OPVOED- EN OPGROEIONDERSTEUNING ALS LOKALE BASISVOORZIENING
De Gideonsgemeenten
Januari 2006
Colofon
Tot de Gideonsgemeenten die samenwerkten aan deze brochure behoren de gemeenten Rotterdam, Eindhoven, Almelo, Almere, Delft, Oude IJsselstreek en Urk. De werkgroep bestond uit: mevrouw M. de Vries, voorzitter (Rotterdam), de heer A. Czech, secretaris (Eindhoven), mevrouw J. Oude Alink (Almelo), mevrouw J. Klaver (Almere), de heer M.
Verkerk (Delft), mevrouw M. Bouman (Oude IJsselstreek) en de heer J. Brands (Urk). De werkgroep werd ondersteund door de heer J. Hermanns (Universiteit van Amsterdam en CoAct Consult) en de heer C. de Wit (KPC Groep, tevens schrijver van de tekst).
De volgende deskundigen namen op 14 december 2005 deel aan een expertmeeting over een concept van deze tekst: mevrouw M. Pannebakker (NIZW), de heer S. Rutten (Sardes), mevrouw E. Kalsbeek (Tweede Kamer, PvdA), mevrouw M. van Schijndel (Inspectie van het onderwijs), de heer R. Gilsing (Sociaal en Cultureel Planbureau), mevrouw E. Hooghiemstra (Nederlandse Gezinsraad), de heer F. Öry (TNO), mevrouw A. Schutte en mevrouw M.
Hebbenaar (VNG). Van hun opmerkingen en suggesties heeft de werkgroep dankbaar gebruik gemaakt. De verantwoordelijkheid voor de tekst berust echter bij de werkgroep.
INHOUDSOPGAVE
VOORWOORD... 4
0 SAMENVATTING EN MANIFEST... 6
0.1 Ontwikkeling, opvoeding en participatie centraal... 6
0.2 Een sluitend systeem van algemeen toegankelijke basisvoorzieningen... 7
0.3 Criteria voor een effectieve opvoed- en opgroeiondersteuning... 10
0.4 Een basismodel voor de organisatie van opvoed- en opgroeiondersteuning... 11
0.5 Effectieve signalering en tijdige, nabije en passende ondersteuning... 14
0.6 Lokale regie binnen heldere kaders... 16
0.7 Regie op regionale schaal... 17
0.8 Regelgeving, financiële kaders en toezicht... 17
0.9 Manifest... 18
1 ZORGEN OM DE VOORZIENINGEN VOOR ONZE JEUGD... 23
1.1 Niet tijdig... 23
1.2 Niet nabij (in de eigen omgeving)... 23
1.3 Niet passend... 24
1.4 Achterliggende oorzaken... 24
2 DE ONTWIKKELING VAN KINDEREN EN JONGEREN CENTRAAL... 26
2.1 Ontwikkeling van kinderen en jongeren en hun opvoeding of begeleiding... 26
2.2 Basisvoorzieningen en andere belangrijke vindplaatsen... 31
3 OPVOED- EN OPGROEIONDERSTEUNING: FUNCTIES EN CRITERIA... 40
3.1 Functies van opvoed- en opgroeiondersteuning... 40
3.2 Criteria voor effectieve opvoed- en opgroeiondersteuning... 41
4 EEN BASISMODEL VOOR DE ORGANISATIE VAN OPVOED- EN OPGROEIONDERSTEUNING... 46
4.1 Het basismodel – pijlers en kenmerken... 46
4.2 Het gemeentelijk integraal jeugdbeleid als kader... 46
4.3 Effectieve signalering en dossiervorming als basis... 47
4.4 Het Centrum voor Jeugd en Gezin (0-23) als uitvoeringsorganisatie... 50
4.5 Lokaal wat kan, regionaal wat moet... 55
4.6 Een adequate financiering... 57
4.7 Toetsing van het basismodel... 58
4.8 Tot besluit... 59
5 LOKALE REGIE BINNEN HELDERE KADERS... 61
5.1 Opvoed- en opgroeiondersteuning vraagt samenspel... 61
5.2 Heldere kaders: een gedeelde visie en meervoudige regie... 61
5.3 Een procesmodel... 67
5.4 Tot slot... 70
LITERATUUR... 71
VOORWOORD
De huidige stand van zaken bij onze opdracht om de hulp aan kinderen en ouders te organiseren is te vergelijken met een opdracht die meerdere financiers verstrekken aan een aantal bouwondernemingen om een huis neer te zetten. Geld is er in ieder geval. Of het voldoende is weten we niet. Een goede tekening ontbreekt en er is ook geen duidelijke hoofdaannemer. De sanitairspecialist, de elektriciën, de metselaars, de timmerlieden, de dakdekkers willen allen graag hun deel bijdragen, allen zijn zeer gemotiveerd, maar niemand weet waar gezamenlijk aan gewerkt moet worden en waar de regie zit. Zodra er in de uitvoering problemen ontstaan, roepen de gezamenlijke financiers steeds hetzelfde: dat er veel beter moet worden samengewerkt. Als er dan uiteindelijk een huis staat, heeft eenieder weliswaar zijn bijdrage kunnen leveren maar is niemand tevreden en niemand voelt zich ook echt verantwoordelijk voor het geheel.
Integraal jeugdbeleid staat hoog op de agenda van gemeenten. Het streven naar integraliteit laat onverlet dat het zinvol blijft om regelmatig vanuit specifieke invalshoeken naar dat beleid en de uitvoering ervan te kijken. Opvoed- en opgroeiondersteuning vormen in deze brochure de invalshoek. Dit zijn de taken die vanuit het perspectief van de Wet op de Jeugdzorg, de Wet Collectieve Preventie Volksgezondheid (WCPV) en de Wet Maatschappelijke
Ondersteuning (WMO) als lokale taken benoemd worden.
Opvoeden en opgroeien zijn in een complexe, dynamische, open en pluriforme samenleving als de onze minder vanzelfsprekend dan voorheen. Ze roepen veel meer vragen op.
Gelukkig gaat opgroeien en opvoeden de meeste kinderen of jongeren1 en hun ouders2 goed af. Dat neemt niet weg, dat nog veel kinderen, jongeren en/of ouders daarin problemen ondervinden, met soms vergaande consequenties voor henzelf of anderen. Tenminste als we hen niet tijdig de steun kunnen bieden die ze nodig hebben bij dat opgroeien of opvoeden.
Daarin slagen we nog onvoldoende. Haast dagelijks is via de media te vernemen dat onze opvoed- en opgroeiondersteuning leemten en onze vangnetten gaten vertonen en dat problemen te lang onopgemerkt blijven of onvoldoende worden aangepakt en opgelost.
De organisatie van effectieve opvoed- en opgroeiondersteuning is een complex vraagstuk.
Opvoed- en opgroeiondersteuning is een zaak van een groot aantal organisaties, instanties en professionals, soms zoveel dat door de bomen het bos niet meer te zien valt. Dat vraagt om afstemming en regie zonder afbreuk te doen aan de eigen verantwoordelijkheid van betrokken instellingen en organisaties. Als er iets duidelijk is, dan is het wel dat dit vraagstuk van afstemming en regie alleen op lokaal niveau kan worden opgelost: alleen een goede lokale regie kan er voor zorgen dat kinderen, jongeren en hun ouders tijdig en nabij (in de eigen omgeving) passende3 ondersteuning krijgen. Dat laat onverlet dat daarnaast bovenlokale samenwerking en voorzieningen noodzakelijk blijven.
Deze lijn komt terug in de Wet op de Jeugdzorg, in de WCPV en in het verlengde daarvan de WMO. Deze (relatief) nieuwe regelgeving brengt een verschuiving in
1 We spreken hier over kinderen en jongeren tot ca. 23 jaar. Gemeenten verschillen in de leeftijdsgrenzen die ze aanhouden als het gaat om jeugdbeleid.
2 Onder ouders verstaan we ook verzorgers. Meestal gebruiken we het woord in het meervoud. We realiseren ons dat een groot aantal kinderen en jongeren deel uitmaakt van een éénoudergezin.
3 ‘Passend’ is in de praktijk vaak iets anders dan het ‘zo licht mogelijk’ en ‘zo kort mogelijk’
dat – naast nabijheid en snelheid – zo benadrukt wordt in het landelijke beleid.
verantwoordelijkheden en bevoegdheden met zich mee, die de noodzaak van meer lokale regie en afstemming alleen maar onderstreept. Daarmee komt ook de vraag waar
maatschappelijke verantwoordelijkheden het beste kunnen worden belegd, steeds pregnanter voor het voetlicht. Het wordt tijd om een antwoord te geven.
Tegen deze achtergrond heeft een groep kleine, middelgrote en grote gemeenten als Gideonsgemeenten4 het initiatief genomen om gezamenlijk na te gaan hoe ze de lokale regie over opvoed- en opgroeiondersteuning beter vorm kunnen geven als onderdeel van integraal jeugdbeleid. Dit betekende een verbreding van het initiatief van de wethouders van de gemeenten Eindhoven en Rotterdam tot de organisatie van een conferentie rond de versterking van de pedagogische infrastructuur in juni 2003.
Bij de oplossing wilden we ons niet laten leiden door veelal toevallige, historische
constructen. We waren uit op een bouwtekening voor de toekomst die zich onder eigen regie laat realiseren.
Rode draad door deze brochure is dat wij de zorg voor onze kinderen, jongeren en hun ouders en de functies die ons toebedeeld worden in het kader van opvoedingsondersteuning en preventieve jeugdzorg serieus nemen. De uitvoering van die functies vraagt om inbedding in een effectief en efficiënt, dus integraal jeugdbeleid.
Onze burgers zullen en mogen ons op ons jeugdbeleid aanspreken. Wij voelen ons er politiek verantwoordelijk voor. Een falend jeugdbeleid kan dan ook niet zonder politieke consequenties zijn voor de verantwoordelijke wethouder. Maar dan willen wij wel onze verantwoordelijkheid als regisseur kunnen waarmaken. Dat is nog onvoldoende het geval.
We lopen daarbij tegen een aantal grenzen aan. Deze brochure maakt dat duidelijk en doet een voorstel voor een oplossingsrichting.
Ze vormt de neerslag van de uitwisseling van ervaringen en inzichten. Ze bevat ook een Manifest in de vorm van een aantal voorstellen voor uiteenlopende actoren: instanties op lokaal en bovenlokaal niveau, gemeenten, provincies en de landelijke overheid.
Maatwerk op lokaal niveau sluit niet uit, zo was onze ervaring, dat je veel van elkaar kunt leren. De schaal van je gemeente doet er dan niet altijd toe. We hopen dat andere gemeenten hun voordeel kunnen doen met deze brochure.
De wethouders van de Gideonsgemeenten, mevrouw J.M.M. Kuik-Verweg (Almelo) mevrouw J. Haanstra (Almere)
drs. J.D. Rensen (Delft)
mevrouw drs. G.M. Mittendorff (Eindhoven) de heer W.E.N. Rijnsaardt (Oude IJsselstreek) de heer L. Geluk (Rotterdam)
de heer K. Kramer (Urk)
4 Gideon was de Oud Testamentische veldheer die er met een kleine groep, geringe middelen en een duidelijke strategie in slaagde grote successen te boeken.
0 SAMENVATTING EN MANIFEST
Kinderen en jongeren moeten zich onder gunstige voorwaarden kunnen ontwikkelen. Ze hebben recht op bescherming en een goede opvoeding. Daarmee is niet alleen een individueel belang maar ook een maatschappelijk belang gediend. Meestal gaan opgroeien en opvoeden goed. Indien die processen minder soepel verlopen, kunnen we betrokkenen in veel gevallen de helpende hand toesteken. We slagen er echter nog niet in om alle kinderen, jongeren en hun ouders (en professionele medeopvoeders) tijdig en nabij (in hun eigen omgeving) passende ondersteuning te geven.
De problemen waar we tegenaan lopen bij het realiseren van effectieve opvoed- en opgroeihulp zijn dermate complex dat een meer fundamentele herziening van beleid nodig is. Opvoed- en opgroeiondersteuning moet op alle beleidsniveaus integraal deel uitmaken van het jeugdbeleid. De gewenste ondersteuning moet op lokaal niveau voldoende gewaarborgd zijn. Daar treden de problemen op, daar moeten de oplossingen komen.
In deze brochure leveren we bouwstenen voor een aanpak die de effectiviteit en efficiëntie van het algemeen en het preventief jeugdbeleid een sterke impuls zal geven. We schetsen een vergezicht waar we naartoe willen werken. De eerste stappen in die richting hebben enkele Gideonsgemeenten al gezet. We bepalen ons tot een schets van het vergezicht. De weg die we gaan, laat zich eventueel nader faseren. We gaan daar niet op in.
Manifest
Deze samenvatting sluit af met een aantal conclusies in de vorm van een Manifest voor beleidsmakers op verschillende niveaus.
0.1 Ontwikkeling, opvoeding en participatie centraal
Bij alle opvoed- en opgroeiondersteuning moeten de ontwikkeling en de opvoeding van kinderen en jongeren centraal staan. Dat is gemakkelijker gezegd dan gedaan. In de praktijk vertrekt ons denken en handelen nog te vaak vanuit bestaande expertises en bestaande instituties c.q. hun aanbod.
De ontwikkeling van kinderen en jongeren zien we als een proces van toenemende participatie in allerlei maatschappelijke verbanden, als een groei in meeleven, meedoen, meedenken en meebeslissen. Dat lukt alleen als kinderen en jongeren door volwassenen ook echt serieus worden genomen, als ze meetellen en gezien en gehoord worden én steeds meer op hun eigen verantwoordelijkheid worden aangesproken.
Kinderen en jongeren groeien op in een viertal opvoedmilieus:
1. het gezin;
2. kinderopvang, peuterspeelzalen, buiten- en tussenschoolse opvang, scholen;
3. de georganiseerde vrije tijd;
4. de publieke ruimte.
Hun opvoeding is op de eerste plaats een zaak van hun ouders. Maar opvoeding is ook een maatschappelijke verantwoordelijkheid. Medeopvoeders in de andere opvoedmilieus hebben een pedagogische invloed op kinderen en jongeren en in het tweede opvoedmilieu zelfs een nadrukkelijke pedagogische opdracht. Het jeugdbeleid kan de pedagogische werking van deze opvoedmilieus versterken.
Bij het nemen van die maatschappelijke verantwoordelijkheid is een goede afweging tussen maatschappelijk belang, de rechten van ouders en de rechten van kinderen essentieel.
Kinderen hebben recht op bescherming, bijzondere zorg en bijstand en op optimale voorwaarden voor hun ontwikkeling, waaronder kwaliteit in de opvoeding. Ze hebben ook recht op ondersteuning in hun opgroeien. Dit recht is vastgelegd in het internationale verdrag
inzake de rechten van het kind. Om hun cruciale rol in de opvoeding te kunnen vervullen, moeten ouders zo nodig een beroep op hulp en ondersteuning kunnen doen. In het verlengde van dit verdrag inzake de rechten van het kind, hebben ouders daarom recht op opvoedondersteuning. Opvoed- en opgroeiondersteuning moeten direct en gemakkelijk toegankelijk zijn: psychologisch laagdrempelig, zonder financiële belemmeringen en beschikbaar via één loket.
Beide groepen hebben recht op privacy en eigen keuzen. Als het erop aankomt wegen de rechten van kinderen op bescherming, een gezonde lichamelijke en geestelijke ontwikkeling en een goede opvoeding zwaarder dan de rechten van ouders op privacy en noninterventie.
Zonodig moeten drang en dwang worden toegepast om die rechten van kinderen te waarborgen.
0.2 Een sluitend systeem van algemeen toegankelijke basisvoorzieningen
Bij opvoed- en opgroeiondersteuning denken we vaak aan de moeilijkste groepen. Dat is terecht, maar mag ons er niet toe verleiden alleen te investeren in een jeugdbeleid, gericht op specifieke doelgroepen. Aan voorzieningen die horen bij de trits preventie, curatie en repressie, gaat een heel scala van algemene basisvoorzieningen vooraf. Dat wil zeggen:
voorzieningen die bedoeld zijn voor alle kinderen, jongeren en ouders. De preventieve werking die van deze algemene voorzieningen uitgaat, kan niet snel overschat worden.
Het rendement van maatschappelijke investeringen in de jeugd is sterk afhankelijk van de (pedagogische) kwaliteit van die basisvoorzieningen. Samen moeten zij een sluitend systeem vormen. Het gaat dan om:
• kinderopvang, vóór-, tussen- en naschoolse opvang, peuterspeelzalen en scholen voor kinderen en jongeren tot hun 23ste jaar. De voorzieningen moeten inhoudelijk en pedagogisch op elkaar afgestemd zijn, zodat continuïteit in benadering en in zorg gewaarborgd is. Ze hebben een pedagogische opdracht en investeren als
medeopvoeder in een partnerschapsrelatie met ouders om zo samen betere condities te scheppen voor de ontwikkeling van kinderen en jongeren;
• voorzieningen in het derde en vierde opvoedmilieu. Deze moeten werk maken van hun pedagogische taak omdat zij onderkennen dat zij een pedagogisch relevante invloed op kinderen en jongeren hebben. Ze zorgen voor ontwikkelings- en
ontspanningsmogelijkheden, en toezicht;
• voorzieningen als zwangerschapsbegeleiding of verloskundige hulp en de integrale jeugdgezondheidszorg (met haar brede basistakenpakket en het preventief
geneeskundig onderzoek) voor het volgen en (aanvullend) ondersteunen van kinderen en jongeren (vanaf de zwangerschap van hun moeder tot hun 23ste jaar) en hun ouders.
Hoewel versnippering zoveel mogelijk moet worden tegengegaan, is onontkoombaar dat meerdere instellingen zich met het leven van kinderen en hun ouders bemoeien. Daarom is er een effectief systeem van risicosignalering nodig en moet er voorzien worden in daarop aansluitende effectieve interventies, die bovendien in voldoende mate ingezet kunnen worden. Dat vraagt een nauwe samenwerking tussen deze en andere belangrijke
vindplaatsen. Interactie tussen kind- en leerlingvolgsystemen maakt het mogelijk kinderen, jongeren en hun ouders met risico’s of problemen in het vizier te houden en bij een
cumulatie van signalen effectief en outreachend te handelen.
Jeugdbeleid in beginsel tot 23 jaar
De doelgroep van het jeugdbeleid – alle kinderen, jongeren én hun ouders – moet in principe worden uitgebreid van zwangerschap tot jongeren 23 jaar zijn. Deze leeftijdsgrens wordt steeds meer aangehouden als het gaat om ervoor te zorgen dat jongeren met een
kwalificatie hun onderwijstraject afsluiten. Deze nieuwe grens is een flexibele in de zin dat van situatie tot situatie moet worden bezien waaruit voor een jongere of diens ouders tijdige, nabije en passende ondersteuning bestaat. Soms kan dat inhouden dat een jongere van nog geen 18 jaar als volwassene wordt aangemerkt, in andere gevallen kan het wenselijk zijn dat een traject dat al vóór het 18e jaar van start ging nog een aantal jaren doorloopt. Hetzij vrijwillig, hetzij met drang of dwang. Voorkomen moet worden dat jongeren door een op zich genomen arbitraire leeftijdsgrens niet (of niet langer) de meest passende ondersteuning krijgen.
Educatieve basisvoorzieningen voor 0 tot 4-jarigen
Een sluitend systeem omvat ook educatieve basisvoorzieningen voor kinderen in de leeftijd van 0 tot 2 jaar en voor kinderen van 2 tot 4 jaar. Voor kinderen van 0 tot 2 jaar moeten ouders over voldoende middelen beschikken om zelf een keuze te maken voor opvang van kinderen thuis of in educatieve voorzieningen. Alle kinderen van twee tot vier jaar moeten minstens vier dagdelen per week kosteloos kunnen deelnemen aan educatieve
voorzieningen.
Het gaat hier in beide gevallen (voorzieningen voor 0-2 en 2-4 jarigen) om rechten. Ouders die dat willen, moeten er aanspraak op kunnen maken. Bij falend ouderschap kan het gebruik van deze voorzieningen voor hun kinderen deel uitmaken van de afspraken die met ouders gemaakt worden in het kader van bemoeizorg (drang- en dwangmaatregelen), bijvoorbeeld om ondertoezichtstelling of uithuisplaatsing te voorkomen.
Meer in het algemeen impliceert dit voorstel rond basisvoorzieningen voor 0- tot 4-jarigen een herpositionering en herdefiniëring van kinderopvang en peuterspeelzalen tot
hoogwaardige pedagogische basisvoorzieningen waarop alle ouders kosteloos aanspraak kunnen maken. Deze voorzieningen hebben tot nog toe tezeer vooral in het perspectief gestaan van zorg en bevordering van arbeidsparticipatie. Zonder aan het belang daarvan afbreuk te doen, is een versterking van het pedagogische karakter van die voorzieningen wezenlijk. Dat betekent een transformatie van voorzieningen voor werkende ouders of achterstandsgroepen tot pedagogische voorzieningen voor alle kinderen. In plaats van bezuinigingen op kinderopvang en peuterspeelzaalwerk is daarom een grotere investering nodig. Daarbij kunnen onorthodoxe middelen worden ingezet, zoals belastingaftrek of de omzetting van de middelen voor kinderbijslag in middelen voor voorzieningen voor jonge kinderen.
Voorzieningen voor 0 tot 4-jarigen vormen bij voorkeur met basisscholen één geïntegreerd systeem met een duidelijke pedagogische opdracht. Het concept van de brede (buurt)school leent zich daar uitstekend voor, gelet op de combinatie van opvang, educatie, onderwijs en voor- en buitenschoolse opvang. Uitbreiding van het aantal plaatsen in voorschoolse voorzieningen en investeren in een cultuur waarin het vanzelfsprekend is dat ouders er voor hun kinderen gebruik van maken zullen een bijdrage leveren aan het terugdringen van vormen van segregatie.
Basisvoorzieningen als vindplaatsen – toerusting van professionals
In basisvoorzieningen als jeugdgezondheidszorg 0-19, voorschoolse voorzieningen of scholen kunnen (ver)storingen in de ontwikkeling van kinderen vroegtijdig worden gesignaleerd. Om te zorgen dat die signalering ook effect kan hebben, moet in deze
basisvoorzieningen een verplichting bestaan tot het hebben en gebruiken van een meldcode. De professionals moeten verder voldoende toegerust zijn om hun
signaleringsfunctie te kunnen uitvoeren. Ze moeten hun signalen kunnen doorgeven in de wetenschap dat er ook iets mee gebeurt en ze moeten naar de mate van hun mogelijkheden eerste hulp bij opvoeden of opgroeien kunnen bieden. Daarnaast moeten ze leren om te gaan met zogeheten zorgmijders. Zorgstructuren, zorgadviesteams of multidisciplinaire teams rond educatie en onderwijs moeten stevig verankerd zijn in de lokale of regionale infrastructuur zodat de interne zorg optimaal aansluit bij de externe zorg vanuit instellingen buiten de educatieve sector. In of voor kinderopvang, peuterspeelzaalwerk en onderwijs moet voldoende (school)maatschappelijk werk beschikbaar zijn als achtervang. Het gaat hier om een eerstelijnsvoorziening voor kinderen, jongeren en ouders. Waar problemen de mogelijkheden of de capaciteit van basisvoorzieningen en (school)maatschappelijk werk te boven gaan, moet een warme overdracht plaats vinden naar andere voorzieningen en een adequate terugkoppeling over het (verdere) verloop van de ondersteuning. Voorkomen moet worden dat basisvoorzieningen en eerstelijnsvoorzieningen als (school)maatschappelijk werk te lang blijven roeien met te korte roeispanen.
(Para)professionals of vrijwilligers, werkzaam in het derde en vierde opvoedmilieu, moeten weten waar ze met hun signalen of voor advies terecht kunnen.
Zorg voor pedagogische kwaliteit
De maatschappelijke verantwoordelijkheid voor basisvoorzieningen en de randvoorwaarden daarvoor strekt zich ook uit over het bevorderen van de kwaliteit ervan, met name de pedagogische kwaliteit. Een hoge pedagogische kwaliteit impliceert onder meer dat
basisvoorzieningen hun pedagogische opdracht of taak waarmaken, goed signaleren, werk maken van dossiervorming, zo nodig zorgen voor een warme overdracht, de participatie van kinderen, jongeren en hun ouders bevorderen en als medeopvoeders investeren in een partnerschapsrelatie met ouders.
Daarbij is specifieke aandacht nodig voor de kwaliteit van de overgangen. Het huidige systeem kent nog teveel breukvlakken die voor risico’s zorgen: zowel in de educatieve of onderwijsketen5 (de overgangen tussen kinderopvang, peuterspeelzaal, school voor primair onderwijs, school voor voortgezet onderwijs, school voor (voortgezet) speciaal onderwijs en ROC) als in de zorgketen (de overgangen tussen consultatiebureau 0-4 en
jeugdgezondheidszorg 4-19). Er moet continuïteit zijn in de pedagogische benadering van kinderen en jongeren, in de contacten met ouders, in de interne en/of externe zorg die kinderen of jongeren nodig hebben. De genoemde overgangen mogen die continuïteit niet in gevaar brengen. Integraal toezicht op de schakels en de schakelingen in deze ketens is dan ook van grote waarde. Belangrijke aandachtspunten bij dat toezicht zijn het bereik van voorzieningen of methodieken en de effectiviteit van de gehanteerde methodieken.
In het algemeen is er nog veel nodig op het vlak van de versterking van de pedagogische werking van het tweede, het derde en het vierde opvoedmilieu.
Eerst de infrastructuur op orde, dan pas marktwerking
Het behoort tot de zorgplicht van de overheid te zorgen voor een adequate
basisinfrastructuur. De bij de kinderopvang ingezette marktwerking leidt tot versnippering en segregatie en kan integratie met basisscholen belemmeren.
Kwaliteit, effectiviteit en efficiëntie kunnen op andere wijzen worden nagestreefd dan via marktwerking of concurrentie. Bijvoorbeeld via afspraken om zoveel mogelijk ‘evidence
5 Tot de onderwijsketen rekenen we ook kinderopvang, peuterspeelzalen en tussen- of buitenschoolse opvang.
based’ te werken. ‘Evidence based’ werken sluit natuurlijk niet uit dat in het kader van experiment en innovatie ook voorzieningen, methodieken e.d. worden beproefd waarvan op voorhand nog niet vaststaat of ze aan de genoemde criteria kunnen voldoen.
Daar waar marktwerking aan de orde is moet dit altijd plaatsvinden onder lokale regie waarbij gemeenten de middelen krijgen om die aanbieders van basisvoorzieningen te selecteren die kunnen voldoen aan de genoemde criteria van kwaliteit, effectiviteit en efficiëntie.
0.3 Criteria voor een effectieve opvoed- en opgroeiondersteuning
Opvoed- en opgroeiondersteuning vooronderstelt een solide fundament van
basisvoorzieningen die borg kunnen staan voor een adequate uitvoering van de functies die wel worden aangeduid als de ‘gemeentelijke taken geschakeld aan de jeugdzorg’:
1. informatie en voorlichting;
2. signalering;
3. zorgen voor toegankelijkheid van het ondersteuningsaanbod, beoordeling en toeleiding;
4. advisering en lichte hulpverlening;
5. zorgcoördinatie.
De vormgeving van deze preventieve functies bepaalt onze invalshoek, zonder dat we de meer curatieve functies en maatregelen in de sfeer van repressie, drang of dwang, uit het oog verliezen.
Zorgcoördinatie als algemene term
Zorgcoördinatie is een breed begrip dat licht maar ook heel intensief kan worden ingevuld, afhankelijk van de situatie. Ze omvat allerlei gradaties van afstemming van zorg en hulpverlening, van op de hoogte zijn van elkaars activiteiten tot als het ware ‘synchroon’
handelen. Bedoelen we specifiek de intensievere vormen – nodig in situaties waarin sprake is van een meervoudige problematiek – dan spreken we over gezinscoaching. In alle gevallen is sprake van handelen volgens een plan van aanpak dat in dialoog met de ondersteunde(n) is ontwikkeld en wordt uitgevoerd. Dat plan kan meer of minder
gedetailleerd zijn, onder meer afhankelijk van het aantal betrokkenen en de complexiteit van de problematiek.
Kwaliteitscriteria
De uitvoering van die functies moet aan een aantal criteria voldoen:
1. ze zijn gericht op een betere toerusting van kinderen, jongeren en ouders en het (leren) nemen van hun eigen verantwoordelijkheid
Daartoe sluit de ondersteuning aan bij de wijze waarop kinderen, jongeren en ouders zelf hun problemen oplossen en richt ze zich op het bereiken van doelen die met hen zijn overeengekomen;
2. ze zijn direct gekoppeld aan de onderwijsketen en de zorg- en welzijnsketen
Dat betekent bijvoorbeeld dat vindplaatsen in het tweede opvoedmilieu worden voorzien van voorlichtingsmateriaal en informatie die tegemoet komen aan de (eerste) vragen van kinderen, jongeren en ouders. Ze worden ook gefaciliteerd om beter te kunnen
signaleren en om signalen beter en sneller te kunnen doorgeven (de verplichting van het hanteren van een meldcode kan alleen worden opgelegd als er ook voorzien wordt in een instantie waaraan signalen kunnen worden doorgegeven). Een derde consequentie is bijvoorbeeld dat bij meervoudige problemen een andere instantie op enig moment de afstemming van interventies van ze overneemt;
3. er wordt maatwerk geboden: tijdige, nabije en passende ondersteuning, tot stand gekomen in een dialoog tussen ondersteunde(n) en ondersteuner(s)
Het eerste criterium vraagt al een omslag van aanboddenken naar dialoog gestuurd denken. Dit laatste doet meer recht aan de vraag van de ondersteunden. Daarnaast gaat het om vindplaatsgericht en outreachend werken. Er moet ook een goede balans zijn tussen de omvang van het probleem en de omvang van de beschikbare inzet.
Maatwerk impliceert differentiatie, ook in de hoeveelheid tijd die beschikbaar is voor ondersteuning. Dat kan van situatie tot situatie sterk uiteenlopen. Dat vraagt meer flexibiliteit in de toepassing van regels en normtijden zoals die op dit moment gehanteerd worden in jeugdgezondheidszorg en bij pedagogische hulpverlening;
4. er wordt contextueel en multisystemisch gewerkt. Er wordt rekening mee gehouden dat problemen hun bron of wortels kunnen hebben in verschillende domeinen. Bij
ondersteuning zijn dan ook vaak actoren uit meer ketens betrokken;
5. de ondersteuning is doordacht en gestructureerd en voldoet zoveel mogelijk aan beroepsstandaarden
Dit sluit aan bij ons pleidooi om vooral te werken met effectief gebleken werkwijzen. Er wordt probleemgeoriënteerd, doelgericht en oplossingsgericht gewerkt.
Activering van emotionele en sociale steun, onder meer in de vorm van sociale netwerken waarop kinderen, jongeren of ouders kunnen terugvallen, moet een integraal bestanddeel van de ondersteuning zijn.
0.4 Een basismodel voor de organisatie van opvoed- en opgroeiondersteuning
Om aan deze criteria tegemoet te komen, stellen we een basismodel voor, geen blauwdruk.
Afhankelijk van de lokale of regionale situatie kan dit model tot verschillende varianten leiden. Enkele Gideonsgemeenten zijn bezig dit basismodel uit te werken, maar lopen daarbij aan tegen een aantal beperkingen.
Het model rust op een aantal pijlers:
a. de noodzaak van een goede belegging van de vijf gemeentelijke functies;
b. de noodzaak van een krachtenbundeling om versnippering en langs elkaar heen werken te voorkomen en om afstemming te vergemakkelijken;
c. de behoefte aan een voor kinderen, jongeren, ouders en professionals herkenbare, laagdrempelige, nabije één loketvoorziening zoals het consultatiebureau dat nu al is voor ouders in de eerste levensjaren van hun kind. Dat kan ertoe leiden dat hulp vragen en hulp krijgen vanzelfsprekender worden;
d. de noodzaak de indicatiefunctie, de toegangsfunctie tot de jeugdzorg en het AMK dichter bij de burgers te halen. De meeste problemen laten zich het gemakkelijkst oplossen op lokaal niveau en in goed samenspel met lokale voorzieningen.
Netwerkorganisatie met de jeugdgezondheidszorg nieuwe stijl als ruggengraat We pleiten voor de vorming van een Centrum voor Jeugd en Gezin op lokaal (grootste gemeenten) of regionaal niveau (voor de kleinere). Het Centrum is een netwerkorganisatie die opereert als een spin in het web van lokale en bovenlokale voorzieningen die zich direct of indirect met opvoed- en opgroeiondersteuning bezig houden. Het Centrum bundelt taken op het terrein van opvoed- en opgroeiondersteuning, jeugdgezondheidszorg, jeugdzorg, gezinscoaching en gegevensbeheer. Wat het eerste betreft: het is verantwoordelijk voor de gecoördineerde uitvoering van de vijf gemeentelijke functies. Het voert deze voor een deel ook zelf uit en brengt voor het overige andere voorzieningen in stelling. Afhankelijk van de lokale of regionale situatie kunnen daar nog andere taken aan worden toegevoegd. Het Centrum voert die taken uit in actieve interactie met dat hele netwerk van voorzieningen. Het
heeft daarbij de uitvoeringsregie. Het heeft een stevige ruggengraat, bestaande uit de jeugdgezondheidszorg nieuwe stijl. Het gaat daarbij om een integrale jeugdgezondheidszorg met een in maatschappelijk en pedagogisch opzicht versterkt profiel , werkzaam voor een bredere doelgroep, te weten alle kinderen en jongeren vanaf de zwangerschap van hun moeder tot in principe 23 jaar alsmede hun ouders of hun gezin.
Tot nu toe is vooral geïnvesteerd in het inrichten van veel vrijblijvender netwerken op basis van alleen convenanten. Dat ging moeizaam. Convenanten bieden teveel ruimte voor escapes. Netwerken bleven bijgevolg vaak steken in een te geringe slagkracht. En dat terwijl juist bij de moeilijkere groepen een grote slagkracht essentieel is. We hebben het dan over doorzettingsmacht, over het afstemmen van verschillende ketens en het betrekken van alle organisaties die nodig zijn om een vaak meervoudige problematiek aan te pakken. Dat vraagt overeenstemming over het doel met het oog waarop de participerende organisaties samenwerken en sturing langs korte lijnen. Voor het oplossen van lokale problemen zijn lokale voorzieningen (ook woningcorporaties, nutsbedrijven, instanties die zich met schuldsanering bezig houden e.d.) essentiële ankerpunten en is lokale regie onontbeerlijk.
Alleen zo kan de zogeheten ‘voorkant’ van de jeugdzorg sterker worden en de ‘achterkant’
sneller maar gerichter in stelling worden gebracht zodra dat nodig is.
Kenmerken van het Centrum voor Jeugd en Gezin zijn:
a. het Centrum werkt binnen de kaders van het gemeentelijk integraal jeugdbeleid;
b. het heeft tot expliciete taak om in samenwerking met andere instanties te zorgen voor een goede invulling en uitvoering van de vijf gemeentelijke functies. Het heeft hierbij uitvoeringsregie;
c. het fungeert als een meldpunt voor risicosignalen met een front- en een backoffice. Het is loket maar tevens een tweedelijnsorganisatie waar verdergaande interventies beschikbaar zijn;
d. afhankelijk van de lokale of regionale situatie kunnen meer of minder functies ook daadwerkelijk fysiek bij elkaar gebracht zijn. Waar dat vanwege de schaal van de gemeente of de regio nodig of mogelijk is, zijn er uitvoeringslocaties (teams)6 op lokaal, wijk- of dorpskernniveau;
e. het Centrum stuurt zelf in het algemeen de functie ‘zorgcoördinatie’ aan. De zorgcoördinatie hanteert het zgn. huisarts-specialistenmodel: er is één persoon die voortdurend weet wat er speelt, al kunnen er momenten zijn dat het zwaartepunt van de uitvoering van activiteiten tijdelijk even elders ligt;
f. het Centrum integreert de indicatie- en toegangsfunctie van Bureau Jeugdzorg en het AMK. Het geeft overeenkomstig dit huisarts-specialistenmodel – vaak met inschakeling van specialisten – indicaties af voor jeugdzorg en GGZ, voor speciaal onderwijs c.q.
leerlinggebonden financiering, en speciaal basis- of voortgezet onderwijs. De indicaties zijn niet alleen probleem- maar vooral ook risico-georiënteerd: speciale hulp moet kunnen worden ingezet nog voordat van echte problemen sprake is. De verschillende indicatietrajecten in jeugdzorg en in regulier en speciaal onderwijs worden op elkaar afgestemd. De uitvoering van jeugdbeschermings- en jeugdreclasseringsmaatregelen wordt eveneens in het Centrum verankerd (niet het opleggen van de maatregelen);
g. doordat de functies van jeugdgezondheidszorg 0-19, opvoed- en opgroeiondersteuning en een aantal functies van Bureau Jeugdzorg erin opgaan, kan het Centrum een optimale schakel vormen tussen lokale basisvoorzieningen en daarop aanvullende preventieve voorzieningen aan de ene kant en gespecialiseerde hulp en zorg aan de andere kant (zie figuur 0.4a). Het voert zelf een aantal taken samenhangend met de vijf
6 Het gaat dan veelal om het front office-deel.
functies uit en zorgt voor de organisatie en inkoop van (specialistische) hulp, bij voorkeur in of rond de thuissituatie. Het stemt daarmee de lokale zorg af op de bovenlokale of regionale zorg, en de niet-geïndiceerde zorg op de geïndiceerde zorg;
h. het Centrum beheert het (web based) elektronisch kinddossier als neerslag van de relevante ‘zorghistorie’ van een kind of jongere (of diens ouders en gezinsleden) (te weten: problemen of risico’s, interventies en effecten daarvan tot dan toe) en de actuele stand van zaken (bijvoorbeeld de interventies die lopen);
i. het Centrum zorgt ervoor dat het op de hoogte is van het aanbod op het terrein van opvoed- en opgroeiondersteuning en de kwaliteit daarvan zodat het via zijn loketfunctie optimaal kan doorverwijzen. Samen met de gemeente(n) zorgt het Centrum onder meer voor instrumenten als een (digitale) sociale kaart of atlas. Organisaties en instanties waarmee het Centrum samenwerkt, zorgen in onderlinge afstemming voor heldere ondersteuningsprofielen. Die profielen geven aan wat hun core business is en wat afgeleide taken zijn, wat hun expertise inhoudt, hoe zij met vragen van burgers of andere professionals omgaan (van zelf oppakken tot directe doorverwijzing), waar hun mogelijkheden en grenzen liggen en wat hun verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn;
j. het Centrum heeft ook een taak in het bevorderen van kennisontwikkeling en kennisdeling;
k. er is sprake van een toereikende financiering, berekend op een adequate uitvoering van de vijf functies en daarmee samenhangende activiteiten. Met name de
signaleringsfunctie, de pedagogische hulpverlening en de zorgcoördinatie moeten nog uitgebouwd worden.
In het algemeen zal het plaatje er uitzien als in figuur 0.4a.
Figuur 0.4a De brugfunctie van het Centrum voor Jeugd en Gezin
Indicaties
Overwogen moet worden of het huisarts-specialistenmodel niet een handzaam model is dat in de plaats kan treden van alle bestaande indicatietrajecten: alle indicaties in of vanuit het Centrum. Als ‘huisarts’ treedt dan de front office van het Centrum op; de specialisten werken in de back office. De bestaande indicatietrajecten zijn onvoldoende effectief en efficiënt, zeker in combinatie met wachtlijsten voor indicatie en voor plaatsing (soms duurt plaatsing zo lang dat eerst weer opnieuw geïndiceerd moet worden). Ze getuigen ook van weinig vertrouwen in de professionals. De poortwachtersfunctie is in veel gevallen niet nodig. In
Lokale voorzieningen
Gespeciali- seerde hulp en zorg Centrum voor
Jeugd en Gezin
Aansturing door de (samenwerkende) gemeente(n)
ieder geval moet het mogelijk blijven om bij nood of crisis direct te handelen, met een verantwoording achteraf conform professionele standaarden.
Blijft het indicatietraject bestaan, dan moet er in elk geval één systeem van indicatiestelling komen voor de verschillende hulp- of ondersteunings- en zorgtrajecten.
Op korte termijn moet er een heroverweging plaats vinden van wat geïndiceerde en niet- geïndiceerde hulp is. Niet alles hoeft geïndiceerd te zijn, met name kortdurende hulp niet. Bij de overgang van niet-geïndiceerde naar geïndiceerde ondersteuning moet niet de cliënt de grens over, maar de ondersteuning. Dat betekent concreet dat lokale hulpverlening soms ook met jeugdzorgmiddelen bekostigd kan worden.
Lokaal of regionaal
Het Centrum voor Jeugd en Gezin krijgt in die gevallen waarin de schaal van de gemeente te klein is, vorm via een regionaal samenwerkingsverband tussen een aantal gemeenten.
Veelal kan daarbij worden aangesloten bij bestaande bestuurlijke arrangementen rond bijvoorbeeld de GGDen c.q. constructies rond centrumgemeenten. Het bestuur van het regionale samenwerkingsverband van gemeenten maakt afspraken met overige regionale partners. Te denken valt daarbij aan samenwerkingsverbanden in het onderwijs (inclusief de REC’s), politie, justitie, RMC, verslavingszorg, opvangvoorzieningen voor zwerfjongeren, centrumgemeenten, GGZ en zo mogelijk ook ziektekostenverzekeraars.
De middelen
Het regionale samenwerkingsverband krijgt de provinciale middelen voor de jeugdzorg, de jeugdbescherming, de jeugd-GGZ, de preventie en de ambulante jeugdhulp en koopt (op maat) hulp in. Van gedwongen winkelnering in verband met de instandhouding van
instellingen kan geen sprake meer zijn. De toegangstaken en de indicatiestelling van Bureau Jeugdzorg, het AMK en de uitvoering van maatregelen in het kader Jeugdbescherming en Jeugdreclassering moeten worden geïncorporeerd in de Centra voor Jeugd en Gezin.
Door zowel indicatiestelling (diagnose) als alle budgetten onder te brengen bij het Centrum wordt een gezonde efficiëntieprikkel in het systeem gebracht.
Daarbij kan een overgangstraject worden afgesproken. Zo zal de overheveling van provinciale budgetten mede afhankelijk zijn van de snelheid waarmee (regionale) Centra voor Jeugd en Gezin ontstaan en met functies van Bureau Jeugdzorg kunnen integreren. In dat overgangstraject moet het trekkingsrecht van gemeenten op jeugdzorgexpertise goed geregeld worden. Dat trekkingsrecht kan gebaseerd zijn op een bepaald percentage van de in de gemeente aanwezige kinderen en jongeren van -9 maanden tot 23 jaar.
0.5 Effectieve signalering en tijdige, nabije en passende ondersteuning
Alles staat of valt met effectieve signalering en daarop aansluitende tijdige, nabije en passende ondersteuning. Een voorwaarde voor effectief integraal jeugdbeleid is een goed signaleringssysteem. Een systeem dat signalen omtrent risico’s voor of problemen bij kinderen, jongeren of gezinnen uit verschillende ketens en daarbuiten oppikt en bij een cumulatie van signalen proactief aanzet tot gerichte actie. We stellen ons daarbij het volgende voor:
a. het gaat om een elektronisch signaleringssysteem7 dat risicosignalen uit uiteenlopende zogenoemde bronsystemen opvangt. Deze signalen worden afgegeven op basis van
7 Er wordt ook wel gesproken over verwijsindex. Deze term geeft onvoldoende aan waarom het gaat.
een risicoprofiel. Bij die bronsystemen denken we aan kind- of leerlingvolgsystemen uit de diverse ketens (denk aan consultatiebureaus, scholen, politie) maar evenzeer aan databestanden van instellingen die contacten hebben met ouders en daarbij signalen opvangen dat er risico’s zijn (nutsbedrijven, woningcorporaties, enzovoorts);
b. er is een beheerder van het systeem (zie bij punt i.). Deze onderneemt direct actie zodra twee of meer signalen erop wijzen dat het mogelijk niet goed gaat. Daarbij wordt één van de organisaties die contact hebben met deze cliënt(en) aangewezen als
casusregisseur, afhankelijk van de aard van de problematiek, de intensiteit waarmee de betreffende organisaties betrokken zijn en hun mogelijkheden. Dat kan nu eens de politie zijn, dan weer het algemeen maatschappelijk werk, dan weer een school, bureau jeugdzorg of het Centrum voor Jeugd en Gezin. Het gaat hierbij dus om een flexibel regietoedelingsmodel. De casusregisseur maakt in overleg met de andere betrokken organisaties een tijdgebonden plan van aanpak met duidelijke en met de cliënt(en) overeengekomen doelen;
c. de instantie die het elektronisch signaleringssysteem beheert en de casusregisseur aanwijst, volgt vervolgens op afstand het proces: wordt het plan van aanpak ook uitgevoerd en wat zijn de resultaten?
d. belangrijk hierbij is een scheiding van verantwoordelijkheden. Verantwoordelijk voor het elektronisch signaleringssysteem en de monitoring is de gemeente, i.c. de voor integraal jeugdbeleid verantwoordelijke wethouder(s). Verantwoordelijk voor de uitvoering van het plan van aanpak zijn de betrokken organisaties met op de eerste plaats de
casusregisseur. Komen zij niet verder en is bijvoorbeeld doorzettingsmacht nodig, dan wordt dat gemeld en behoort het tot de verantwoordelijkheid van de wethouder om ervoor te zorgen dat de noodzakelijke interventies ook daadwerkelijk kunnen worden uitgevoerd;
e. we pleiten voor een landelijk elektronisch signaleringssysteem dan wel een landelijk model waarvan de lokale of regionale signaleringssystemen een afgeleide zijn. Lokale of regionale systemen moeten minstens compatibel zijn met het landelijk
signaleringssysteem of landelijk model. Dat vergemakkelijkt een geleidelijke uitbreiding van het aantal koppelingen met nieuwe bronsystemen die op basis van een risicoprofiel signalen kunnen afgeven aan het lokale of regionale signaleringssysteem;
f. vanuit dit elektronisch signaleringssysteem, dat slechts aangeeft dat er gesignaleerd is, wordt aan het (web-based) elektronisch kinddossier teruggekoppeld, zodat er naast inhoudelijke informatie over risicokinderen een historisch overzicht van signalen kan worden opgeslagen. Beide elektronische systemen vormen zo een geïntegreerd systeem. Privacy-regels staan het werken met deze systemen niet in de weg: het signaleringssysteem wisselt geen inhoudelijke informatie uit tussen zorgketen en politie- en justitieketen en het kinddossier kent strenge autorisaties;
g. het signaleringssysteem zorgt voor input voor de lokale of regionale beleidsmonitor.
Naast deze beleidsmonitor is er een jeugdmonitor nodig die op het niveau van het individuele kind naast de lichamelijke ontwikkeling ook de psychosociale ontwikkeling volgt. Ook daarvoor is een landelijke standaard te ontwikkelen. In het gebruik van indexen e.d. moet deze jeugdmonitor voldoende differentiëren naar verschillende leeftijdsfasen;
h. het doorlichten van de effectiviteit van lokale en regionale signaleringssystemen en de op die signalen volgende acties is een belangrijk onderdeel van het integrale toezicht;
i. gelet op haar verantwoordelijkheid voor het lokale jeugdbeleid ligt het voor de hand dat de gemeente als eigenaar van het elektronische signaleringssysteem optreedt. Zij belegt het beheer bij voorkeur bij een neutrale instantie.
Een signaleringssysteem kan alleen effectief zijn als mensen in de uitvoering daadwerkelijk signaleren en die signalen ook doorgeven. Bij de implementatie van het systeem is daarom tegelijkertijd training van professionals en semi-professionals nodig.
0.6 Lokale regie binnen heldere kaders
De organisatie van effectieve opvoed- en opgroeiondersteuning is een complex vraagstuk.
Dat vraagt om visie en een goede regie.
Visie
De inrichting van opvoed- en opgroeiondersteuning als één van de domeinen in het integraal jeugdbeleid in een gemeente of regio vraagt een gedeelde visie op de ontwikkeling van kinderen en jongeren, op opvoeding, op de rol van opvoeders en medeopvoeders in de verschillende opvoedmilieus en op opvoed- en opgroeiondersteuning zelf. Belangrijke andere domeinen binnen het integraal jeugdbeleid zijn: onderwijs en educatie (inclusief kinderopvang), spelen en verkennen via spel, vrije tijd, sport en cultuur (met inbegrip van de inrichting van de publieke ruimte), gezondheidszorg, hulpverlening en bescherming,
veiligheid en arbeidstoeleiding. Integraal jeugdbeleid staat of valt met de aanwezigheid van goede verbindingen tussen al deze domeinen.
Een werkbare visie op integraal jeugdbeleid biedt richtlijnen voor beleidsontwikkeling en beleidsvoering, voor de noodzakelijk meervoudige regie en voor een goed samenspel tussen zeer uiteenlopende organisaties en instanties.
Een goede visie kan voorkomen dat bij de lokale of regionale inrichting van het Centrum voor Jeugd en Gezin al te snel wordt uitgegaan van bestaande structuren of organisaties.8
De visie wordt geoperationaliseerd in:
a. een gedeeld referentiekader met heldere maatschappelijke en pedagogische doelen dat de onderlinge communicatie tussen betrokkenen bevordert;
b. een gedeeld afwegingskader met behulp waarvan beter en sneller beslist kan worden over de noodzaak van het aanwijzen van een casusregisseur of zorgcoördinator, of over de noodzaak van drang en dwang of ingrijpen;
c. instrumenten in de sfeer van signalering (een elektronisch signaleringssysteem), centrale dossiervorming (elektronische kinddossiers), monitoring (beleidsmonitor en jeugdmonitor), en dergelijke.
Regie
Die regie moet meervoudig zijn: ze is nodig op het niveau van de cliënt (kind, jongere, ouder, gezin), op organisatie- of uitvoeringsniveau, op lokaal niveau, en op bovenlokaal of regionaal niveau. Bestuurders op lokaal niveau moeten hun verantwoordelijkheid kunnen nemen voor taken die op lokaal niveau moeten worden uitgevoerd. Zij ervaren de problemen; zij zullen in eerste instantie moeten werken aan de oplossing ervan.
Naast een goed instrumentarium is daarbij op lokaal niveau nodig:
• één wethouder (of een subcollege in grote gemeenten) die verantwoordelijk is voor het integraal jeugdbeleid en voor de hele keten van jeugdzorg (van algemene voorzieningen tot intensieve en intramurale zorg). Er is sprake van één collegeprogramma Jeugd en één programmamanager Jeugd. Het beleid komt in dialoog tot stand en wordt in
samenspraak met belanghebbenden en maatschappelijke partners uitgevoerd, mede op basis van een gezamenlijke educatieve en zorgagenda. Een belangrijk punt op die agenda is een versterking van de kwaliteit – met name de pedagogische kwaliteit – van basisvoorzieningen in en rond de vier opvoedmilieus;
8 Zie voor een toelichting het procesmodel in paragraaf 5.3.
• een goede regeling van de zogeheten doorzettingsmacht. Op lokaal niveau moet een casusregisseur in crisissituaties, via de verantwoordelijke wethouder, kunnen
beschikken over de nodige doorzettingsmacht zodat bijvoorbeeld direct crisisopvang beschikbaar kan komen, een uitkering kan worden geregeld, een straatverbod kan worden gehandhaafd of onmiddellijk ondersteuning kan worden geboden, zo nodig op 24-uursbasis;
• een scherp inzicht in de middelen die direct of indirect beschikbaar zijn voor opvoed- en opgroeiondersteuning c.q. integraal jeugdbeleid en de nodige creativiteit om die
middelen gerichter in te zetten vanuit een nieuwe of aangescherpte beleidsvisie;
• een goede toerusting van organisaties en medewerkers voor de taken en functies die ze toebedeeld krijgen.
0.7 Regie op regionale schaal
Ons motto is ‘Lokaal wat lokaal kan, regionaal wat regionaal moet’. De lokale overheid zal op een aantal terreinen regionaal moeten samenwerken om voldoende draagvlak voor
gespecialiseerde voorzieningen te krijgen. Voor taken die op de schaal van de regio moeten worden uitgevoerd, moeten de gezamenlijke bestuurders van de betrokken gemeenten de verantwoordelijkheid kunnen nemen. Wat lokaal kan en moet en wat regionaal kan en moet, is per regio verschillend en is dus aan de bestuurders om te definiëren.
Het niveau van de provincie staat in het algemeen te ver af van de gemeente. De verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen rijk, provincie en gemeente verdient daarom heroverweging.
0.8 Regelgeving, financiële kaders en toezicht
Van regelgeving, financiële kaders en toezicht moet een stimulans uitgaan die de gewenste samenhang binnen het jeugdbeleid bevordert en voorkomt dat instellingen zich vooral op de gemakkelijke gevallen richten (creaming). Samenhang is gewenst op alle niveaus.
Verkokering van het beleid op landelijk niveau werkt door op de andere niveaus. Afstemming in het beleid van de gemeente wordt bevorderd als ook het beleid van de landelijke overheid samenhang vertoont. Een optie is om de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties de coördinatie daarvan ter hand te laten nemen, gelet op diens betrokkenheid bij het bevorderen van goed samenspel tussen diverse overheden.
De financiering van de vijf basisfuncties moet voldoende ruimte laten voor een versterking van met name signalering, pedagogische hulpverlening en zorgcoördinatie. Om een goede inschatting te maken moet onderzoek worden verricht naar de aard en de omvang van de vraag in relatie tot een adequate uitvoering van functies en de caseload die professionals aankunnen, rekening houdend met hun functieprofiel. Een adequate financiering is een noodzakelijke voorwaarde voor onderbrenging van de functies in regelgeving. De discussie over de vraag of dat de WMO moet zijn of de inhoudelijk sterk daarmee overlappende WCPV is nog niet afgerond. Ideaal zou een wet op de jeugdvoorzieningen op lokaal en regionaal niveau zijn als een combinatie van beide.
Er valt veel winst te behalen – in menselijk, pedagogisch, maar zeker ook in economisch opzicht – als we gelden die nu direct of indirect worden uitgegeven aan kinderen, jongeren en gezinnen die vastlopen, vastgelopen zijn of uitvallen, kunnen investeren in onder meer hoogwaardige basisvoorzieningen. Dus in de periode voordat er van vastlopen of uitval sprake is. Naast investeringen uit algemene middelen kunnen daarbij ook andere middelen worden ingezet, zoals bijvoorbeeld de kinderbijslag voor voorzieningen voor jonge kinderen.
Inverdieneffecten die ontstaan door meer aan de voorkant van het proces te investeren, moeten ten goede komen aan de investeerder. Ook om die reden is eenheid in aansturing en financiering van preventieve en curatieve functies noodzakelijk. Deze investeringen in de voorkant mogen uiteraard niet ten koste gaan van middelen die aan de achterkant nodig zijn.
Om de grootste problemen van dit moment op te vangen is zelfs een financiële inhaalslag nodig.
Het toezicht op het stelsel moet integraal zijn. Dat sluit niet uit dat op onderdelen het toezicht specifiek blijft, zolang het toezichtskader maar oog houdt voor de samenhang met andere onderdelen.
0.9 Manifest
We trekken de volgende conclusies met het oog op een goede inbedding van opvoed- en opgroeiondersteuning in het integraal jeugdbeleid op alle niveaus.
1 Rechten van kinderen, jongeren en ouders
a. Kinderen en jongeren hebben recht op bescherming, op optimale voorwaarden voor hun ontwikkeling en dus op kwaliteit in de opvoeding. Ze hebben recht op ondersteuning bij hun opgroeien. Dit recht is verankerd in het internationaal verdrag voor de rechten van het kind.
b. Ouders zijn eerstverantwoordelijken voor de opvoeding maar hebben recht op opvoedondersteuning.
c. Opvoed- en opgroeiondersteuning moeten direct en gemakkelijk toegankelijk zijn.
d. Als het erop aankomt, wegen de rechten van kinderen op bescherming en een verantwoorde opvoeding zwaarder dan de rechten van ouders op privacy en non- interventie. Bij falend ouderschap kunnen maatregelen in de sfeer van drang en dwang nodig zijn om de rechten van kinderen zeker te stellen.
2 Een sluitend systeem van algemene basisvoorzieningen
Opvoeding en opgroeien, en in het verlengde daarvan opvoed- en opgroeiondersteuning, zijn gebaat bij hoogwaardige algemene basisvoorzieningen, zowel in de onderwijsketen als in de zorg- en welzijnsketen. De zorg voor die voorzieningen en de kwaliteit ervan is van groot maatschappelijk belang.
a. Breid de range van het jeugdbeleid uit van zwangerschap tot 23 jaar zodat jongeren die dat nodig hebben niet door arbitraire leeftijdsgrenzen van de noodzakelijke hulp
verstoken blijven.
b. Geef basisvoorzieningen in het tweede opvoedmilieu een expliciete pedagogische opdracht. Laat ze investeren in een partnerschapsrelatie met ouders, gericht op het creëren van gunstigere condities voor de ontwikkeling van kinderen en jongeren, thuis en in de betreffende instelling;
c. Educatieve voorzieningen voor kinderen van 0-2 en van 2-4 jaar moeten deel uitmaken van een geïntegreerd systeem met basisscholen, bij voorkeur naar het concept van de brede (buurt)school. Ouders hebben het recht daarvan gebruik te maken.
d. Alle kinderen van twee tot vier jaar moeten minstens vier dagdelen per week kosteloos kunnen deelnemen aan educatieve voorzieningen.
e. Basisvoorzieningen als jeugdgezondheidszorg (0-19), kinderopvang, peuterspeelzalen, scholen en leerplicht/RMC zijn belangrijke vindplaatsen van kinderen, jongeren en/of ouders met risico’s of problemen. Dat geldt ook voor bijvoorbeeld de thuiszorg, politie en wijkopbouw en jeugd- of jongerenwerkwerk. Al deze instellingen moeten verplicht worden een meldcode te hanteren. Meldingen vinden plaats op basis van een
risicoprofiel, direct aan het elektronisch signaleringssysteem dan wel aan een meldpunt in het Centrum voor Jeugd en Gezin. Rust de professionals in basisvoorzieningen door gerichte trainingen goed toe voor hun signaleringstaak en zorg voor een laagdrempelige eerste achtervang in de vorm van (school)maatschappelijk werk. Zorgstructuren die interne zorg in het onderwijs koppelen aan externe zorg moeten goed ingebed zijn in de lokale of regionale pedagogische infrastructuur. (School)maatschappelijk werk moet zo nodig een beroep (kunnen) doen op intensievere vormen van hulpverlening. Helder omschreven moet worden wat een school of (school)maatschappelijk werk zelf oppakt en waar zij met de leerlingen en hun ouders moeten (kunnen) terugvallen op instanties die intensievere vormen van hulp kunnen bieden.
f. Besteed in het beleid meer aandacht aan de versterking van de pedagogische kwaliteit van het tweede, het derde en het vierde opvoedmilieu.
g. Voorkom dat marktwerking de integratie van voorschoolse en buiten- of tussenschoolse voorzieningen met scholen bemoeilijkt, drempelverhogend werkt of tot versnippering en segregatie leidt. Integratie van onderwijs, kinderopvang, peuterspeelzalen en
buitenschoolse opvang vraagt om regie. Geef de lokale overheid dan de grip op de middelen terug om die regierol in te kunnen vullen en het veld te organiseren, waarbij marktwerking in de uitvoering zeker niet uitgesloten hoeft te zijn.
3 De preventieve functies
De Wet op de Jeugdzorg was aanleiding voor VWS, VNG, IPO en MOgroep om in het kader van opvoed- en opgroeiondersteuning vijf functies (lokale taken) te benoemen die onder regie van de lokale overheid moeten worden uitgevoerd:
1. informatie en voorlichting;
2. signalering;
3. zorgen voor toegankelijkheid van het ondersteuningsaanbod, beoordeling en toeleiding;
4. advisering en lichte hulpverlening;
5. zorgcoördinatie.
a. De uitvoering van deze preventieve functies moet aan kwaliteitseisen voldoen. Werken aan een betere toerusting van kinderen, jongeren en ouders is een belangrijk criterium.
Mobilisering of versterking van de sociale steun voor kinderen, jongeren en ouders moet een integraal onderdeel zijn van de uitvoering. In alle ketens waar (semi)professionals in aanraking komen met kinderen, jongeren en hun ouders, moeten risico’s die kinderen en jongeren in hun ontwikkeling bedreigen, worden gesignaleerd en gemeld op basis van een meldcode. Dan kan er (pro)actief worden geïntervenieerd om te voorkomen dat problemen verergeren of zelfs escaleren.
b. Deze functies, de regie van de gemeente als verantwoordelijke lokale overheid en de instrumenten die dit alles vraagt, moeten stevig worden verankerd in relevante wet- en regelgeving.
4 Een Centrum voor Jeugd en Gezin rond een jeugdgezondheidszorg nieuwe stijl
Creëer een Centrum voor Jeugd en Gezin dat fungeert als een één loket-voorziening in de nabijheid van ouders, kinderen en jongeren, dat dient als meldpunt voor risicosignalen en dat even herkenbaar en gemakkelijk toegankelijk wordt als het consultatiebureau nu.
a. Maak het Centrum verantwoordelijk voor de coördinatie van de uitvoering van de vijf lokale functies en bundel de beschikbare krachten effectief. Opdracht is in goed samenspel met andere organisaties de eerste vier functies in te vullen en zelf in het algemeen de zorgcoördinatie ter hand te nemen.
b. Het Centrum is naast loket ook een tweedelijnsvoorziening waar verdergaande
interventies beschikbaar zijn. Het stemt de lokale zorg af op de bovenlokale of regionale zorg, en de niet-geïndiceerde zorg op de geïndiceerde zorg.
c. Het is een netwerkorganisatie die stevig verankerd is in het veld van lokale
basisvoorzieningen, waarin de jeugdgezondheidszorg nieuwe stijl de ruggengraat vormt en waarin een aantal taken van Bureau Jeugdzorg worden geïntegreerd. Het gaat daarbij met name om indicatiestelling, AMK en de toegang tot de jeugdzorg. Daarnaast wordt de uitvoering van jeugdbeschermings- en jeugdreclasseringsmaatregelen in het Centrum verankerd (niet het opleggen van de maatregelen). Afhankelijk van de lokale of regionale situatie kan die ruggengraat nog versterkt worden met andere werksoorten.
d. Indien het Centrum voor Jeugd en Gezin niet op de schaal van de gemeente
georganiseerd kan worden, krijgt het vorm via een regionaal samenwerkingsverband.
e. Bij de Gideonsgemeenten zijn initiatieven om samen met lokale en regionale partners een Centrum voor Jeugd en Gezin te ontwikkelen. De ervaringen die we daarbij opdoen, kunnen een belangrijke rol spelen bij de voorgenomen evaluatie van de Wet op de Jeugdzorg.
f. Het Centrum krijgt (op termijn) de beschikking over de provinciale middelen voor de jeugdzorg, de jeugd-GGZ, de jeugdbescherming, de AWBZ-middelen voor
jeugdpreventie, jeugd-PGB’s en de ambulante jeugdhulp (RIAGG), en koopt (op maat) hulp in.
5 Indicatiestelling
Het systeem van indicatiestelling heeft tot nu toe veel bureaucratie, vertraging, versnippering en inefficiënte ketens opgeleverd.
a. Ons voorstel is om in plaats van de bestaande indicatietrajecten het huisarts- specialistenmodel in te voeren waarin het Centrum eventueel met inschakeling van experts uit de back office voor de indicatie (diagnose) en de toeleiding naar specialisten zorgt. Het Centrum geeft dan indicaties (diagnoses) af voor alle hulp- en/of
zorgtrajecten.
b. Zolang als dat niet gerealiseerd is moet de indicatiestelling op een plaats dichtbij de uitvoeringspraktijk, dus in het Centrum voor Jeugd en Gezin, plaatsvinden.
c. Bij de overgang van niet-geïndiceerde naar geïndiceerde ondersteuning moet niet de cliënt de grens over, maar de ondersteuning. Dat betekent dat ook lokale hulpverleners geïndiceerde hulp moeten kunnen verlenen en dus uit jeugdzorgmiddelen gefinancierd moeten kunnen worden.
d. Bij acute nood of crisis moet direct geïndiceerde zorg kunnen worden ingezet met verantwoording achteraf en een toets op een juiste hantering van de professionele standaarden.
6 Een sluitend en effectief elektronisch signaleringssysteem
a. Effectief jeugdbeleid staat of valt met de aanwezigheid van een signaleringssysteem waar signalen vanuit verschillende domeinen met elkaar in verband worden gebracht, regietoedeling plaatsvindt en de uitvoering van een plan van aanpak wordt gemonitord.
Dit systeem is bij voorkeur afgeleid van of in elk geval compatibel met een landelijk (model voor een) elektronisch signaleringssysteem. De gemeente – i.c. de voor het integraal jeugdbeleid verantwoordelijke wethouder(s) – is verantwoordelijk voor de effectiviteit van dit systeem: de tijdige signalering van risico’s door organisaties die met kinderen, jongeren en ouders of gezinnen te maken hebben en de acties die nodig zijn bij een cumulatie van signalen.
b. Dit elektronisch signaleringssysteem koppelt risicosignalen terug aan het (web based) elektronisch kinddossier in de jeugdgezondheidszorg nieuwe stijl, waardoor historische en actuele informatie over de ontwikkeling van risicokinderen bij elkaar komt en zo nodig interventies kunnen worden geïnitieerd.
7 Integraal jeugdbeleid onder politieke verantwoordelijkheid van een (coördinerend) wethouder
a. De uitvoering van integraal jeugdbeleid vraagt een sterke regie (bestuurlijk, op
uitvoeringsniveau en op het niveau van de cliënten). Regie in eigen huis gaat vooraf aan regie daarbuiten. Dat geldt voor het rijk, maar evenzeer voor de gemeente.
b. Binnen de gemeente is één wethouder (of een subcollege) verantwoordelijk voor de hele keten van jeugdzorg (van algemene voorzieningen tot intensieve en intramurale zorg).
Er is sprake van één collegeprogramma Jeugd en bij voorkeur ook één programmamanager Jeugd.
c. Het beleid komt in dialoog tot stand en wordt in samenspraak met belanghebbenden uitgevoerd. Voor de uitvoering van het beleid wordt gewerkt met een educatieve en zorgagenda. Deze wordt opgesteld en uitgevoerd door de gemeente en haar maatschappelijke partners en heeft onder meer betrekking op de versterking van de pedagogische kwaliteit van basisvoorzieningen in en rond de vier opvoedmilieus.
d. Een belangrijke voorwaarde hierbij is een scherp inzicht in de middelen die direct of indirect beschikbaar zijn voor opvoed- en opgroeiondersteuning c.q. integraal jeugdbeleid.
e. Een beleidsmonitor en een jeugdmonitor ondersteunen de beleidsvoering met beleidsinformatie.
f. Op lokaal en regionaal niveau is er doorzettingsmacht via een procedure waarbij de wethouder in crisissituaties de verantwoordelijkheid krijgt en neemt om bepaalde instellingen aan te sturen, daarin gelegitimeerd door te voren gemaakte bindende afspraken met die instellingen.
g. Bij de ontwikkeling en uitvoering van beleid is er meer oog voor de vragen en behoeften van ondersteuningzoekenden en burgers meer in het algemeen (vraagarticulatie, dialoogsturing, wijk- of buurtprogrammering, andere vormen van participatie).
8 De verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen rijk, provincie en gemeente
De taakverdeling tussen de verschillende bestuurslagen vraagt heroverweging. Bestuurlijke verantwoordelijkheden, bevoegdheden en budgetten gaan zoveel mogelijk naar de lokale overheid of het regionale samenwerkingsverband.
9 Regelgeving, financiële kaders en toezicht
Van regelgeving, financiële kaders en toezicht moet een stimulans uitgaan tot bevordering van de gewenste samenhang binnen het jeugdbeleid.
a. De ontkokering van het jeugdbeleid vraagt op alle niveaus onverminderd aandacht evenals goed samenspel tussen de bestuurlijke niveaus. Dit vraagt ook op landelijk niveau om een coördinerend ministerschap. Een optie is de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de coördinatie van het landelijk beleid ter hand te laten nemen, gelet op diens betrokkenheid bij het bevorderen van goed samenspel tussen diverse overheden.
b. Nader moet worden bezien of voor de wettelijke verankering van de vijf lokale functies voorafgaand aan de jeugdzorg alsmede de lokale regie de WMO of de inhoudelijk daarmee sterk overlappende WCPV of een combinatie daarvan het meest in aanmerking
komt. Ideaal zou een combinatie van beide wettelijke regimes zijn tot één wet op de jeugdvoorzieningen op lokaal en regionaal niveau waarin bepalingen van de huidige Wet op de Jeugdzorg als hoofdstuk worden ondergebracht.
c. Er moet een nader onderzoek komen naar een adequate financiering van de vijf lokale functies. Met name de signaleringsfunctie, de pedagogische hulpverlening en de zorgcoördinatie moeten uitgebouwd worden. Een adequate financiering is een noodzakelijke voorwaarde voor onderbrenging van de functies in regelgeving.
d. Subsidievoorwaarden en afrekenmechanismen moeten zo worden ontworpen dat
‘kiezen voor de gemakkelijke cases om de resultaten maar te halen’ wordt voorkomen en dat samenwerking wordt bevorderd.
e. We roepen de landelijke overheid op om gerichte investeringen te doen in hoogwaardige educatieve en andere basisvoorzieningen omdat we er van overtuigd zijn dat daardoor meer winst te behalen valt op het terrein van opvoed- en opgroeiondersteuning. Daarbij kunnen onorthodoxe middelen worden ingezet. Inverdieneffecten die ontstaan door meer aan de voorkant van het proces te investeren, moeten ten goede komen aan de investeerder. Om de grootste problemen van dit moment op te vangen is een financiële inhaalslag nodig.
f. Het toezicht op het stelsel moet integraal te zijn. Aandachtspunten daarbij zijn de kwaliteit van de schakels binnen ketens en van de schakelingen binnen en tussen ketens (overeenstemming over het samenwerkingsdoel, warme overdracht, goede terugkoppeling), het functioneren van signaleringssystemen, de acties die volgen op (een cumulatie van) signalen, het bereik van voorzieningen en de effectiviteit van gehanteerde methodieken.
1 ZORGEN OM DE VOORZIENINGEN VOOR ONZE JEUGD
De voorzieningen voor onze jeugd kunnen beter, moeten beter. Er zitten of vallen gaten in wat wij als basisvoorzieningen beschouwen en in onze aanvullende ondersteuning. Te gemakkelijk vallen kinderen en jongeren uit, te vaak kunnen zij en hun ouders niet tijdig en nabij (in hun eigen omgeving) passende ondersteuning krijgen. De indruk bestaat zelfs dat de zogenoemde harde kern van de kinderen, jongeren of gezinnen nauwelijks bij Bureau Jeugdzorg aankomt.
Voor die situatie zijn verschillende oorzaken aan te wijzen. Om die problemen te lijf te gaan is gecoördineerde actie nodig alsmede een nog grotere inzet in de sfeer van algemene basisvoorzieningen en preventie. Hoe die actie en inzet eruit kunnen zien wordt in volgende hoofdstukken uitgewerkt.
In het algemeen vallen er tal van problemen te signaleren. Deze problemen zijn op
verschillende manieren te ordenen. Onze ordening komt voort uit het streven consistenter te denken vanuit de ontwikkeling van kinderen en jongeren en vanuit de positie en toerusting van hun ouders, en deze groepen tijdig en nabij, passende ondersteuning te bieden.
1.1 Niet tijdig
Ondersteuning vindt vaak (te) laat plaats:
• de ondersteuningzoekende kan de weg niet vinden in het weinig transparante ondersteuningslandschap of de drempels zijn psychologisch of financieel te hoog;
• een groeiend probleem wordt niet tijdig onderkend. De kans daarop is groot in een individualistische samenleving als de onze. De zorg om de eigen situatie staat op de voorgrond en men bemoeit zich niet gemakkelijk met anderen. De sociale controle brokkelt af en de sociale cohesie laat te wensen over. Mensen blijven gemakkelijk onopgemerkt in hun woonomgeving;
• onvoldoende helder is waar zorgen over of signalen omtrent kinderen, jongeren, hun ouders kunnen worden gemeld;
• signalering vindt onvoldoende of te eenzijdig plaats en signaleringssystemen zijn niet gekoppeld waardoor de impact van gesignaleerde problemen of risico's wordt onderschat;
• allerlei regelingen werken in de hand dat we pas werk van iets kunnen maken als er een groot probleem ontstaan is, dat vervolgens moeilijk op te lossen is. Risico's en
risicoprofielen zijn nog niet altijd een voldoende basis voor tijdig handelen. Preventie krijgt minder aandacht dan curatie;
• er is onvoldoende capaciteit in basisvoorzieningen voor opvang van kinderen
(bijvoorbeeld peuterspeelzalen) of steun aan kinderen, jongeren en/of gezinnen (school- of algemeen maatschappelijk werk). Er zijn bovendien wachttijden in een indicatietraject en wachtlijsten als het gaat om geïndiceerde jeugdzorg;
• onvoldoende helder is wie er aan zet is en onder welke condities die zet mag plaatsvinden.
1.2 Niet nabij (in de eigen omgeving)
Ondersteuning vindt vaak niet in de eigen omgeving plaats:
• de huidige lokale voorzieningen zijn niet altijd voldoende toegerust om te helpen;
• het kind, de jongere of ouders moeten naar de hulp toe in plaats van andersom;
• de kans dat de ondersteuning van een kind, jongere of een ouder geïsoleerd plaats vindt van de soms even hard nodige ondersteuning van gezinsleden is groot. Niet zelden wordt een cliënt professioneel ondersteund (bijvoorbeeld in GGZ of verslavingszorg) zonder dat de ondersteuner erkent of er rekening mee houdt dat deze ook ouder is en achter zich kinderen en soms een andere ouder heeft staan die wellicht eveneens steun nodig hebben. En omgekeerd worden kinderen met problemen ondersteund zonder dat de ondersteuners zich realiseren dat ook hun ouders of broers of zussen mogelijk ondersteuning behoeven;
• outreachende interventies zoals huisbezoek vanuit (school)maatschappelijk werk of Bureau Jeugdzorg staan onder druk als gevolg van onvoldoende capaciteit of tijd of vinden überhaupt niet plaats.
1.3 Niet passend
Ondersteuning is vaak niet passend:
• er wordt onvoldoende rekening gehouden met de vraag om of behoefte aan
ondersteuning. Veel ondersteuning werkt nog sterk aanbodgericht terwijl in de meeste gevallen maatwerk en participatie van kinderen, jongeren en ouders in het vinden van oplossingen nodig zijn;
• er is een onvoldoende goede analyse gemaakt van de problematiek waardoor de ondersteuning niet op de juiste plek wordt ingezet en er later stapeling van zorg volgt;
• ze duurt te kort. Regels beletten soms langere ondersteuning;
• de ondersteuningzoekende haakt af omdat hij of zij van de ene naar de andere
ondersteuner wordt doorgestuurd zonder 'warme overdracht' en goede terugkoppeling;
• er zijn teveel ondersteuners betrokken bij een complexe of meervoudige problematiek, waardoor overkill kan optreden en maatwerk (via coördinatie of afstemming) bemoeilijkt wordt;
• er is sprake van onbedoelde segregatie terwijl we weten dat juist de omgang met kinderen en jongeren of ouders bij wie het opgroeien respectievelijk opvoeden gemakkelijk(er) gaat, extra ontwikkelingskansen biedt;
• algemene voorzieningen, preventieve trajecten, curatieve trajecten en nazorg zijn onvoldoende op elkaar afgestemd;
• er is onvoldoende voorzien in crisisopvang die met onmiddellijke ingang beschikbaar is.
1.4 Achterliggende oorzaken
De volgende factoren spelen in meerder of mindere mate een rol:
• er is sprake van een toename van de omvang en de ernst van de problematiek in de zin van meer kinderen, jongeren of ouders die grotere risico's lopen, problemen hebben of problemen geven. Het toenemende beroep op hulp en zorg leidt tot een verhoogde druk op de capaciteit en creëert tegelijkertijd de behoefte aan andersoortige en op maat in te zetten instrumenten (zoals gezinscoaching);
• er is een veelheid van organisaties en instanties met een rol op het terrein van de opvoed- en opgroeiondersteuning zonder dat altijd even duidelijk is wat hun core business is en wat afgeleide taken zijn, wat hun expertise inhoudt, waar hun
mogelijkheden en grenzen liggen en wat hun verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn. Dat bemoeilijkt samenhang, afstemming en samenwerking. Informatie wordt niet gedeeld. Registratiesystemen en indicatietrajecten zijn niet of onvoldoende op elkaar afgestemd;
• er is sprake van verschillende wettelijke regimes met als gevolg verkokering in aansturing en financiering, en versnippering van middelen. Een flexibele en effectieve inzet van ondersteuning op maat wordt daardoor belemmerd. Daaraan is ook niet
