigheid

waarachter vee! fundamenteler meningsverschillen

g

n

p

n e

~I

~t

n

Ia

t-

)-

i- m is id

~n

5&_09 I993

schuil gaan. Deze vragen waren voor de Wiardi Beckman Stichting aanleiding om op

2

7 november

I 99 2

een studiedag te houden met vertegenwoordi- gers van de verschillende partijen, alsmede van vak- beweging

en

ondememersorganisaties,

en

onder- zoekers

en beleidsmakers op het terrein van sociale

zekerheid. Onderstaande artikel is mede op de inlei- dingen en discussie van deze studiedag gebaseerd.

Opvallende afwezige in de rij rapporten over de sociale zekerheid is de vvo. K. Groenveld, directeur

~an de liberale Teldersstichting, gaf daarvoor op de

studiedag een even simpele als plausibele verklaring.

De Teldersstichting had in

I 984 en I 990

al rappor- ten uitgebracht over de toekomst van de sociale zekerheid,5 die anna

I 992

nag steeds geldingskracht hadden. Anders dan voor de andere partijen, was er voor de vvo dus geen aanleiding om haar standpunt

over de sociale zekerheid aan te passen of

te herzien.

Hieronder zullen we eerst de belangrijkste punten van overeenkomst in de probleemanalyse

van

de vier rapporten bespreken. We proberen nate gaan

in

hoeverre de richting waarin oplossingen worden gezocht,

voldoende perspectief hi eden en constate-

ren dater vooralsnog een aantal onopgeloste proble- men is blijven liggen. Tot slot wijzen we op enkele oplossingsrichtingen die tot nag toe merkwaardig weinig aandacht hebben gekregen, hoewel ze rede- lijk aansluiten bij de aanpak waarvoor de verschillen- de partijen hebben gekozen.

Arbeidsparti ci pa tie

Het

stelsel

van sociale zekerheid in Nederland berust in hoge mate op de veronderstelling, dat vol- ledige werkgelegenheid realiseerbaar is. In

I985,

toen de werkloosheid juist een naoorlogs hoogte- punt had bereikt, nam de W etenschappelijke Raad

voor

het Regeringsbeleid (w R R) in zijn rapport

'Waarborgen

voor zekerheid' afstand van dit axio- ma6. Een

structured te !age werkgelegenheid, die

het onmogelijk maakte iedereen die daartoe in staat

en

bereid was betaald werk te bieden, werd aan- vaard.

In de

vijf jaar die op 'Waarborgen

voor zeker- heid' volgden groeide de werkgelegenheid in Ne-

derland echter sneller dan ooit te voren. In 1990 stelde de WRR in een nieuw rapport, 'Een werkend perspectief', vast, dat met de onzekerheid over de haalbaarheid

van

volledige werkgelegenheid in de voorgaande jaren ten onrechte ook twijfel was gere-

zen

over de rol van arbeid in onze samenleving.7 Deelname aan produktieve arbeid is

echter nag altijd een van de belangrijkste voorwaarden voor volledig

burgerschap

.

De raad acht opvattingen, waarin het streven naar volledige werkgelegenheid ter discussie wordt gesteld, nu onaanvaardbaar.

Naast het belang van betaalde arbeid voor het individu legt dew R R oak vee! nadruk op de sociaal-

economische noodzaak van een hogere arbeidsparti-

cipatie. De !age arbeidsparticipatie wordt als de 'achilleshiel'

van

het Nederlandse sociaal-economi-

sche

bestel aangemerkt. Enerzijds leidt de !age arbeidsparticipatie tot een groat beroep op de socia- le zekerheid en daarmee tot omvangrijke collectieve uitgaven, anderzijds versmalt ze het produktieve draagvlak van de economie, dat de collectieve lasten moet torsen. Op den duur komt daardoor de houd- baarheid van ons relatief genereuze sociale-zeker- heidsstelsel in gevaar. Verhoging van de arbeidspar- ticipatie client in het sociaal-economisch beleid dan oak centraal te staan.

Dit w RR-rapport uit

I 990

zette de toon voor de sociaal-economische discussie van de afgelopen ja- ren. Aile genoemde rapporten van de politieke par- tijen benaderen de problematiek van de sociale ze- kerheid dan oak zeer sterk vanuit het gezichtspunt van de tekortschietende arbeidsparticipatie.

'Omdat betaald werk de meest directe weg is naar zelfstandigheid en maatschappelijke betrokken- heid van mensen', legt Wolfson uit. 8 Oak o66 en

CDA

kennen

een centrale

rol toe aan bevordering van de arbeidsparticipatie. Remtegratie in het ar-

·

beidsproces wordt in het rapport van het

CDA,

bezien vanuit de welzijnssituatie van de uitkerings- gerechtigde, essentieel genoemd.9 Door

D

6 6 wordt het uitgangspunt gehanteerd, dat een uitkeringsge- rechtigde

'-

geheel of gedeeltelijk- door arbeid in haar of zijn levensonderhoud kan voorzien.' I 0 In het rapport van Groen Links wordt uit dit uitgangspunt de consequentie getrokken, dat elk individu dan oak recht heeft op betaalde arbeid. I I

I. Commissie-Wolfson,

Niemand aan de kant,

Amsterdam: PvdA, januari I

992 (hiema te noemen: PvdA). De tweede auteur van dit artikel was overigens lid van deze commissie.

(hierna:

Groen Links). I984en I990

.

2. Den Haag:

CDA, april

I992 (hierna:

CDA).

3·

Amsterdam: Groen Links, mei I

992

4· Den Haag: Stichting weten-

schappelijk Bureau o66, juni I992 (hierna:

o66).

5.

Resp.

Grenzen aan de sociale zekerheid (Geschrift 52) en Over ontaroeninB en verarijzina (Geschrift 7 I), Den Haag:

Prof.Mr. B

.M. Teldersstichting,

6. WRR, Waarboraen voor zekerheid,

Den Haag, I985, p.7/8 en p.2o.

7. w R R, Een werkend perspectiif,

Den Haag,

I

990, pp.

32, 33.

8.

PvdA, p. I o.

9· CDA, p.lo.

Io

. o66, P·3·

37 5

s&_091993

Als

(betaalde)

arbeid

een voorwaarde

is

voor een zinvol bestaan, dan is de logische consequentie daar-

van, dat het maatschappelijk onaanvaardbaar is

om

langdurig onvrijwillige werkloosheid en andere vor- men van 'inactiviteit' te accepteren. Alle partijen

willen zich dan ook inspannen om de arbeidspartici-

patie te

verhogen en

in het komende decennium

weer volledige werkgelegenheid te verwezenlijken.

Alleen

zo

kan het beroep

op

de

sociale zekerheid - en

daarmee de financiele problematiek - binnen de perken worden gehouden en het

stelsel ook op

langere termijn houdbaar zijn.

Prijsbeleid: .financie1e prikkels

Vermindering

van

de

sociale-zekerheidsuitgaven

door het beroep op de sociale uitkeringen te vermin- deren, kan globaallangs twee wegen

worden nage- streefd,

die kunnen

worden aangeduid als volume-

beleid

en

prijsbeleid. Volumebeleid bestaat uit maatregelen die direct gericht zijn op vermindering

van

het aantal uitkeringsgerechtigden door preven- tie, hogere toelatingsdrempels tot het

stelsel en

rei"ntegratie

van

uitkeringsgerechtigden in het

ar-

beidsproces. Prijsbeleid bestaat uit maatregelen om hetzelfde effect langs de indirecte weg van financiele prikkels te realiseren: verlaging

van

de uitkerings- hoogte, sanctiebeleid, fiscale

stimulansen en hoogte van de premie.

In de

vier in 199 2 verschenen

rapporten blijkt

een duidelijke voorkeur te bestaan voor volumebe-

leid ten opzichte van prijsbeleid. Zoals Wolfson het aanduidt:

je kunt beter de sociale-zekerheidsuitga- ven terugdringen

door de

Q-tjes (het volume)

te verminderen dan door de P-tjes

(de prijs) te verla- gen.12

Aileen de vvo kiest nadrukkelijk voor een bena- dering

via

de prijscomponent. Dat

ziet zij

als de

enige mogelijkheid om de zogeheten sociale-zeker-

heidsval op te heffen. Als door een exteme oorzaak (bijvoorbeeld

een

intemationale

conjuncturele

in-

zinking) de werkloosheid oploopt, stijgen de uitga- ven voor de werkloosheidsuitkeringen en

daarmee de

sociale

premies. Deze leiden

weer

tot hogere loonkosten, hetgeen

op zijn

beurt nieuwe uitstoot

van arbeid veroorzaakt.

Door de

wettelijk geregelde sociale zekerheid

tot

een minimum te beperken (onder meer door een zogeheten ministelsel in te voeren) worden de men- sen geprikkeld om zo min mogelijk een beroep op

1

1. Groen Links, p. 15. Hieraan zij overigens toegevoegd, dat in dat rap- port onbetaalde arbeid ook in staat geacht wordt die betrokkenheid te bewerkstelligen.

de sociale zekerheid te doen

. Aileen langs deze weg

kan de

vicieuze cirkel worden doorbroken en kun-

nen de uitgaven

voor

de

sociale zekerheid, ook in economisch slechtere tijden, in

de hand

worden gehouden.

De andere partij

en wijzen een ministelsel van socia-

le

zekerheid echter af (om redenen die

hiema nog

aan

de

orde komen) en

hopen door

een effectief volumebeleid te kunnen voorkomen dat de uitkerin- gen (opnieuw)

moeten

worden verlaagd.

Daarbij

willen zij echter wei gebruik maken van

financiele prikkels om het gewenste gedrag te stimuleren. De

overheid

moet verborgen maatschappelijke kosten

voor werkgevers en werknemers zichtbaar

maken door 'microbeslissingen

en macrobelangen meer in

elkaars

verlengde

te brengen'

.

1

₃

Analoog aan het principe 'de vervuiler betaalt', dat in het milieube- leid op vee! steun kan rekenen, moet ook degen

e die

kosten

afwentelt op de gemeenschap

door

een

te hoog beroep op de sociale zekerheid te doen, daar-

voor gaan

betalen. Hiervoor worden uiteenlopende instrumenten voorgesteld. Het in dienst nemen van kansarme werklozen kan met een premie aantrekke- lijk

worden gemaakt. Afvloeiing

naar de w

A o

kan

worden

gestraft met

een

boete. Ook

werklozen kunnen met een premie worden aangemoedigd om werk te aanvaarden of activiteiten te ontplooien die

hun kansen op de arbeidsmarkt vergroten.

Het toepassen

van

financiele prikkels

om de arbeidsparticipatie te bevorderen is echter niet zon-

der problemen. In het algemeen loopt men het

gevaar dat

prikkels

aan

de

aanbodzijde en aan

de

vraagzijde elkaar

tegenwerken. Zo wordt er regel- matig voor gepleit om de afstand tussen netto-uitke- ringen en netto-loon te vergroten om uitkeringsge- rechtigden aan te moedigen werk te

accepteren.

V

erhoging van

het netto-loon

zal

doorgaans

echter

tot hogere loonkosten leiden, hetgeen weer ongun-

stig

is

voor de vraag naar arbeid.

Verlaging van de loonkosten door de lonen te verlagen werkt daaren- tegen

ontmoedigend op

het

arbeidsaanbod. Sub- sidies en premies vormen niet werkelijk een uitweg

uit dit dilemma, doordat

ze ofwel tijdelijk zijn, ofwel leiden tot een

lastenverschuiving naar andere

groepen.

De enige

echte oplossing voor dit dilemma lijkt

de benadering van de vvo te zijn. Door de uitkerin-

gen te verlagen wordt de afstand tot het netto-loon

12.

D.J.

Wolfson, 'P-tjes en Q-tjes;

een reactie op Weitenberg', in:

Openbare Uitaaven, 1992

nr.s,

pp.2J7-2J8.

1 3. PvdA, p. ^{2 2}

s &.o 9 '993

vergroot zonder de loonkosten te verhogeno Boven-

dien scheppen lagere uitkeringen de financiele ruim- te

om

de

collectieve lasten te verlichteno Voor wie

deze

weg afwijst,

zullen financiele prikkels

slechts een beperkte betekenis kunnen hebbeno

Hoewel de verschillende partijen

(behalve

de

vvo) er de voorkeur aan geven

het beroep op de

sociale zekerheid

terug te dringen zonder in de uit- keringsaanspraken zelf in te grijpen, sluiten zij deze mogelijkheid niet bij

voorbaat uit voor het geval het volumebeleid mocht mislukkeno 'Normen

met be- trekking tot de collectieve lastendruk in

samenhang

met volume-ontwikkelingen kunnen ingrepen in de

sociale zekerheid,

hetzij aan de

'prijs' -kant ( ..

0), hetzij aan de 'volume' -kant (o oo)

onvermijdelijk rna-

ken',

stelt

Kolnaar

⁰

'4 En Wolfson kan

'geen goud gerande garanties' geveno I 5

Volumebeleid: een activerend arbeidsmarktbeleid

Als prijsbeleid in de

vorm van

lagere uitkeringen

wordt afgewezen,

moet met des te meer kracht

worden

ingezet

op volumebeleido

Aileen dan kan het uitgangspunt van de commissie- Van Rhijn, die in de Tweede Wereldoorlog de regering in balling-

schap adviseerde over de toekomstige inrichting van

de

sociale zekerheid,

in

ere worden

hersteld:

'De gemeenschap, georganiseerd

in den

Staat,

is aan-

sprakelijk voor

de

sociale zekerheid en vrijwaring

tegen gebrek van al haar !eden, op voorwaarde, dat deze !eden zelfhet redelijke doen om zich die socia- le

zekerheid en vrijwaring

tegen

gebrek

te

ver- schalfen' ⁰

Om

dit doe!

te verwezenlijken vindt de com-

missie- Wolfson, dat een 'verharding' van de verzor-

gingsstaat

is

'toe te juichen

vooi

zover hierdoor de

toegang tot de sociale zekerheid zorgvuldiger wordt bewaakt'

⁰ I 6

Een belangrijk winstpunt van de 'w A o-zomer' van 199 1 was

de

sterk

toegenomen

aandacht voor

de uitvoeringsorganisatie van de sociale zekerheido Na- dat jarenlang de aandacht was geconcentreerd op de

structuur

van het

stelsel en

de uitkeringen, drong plotseling tot beleidsmakers

en

politici door, dat

ook de

uitvoering

van

de sociale zekerheid veel te

wensen overlaat en mede schuldig is aan het grote

beroep dat erop wordt gedaano De uitvoeringsorga- nen

van

de

sociale zekerheid

hadden jarenlang als

een

uitkeringsfabriek

gefunctioneerd,

met

als

be- langrijkste doe! iedere uitkeringsgerechtigde op tijd

I4o

CDA,

po24o I

50

PvdA, poI 2o I6oPvdA,poi5o

de juiste uitkering te

verstrekken, en waren er

in het geheel niet

op

ingesteld

om

reintegratie

van

uitkeringsgerechtigden in het arbeidsproces te be-

vordereno

Dit is ook de reden geweest om een parle- mentaire enquetecommissie in te stellen om de uit-

voering van de werknemersverzekeringen te onder- zoekeno

Terecht is de afgelopen twee jaar dan

ook vee) energie gestoken in plannen om de uitvoeringsorga-

nisatie beter te Iaten functionereno De nadruk ligt daarbij in de eerste plaats op meer en betere afstem- ming,

coordinatie en samenwerking

tussen de verschillende uitvoeringsorganisatieso In

een

geza- menlijk

voorstel, 'Naar een

nieuwe uitvoeringsor-

ganisatie van de sociale verzekering', hebben Groen

Links,

D 6 6 en v

v

D ervoor gepleit, dat er uiteinde-

lijk nog

slechts een

uitvoeringsorganisatie is

waar (potentiele) uitkeringsgerechtigden en werkzoeken-

den zich hoeven meldeno

PvdA en

CDA willen niet zover gaano Zij vrezen

dat

een grootscheeps reorganisatieproces het func-

tioneren van de uitvoeringsorganen voorlopig aileen maar zal verslechteren, terwijl de nieuwe organisa- tie een 'moloch' zal vormen, die meer zal uitblinken door

een omvangrijke

bureaucratie dan door

effi- cientie en flexibiliteito W el wordt door deze partijen

de

wenselijkheid

benadrukt

van

meer

samenwer-

king en coordinatie op regionaal niveauo

In de tweede plaats

wordt

door aile partijen

gewezen op de wenselijkheid het interne functione-

ren te verbeteren door de aandacht te verleggen van het verstrekken van uitkeringen naar het (terug)ge- leiden van clienten naar werko

Er moet meer sprake zijn van 'maatwerk' en 'integrale

trajectbegelei- ding'

⁰

In dit verband wordt vaak gesproken over een

gewenste 'cultuuromslag'

in de organisatieo Hoe moet echter worden bevorderd dat deze cultuurom-

slag daadwerkelijk zijn beslag krijgt? Ook in dit ver-

band wordt gewezen op de mogelijkheid financiele prikkels uit te delen,

opdat de uitvoeringsorganisa-

ties zelfbelang krijgen bij het succesvol relntegreren

van

uitkeringsgerechtigdeno Er wordt

gesproken

over 'afrekenen op resultaat'

en

'budgetfinancie- ring'

⁰

Of dergelijke financiele instrumenten daad-

werkelijk het gewenste effect zullen sorteren is ech-

ter nog de vraago Het probleem is immers dat de

'prestaties'

van uitvoeringsorganisaties, voor zover die

worden

gemeten aan de uitstroom

van

uitke- ringsgerechtigden naar werk,

slechts

ten dele door de organisaties zelf worden bepaald en in vee! ster-

3 77

s&_o9 I993

kere mate door externe factoren die zij niet in de hand hebben: de econornische conjunctuur, demo- grafische samenstelling van het hestand uitkerings- gerechtigden (aandeel ouderen, vrouwen, allochto- nen), de regionale economische structuur (diensten

of industrie), enzovoort. Hoe

voorkom je dan dat

een

organisatie financieel wordt

'gestraft'

voor het feit dat de extem

e

factoren

zich in

de betreffende regio ongunstig hebben ontwikkeld?

In dit verband is misschien m

eer

aandacht ge- wenst voor suggesties (van

Van lperen en Fortuyn)

om verschillende uitvoeringsorgani

saties

met

elkaar te

Iaten concurreren. Fortuyn stelde op de wss-confe- rentie zelfs dat de uitvo

eringsorganisaties

moeten gaan functioneren als

'warenhuis van dienstverle-

ning

'

waar de clienten meer van hun gading kunnen krijgen

.

Aile terechte aandacht voor d

e uitvoeringsorga-

nisatie mag ons niet de ogen doen sluiten voor het feit, dat een betere uitvoering aileen succes kan heb- ben indien er ook voldoende banen zijn om de uitke- ringsgerechtigden te werk te stellen

.

Bij de sterke werkgelegenheidsgroei in de tweede helft van de jaren tachtig

en het tegelijkertijd groeiende aantal vacatures

was wellicht de stelling gerechtvaardigd, dat niet Ianger de beschikbaarheid van banen de grootste belemmering vormde om meer mensen aan het werk te krijgen, maar de slechte (kwalitatieve) aansluiting tussen vraag en aanbod. Nu r

ecent,

on- der invloed van

een neergaande conjunctuur,

de werkgelegenheidsontwikkeling

stagneert en

de werkloosheid weer snel oploopt, is het de vraag wat

een goed functionerende uitvoeringsorganisatie kan

uitrichten

.

Pluriformiteit en individualiserinB

Een geheel

ander

complex

aan problemen hangt

sam en met het feit,

dat het sociale-zekerheidsstelsel nog altijd in belangrijke mate is afgestemd op 'tradi- tionele' samenlevingsverbanden en arbeidsrelaties.

Oorspronkelijk was de sociale zekerheid vooral be- doeld als verzekering tegen inkomen

sderving van de

mannelijke kostwinner met

een vaste, regelmatige

baan

. Deze alleenverdiener komt echter steeds min-

der overeen met d

e

'doorsnee-werknemer'. Het

stelsel

van

sociale

zekerheid blijkt onvoldoende in

staat

om op de steeds grotere pluriformiteit in

arbeidsrelaties en leefvormen in te spelen.

T wee ontwikkelingen die vaak onder de noemer

van

'individualisering' worden gevat, zijn van groot belang voor het

stelsel van sociale ze

kerheid. In de

I].CDA,p.29. I8.PvdA,p.I4.

eerste plaats de emancipatie:

steeds meer (gehuw- de) vrouwen participer

en op

de arbeidsmarkt

en

verwerven economische zelfstandigheid. W eliswaar wordt in de werknemers-

en volksverzekeringen

tegenwoordig van het individu uitgegaan, in de bij- stand (inclusief

R

ww) is dit niet het

geval.

Eco- nomische zelfstandigheid die men via betaalde ar- beid heeft

verworven kan,

als m

en

werkloos wordt

en uiteindelijk in de bijstand belandt, dus weer ver-

loren gaan.

Een ander aspect van emancipatie is, dat m

ensen

mondiger worden en meer hun lot in

eigen handen

willen nem

en.

Zij accepteren steeds minder dat an- der

en, in het bijzonder de overheid, hen voorschrij- ven

wat zij dienen t

e doen. Het verplichte en unifor-

me karakter

van het sociale-zekerheidsstelsel

biedt

echter geen ruimte voor individuele afwegingen tus-

sen risico's en zekerheid

en

vormt daarmee een belemm

ering voor individuele

keuzevrijheid en

ei-

gen verantwoordelijkheid.

Een tweede belangrijke ontwikkeling, die volgens sommigen de keerzijde is van emancipatie en andere vormen

van individualisering,

is

'atomisering'

. De moderne 'calculerend

e'

burger zou in

sterke

mate zijn gericht

op

zijn/haar

eigenbelang, een consu-

mentistische en hedonistische instelling hebben, als gevolg waarvan solidariteit, gemeenschapszin

en

naastenliefde verloren dreigen te gaan. Vooral in christendemocratische kring wordt

sterk

op deze negatieve aspecten

van de

individualisering

gewe-

zen. lndividualisering zou de solidariteit hebben

'geanonimiseerd' en het '

appel' op de persoonlijke verantwoordelijkheid is 'zeker niet optimaal', stelt de commissie-Kolnaar m

et gevoel voor understate-

ment

. I 7

Maar ook in de PvdA bestaat er be- zorgdheid over d

e

negatieve maatschappelijke ge- volgen

van individualise

ring. Zo meent de commis- sie-Wolfson dat ze tot

'een

verzwakking

van het

sociale draagvlak van zorgrelaties' he

eft geleid. I 8

In relatie met de sociale zekerheid zou de calcu-

lerend

e

burger zich

enerzijds schuldig maken aan

misbruik

en

fraude in d

e sfeer

van

'zwarte' en 'witte'

neveninkomsten

en de samenlevingsvorm,

en anderzijds zou de bereidheid om bij te dragen aan

de financiering van d

e sociale zekerheid voor dege-

nen di

e daarop echt zijn aangewezen, in de vorm van

prernie- en belastingafdracht,

afbrokkelen.

De be-

staande

inrichting

van het sociale-zekerheidsstelsel

zou dergelijke vormen van onwenselijk gedrag ee r-

d

er aanmoedigen dan ontrnoedigen.

s&.o9•993

Er bestaat tussen de verschillende partijen geen ver- schil van

mening

over, dat

het

sociale-zekerheids- stelsel onvoldoende op

de hoven beschreven

ont- wikkelingen en

tendenzen

is

ingesteld.

Over

de vraag welke tendenzen het belangrijkste zijn en hoe het stelsel daaraan moet worden aangepast, bestaan

echter grate verschillen van inzicht.

Voor

Groen Links staat, zoals a! uit de titel van

zijn

rapport blijkt, het

streven

naar

economische zelfstandigheid centraal. Het gehele stelsel, inclusief

de bijstand,

zou

moeten

worden afgestemd op

het

individu door de invoering van een Wet op de Alge-

mene lnkomensvoorziening. Die wet zou iedereen,

ongeacht samenlevingsvorm en partnerinkomen, een eigen

uitkering moeten

garanderen.

Wei

vvil Groen

Links

onderscheid

blijven maken tussen sa- menwonenden

en

alleenwonenden. Daarnaast

ziet

deze partij in de toenemende maatschappelijke plu- riformiteit aanleiding

om

meer ruimte te bieden

voor

individuele keuzemogelijkheden

(onder meer

ten aanzien van korter werken).

Ook PvdA en D 6 6

besteden vrij vee! aandacht

aan

de

wenselijkheid van verzelfstandiging,

maar hun

concrete voorstellen gaan

minder

ver

dan die

van

Groen Links: zowel de PvdA als o

6 6 pleit voor verlenging van de vervolguitkering van de ww (zo-

dat wie

eenrnaal via

betaalde

arbeid economische zelfstandigheid

heeft verworven deze niet meer hoeft te verliezen) en afschaffing

van

de overheve- ling van de basisaftrek in de inkomstenbelasting van de

afhankelijke

partner naar de kostwinner. Over

verdergaande

maatregelen

op

langere termijn blij-

ven beide partijen tamelijk vaag.

Het

CDA

kiest

een duidelijk andere invalshoek.

Het ziet in de individualiseringstrend geen reden tot

verzelfstandiging van

uitkeringsrechten. In de be- langrijkste regeling

waarin

het uitkeringsrecht af- hankelijk is

van

het partnerinkomen, de bijstands- wet, client dit te worden gehandhaafd, omdat de bij-

stand bedoeld is voor het voorkomen van behoeftig-

heid. Weliswaar signaleert het

CDA,

dat de samenle-

vingsvorm steeds moeilijker objectief is vast te stel-

len, maar het verbindt daaraan geen consequenties.

Vee! meer

aandacht

heeft het

CDA voor

het pro- bleem

van oneigenlijk en onverantwoordelijk ge-

bruik van de sociale zekerheid, zowel door individu-

en als

door de sociale partners.

'Eigen verantwoor-

delijkheid ging

over

in

anonimisering en collectivi- sering', constateert

het c

D A. ¹ 9

De oplossing voor dit probleem wordt vooral gezocht in een eenvoudi-

ger en

helderder

opzet van

het

stelsel en

meer

financiele prikkels. Wat aan de voordeur verketterd

19. CDA, p.24.

wordt, wordt

daarmee

echter

aan de achterdeur

gepredikt.

Maatregelen die

via

financiele prikkels

('incentives')

proberen te

sturen gaan

immers uit

van een calculerende

burger. Juist het

calculeren van

de burger wordt echter gezien als belangrijke

oorzaak van

het

overmatige

beroep

op

de

sociale zekerheid.

Ook andere partijen

ontkomen niet ge-

heel aan deze tweeslachtigheid.

Overzien we het bovenstaande, dan moet worden

geconstateerd,

dat de politieke partijen niet

echt

raad weten met de trends van toenemende plurifor- miteit

en

individualisering. Het duidelijkst

zijn Groen Links, PvdA en o6 6

ten aanzien van de wen-

selijkheid van verzelfstandiging van

uitkeringsrech- ten, a! blijft in ieder geval bij de laatste twee partijen

wazig

in hoeverre dit ook voor de Algemene Bij-

standswet (ABW)

moet gaan gelden. De

ABW

is ech- ter juist de belangrijkste inkomensregeling waarin

verzelfstandiging nog niet is gerealiseerd.

Opmerkelijk is, dat de partijen

voorbijgaan aan

het feit, dat de laatste jaren juist in de volksverzeke- ringen

steeds meer bijstandsachtige elementen zijn opgenomen. Levelt Overmars wees er op dew ss-con-

ferentie op, dat zowel in de

AOW

als in het voorstel

voor

de nieuwe nabestaandenwet middelen-

en

partnertoetsen zijn ingevoerd, waardoor in deze wetten juist afhreuk wordt gedaan aan zelfstandige uitkeringsaanspraken en ze bovendien beduidend ingewikkelder worden. Je zou verwachten, dat par- tijen die v66r verzelfstandiging zijn deze ontwikke- ling nadrukkelijk afwijzen, maar

o66,

PvdA

en

Groen Links zwijgen erover. Aileen het

CDA consta-

teert dat de

volksverzekeringen steeds

meer bij-

standsachtige trekken krijgen, maar maakt zich daar- over verder geen zorgen.

Op het probleem

van

de

verscheidenheid

aan

samenlevingsvormen blijven de partijen vooralsnog

het antwoord schuldig. Aileen de PvdA komt met het voorstel om een geregistreerd partnerschap in te

voeren, waardoor controle van de feitelijke samen-

levingsvorm

zou

kunnen worden

vervangen

door

een formeel criterium.

Dit zal de controle aanmer- kelijk vereenvoudigen, maar het is minder zeker dat het ook 'calculerend gedrag' zal tegengaan, al wordt beoogd om de voordelen van wei en niet als samen-

wonend geregistreerd staan met elkaar in evenvvicht

te brengen

.

Het is bovendien de vraag of het pro- bleem

van

de grote pluriformiteit kan worden aan-

gepakt door nog slechts

twee

samenlevingsvormen

te

onderscheiden.

De andere partijen

constateren

het probleem wei, maar gaan bij hun concrete voor-

379

stellen

vrijwel

geheel aan deze problematiek voor-

bij.

Op

langere termijn is het de

vraag of er een andere structurele oplossing denkbaar is dan volledi-

ge

individualisering van

uitkeringsaanspraken, dat

wil zeggen dat noch m

et het partnerinkomen, noch met de

samenlevingsvorm wordt

rekening

gehou-

den. De creativiteit die burgers aan de dag leggen bij het 'bedenken' van nieuwe samenlevingsvormen zal immers altijd groter zijn dan die

van

de politici die het stelsel proberen aan te passen aan de maatschap- pelijke werkelijkheid. Pas als men deze pogingen zal

staken,

lijkt

werkelijk vooruitgang te kunnen wor-

den

geboekt met het streven naar vereenvoudiging van

het

stelsel waaraan aile

partijen lippendienst

bewijzen. Vooralsnog moet worden geconstateerd,

dat

aile

politieke partijen tot

op

heden een

onbe-

dwingbare neiging hebben

getoond om

het stelsel juist steeds verder te verfijnen om aan telkens nieu-

we wensen en omstandigheden van specifieke groe-

pen tegemoet te komen.

Individuele verantwoordelijkheid en ministelsel De enorme toename

van

de

welvaart en het geste- gen opleidingsniveau van d

e bevolking in

vergelij-

king met de tijd waarin het stelsel van sociale zeker- heid

vorm

heeft

gekregen,

lijkt

de conclusie

te rechtvaardigen dat veel van het vroegere overheids- paternalisme

overbodig

is

geworden

en de keuze-

vrijheid van de burgers onnodig in de weg staat.

De moderne mondige burger mag geacht worden ver-

antwoordelijk te kunnen omspringen met de onze-

kerheden en risico's met betrekking tot

zijn/haar eigen

inkomen

op de lange termijn. Afgedwongen 'horizontale' solidariteit,

door het risico

van

loon-

derving te

spreiden

via verplichte werknemersver- zekeringen,

kan niet meer

worden gerechtvaardigd

met de beschermende werking ervan voor het indi-

vidu.

Dit vormt een belangrijk

argument voor de

in-

voering van

een

zogeheten 'ministelsel' van sociale zekerheid, waarin de overheid aileen nog een uitke-

ring op sociaal minimumniveau bij wet regelt en de bovenminimale uitkeringen overlaat aan het particu- lier initiatief. De commissie-Wolfson erkent dit ook

als zij als argument voor een ministelsel de opvatting aanhaalt, dat 'mondige mensen hun eigen aanvullen-

de

verzekeringsvorm

kunnen kiezen,

op

basis

van

een publieke

voorziening op

minimumniveau'. Toch

wijst

de

commissie-Wolfson

een ministelsel

20. Zie voor een nadere beschouwing over deze argumentatie: P. de l:leer, 'Solidariteit en verzorgingsstaat',

af,

en zij wordt daarin gesteund door de commissies van Groen Links, o66 en

CDA.

Aileen voor de vvo geeft

dit argument de doorslag om al sinds jaar en dag

de

invoering

van

een dergelijk ministelsel

te

bepleiten, als

onderdeel

van haar

concept van

de

'waarborgstaat'.

Bovendien,

zo

merkten wij reeds

op,

hecht de vvo veel belang

aan de financiele sti-

mulansen die van een laag wettelijk uitkeringsniveau uitgaan

om

het beroep

op

de

sociale zekerheid te

beperken.

Door de andere partijen

worden de bezwaren tegen

privatisering

van

het bovenminimale dee)

van

de

sociale zekerheid echter groter geacht dan de voor-

delen. Dit hangt in belangrijke mate samen met het bijzondere karakter

van

de te

verzekeren

risico's.

Een calamiteit waarop

de risicodrager invloed kan uitoefenen of waarvan de kans afhangt van de econo- mische conjunctuur

(zoals werkloosheid)

kan niet particulier worden verzekerd.

Een ander argument om verplichte werknemers- verzekeringen te handhaven is, dat keuzevrijheid de

'verticale' solidariteit tussen

'sterken' en

'zwakken'

ondergraaft en daarmee uiteindelijk ook het maat- schappelijk

draagvlak

voor

het

stelsel van sociale zekerheid kan aantasten.

²⁰ Het verplichte karakter

van de verzekeringen, met premies die aileen afhan

-

gen van de hoogte van h

et loon, garandeert de soli- dariteit

van de

'goede risico's'

(degenen die

een kleine kans !open op het optreden van de calamiteit) met de

'slechte

risico's'

(degenen

met een

grote

kans). Zonder deze 'premiesolidariteit'

zouden de- genen

met een hoog risico een

onevenredig

hoge premie moeten betalen

of zelfs van

verzekering

worden uitgesloten. o 6 6 concludeert op grond van deze overwegingen:

'Maar de

wenselijkheid van algemene

toegankelijkheid

van

het

stelsel vereist

behoud van solidariteit en van het collectiefkarakter

van sociale verzekeringen' .

^{2 1}

Een

bezwaar tegen

verplichte verzekeringen

is

wei, dat ze geen prikkel bieden om h

et risico te ver- kleinen. Bovendien

zal

de neiging bestaan

om

de kosten

van de verzekering af te wentelen op ande-

ren. Individuele werknemers noch werkgevers heb- ben er belang bij om het gebruik dat zij van de verze- keringen maken tot een minimum te beperken.

Dit is de reden

waarom de

partijen die

een

mi- nistelsel afwijzen, zich een voorstander betonen van het opnemen van financiele prikkels in de

werkne-

mersverzekeringen. Deze kunnen bestaan uit een s&.Pnr. 7/8, 1992.

21. o66p.24.

eigen risico (wachtdagen in de Ziektewet voor werknemers, de eerste zes weken Ziektewet ten laste van de werkgever), premiedifferentiatie (tus- sen bedrijven of bedrijfstakken met vee) en weinig arbeidsongeschikten) en boetes en beloningen ('ma- lus' respectievelijk 'bonus') voor werkgevers die werk:nemers naar de w A o Iaten afvloeien of juist w A o 'ers in dienst nemen.

VerantwoordelijkheidsverdelinB

Het overmatige beroep op de sociale zekerheid is, zo luidt vrij algemeen de opvatting, niet aileen het gevolg van een gebrek aan financiele prikkels die sti- muleren tot een 'zuinig' gebruik, maar ook van de onheldere verantwoordelijkheidsverdeling ten aan- zien van het stelsel van sociale zekerheid. Er is spra- ke van een ingewikkelde verstrengeling van verant- woordelijkheden tussen overheid en sociale part- ners. Hoewel de overheid formeel verantwoordelijk is voor de regelgeving, oefenen de sociale partners daarop, onder meer via hun positie in adviesorganen als de SER en de Sociale Verzekeringsraad (S·VR),

een belangrijke invloed uit. De uitvoering van de werknemersverzekeringen wordt gedelegeerd aan de sociale partners (waar de lokale overheden ver- antwoordelijk zijn voor de uitvoering van de bij- stand), terwijl tot voor kort ook de controle op die uitvoering een zaak van de door de sociale partners gedomineerde s v R was.

Deze ondoorzichtige verantwoordelijksverde- ling is volgens verschillende critici de belangrijkste oorzaak van het feit dat met name het beroep op de w A o volkomen uit de hand is gel open. In de jaren zeventig en tachtig zouden met (stilzwijgende) in- stemming van vakbonden en werkgeversorganisaties honderdduizenden overtollige werknemers naar de w A o zijn afgevloeid.

In de 'w A o-zomer' leken aanvankelijk de gees- ten rijp om de sociale partners grotendeels uit het stelsel van sociale zekerheid te bannen en de verant- woordelijkheid voor regelgeving, uitvoering en controle geheel in handen van de overheid te leggen.

Uiteindelijk bleken echter toch aile partijen het belang te onderkennen van directe betrokkenheid van de sociale partners bij het stelsel van sociale zekerheid. Wellijkt er eensgezindheid over te be- staan, dat een vee! duidelijker afbakening van de ver- antwoordelijkheden is geboden.

Het verst in het terugdringen van de rol van de sociale partners gaan vvo, o66 en Groen Links in hun gezamenlijke voorstel voor een nieuwe uitvoe- ringsorganisatie. Niettemin blijven ook in dit voor-

stel de sociale partners een rol spelen bij de imple- mentatie van het, door de overheid vast te stellen, beleid doordat zij een (minderheids-)positie zouden innemen in het bestuur van een nieuw Zelfstandig Bestuursorgaan Sociale Verzekering, dat in de plaats zou komen van het huidige GA K, de bedrijfsvereni- gingen en de GMD.

De PvdA kent een grotere rol toe aan de sociale partners en stelt dat een collectieve verantwoorde- lijkheid onontbeerlijk is voor een meer op relntegra- tie gerichte uitvoering van de sociale zekerheid.

Het CDA kiest evenwel (zoals op de studiedag werd geschetst door J.P. Balkenende, medewerker van het Wetenschappelijk lnstituut van het CDA) een andere weg, doordat het op het gebied van de werk- nemersverzekeringen juist meer verantwoordelijk- heid aan de sociale partners wil geven. De loonder- vingsverzekeringen zijn in zijn visie een onderdeel van de arbeidsvoorwaarden en dienen dan ook in samenhang daarmee te worden bezien. Dit kan het beste worden vormgegeven door de verantwoorde- lijkheid daarvoor geheel aan de CA o-partijen over te dragen. Daarnaast zouden de individuele werkne- mer en werkgever ook meer eigen verantwoorde- lijkheid moeten dragen. De overheid zou tenslotte verantwoordelijk moeten blijven voor de essentiele bestaansvoorwaarden die worden gegarandeerd door de volksverzekeringen en de bijstand.

De benadering van het CDA enerzijds en de overige partijen anderzijds hoeven niet geheel strijdig met elkaar te zijn, bijvoorbeeld als het gaat om de verant- woordelijkheid van de overheid voor de volksverze- keringen en de bijstand. Niettemin zijn beide bena- deringen op het terrein van de werknemersverzeke- ringen moeilijk met elkaar te verzoenen. Voorals- nog is het onzeker welke benadering het

zal

winnen.

Het is niet denkbeeldig dat zich hierover, als de resultaten van de enquetecommissie over de uitvoe- ring van de sociale zekerheid bekend worden en door het parlement een nieuwe Organisatiewet So- dale Verzekeringen (osv) moet worden vastge- steld, een heftig debat zallosbarsten. Te vrezen valt dat langdurige touwtrekkerij over de dikte van de vingers van overheid en sociale partners in de socia- le-verzekeringspap, de broodnodige vernieuwing van de uitvoeringsorganisatie geen goed zal doen.

T oekomstscenario 's

Zoals we a! aan het begin opmerkten, bestaat er over een aantal hoofddoelstellingen van het beleid ten aanzien van de sociale zekerheid tussen de verschil- lende partijen een grote mate van overeenstem-

ming. Het beroep op de sociale zekerheid moet worden verminderd door de arbeidsparticipatie te verhogen. De uitvoeringsorganisatie moet worden omgevormd van

een passieve uitkeringsfabriek tot

een actieve, op relntegratie gerichte organisatie.

Fi-

nanciele prikkels moeten gewenst gedrag aanmoedi- gen

en

ongewenst gedrag ontmoedigen

.

De maat- schappelijke trends van grotere pluriformiteit

en

individualisering nopen tot aanpassing

en

vereen-

voudiging van het stelsel.

Toch kan op grand van bovenstaande beschou- wing niet worden geconcludeerd, dat de verschil- lende partijen een heldere,

samenhangende en con-

sistente visie hebben op de gewenste inrichting

en

uitvoering van het

stelsel

van sociale zekerheid.

Daarvoor is

er

teveel sprake van hap-snap beleid voor deelproblemen, waarvan het enerzijds maar de vraag is of dat het betreffende probleem voldoende

effectiefkan aanpakken, en anderzijds onduidelijk is

hoe het met andere voorgestelde maatregelen valt te rijmen. De 'calculerende' burger wordt tegelijker- tijd bestraffend toegesproken en met financiele prik- kels aangemoedigd zich

calculerend

te gedragen.

Terwijl mogelijkheden worden onderzocht om in de bijstand zelfstandige uitkeringsaanspraken te realise- ren, worden de zelfstandige uitkeringsrechten in de volksverzekeringen steeds meer aan voorwaarden gebonden

.

Terwijl uitkeringsgerechtigden worden geprikkeld om actiever werk te zoeken, ontbreekt

een beleid om banen voor hen te creeren.

Het gebrek aan

een

samenhangende

en consis-

tente visie op het sociale-zekerheidsstelsel werd op de w

B

s-conferentie door verschillende aanwezigen als het belangrijkste manco van het huidige debat over de sociale zekerheid en de plannen van de ver- schillende politieke partijen aangemerkt.

Het Centraal Planbureau heeft in haar rapport 'Nederland in Drievoud'

een drietal mogelijke sce-

nario's voor de sociaal-economische ontwikkeling in de komende vijfentwintig jaar geschetst.

^{2 2}

Het beleid dat de andere partijen dan de vvo voorstaan lijkt het beste aan te sluiten bij het 'European Renaissance' -scenario. Een hervorming van de ver- zorgingsstaat met een sterke

accentver~chuiving

van inkomensgaranties naar

een

actief

en

activerend arbeidsmarktbeleid staat hierin

centraal.

Een ver- gaande revitalisering van de

coordinatie tussen aile

partijen

-

overheid, werknemers en werkgevers

-

is

2 2. c P B, Nederland in Drievoud. Een sce- nariostudie van de Nederlandse economie, 1990-201,-, Den Haag: sou Uitgeverij Plantijnstraat, 1 99 2. Zie voor een uit-

hiervoor een absolute voorwaarde. In feite vertoont dit scenario vee! overeenkomsten met wat tot voor kart met het nodige ontzag werd aangeduid als

'het

Zweedse model'. Het is niet aileen de teloorgang van dit model in het land van herkomst zelf, die het twijfelachtig maakt of de positieve ontwikkelingen die het

c P B

in European Renaissance beschrijft, werkelijkheid zullen worden. De belangrijkste voorwaarde voor het succes van dit model is im- mers, dat er een hoge mate van

consensus

bestaat over een samenhangende aanpak van de sociaal-eco- nomische problemen en dat de verschillende partij-

en

bereid zijn daaraan hun

eigen

(dee!- )belangen ondergeschikt te maken. Uit bovenstaande beschou- wing bleek

echter,

dat, ondanks

eensgezindheid

over een aantal hoofddoelstellingen, een samenhan- gende visie op de toekomstige inrichting van het sociale-zekerheidsstelsel ontbreekt. Ten aanzien van de concrete maatregelen die nodig zijn om op rela- tiefkorte termijn een aantal problemen het hoofd te bieden, is

consensus tussen alle betrokken partijen

(inclusief de sociale partners) vooralsnog ver te zoe- ken.

Het gevaar lijkt dan ook niet gering dat zich

een

ander scenario van het

CPB

zal opdringen, het

'Global

Shift'

-scenario.

Dit biedt een weinig roos- kleurig toekomstbeeld in het geval de internationale ontwikkeling voor Nederland ongunstig is

en

ook binnenslands geen doeltreffend beleid voor sanering van de verzorgingsstaat tot stand komt, maar het jarenlang aanmodderen blijft. De problemen zullen dan in het komende decennium blijven oplopen tot uiteindelijk

-

zo rond

2oo5

schat het

CPB-

de wal het schip zal keren en wei heel rigoureuze ingrepen in het sociale-zekerheidsstelsel onafwendbaar zullen worden. Daarmee vergeleken zou de weg die de vv

D

wenst af te leggen nog als betrekkelijk vriende- lijk kunnen worden gekenschetst.

Ongetwijfeld streven aile partijen ernaar om een ontwikkeling als in het Global Shift-scenario af te wenden, maar helaas kunnen we

er niet a! te zeker

van zijn dat zij, indien de huidige koers wordt voort- gezet, daarin zullen slagen

.

In dit Iicht bezien lijkt het wenselijk ook serieus aandacht te besteden aan het perspectief dat het c

P B

schetst in het derde scenario, het 'Balanced Growth'

-scenario.

In dit scenario staat een flexibele marktwerking centraal. De verzorgingsstaat wordt

gebreider bespreking van de c P a-sce- nario's bv. P. de Beer, 'Darwin of Kafka', ins&_pnr.12, 1992.

s &_o 9 •993

ingrijpend gereorganiseerd om de

'tucht

van de markt' optimaal tot

zijn recht te Iaten komen. Tegen

de achtergrond van een gunstige internationale ont-

wikkeling Ievert dit resultaten op die nog iets beter

zijn dan in European Renaissance.

Ogenschijnlijk sluit dit scenario het beste aan bij de visie van de vvo. Oat deze partij tot nog toe geen blijk heeft gegeven van groot enthousiasme voor dit

scenario, valt weilicht te verklaren uit het feit, dat

de invoering van

een mimstelsei en duchtig kappen

in het woud van

subsidies

in dit

scenario

gepaard

gaat met de invoering van een gegarandeerd basisin-

komen in de vorm van een negatieve inkomstenbe- lasting.

Het zou echter jammer zijn, indien de andere partijen het Balanced Growth-scenario, vanwege de forse ingrepen in de verzorgingsstaat, geheel 'links'

zouden Iaten liggen. Het scenario bevat immers wei

degelijk eiementen die we

ook

terugvinden in de

opvattingen van

de partijen 'ter linkerzijde' van de

vvo, zoals aandacht voor financiele prikkeis en een

betere marktwerking. Bezien

zou

moeten worden of van het Balanced Growth-scenario niet een aantal

scherpe kantjes kunnen worden afgevijld, opdat het

ook

voor sociaal-democraten

uit

sociaal oogpunt

aanvaardbaar zou zijn, zonder dat de positieve effec- ten

van

het marktgerichte beieid daardoor groten- deels verloren zouden gaan

. Om deze mogelijkheid

te

concretiseren gaan

we tot slot

wat nader in op

twee elementen van het Balanced Growth-scenario

(de negatieve inkomstenbeiasting en het ministeisel) en

voegen daar

een

derde aan toe

( een

andere financieringsgrondslag

voor

het sociale-zekerheids-

stelsel).

Neaatieve inkomstenbelastinB en .financierinas- B'ondslaa

Het

'onderste'

dee! van de sociale zekerheid wordt in Balanced Growth vormgegeven als een negatieve inkomstenbeiasting

(N 1 B).

Bij

een N 1 B ontvangt ie-

dere ingezetene

een vast bedrag van

de fiscus in de

vorm van een 'negatieve

beiastingaanslag'

.

Wie

geen andere inkomsten heeft wordt langs deze weg

dus van

een

uitkering

voorzien.

Over aile overige verdiensten is men belasting verschuldigd die met het negatieve basisbedrag wordt verrekend.

Ook in het rapport van

Groen Links is voorge-

steld om de huidige beiastingvrije voet in de inkom-

stenbelasting om te zetten in

een dergelijke NIB. 2

3 Daarbij wordt de mogelijkheid opengehouden, dat deze

N 1 B geieidelijk

wordt verhoogd tot een voile- dig basisinkomen. Het

CPB

volgt in Balanced Growth in feite dezelfde weg, zij het dat de

NIB

(of het basisinkomen) in dit scenario uiteindelijk wordt beperkt tot het

huidiae

reele inkomensniveau

van alleenstaanden. Aangezien in dit scenario het gemid-

delde reele inkom

en

tot

2 o 1

5 bijna

verdubbelt,

betekent dit

een

aanmerkelijke verslechtering van de

relatieve

hoogte van het sociaal minimum.

Denkbaar is

echter

ook een scenario waarin de

N 1 B

uiteindelijk ofwel wat hoger wordt, ofwel kan

worden

aangevuld met

een

andere uitkering, die

wei voorwaardelijk is met betrekking tot de bereid-

heid om te werken of andere maatschappelijk zin- voile activiteiten te ondernemen.

²4

Ook een dergelijk 'partieei' basisinkomen heeft in ieder geval het voordeel, dat de armoedeval aan-

zienlijk

wordt

verkleind.

Bij het aanvaarden

van

betaalde arbeid vervalt immers met de gehele uitke- ring, want het recht op de

NIB

blijft bestaan.

Aangezien deze aan ieder individu wordt toegekend, mag er tevens van worden verwacht dat ze emanci- perend werkt. Tevens kan de

NIB een stimulans zijn voor korter werken, doordat met meer het gehele

inkomen van het arbeidsloon afhangt. En tenslotte kan de

NIB een

redelijke vergoeding bieden voor vrijwilligerswerk. Met

enkele

uren a.anvullende

(betaalde)

arbeid is het mogelijk om daarvoor te kiezen

.

Aangezien

er bij een

negatieve inkomstenbelasting geen sprake meer is van

een

verzekering tegen inkomstenderving, maar

van een

basisvoorziening

voor iedereen, ligt het voor de hand ook de finan- ciering

hieraan aan te passen. Daardoor kan ook worden bevorderd, dat de financiele prikkels die van het sociale-zekerheidsstelsel uitgaan in de juiste richting werken, zoals de verschiilende partijen voorstaan. In de rapporten van PvdA en Groen Links wordt wei op de mogelijkheid

van een

andere fi- nancieringsgrondslag gewezen, maar er wordt toch betrekkelijk weinig nadruk op gelegd.

Een alternatieve basis voor de financiering van de sociale zekerheid zou energieverbruik kunnen zijn.

De prikkel die hiervan zal uitgaan is

vanuit rrnlieu- oogpunt

(broeikaseffect) gunstig. Maar het 'risico'

23. Een recent voorstel van de Tweede-Kamerfractie van de PvdA om de belastingvrije voet om te zetten in een heffingskorting zou je ook als een stap in deze richting kunnen beschou-

wen, zij het dat deze heffingskorting uitsluitend verrekend wordt met de verschuldigde belasting en, voor wie geen eigen inkomen heeft, nooit tot een negatieve aanslag kan lei den.

24. Vergelijk B. van Stokkom, De republiek der weerbaren, Houten:

Bohn Stafleu Van Loghum /

wss,

'992.

s &.o 9 '993

bestaat dat daardoor het ongewenste gedrag afneemt

en

dus ook de financieringsbasis

voor

de

sociale

zekerheid wordt ondergraven. Een meer duurzame financieringsbasis wordt gevormd door de totale waarde van de produktie, dat wil zeggen de toege- voegde waarde. Diverse berekeningen duiden erop, dat

een

dergelijke financieringsgrondslag relatief gunstige

effecten

heeft op de werkgelegenheid.

Deze mogelijkheid verdient dan ook beslist meer aandacht dan ze tot nog toe heeft gekregen.

Ministelsel

Hoewel de argumenten die

eerder, op basis van

de

verschillende

rapporten, tegen

een ministelsel zijn

aangevoerd hun geldingskracht behouden, is er toch reden om wat Ianger bij dit idee

stil

te staan. De belangrijkste bezwaren tegen een ministelsel zijn de onverzekerbaarheid van bepaalde risico' s ( zoals werkloosheid) en de risicoselectie die het gevolg zal zijn

van

individuele particuliere bijverzekering.

Zouden deze bezwaren kunnen

worden ondervan-

gen, dan zou het ministelsel echter belangrijke voor- delen hebben. De bij

wet geregelde sociale zeker-

heid zou dan kunnen worden beperkt tot aileen de hierboven geschetste

N 1 B,

plus

eventueel een

aan- vullende uitkering tot sociaal minimumniveau.

Er

zouden grotere financiele prikkels

zijn

voor

een

terughoudend gebruik van de sociale zekerheid en in beginsel zou er ook meer ruimte zijn voor individu- ele keuzevrijheid.

De bezwaren van onverzekerbaarheid en risicoselec- tie

zouden

vervallen indien iedere werknemer onder een

collectieve,

maar privaatrechtelijke aanvul- lende verzekering zou vallen die bijvoorbeeld wordt

overeengekomen in de c A

o-onderhandelingen (en

via

de algemeen verbindend verklaring

ook

aan anderen wordt opgelegd). Dit is de weg die momen- teel wordt bewandeld om het zogeheten w A

o-gat,

dat wordt veroorzaakt door de verlaging

van

de langlopende w AO-uitkeringen, op te vullen. We worden daarbij

echter

tevens met de nadelen van deze oplossing geconfronteerd:

er

is vrijwel geen ruimte

voor

individuele keuzevrijheid, terwijl

on- vermijdelijk forse groepen werknemers niet onder een

dergelijke

collectieve

regeling bij

c A o

zullen vallen.

Het is echter niet uitgesloten dat er andere vor-

men van bijverzekering zijn die deze bezwaren niet hebben. Twee altematieven lijken een nadere studie waard. De

eerste

mogelijkheid is, dat ieder

zich

individueel en vrijwillig bij de overheid kan bijverze- keren voor bovenminimale inkomstenderving. Als de overheid van iedere verzekerde, ongeacht diens risico

(bij een

zelfde hoogte van het

verzekerde

loon), een even hoge premie vraagt en tegelijkertijd

concurrerend wil zijn met particuliere verzekerings-

maatschappijen,

zal

de verzekering voor de

slechte

risico's niet kostendekkend kunnen zijn. De tekor- ten die daardoor ontstaan zouden dan moeten wor- den aangezuiverd uit de algemene middelen. In- direct- namelijk via de betaling van belasting

- zou-

den vooral de hogere inkomens dan dus meebetalen aan de verzekering van de slechte risico's, 66k als zij

zichzelf niet bij de overheid zouden verzekeren.

Een tweede

alternatief

is het

verzekeren

van

'objecten' in plaats van 'subjecten'. Een particuliere verzekeringsmaatschappij zou

in dat geval een pre- mie vaststellen

voor een bepaalde functie in plaats van voor een

persoon. Ieclere werknemer die die functie gaat

vervullen, zou zich dan tegen dezelfde

premie kunnen

verzekeren.

Zodoende accepteert de verzekering aile werknemers, ongeacht verschil- len in persoonlijke kenmerken als leeftijd

en

ge- zondheidstoestand. Het

verhoogde

risico

voor

de

verzekeringsmaatschappijen

wordt dan gespreid over aile verzekerden.

Er zitten ongetwijfeld

de nodige haken

en ogen

aan beide voorstellen. Zou een nadere studie niette- min uitwijzen dat zij een begaanbare

weg vormen,

dan zouden daarmee de belangrijkste bezwaren te-

gen een ministelsel zijn weggenomen.

Willen we aan een aantal belangrijke verworvenhe-

den van het sociale-zekerheidsstelsel vasthouden en

tegelijkertijd de houdbaarheid van het stelsel veilig

stellen, dan hoeven we dus niet per se, zoals aile par-

tijen behalve de vvo tot nog toe doen, binnen de

smalle marges van de huidige inrichting van het stel-

sel te blijven. Zouden we de moed hebben om meer

afstand te nemen tot het bestaande stelsel en het op

een nieuwe leest te schoeien, dan zou dat meer per- spectief bieden op een sociaal acceptabel sociale- zekerheidsstelsel dat ook

in de volgende eeuw nog

houdbaar zal blijken.

s &.o 9 '993

Nationale verarm1ng:

De Nederlandse

economie staat aan

de vooravond van

een moeilijke periode.

De intemationale

conjunctuur

is

verflauwd,

waarbij

onze

De keerzijde van de loonmatiging

deze bijwerkingen, alsme- de

op

de mijns inziens belangrijkste kwaal van de Nederlandse

economie:

een structured

achterblij- vende welvaartsgroei.

Vervolgens

wordt

inge- gaan op de maatregelen die in mijn

visie

de hoogste prioriteit dienen te krij- gen.

belangrijkste handelspart- ner Duitsland een emstige recessie doormaakt. Alles duidt er op dat

onze

Oos- terburen aan het begin

van een langere periode van

laagconjunctuur staan.

WIM BOONSTRA

Hoifd Internationaal Onderzoek bij de Suifnroep Economisch Onderzoek van Rabobank Nederland'

De

Nederlandse eco-

nomie is

weliswaar

tot dusver nog aardig doorge-

groeid,

maar

ook

hier dienen

slechtere

tijden

zich aan.

Beleidsruimte hebben

wij

in Nederland echter nauwelijks. Het monetaire beleid is immers

sterk

afgestemd op het Duitse, terwijl op de overheidsbe-

groting

in feite

geen mogelijkheden tot het voeren

van een minder restrictiefbeleid aanwezig zijn. Hier

wreekt zich dat in de jaren tachtig, toen ons land een van

de langste periodes

van

opgaande

conjunctuur

doormaakte, in

onvoldoende mate orde op zaken is gesteld in de overheidsfinancien.

Nu het

economische klimaat guurder wordt en

de prognoses

van

het

c P B

duiden

op zwaar

weer, met name voor wat betreft de werkloosheid, wordt het beproefd

e

medicijn

van

de loonmatiging weer

van stal gehaald.

Onze concurrentiepositie staat im- mers onder druk en de economische gezondheid van

Nederland als sterk exportafhankelijk

land

staat of valt toch bij onze concurrentiepositie?

Het medicijn

van de

loonmatiging kent echter een aantal minder plezierige bijwerkingen,

zeker in de variant waarop het in Nederland wordt toegediend.

Als tijdelijke rem

edie tegen verlies

aan

concurren-

tiekracht moge het zijn merites hebben; bij langduri-

ge toediening gaat niet aileen de effectiviteit van het

medicijn verloren, maar kunnen bovendien de bij-

werkingen gaan overheersen. Dit komt tot uiting in een structurele verslapping van de patient, c.q.

de Nederlandse economie, die bovendien

verslavings- verschijnselen gaat vertonen.

In dit artikel wil ik nader ingaan op een aantal van

lnternationaal perspectiif

Nederland raakt langzaam maar zeker achterop. De-

ze conclusie

dringt

zich

onontkoombaar op als de lange-termijngroeiprestatie

van

de Nederlandse

economie wordt vergeleken met die in de rest van Europa.

Allereerst kan worden gekeken naar de ontwik- keling van de welvaart. In

I 970

was Nederland, ge- meten naar koopkracht per inwoner, nog een van de rijkste Ianden van West-Europa. In de daarop vol- gende decennia werd Nederland echter door meer- dere

EG-lidstaten

gepasseerd, waardoor ons land

zich

inmiddels in de onderste

helft van

de EG-wel-

vaartsranglijst bevindt.

Een

tweede ontwikkeling betreft de lange-ter-

mijngroei

van

onze uitvoer. Nederland is een open

economie

met een zeer hoge uitvoerquote

.

Onze

bel

eidsmakers zijn zich hier ten zeerste van bewust,

getuige het voortdurende hameren op het belang

van loonmatiging voor handhaving van onze concur-

rentiepositie. De nadruk op loonmatiging in de jaren

tachtig heeft er aanvankelijk toe geleid, dat onze uit-

voer van goederen en diensten sneller kon groeien

dan het Europese gemiddelde en zelfs meer dan het

o Eso-gemiddelde. In de periode

I 98 2- I 988

groei-

de de Nederlandse uitvoer gemiddeld met 4,3 pro-

cent,

waar de

E

G bleef

steken

op 3,

8

procent

(OESO: 4,0

procent). De laatste jaren is dit beeld

evenwel drastisch gewijzigd: sedert I 989

blijft onze

uitvoergroei duidelijk achter bij die van de rest van

de EG en al helemaal bij het oEso-gemiddelde. Dit

gebeurde ondanks een relatief gunstige loonkosten-

ontwikkeling:

in I 99 2 lagen de loonkosten per een-