Evaluatie openbaar aanbesteden welzijns- producten in stadsdeel De Baarsjes
Alwien Bogaart Justin de Kleuver
Evaluatie openbaar aanbesteden welzijnsproducten in stadsdeel De Baarsjes
Amsterdam, 8 juni 2009
Alwien Bogaart Justin de Kleuver
DSP – groep BV Van Diemenstraat 374 1013 CR Amsterdam T: +31 (0)20 625 75 37 F: +31 (0)20 627 47 59
Inhoudsopgave
Inleiding 3
1 De formele kaders 5
1.1 De invloed van de centrale stad op het principe van (openbaar)
aanbesteden 5
1.2 Bevoegdheden binnen het stadsdeel over aanbesteding 5 1.3 Ontwikkeling aanbesteding en deelraadbesluit september 2001 6
1.4 Notitie ‘Aanbesteden De Baarsjes’ 2002 6
1.5 Notitie ‘Evaluatie aanbestedingen welzijnsaanbod’ 2005 7
1.6 Notitie ‘Aanbesteden in De Baarsjes’ 2008 8
1.7 Conclusies ten aanzien van de kwaliteit van de formele kaders inzake
aanbesteden van welzijnsproducten 9
2 Het proces van aanbesteding 11
2.1 De formele proceskaders 11
2.2 De procedure bij openbare aanbesteding 12
2.3 Selectieronde: beoordeling op uitsluitingsgronden en geschiktheidseisen 12 2.4 Beoordelingsronde: beoordeling op gunningscriteria 17
2.5 Rapportage- en verantwoordingsverplichtingen 18
2.6 Looptijd van het aanbestedingsproces 19
2.7 Zorgvuldigheid van het aanbestedingsproces 20 2.8 Deskundigheid en lerend vermogen van het stadsdeel 21
3 Inhoudelijke en technische aspecten 23
3.1 De inhoudelijke kwaliteit van de aanbestedingsbestekken 23
3.2 Duidelijkheid van het bestek 25
3.3 Flexibiliteit 25
3.4 Risicobeheersing 26
4 Opbrengsten en kosten van aanbesteden 27
4.1 Beoordeling van de opbrengsten van de aanbestedingspraktijk 27
4.2 Kosten van aanbesteding 28
4.3 Kostenefficiency 29
5 Conclusies en aanbevelingen 31
5.1 Conclusies 31
5.2 Aanbevelingen 33
Inleiding
Context
In september 2001 heeft de deelraad van het stadsdeel de Baarsjes een intentiebesluit genomen tot het aanbesteden van het structureel gefinan- cierde welzijnsaanbod. ‘De organisatie met de beste offerte voor een duide- lijk omschreven product of productengroep zal worden uitgenodigd een bud- getcontract met het stadsdeel te sluiten. Op deze wijze wordt het proces van rekening en verantwoording afleggen voor de verrichte welzijnstaken gesti- muleerd. Uitgangspunt daarbij is een meer marktconforme werking’. Vanaf 2003 zijn onderdelen van het sociale domein aanbesteed.
Bij het stadsdeel zijn gerede twijfels gerezen over de meerwaarde van het systeem van (openbaar) aanbesteden van subsidies ten opzichte van de eerdere situatie waarin het stadsdeel budgetsubsidies verleende aan in het stadsdeel gevestigde welzijnsinstellingen. Het kiezen uit meerdere aanbie- ders leidt niet per definitie tot een betere kwaliteit van het uitvoerend werk.
Deze voorgenoemde ervaringen zijn voor het stadsdeel reden van keuze voor het onderzoeksonderwerp. Het onderzoek vindt plaats binnen het jaar- lijkse verplichte onderzoek binnen artikel 213a van de Gemeentewet.
Vraagstelling
Stadsdeel De Baarsjes heeft DSP-groep verzocht onderzoek te verrichten naar de uitvoering van aanbesteden in het sociaal domein in het kader van artikel 213a Gemeentewet. De onderzoeksvraagstelling luidt:
• Hoe efficiënt en effectief is de uitvoering c.q. zijn de richtlijnen met be- trekking tot openbare aanbesteding sociaal domein?
• Is het proces van openbare aanbesteding op sociaal domein qua kosten lager of hoger dan voorheen, wanneer openbare aanbesteding niet werd gedaan?
• Welke verbeteringen c.q. aanbevelingen zijn mogelijk om openbare aan- besteding in het sociaal domein te verbeteren / innoveren?
Onderzoeksopzet
In overleg met het stadsdeel is ervoor gekozen het onderzoek te beperken tot vijf voltooide openbare aanbestedingstrajecten, te weten:
• bewonersparticipatie (2003)
• ouderenwerk (2004)
• jeugd- en jongerenwerk (2004)
• Taalwijzer (2007)
• jeugd- en jongerenwerk (2008)
De onderzoeksactiviteiten bestonden uit documentenstudie (notities en be- sluiten over de aanbesteding van welzijnsproducten, de bestekken van de vijf aanbestedingstrajecten en daarbij behorende bijlagen), een dossieron- derzoek, waarbij het proces van de vijf aanbestedingstrajecten is gevolgd
aan de hand van de in dossiers opgeslagen documenten, waaronder de offertes met bijlagen. Voorts zijn interviews afgenomen met een lid van het dagelijks bestuur en ambtenaren die direct of indirect betrokken zijn ge- weest bij de aanbestedingstrajecten.
Leeswijzer
In Hoofdstuk 1 worden de formele kaders geanalyseerd. Waarom heeft het stadsdeel besloten over te gaan tot (openbare) aanbesteding? Op grond van welke overwegingen wordt gekozen voor aanbesteden en welke overwegin- gen bepalen of welzijnsproducten openbaar, onderhands meervoudig of onderhands enkelvoudig worden aanbesteed.
Het tweede hoofdstuk gaat in op het proces van aanbesteding. Aandacht wordt besteed aan de gehanteerde uitsluitingsgronden, geschiktheidseisen en gunningscriteria. De ontwikkeling van rapportage- en verantwoordings- verplichtingen wordt in beeld gebracht. Voorts wordt in dit hoofdstuk inge- gaan op de looptijd van de aanbestedingstrajecten en de zorgvuldigheid die in het doorlopen van de procedures wordt betracht. Tot slot volgt een be- schouwing over de deskundigheid en het lerend vermogen van het stads- deel. Hoofdstuk 3 gaat in op een aantal inhoudelijke en technische aspec- ten: de kwaliteit van de opdrachtformulering, de mate waarin aanbesteding een flexibele opdrachtverstrekking mogelijk maakt en de mate waarin het stadsdeel erin slaagt risico’s van aanbesteding te beheersen. In het vierde hoofdstuk wordt een kosten-/batenanalyse van de aanbestedingspraktijk gemaakt. Tot slot omvat Hoofdstuk 5 conclusies en aanbevelingen.
1 De formele kaders
1.1 De invloed van de centrale stad op het principe van (openbaar) aanbesteden
De besluitvorming van stadsdeel De Baarsjes inzake aanbesteding, zowel voor wat betreft het principe als de vorm van aanbesteding is autonoom.
Daarmee wordt hier bedoeld dat de centrale stad hier geen bindende kaders heeft opgelegd. Wel vindt samenwerking met andere stadsdelen plaats en is het stadsdeel aangesloten bij het stedelijk Verbeterprogramma Welzijn 2006-2009 waarvan de thema’s weliswaar relevant zijn voor de aanbeste- dingspraktijk, maar primair betrekking hebben op subsidierelaties en op- drachtgeverschap in hun algemeenheid. Overigens heeft stadsdeel De Baarsjes naast deelname aan het Stedelijk Verbeterprogramma ook een eigen verbeterprogramma gevolgd. Het Stedelijk Verbeterprogramma levert nuttige formats en instrumenten op, maar creëert geen bindende kaders voor de stadsdelen.
1.2 Bevoegdheden binnen het stadsdeel over aanbesteding
Aanbesteden is een onderdeel van de uitvoering van het subsidiebeleid van het stadsdeel. De wet dualisering gemeenten is sterk bepalend in de verde- ling van de bevoegdheden tussen de deelraad en het dagelijks bestuur voor wat betreft (de uitvoering van) het subsidiebeleid. Alle bevoegdheden tot het stellen van algemene kaders zijn geen bestuursbevoegdheden en komen toe aan de deelraad. Het vaststellen van de algemene subsidieverordenin- gen is de bevoegdheid van de deelraad. Bestuursbevoegdheden behoren bij het dagelijks bestuur. Het gaat om uitvoerende bevoegdheden, bevoegdhe- den tot het nemen van concrete beslissingen (beslissingen en besluiten met een algemene strekking) en de vaststelling van beleidsregels. Bestuursbe- voegdheden van het dagelijks bestuur betreffen alle bevoegdheden die niet het vaststellen van de begroting en de rekening, het vaststellen van veror- deningen, het vaststellen van andere (algemene) regels, of het vaststellen van plannen met een meer verordenend karakter inhouden. Deze laatste bevoegdheden zijn het exclusieve domein van de stadsdeelraad.
Bij het subsidiebeleid is de bevoegdheidsverdeling tussen de raad en het college als volgt. De deelraad heeft bij het subsidiebeleid de volgende ka- derstellende bevoegdheden:
• procedureel: het vaststellen van de algemene subsidieverordening;
• financieel: het vaststellen van de begroting;
• inhoudelijk: het vaststellen van inhoudelijke beleidskaders.
Subsidie is een beleidsinstrument, een instrument om uitvoering te geven aan het beleid. Binnen de door de deelraad vastgestelde procedurele, finan- ciële en inhoudelijke kaders geeft het dagelijks bestuur uitvoering aan het door de deelraad vastgestelde beleid. Het is aan het dagelijks bestuur te bepalen hoe het met inachtneming van deze kaders uitvoering geeft aan het beleid. Dat impliceert dat het aan het dagelijks bestuur is om bij toekennen van subsidies te bepalen of het daarbij gebruik maakt van het instrument
‘aanbesteden’ en welke vormen van aanbesteden onder welke feiten en
omstandigheden worden gehanteerd. Het is aan het dagelijks bestuur te bepalen aan welke aanbieders subsidies worden verleend. Deze bevoegd- heid heeft de deelraad op grond van de Algemene Subsidieverordening aan het dagelijks bestuur gedelegeerd. De deelraad heeft daarom geen bemoei- enis met processen van aanbesteding en subsidieverlening. Wel dient het dagelijks bestuur achteraf verantwoording af te leggen over de resultaten die het heeft bereikt met de uitvoering van het door de deelraad vastgestel- de beleid, waarbij het gaat om zowel de doeltreffendheid als de doelmatig- heid van de beleidsuitvoering.
1.3 Ontwikkeling aanbesteding en deelraadbesluit september 2001
Het besluit om over te gaan tot aanbesteding van welzijnsproducten is inge- geven door een incident. Eind 2000 werd duidelijk dat Stichting Welzijn de Baarsjes (hierna te noemen ‘de SWB’), de in subsidiebedragen gemeten belangrijkste subsidierelatie van het stadsdeel, in ernstige financiële pro- blemen verkeerde. In reactie daarop heeft het stadsdeel Bureau Berenschot een onderzoek laten verrichten naar de financiële situatie en de bedrijfsvoe- ring van de stichting. De te beantwoorden hoofdvraag van het onderzoek luidde: ‘Is de stichting een betrouwbare partner waarmee de financiële rela- tie kan worden voortgezet’? Die vraag kon niet eenduidig worden beant- woord. De conclusies van Berenschot waren in de ogen van het stadsdeel niet ernstig genoeg om de relatie met de SWB te verbreken. Maar tegelijk koos het stadsdeel er niet voor om op de oude voet verder te gaan. ‘Wij willen deze gelegenheid benutten om onze relatie met de SWB opnieuw te definiëren in de lijn die we hebben ingezet om te komen tot nieuwe budget- contracten met de welzijnsinstellingen. Wij beogen hiermee een verdere verzakelijking van onze relatie met deze instellingen. Wij willen daarbij meer gaan sturen op kwaliteit van producten en minder vasthouden aan een be- staande relatie. Dit betekent dat wij met ingang van het subsidiejaar 2004 al onze welzijnsproducten openbaar willen gaan aanbesteden’. Gekozen werd voor deze termijn om de SWB niet bij voorbaat uit te sluiten van deelname aan aanbestedingtrajecten. Op 25 september 2001 werd het voorstel van het dagelijks bestuur om over te gaan tot aanbesteding door de stadsdeel- raad overgenomen.
In het raadsbesluit werd niet geëxpliciteerd waarom gekozen werd voor het aanbestedingsinstrument en niet voor andere instrumenten om een meer zakelijke subsidierelatie tot stand te brengen. Evenmin werd geduid waarom gekozen werd voor openbaar aanbesteden en niet voor een andere aanbe- stedingsvariant.
1.4 Notitie ‘Aanbesteden De Baarsjes’ 2002
In november 2002 zag de notitie ‘Aanbesteden De Baarsjes’ het licht. Daarin werd bevestigd dat ‘aanbesteding moet worden gezien tegen de achtergrond van het streven naar zakelijke subsidierelaties. Het afsluiten van budgetcon- tracten is daar een instrument voor’. De laatste zin relativeert al het belang van aanbesteden: het is een van de instrumenten en niet hèt instrument om tot een verzakelijking van de subsidierelaties te komen. Voorts wordt in de notitie opgemerkt dat in het raadsbesluit van 25 september 2001 ‘wordt ge- sproken over openbaar aanbesteden. In principe gaat het dan om openbare aanbesteding en aanbesteding met voorafgaande selectie. Voordeel van het
eerste is een ruime keuzemogelijkheid. Nadeel daarvan is dat er een grote kans is dat veel offertes worden ingediend die niet (voldoende) voldoen aan de voorwaarden die het stadsdeel stelt. Dat is tijdrovend voor het stadsdeel’.
Daarmee werd een tweede relativering aangebracht: aanbesteden betekent niet per definitie ‘openbaar aanbesteden’. Dat werd verder op in de notitie bevestigd, waar wordt opgemerkt dat er een aantal mogelijkheden is als het gaat om de wijze van aanbesteding. Een vijftal varianten wordt in de notitie opgesomd:
1 openbare aanbesteding
2 aanbesteding met voorafgaande selectie, waarbij de aanbesteding open- baar bekend wordt gemaakt
3 onderhandse aanbesteding
4 onderhandse aanbesteding na selectie 5 enkelvoudige onderhandse aanbesteding
De opsomming doet vermoeden dat steeds uit een van bovengenoemde vijf varianten gekozen kan worden. ‘Het bestuur kan voor elk product vrij uit de bovenstaande vijf mogelijkheden kiezen’. Evenwel werd verzuimd aan te geven onder welke feiten en omstandigheden een bepaalde variant het meest geïndiceerd zou zijn. Vervolgens ontstaat er verwarring, omdat er in de notitie weer wordt teruggegrepen op openbaar aanbesteden. ‘In het raadsbesluit wordt gesproken over openbaar aanbesteden. In principe vallen mogelijkheid 1 en 2 hier onder, immers in beide gevallen wordt openbaar kenbaar gemaakt dat het stadsdeel welzijnsproducten aan wil besteden.
Bovendien staat het een ieder vrij zich daarvoor aan te melden’.
Uit het bovenstaande kan worden afgeleid dat er een zekere voorkeur is voor openbaar aanbesteden, maar dat andere aanbestedingsvarianten niet bij voorbaat zijn uitgesloten. Onduidelijk blijft echter wanneer het dagelijks bestuur ruimte heeft om voor een van die andere varianten te kiezen.
1.5 Notitie ‘Evaluatie aanbestedingen welzijnsaanbod’ 2005
De inhoudelijke argumenten waarom het stadsdeel tot aanbesteding is over- gegaan, zijn formeel nooit geëxpliciteerd. Er is eerder sprake van impliciete verwachtingen. In het deelraadsbesluit van 2001 wordt gesproken over het verzakelijken van de subsidierelatie en sturen op kwaliteit. Op 8 maart 2005 verschijnt de notitie van het dagelijks bestuur ‘Evaluatie aanbesteding wel- zijnsaanbod’. Een evaluatie veronderstelt dat het beleid wordt geëvalueerd aan de hand van doelstellingen of indicatoren die zijn vastgesteld voordat het te evalueren beleid in werking trad. Deze - expliciete - doelstellingen of indicatoren waren door het stadsdeel niet vooraf vastgesteld. De bijzondere situatie doet zich derhalve voor, dat het aanbestedingsbeleid is geëvalueerd aan de hand van achteraf geformuleerde doelstellingen. De evaluatienotitie noemt de volgende doelen van aanbesteden van welzijnsproducten:
1 Een meer marktconforme werking van het realiseren van welzijnsaan- bod:
• bevorderen van concurrentie tussen aanbieders;
• het vergelijken van de aanpak en visie van verschillende aanbieders om de beste kwaliteit en kwantiteit te kiezen bij het gegeven subsidie- budget;
• het stimuleren van een ondernemende instelling bij de aanbieders, waarbij zij bewust bezig zijn om een effectief, kwalitatief hoogwaardig en scherp geprijsd aanbod te realiseren.
2 Het voortzetten van de ingegane lijn om op een zakelijke manier met de instellingen om te gaan.
De stelling kan worden betrokken, dat in de evaluatienotitie voor de Raads- commissie Onderwijs (aan wie de notitie was gericht) het stadsdeel – impli- ciet – de doelen van het stadsdeel voor wat betreft aanbesteding van wel- zijnsproducten zijn vastgesteld.
1.6 Notitie ‘Aanbesteden in De Baarsjes’ 2008
In april 2008 ziet de notitie van het dagelijks bestuur ‘Aanbesteden in stads- deel de Baarsjes’ het licht. In de notitie wordt teruggeblikt op de ervaringen met aanbesteden en vooruitgeblikt op op handen zijnde aanbestedingstra- jecten.
In de notitie worden zowel de doelen van aanbesteden aangehaald zoals in de evaluatienotitie van 2005 benoemd en tegelijkertijd wordt aangegeven dat aanbesteden doorgaans om de volgende redenen wordt gedaan:
• op zoek naar een andere aanpak, bij aanbestedingen kunnen een aantal aanpakken met elkaar worden vergeleken (innovatie)
• niet tevreden over de kwaliteit die op dit moment geleverd wordt
• concurrentie mogelijk maken (prijs en kwaliteit vergelijken)
• politieke wens
Onduidelijk blijft wat nu de doelen van het stadsdeel zijn om aan te beste- den: zijn dit de doelen uit de evaluatienotitie van 2005 of de redenen waar- om doorgaans tot aanbesteding wordt overgegaan? Op zich staan de ge- noemde doelen en redenen niet op gespannen voet met elkaar, maar
anderzijds dekken ze elkaar ook niet volledig. Dat kan verwarring wekken en het maakt een eventuele toekomstige evaluatie er niet eenvoudiger op. Het stadsdeel is gebaat bij eenduidige doelen.
De notitie haalt impliciet het raadsbesluit van 2001 om alle welzijnsproduc- ten openbaar aan te besteden, onderuit. Er wordt niet expliciet voorgesteld om het besluit van 2001 geheel of gedeeltelijk te herzien. Maar de notitie heeft wel deze uitwerking. Eerst wordt de algemeen gunstige beoordeling van aanbesteding in de evaluatienotitie van 2005 genuanceerd. Gebleken is dat zowel het stadsdeel als de opdrachtgever en uitvoeringsorganisaties als opdrachtnemers ontevreden zijn over de onderlinge verhoudingen en aan- sturing. Opgemerkt wordt dat de huidige praktijk van de (openbare) aanbe- steding van welzijnsdiensten een uitvoeringsopdracht star maakt. ‘Er bestaat een spanning tussen de behoefte tot controle en sturing en de benodigde flexibiliteit in de uitvoering van contracten om het mogelijk te maken op ac- tualiteiten in te kunnen spelen’. Het schrijven van een bestek waarin de op- dracht zo nauwkeurig mogelijk moet worden omschreven zou op gespannen voet staan met de behoefte aan flexibiliteit. Vervolgens wordt opgemerkt dat een vierjaarlijkse aanbestedingscyclus onrust teweeg brengt bij aanbieders en gebruikers en inbreuk pleegt op de continuïteit van het aanbod. Boven- dien zou een vaste periode van vier jaar arbitrair zijn. Het dagelijks bestuur wil daarom verkennen of de looptijd van contracten kan variëren, en de mo- gelijkheid van verlengen invoeren. Tot slot wordt erop gewezen dat aanbe- steding een tijdrovende aangelegenheid is, waarbij wordt opgemerkt dat bij onderhandse aanbesteding de doorlooptijd aanmerkelijk kan worden bekort, terwijl de keuzevrijheid uit meerdere aanbieders blijft.
Geconstateerd wordt dat er vijf soorten van dienstverlening in aanmerking kunnen komen voor het opstarten van een aanbestedingstraject.
Op - plausibele - beleidsmatige gronden wordt voorgesteld om vooralsnog niet over te gaan tot het aanbesteden van drie diensten, te weten: speel- tuinwerk, opvoedingsondersteuning en ontwikkelingsstimulering1 en integra- le maatschappelijke dienstverlening.
1.7 Conclusies ten aanzien van de kwaliteit van de formele kaders inzake aanbesteden van welzijnsproducten
Het besluit in 2001 om alle welzijnsproducten openbaar aan te besteden is gebaseerd op een incident. Niet duidelijk is waarom de benarde financiële situatie bij één uitvoeringsorganisatie reden is om alle welzijnsproducten, dus ook de producten die bij andere uitvoeringsorganisaties zijn belegd, (openbaar) moeten worden aanbesteed. Openbare aanbesteding wordt aangevoerd om de subsidierelaties te verzakelijken. De doelen van aanbe- steden worden niet geëxpliciteerd. Onduidelijk is waarom juist voor het in- strument van openbare aanbesteding is gekozen en niet voor andere be- schikbare instrumenten. Alternatieven worden niet genoemd of overwogen.
Niet duidelijk is waarom gekozen is voor openbare aanbesteding. De notitie over aanbesteden uit 2005 geeft aan dat er vijf aanbestedingsvarianten zijn die kunnen worden toegepast. Niet wordt aangegeven in welke situatie een bepaalde variant te prefereren is. Tegelijkertijd wordt gesuggereerd dat openbaar aanbesteden toch de voorkeur heeft. In 2005 wordt aanbesteden geëvalueerd. De aanbestedingspraktijk wordt beoordeeld aan niet eerder benoemde doelen. In 2008 wordt in de notitie ‘Aanbesteden in de Baarsjes’
het eerdere algemeen gunstige oordeel van (openbaar) aanbesteden genu- anceerd. De gebruikte argumenten zijn niet altijd even sterk. Zo snijdt de kritiek dat aanbesteden leidt tot weinig flexibiliteit weinig hout. Er wordt ge- werkt met flexibele budgetten, ondanks dat er voor vier jaar een contract wordt aangegaan met uitvoeringsorganisaties, moeten zij jaarlijks een sub- sidieaanvraag indienen, waardoor jaarlijks de prestatieafspraken kunnen worden bijgesteld. Er wordt aangegeven dat na afloop van een contractspe- riode het contract ook verlengd kan worden, waarbij een volgende aanbe- steding achterwege kan blijven. Een expliciet voorstel om het besluit alle welzijnsproducten openbaar aan te besteden wordt niet gedaan. In de prak- tijk van vóór 2008 wordt echter al afgeweken van openbare aanbesteding.
Zo zijn peuterspeelzaalwerk en maatschappelijke participatie, sociaal- cultureel werk enkelvoudig onderhands aanbesteed en is Lokale Traject Begeleiding meervoudig onderhands aanbesteed. Er zit kortom onvoldoende lijn in het beleid en het beleid is te impliciet.
Het stadsdeel zou er goed aan doen om het aanbestedingsvraagstuk inte- graal te heroverwegen. In ieder geval moeten de volgende vragen daarbij worden beantwoord:
• Wat wordt - concreet - beoogd met een verzakelijking van de subsidiere- laties?
Noot 1 Uiteindelijk is opvoedingsondersteuning en ontwikkelingsstimulering wel (meervoudig onderhands) aanbesteed.
• Welke instrumenten zijn beschikbaar om deze verzakelijking tot stand te brengen en wat zijn de voor- en nadelen van de onderscheiden instru- menten?
• Als aanbesteden een van die instrumenten is, in welke situaties wordt daarvan gebruik gemaakt, en welke aanbestedingsvarianten worden in welke situatie benut?
• Als een bepaald welzijnsproduct eenmaal is aanbesteed, impliceert dit dan dat het steeds wordt aanbesteed of kunnen er ook omstandigheden of beleidsmatige redenen zijn om na afloop van de contractperiode het contract te verlengen en dus af te zien van een volgende aanbesteding?
2 Het proces van aanbesteding
2.1 De formele proceskaders
Aanbesteden is in beginsel een privaatrechtelijke aangelegenheid. Bij het aanbesteden van welzijnsproducten gaat het in wezen om het aanbesteden van subsidies voor die welzijnsproducten. Er is geen voorgeschreven juri- disch kader voor het aanbesteden van subsidies. Strikt genomen bestaat aanbesteden van subsidies niet, omdat aanbesteden per definitie een pri- vaatrechtelijke aangelegenheid is. Beter zou kunnen worden gesproken over het benaderen van meerdere aanbieders om een subsidieaanvraag in te dienen voor een bepaald cluster van subsidiabele activiteiten.
Subsidies kunnen uitsluitend via publiekrechtelijke weg worden verleend.
Op alle subsidies is Titel 4.2 Subsidies van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Het is niet toegestaan om subsidies langs privaat- rechtelijke weg te verlenen. Subsidies worden in beginsel verleend op basis van een ingediende subsidieaanvraag. De Awb geeft niet aan langs welke procedure subsidie moet worden verleend. Een bestuursorgaan als het dagelijks bestuur van het stadsdeel is vrij naar eigen inzicht een procedure te ontwikkelen, mits deze niet in strijd is met dwingende bepalingen uit Titel 4.2 Subsidies.
Bij aanbesteden van subsidies behoeft het stadsdeel geen uitvoering te ge- ven aan Europese aanbestedingsregels of aan het Besluit Aanbestedingsre- gels voor Overheidsopdrachten (BAO) te geven. Het stadsdeel heeft er evenwel voor gekozen om subsidies aan te besteden via een mix van pri- vaatrechtelijke en publiekrechtelijke procedures. De procedure die leidt tot aanbesteding is geïnspireerd op het privaatrecht, waarbij – in geval van een openbare aanbesteding - het BAO van toepassing is verklaard op de proce- dure, dan wel er intern vanuit wordt gegaan dat uitvoering gegeven moet worden aan het BAO. Is eenmaal een definitief gunningsbesluit door het dagelijks bestuur genomen, dan wordt overgeschakeld op het publiekrecht.
De subsidie wordt verleend op basis van een beschikking tot subsidieverle- ning als bedoeld in afdeling 4.2.3 van de Awb en een daarop voortbouwende uitvoeringsovereenkomst als genoemd in artikel 4:36 Awb.
Door te kiezen voor openbare aanbesteding en daarbij het BAO te hanteren legt het stadsdeel zich onnodige lasten op. De ervaring bij De Baarsjes leert dat openbare aanbesteding op voorhand niet leidt tot een groter aantal offer- tes en dus tot meer marktwerking. Het is voorstelbaar dat het stadsdeel bij een actieve marktverkenning met een onderhandse aanbesteding meer aanbieders kan interesseren een offerte in te dienen, dan met een openbare aanbesteding. Weliswaar heeft openbare aanbesteding in enkele gevallen (bewonersondersteuning 2003 en jeugd- en jongerenwerk 2008) ertoe geleid dat de opdracht uiteindelijk is gegund aan een niet bij het stadsdeel beken- de aanbieder, een meer actieve marktbenadering (vooral buiten het Amster- damse circuit) had eenzelfde resultaat op kunnen leveren. Het stadsdeel had vanuit het perspectief van marktwerking dus even goed kunnen kiezen voor onderhandse meervoudige aanbesteding en had daarbij eenvoudiger en minder belastende procedures kunnen hanteren.
2.2 De procedure bij openbare aanbesteding
De procedure tot aanbesteding van subsidies is opgenomen in de bestekken voor de onderscheiden aanbestedingstrajecten. De procedures zijn in de tijd bezien wat veranderd, maar zijn in essentie gelijk gebleven. Gekozen is voor een selectie in twee fasen. De eerste fase heeft betrekking op de beoorde- ling van de aanbieders, de tweede op de beoordeling van de offertes van die aanbieders die door de eerste selectiefase zijn gekomen. Voor beide fasen worden criteria benoemd. De offertes worden aan die criteria getoetst. In elke fase kunnen er partijen afvallen, omdat zij niet of niet voldoende aan de criteria voldoen. In de tweede fase wordt gekozen voor een van de inge- diende offertes en vallen daarmee in beginsel alle overige offertes af. In beginsel, omdat na een voorlopig gunningsbesluit afstemming plaatsvindt over de uitvoering met de partij van wie de offerte in beginsel is gegund.
Indien het stadsdeel en de desbetreffende aanbieder er niet uit komen, kan worden teruggevallen op een andere geschikte aanbieder. In de praktijk is tot nu toe het niet voorgekomen dat een voorlopig gunningsbesluit uiteinde- lijk niet uitmondde in een definitief gunningsbesluit.
Nadat het stadsdeel een aanbesteding openbaar ter kennis heeft gebracht, worden belangstellende organisaties in de gelegenheid gesteld vragen te stellen en eventueel uitvoeringsaccommodaties te bezichtigen. Het stads- deel beantwoordt de vragen in een Nota van inlichtingen die openbaar wordt gemaakt. Vervolgens kunnen aanbieders een offerte indienen. Na sluiting van de termijn waarbinnen offertes kunnen worden ingediend, worden aan- bieders en vervolgens hun offertes beoordeeld. Dat gaat in twee fasen die in totaal drie rondes beslaan. De selectiefase bestaat uit één ronde en de be- oordelingsfase uit twee rondes:
1 Een selectieronde door een toetsingscommissie, waarin aanbieders wor- den beoordeeld op uitsluitingsgronden en geschiktheidseisen.
2 Een beoordelingsronde waarin de offertes worden beoordeeld op de ge- stelde minimumeisen.
3 Een beoordelingsronde waarin de offertes worden beoordeeld op de gunningscriteria. Deze ronde omvat veelal een presentatie van deze of- fertes aan de beoordelingscommissie.
Bij niet openbare aanbesteding is de procedure in beginsel gelijk aan die bij openbare aanbesteding. Het verschil met openbare aanbesteding is dat in het laatste geval vooraf geen selectie heeft plaatsgevonden van organisa- ties die een offerte in kunnen dienen.
2.3 Selectieronde: beoordeling op uitsluitingsgronden en geschiktheidseisen
In de selectieronde wordt bezien of op de offrerende organisaties een uit- sluitingsgrond van toepassing is, dan wel dat deze niet voldoen aan de ge- schiktheideisen.
Een uitsluitingsgrond heeft een knock-out effect: het enkele feit dat een be- paalde uitsluitingsgrond op een organisatie van toepassing is, impliceert dat deze uit de procedure wordt verwijderd.
Hieronder worden de meest recent gehanteerde uitsluitingsgronden ge- noemd.
De gegadigde verklaart dat niet één van de onderstaande omstandigheden van toepassing is:
• hij deelneemt of heeft deelgenomen aan een criminele organisatie
• hij betrokken is, of betrokken is geweest bij omkoping
• hij betrokken is, of betrokken is geweest bij het witwassen van geld
• hij in staat van faillissement, vereffening, akkoord of surseance van beta- ling verkeert
• zijn faillissement is aangevraagd, of tegen wie een procedure van veref- fening of surseance van betaling dan wel een andere soortgelijke proce- dure aanhangig is gemaakt
• hij bij een rechterlijke beslissing die kracht van gewijsde heeft, veroor- deeld is geweest voor een delict dat zijn beroepsmoraliteit in het gedrang brengt
• hij in de uitoefening van zijn beroep een ernstige fout heeft begaan
• hij niet aan zijn verplichtingen heeft voldaan ten aanzien van de betaling van zijn belastingen of sociale verzekeringsbijdragen
• hij zich schuldig heeft gemaakt aan valse verklaringen bij het verstrekken van inlichtingen of bepaalde gegevens, die bij de onderhavige aanbeste- ding worden verlangd
De uitsluitingsgronden zijn in de tweede tranche van de openbare aanbe- stedingen (2007-2008) verzwaard ten opzichte van die in 2003-2004. De meest recente uitsluitingsgronden zijn ontleend aan het BAO. Voor aanbie- ders brengen de uitsluitingsgronden administratieve lasten met zich mee omdat zij bewijsstukken moeten overleggen. Overwogen zou kunnen worden om in eerste instantie te volstaan met een verklaring van aanbieders dat de uitsluitingsgronden niet op hen van toepassing zijn en eerst van de partij van wie de offerte voorlopig gegund is, te verlangen dat deze bewijsstukken overlegt.
In het verleden is het voorgekomen dat twee organisaties gezamenlijk een offerte indienden en bij de gunning van de offerte de activiteiten onderbrach- ten in een aparte rechtspersoon. Waar de achterliggende organisaties vol- deden aan de criteria inzake financieel-economische draagkracht, gold dit niet voor de nieuwe rechtspersoon, die ernstige liquiditeitsproblemen kende.
De productie van deze rechtspersoon bleef achter bij wat met het stadsdeel was overeengekomen. Op basis van de uitvoeringsovereenkomst had het stadsdeel de subsidie lager kunnen vaststellen dan bij de beschikking tot subsidieverlening, hetgeen materieel had geleid tot een terugvordering van subsidies. Dat zou waarschijnlijk hebben beleid tot een faillissement van de aanbieder. Indien zich nog eens de figuur voordoet van een nieuwe organi- satie die wordt beheerst door een combinatie van bestaande organisaties, doet het stadsdeel er verstandig aan voorzieningen op te nemen in het be- stek die er zorg voor dragen dat de continuïteit gegarandeerd is van de nieuwe rechtspersoon die de door het stadsdeel gesubsidieerde activiteiten verricht. Deze bepalingen dienen erin te voorzien dat de ‘moederorganisa- ties’ de continuïteit van de dienstverlening garanderen.
In het bestek Taalwijzer 2007 zijn naast selectiecriteria ook zogenaamde minimumeisen opgenomen. De inschrijver moet verklaren dat hij aan deze
minimumeisen voldoet. Voldoet hij niet aan een of meerdere minimumeisen, dan wordt hij uitgesloten van de verdere procedure.
De gestelde minimumeisen in het bestek Taalwijzer 2007 zijn:
1 uitvoering werkzaamheden conform serviceniveauovereenkomst 2 uitvoering werkzaamheden in nauwe samenwerking met door het stads-
deel aangewezen lokale partijen
3 meewerken aan klachten-, bezwaar- en beroepsprocedures
4 voldoen aan privacyregels als neergelegd in stedelijk vastgesteld klach- ten- en privacyreglement en voldoen aan de geldende wet- en regelge- ving betreffende de bescherming persoonsgegevens
5 realiseren Taalwijzer op een zelf aan te dragen locatie die voldoet aan de daaraan gestelde eisen met betrekking tot toegankelijkheid, ope- ningstijden en een stadsbrede geldende huisstijl
6 verzekering voor wettelijke aansprakelijkheid
7 verklaring bereidheid klanttevredenheidsonderzoek en monitoring van de gerealiseerde prestaties
8 certificering van de organisatie op basis van ISO 9001-200 of HKZ kwali- teitssysteem
In andere bestekken (bijvoorbeeld jeugd- en jongerenwerk 2008) worden deze minimumeisen ook wel geschiktheideisen genoemd. Ten onrechte want minimumeisen hebben geen betrekking op de kwaliteit van de aanbie- der, maar op diens bereidheid om te voldoen aan bepaalde eisen die wor- den gesteld aan de uitvoering van de opdracht.
In alle bestekken worden in de selectieronde naast uitsluitingsgronden ook geschiktheideisen gehanteerd. Deze eisen hebben geen betrekking op de offerte maar op de organisatie die een offerte uitbrengt. Geschiktheideisen hebben betrekking op de vraag of de organisatie geschikt is om de opdracht waarvoor offerte is uitgebracht met succes uit te voeren. De geschiktheids- eisen hebben enerzijds betrekking op de financieel-economische draag- kracht van de organisatie en anderzijds op de inhoudelijke kwaliteiten (ook wel ‘technische bekwaamheid’ genoemd). De inhoudelijke kwaliteiten wor- den langs twee wegen getoetst:
• De wijze waarop de organisatie organisatorische randvoorwaarden heeft gecreëerd om de opdracht professioneel en met voldoende kwaliteit, deskundigheid en innovatief vermogen uit te voeren.
• De ervaring van de organisatie met vergelijkbare opdrachten en een posi- tieve waardering van de uitvoering van deze opdrachten door de op- drachtgever.
In tegenstelling tot selectiecriteria houden geschiktheideisen een zekere mate van willekeur in, omdat ‘geschiktheid’ niet altijd in absolute zin kan worden geduid. Bij een financieel criterium als liquiditeit kan dit nog aan de orde zijn, bijvoorbeeld door een kwantitatieve ondergrens te hanteren die in de desbetreffende sector gangbaar is, maar als het gaat om de beschrijving van het personeelsbeleid is het minder eenduidig vast te stellen of dit aan bepaalde standaarden voldoet. Het verdient aanbeveling om daar waar het gaat om meer kwalitatief geformuleerde geschiktheidseisen meer specifiek te vragen naar bepaalde zaken die van vitaal belang worden geacht. Bij- voorbeeld niet vragen of de organisatie het personeelsbeleid heeft geforma-
liseerd, maar of de organisatie aantoonbaar beschikt over bepaalde proce- dures en regelingen met betrekking tot competentiemanagement, werkbege- leiding, deskundigheidsbevordering en resultaats- en ontwikkelingsgesprek- ken.
Ter illustratie zijn hieronder de geschiktheideisen genoemd uit het bestek openbare aanbesteding jeugd- en jongerenwerk 2008.
1 Verklaring Financiële soliditeit.
2 Aantonen financiële en economische draagkracht:
• een passende bankverklaring of bewijs van een verzekering tegen beroepsrisico’s;
• inzage in de liquiditeit, solvabiliteit en rentabiliteit door overlegging van de drie meest recente door de accountant goedgekeurde jaarre- keningen;
• een verklaring over de omzet middels de drie laatste jaarrekeningen.
3 Een omzet van tenminste € 1.500.000.
4 Aantonen kwaliteit en vakkundigheid:
• personeel is bevoegd en heeft minimaal een relevante op leiding op MBO
niveau;
• personeel voldoet aan de eisen van de CAO Welzijnswerk;
• personeel beschikt over een verklaring van goed gedrag;
• overleggen van een samenvattende beschrijving van het personeels- beleid.
5 Aantoonbare ervaring met de uitvoering van jeugd- en jongerenwerk in een grootstedelijke omgeving dan wel ervaring met grootstedelijke pro- blematiek.
6 Minimaal twee referenties.
7 Hanteren van een pedagogisch beleid dat aansluit bij de visie van het stadsdeel. De inschrijver garandeert op alle onderdelen de tijdige en vol- ledige rapportage op alle afgesproken onderdelen conform de geldende termen van de algemene Subsidieverordening.
8 De instelling verklaart zich bereid samen te werken met, en een duidelij- ke taakafbakening tot stand te brengen met de organisaties die samen- werken in alle netwerken die relevant zijn voor de goede uitoefening van het jeugd- en jongerenwerk.
9 De inschrijver verklaart zich bereid te investeren in het vakmanschap en professionele ontwikkeling van het jongerenwerk.
10 Eisen aan het gebruik van de accommodaties van waaruit de dienstver- lening plaatsvindt.
Een belangrijk instrument om de kwaliteit van de aanbieder te toetsen is het beschrijven van referentieprojecten en het opvragen van referenties. In 2004 werd nog volstaan met de vraag een kort overzicht te geven van relevante recente projecten / producten met daarbij vermelding van de naam voor welke organisatie deze projecten zijn uitgevoerd en wat de duur en de in- houd van de werkzaamheden waren. In 2008 wordt gevraagd twee referen- ties aan te leveren met betrekking tot eerder met goed gevolg uitgevoerde en naar inhoud vergelijkbare opdrachten en een beschrijving van die op- drachten.
De omschrijving moet de volgende elementen omvatten:
• duur van de opdracht
• de regio / plaats van uitvoering van de opdracht
• deelnemers die in het kader van deze aanbesteding worden beschreven
• de omvang (aantal deelnemers) en aard van de opdracht
• de administratieve organisatie
• omschrijving van de gehanteerde methodiek
Door referentieprojecten te laten beschrijven kan het stadsdeel beoordelen of een aanbieder beschikt over de gevraagde relevante expertise en erva- ring. Het bevragen van opdrachtgevers maakt duidelijk of de werkzaamhe- den zijn verricht zoals beschreven en of opdrachtgevers ook tevreden zijn over de dienstverlening. Het verdient aanbeveling daarbij ook andere aspec- ten te betrekken zoals de communicatie, het voldoen aan informatie- en rapportageverplichtingen en of de aanbieder uitkwam met het initieel be- schikbaar gestelde subsidiebedrag.
Uit de in De Baarsjes afgeronde openbare aanbestedingstrajecten blijkt dat de gehanteerde selectiecriteria en geschiktheidseisen in beperkte mate leiden tot uitsluiting van offrerende partijen.
Aanbestedingstraject aantal offertes afgevallen op grond van uitslui- tingsgronden
afgevallen op grond van geschiktheidsei- sen
bewonersparticipatie 2003
4 1 0
jeugd- en jongeren- werk 2004
5 1 0
ouderenwerk 2004 4 0 0
Taalwijzer 2007 2 0 1
jeugd- en jongeren- werk 2008
2 0 0
Alvorens geschiktheidseisen te formuleren, is het van belang een marktver- kenning te organiseren en daarbij na te gaan wat redelijkerwijs van een or- ganisatie in een bepaalde sector verlangd mag worden. Er doet zich hier altijd een zeker spanningsveld voor. In het geval van openbare aanbeste- ding wil men enerzijds een groot aantal aanbieders interesseren een offerte in te dienen, terwijl men anderzijds een zo hoog mogelijke kwaliteit van de uitvoeringspraktijk wil. Hoe hoger de kwaliteitslat wordt gelegd, hoe kleiner de kring van gegadigden zal zijn. Wordt de lat te hoog gelegd, dan wordt de kring der gegadigden erg klein. Wellicht worden er dan eisen gesteld die in de sector nog geen gemeengoed zijn, zoals een HKZ-certificering of een hoge ondergrens bij de solvabiliteit. Ook hier geldt weer dat een actieve benadering van belang is. Bepaal eerst kwaliteitscriteria aan de hand van de vraag of deze van belang zijn voor de uitvoering van de subsidiabele activi- teiten. Toets of er voldoende organisaties in de markt zijn die hieraan vol- doen. Zijn er voldoende organisaties, dan kunnen de kwaliteitscriteria on- verkort worden gehanteerd. In het andere geval kan worden overwogen ze in neerwaartse richting bij te stellen.
2.4 Beoordelingsronde: beoordeling op gunningscriteria
De offertes van de organisaties die tijdens de selectieronde niet van verdere deelname aan de procedure zijn uitgesloten, worden vervolgens beoordeeld op de in het bestek opgenomen gunningscriteria. Gunningscriteria hebben betrekking op de offerte, niet op de kwaliteiten van de aanbieder. De groot- ste manco’s binnen de bestekken doen zich hier voor. In de bestekken uit 2003 en 2004 (bewonersparticipatie, ouderenwerk en jeugd- en jongeren- werk) zijn hier grove fouten gemaakt omdat geschiktheidseisen en gun- ningscriteria hier door elkaar lopen. Organisaties worden gevraagd voor- beeldprojecten te beschrijven en referenties aan te leveren. Deze vragen hebben betrekking op de geschiktheid van de aanbieder niet op de kwaliteit van de aanbieding (de offerte). Ook wordt gevraagd of organisaties bereid zijn om periodiek voortgangsrapportages aan te leveren. Nog los van de vraag of dit thuishoort in een bestek (dit hoort eerder thuis in de Algemene subsidieverordening of een daarbij behorende uitvoeringsregeling) heeft de vraag geen betrekking op de kwaliteit van de offerte. In de bestekken uit 2003 en 2004 wordt zowel bij de geschiktheidseisen als bij de gunningscrite- ria gesteld dat de beoordeling plaatsvindt aan de hand van de beantwoor- ding van in een bepaald hoofdstuk opgenomen vragen, die zowel betrekking hebben op de geschiktheid van de aanbieder als op de kwaliteit van de aan- bieding. Afgewezen partijen hadden op basis van deze gebreken in het be- stek kunnen eisen dat de procedure moest worden overgedaan of hadden een schadeclaim kunnen indienen.
In latere bestekken worden geschiktheideisen en gunningscriteria wel uit elkaar gehouden.
Bij de bestekken jeugd- en jongerenwerk (2008) en maatschappelijke parti- cipatie (2008) worden minimumeisen aan de kwaliteit van de offerte gesteld.
Indien niet aan deze eisen wordt voldaan wordt de offerte terzijde gelegd en wordt deze niet meer getoetst aan de gunningscriteria.
In het bestek jeugd- en jongerenwerk 2008 worden de volgende minimumei- sen aan de kwaliteit van de offerte gesteld:
• De inschrijving sluit aan op de visie uit: Investeren in talent. En speelt in op talentontwikkeling.
• Goed burgerschap en het tegengaan en voorkomen van overlast.
• De inschrijving bevat haalbare en realistische resultaten en doelen.
• De inschrijving geeft duidelijk aan hoe meerwaarde wordt gehaald uit de samenwerking met relevante netwerken rond jeugd en jongeren binnen het stadsdeel en buiten de stadsdeelgrenzen. - De inschrijving is innova- tief en dynamisch.
• De inschrijving bevat concreet aanbod waarmee jongeren op een positie- ve manier met elkaar in contact worden gebracht en dat bijdraagt aan to- lerantie tussen jongeren onderling en tussen jongeren en overige buurt- bewoners.
• De inschrijving spreekt jongeren aan op hun mogelijkheden.
• De inschrijving omhelst een activiteitenaanbod waarmee een brede doel- groep wordt bereikt.
Tussen 2003-2004 en 2008 is er een kwaliteitsslag gemaakt bij de formule- ring van de gunningscriteria. Die zit voornamelijk in de doelgerichtheid van de inhoudelijke vraagstelling van het stadsdeel. In de eerdere bestekken speelde de visie van het stadsdeel een prominente rol. Offertes werden voor en belangrijk deel beoordeeld op de vraag of de visie van een aanbieder op de aan te besteden welzijnsproducten aansloot bij die van het stadsdeel.
In het bestek ouderenwerk 2004 worden 11 open vragen gesteld in het ka- der van de beoordeling van de kwaliteit van de offerte. Twee daarvan heb- ben betrekking op de geschiktheid van de aanbieder. Van de resterende 9 vragen hebben er 5 betrekking op het geven van een visie (waaronder op ouderenwerk en op vermaatschappelijking van de zorg). In latere bestekken Staan doelen meer centraal. Voor een meer uitgebreide behandeling hiervan wordt verwezen naar paragraaf 3.1 ‘Inhoudelijke kwaliteit van aanbeste- dingsbestekken’.
2.5 Rapportage- en verantwoordingsverplichtingen
Het aanbestedingsproces eindigt met een definitief gunningsbesluit door het dagelijks bestuur. Vanaf dat moment zijn de reguliere subsidieprocedures aan de orde. In het geval van openbare aanbesteding betekent dat dat het stadsdeel en de aanbieder een uitvoeringsovereenkomst ondertekenen en het dagelijks bestuur een beschikking tot subsidieverlening verstrekt. Bij openbare aanbesteding van subsidies gaat het bij het stadsdeel steeds om een budgetsubsidie. Dat betekent dat niet alleen de algemene subsidiever- ordening van het stadsdeel van toepassing is, maar ook de Uitvoeringsrege- ling Budgetsubsidies.
In het verleden is het bij de uitvoering van de activiteiten waarvoor budget- subsidie werd verleend nadat een openbaar aanbestedingstraject was door- lopen, niet steeds goed gegaan bij de uitvoering. Dat hield deels verband met de kwaliteit van de aanbieder die beduidend lager was dan was beoor- deeld in het aanbestedingstraject, deels met de kwaliteit van de inhoud (de vraagstelling) van het aanbestedingsbestek, en deels met het accountma- nagement van het stadsdeel. Accountmanagement kent een structuur- en een procescomponent. De structuurcomponent heeft betrekking op formele rapportage- en verantwoordingsverplichtingen van een subsidieontvanger, de proceskant op de wijze waarop ambtelijk en bestuurlijk uitvoering wordt gegeven aan de structuurcomponent. Meer bepaald gaat het om het tijdig, adequaat en consequent toepassen van formele bepalingen met betrekking tot rapportage- en verantwoordingsverplichtingen. De ASV en het Uitvoe- ringsbesluit Budgetsubsidies omvatten in deze slechts summiere verplich- tingen. Op grond van de Uitvoeringsregeling Budgetsubsidies is een subsi- dieontvanger bij een subsidie per boekjaar vanaf € 100.000, - verplicht om de volgende informatie te overleggen:
1 Voor 1 februari de kengetallen over het voorgaande kalenderjaar met be- trekking tot de realisatie van de overgekomen producten en activiteiten, het bereik en/of de effecten.
2 Voor 1 april de jaarrekening en het inhoudelijk verslag over het voorgaan- de kalenderjaar.
3 Voor 1 mei respectievelijk 1 november de tussentijdse kengetallen met betrekking tot de realisatie van de overgekomen producten en activiteiten, het bereik en/of de effecten over het eerste respectievelijk eerste tot en met derde kwartaal van het lopende kalenderjaar, eventueel vergezelt van een voorstel tot budgettair neutrale wijziging van de lopende prestatieaf- spraken.
4 In het geval van een meerjarige subsidie voor 1 juni een voorstel tot aan- passing van de product- en prijsafspraken voor het komende kalenderjaar.
De volledige jaarrekening bestaat uit een balans, exploitatierekening en toelichtingen daarop. De begroting moet daarbij als vergelijkende cijfers worden opgenomen.
Op grond van artikel 13 van de ASV is een subsidieontvanger verplicht alle infor- matie te verlenen en medewerking te verlenen aan onderzoeken die het dagelijks bestuur nodig achten. Deze bevoegdheid ontleent het dagelijks bestuur aan artikel 4:37 Awb. Het stadsdeel heeft lering getrokken uit de ongunstige ervaringen met de aanbesteding van het jeugd- en jongerenwerk 2004. In de meest recente bestekken zijn nadere informatie- en rapportage- verplichtingen opgenomen, die eveneens deel uitmaken van de uitvoerings- overeenkomsten. Afwijkingen van overeengekomen prestatieafspraken zijn hierdoor op korte termijn bij het stadsdeel bekend zodat in overleg met de aanbieder aanpassingen en bijstellingen mogelijk zijn.
In het aanbestedingsbestek jeugd- en jongerenwerk 2008 zijn de volgende aanvullende informatie- en rapportageverplichtingen opgenomen:
Kwartaalrapportage
• over de financiële en inhoudelijke kengetallen
• in het bijzonder over prestaties die meer dan 5% afwijken met een toe- lichting daarop en ondernomen acties om in geval van onderprestatie alsnog de overeengekomen prestaties te realiseren
Halfjaarrapportage
• inhoudelijk verslag van de activiteiten
• de wijze waarop invulling is gegeven aan de in de uitvoeringsovereen- komst opgenomen afspraken
• verslag van de faal- en succesfactoren
• relevante trends en ontwikkelingen voor de jeugd in De Baarsjes en de consequenties hiervan voor de invulling en uitvoering van het jeugd- en jongerenwerk en indien van toepassing voor het jeugdbeleid
• aanbevelingen dienaangaande
Jaarrapportage
• idem als halfjaarrapportage
2.6 Looptijd van het aanbestedingsproces
Voor de berekening van de looptijd wordt uitgegaan van drie fasen:
1 De voorbereidingsfase waarin het bestek wordt opgesteld.
2 De eigenlijke aanbestedingsfase, vanaf de openbaarmaking van het bestek tot en met de definitieve gunning van de opdracht.
3 De aanloopfase van de aanbieder waarin deze tussen het moment van gunning en het moment waarop de werkzaamheden worden begonnen, voorbereidingshandelingen verricht.
De voorbereidingsfase neemt ongeveer twee maanden in beslag, de eigen- lijke aanbestedingsfase zo’n vijf maanden en de aanloopfase minimaal drie maanden. Tussen de eerste voorbereidingen voor de aanbesteding en het moment waarop de aanbieder wiens offerte is gegund, de gesubsidieerde
werkzaamheden begint, ligt dus ongeveer tien maanden. Bij onderhandse meervoudige of enkelvoudige aanbesteding is de looptijd van het aanbeste- dingstraject niet echt korter. Zo bedroeg de looptijd van de eigenlijke aanbe- stedingsfase bij de enkelvoudige onderhandse aanbesteding van het soci- aal-cultureel werk in 2003 4½ maand. Aangenomen wordt dat het opstellen van een bestek voor openbare aanbesteding niet veel meer tijd vergt dan bij een onderhandse aanbesteding, omdat het meeste werk zit in het inhoude- lijke deel van het bestek (de opdrachtformulering en het opstellen van de geschiktheidseisen en gunningscriteria). De aanloopfase is uiteraard alleen aan de orde indien de aanbieder van wie de offerte gegund wordt, een an- dere partij is dan de huidige aanbieder. Ook bij een openbare aanbesteding kan dat het geval zijn.
Uiteraard is het niet zo dat gedurende de eigenlijke aanbestedingsfase er voortdurend ambtelijke inspanningen worden geleverd. Tussen de aankon- diging van de aanbesteding en de uiterste datum van indienen van offertes zit zes weken. De inspanningen van de ambtenaren beperken zich tot het opstellen van een nota van inlichtingen waarin vragen van geïnteresseerde partijen worden beantwoord.
Bij de looptijd kunnen nog de volgende kanttekeningen worden geplaatst:
• Het komt voor dat offrerende partijen de termijn waarbinnen geoffreerd moet worden (zes weken na de openbare bekendmaking) te kort vinden.
• Door het BOA van toepassing te verklaren op de procedure moeten er formele terugkoppelmomenten plaatsvinden, die maken dat de doorloop- tijd als krap wordt ervaren.
• Een deel van de stress aan ambtelijke kant zit in de beschikbare tijd voor het opstellen van het bestek (de voorbereidingsfase). Door eerder met het opstellen van het bestek te beginnen c.q. daar opdracht voor te ge- ven, zou dit kunnen worden ondervangen.
2.7 Zorgvuldigheid van het aanbestedingsproces
Het stadsdeel stelt bij elk aanbestedingstraject een bestek op met daarin een procedure. De procedure voorziet in termijn en criteria waaraan offertes en de daarbij behorende bijlagen worden getoetst. DSP-groep heeft de dos- siers van de vijf geselecteerde openbare aanbestedingstrajecten bestu- deerd. Idealiter bevat elk dossier het bestek, de ingediende offertes met bijbehorende bijlagen en documenten van het stadsdeel die duidelijk maken dat de offertes overeenkomstig de daaraan gestelde criteria zijn beoordeeld.
Tijdens het onderzoek is gebleken dat de archivering van het stadsdeel ver- betering behoeft. De benodigde stukken zijn over een groot aantal verschil- lende dossiermappen verdeeld. Er zijn daardoor geen afgebakende dossiers die alle relevante stukken bevatten. Van een aantal aanbestedingstrajecten ontbreken enkele offertes (bewonersparticipatie 2003) of zelfs alle offertes (jeugd- en jongerenwerk 2004). Een enkele offerte is niet compleet bewaard gebleven. De documenten die betrekking hebben op de beoordeling van de offertes zijn niet altijd compleet of duidelijk.
Voor zover de dossiers dat toelaten, kan worden geconstateerd dat de offer- tes over het algemeen zorgvuldig zijn beoordeeld. Wel komt het voor dat de offertestukken volledig zijn maar een offerte op een enkel punt niet de ge- vraagde informatie biedt. Zo ontbreekt in een offerte de informatie over voor de geoffreerde werkzaamheden benodigde ervaring, in een andere offerte ontbreekt de verklaring dat medewerkers voldoen aan de eisen uit de CAO
Welzijnswerk.
Alle offertes zijn ingediend binnen de sluitingstermijn.
Na de tweede beoordelingsronde worden alle aanbieders die nog meedin- gen uitgenodigd om een presentatie te verzorgen voor de beoordelings- commissie. De opbrengst daarvan is tweeledig: een bevestiging van het voorlopig oordeel over de ingediende offertes en het wegnemen van vragen van commissieleden bij de offertes.
De meeste zorgvuldigheid dient uiteraard betracht te worden bij de selectie, vooral in de tweede fase waarin de offerte worden beoordeeld aan de hand van de gunningscriteria. Helaas zijn de beoordelingen van de afzonderlijke leden van de beoordelingscommissie niet in dossiers bewaard gebleven. Er kan derhalve niet worden beoordeeld of offertes op onderdelen (heel) uit- eenlopend door de verschillende leden zijn beoordeeld. Bij de gunning wordt gestreefd naar consensus. Niet in alle gevallen wordt deze snel bereikt. Dat illustreert het belang van eenduidige niet multi-interpretabele gunningscrite- ria. Het verdient aanbeveling om voordat de gunningscriteria worden vast- gesteld, deze vooraf goed door te spreken in een breed gezelschap waartoe ook anderen dan de beoogde leden van de beoordelingscommissie behoren.
Zo kan vooraf goed beoordeeld worden of de criteria voor een ieder duidelijk en eenduidig zijn.
2.8 Deskundigheid en lerend vermogen van het stadsdeel
Aanbesteden is een vak apart. Zeker als het gaat om openbaar aanbeste- den waarop het BAO van toepassing is. Maar aanbesteden vraagt ook om goed opdrachtgeverschap: het stadsdeel moet in staat zijn, zijn vraagstelling goed te formuleren. Dat is geen sinecure. Tal van gemeenten worstelen met het vertalen van strategische doelen in SMART geformuleerde operationele beleidsdoelen en het doorvertalen daarvan in eveneens SMART geformu- leerde prestatieafspraken. Bovendien moet het bestek zodanige informatie bevatten dat niet in het stadsdeel gevestigde of werkzame aanbieders niet op een informatieachterstand worden gesteld ten opzichte van de huidige aanbieder.
Bij openbaar aanbesteden zijn twee soorten deskundigheid nodig: techni- sche en juridische deskundigheid waar het gaat om het opzetten van de procedures en het voldoen aan wettelijke bepalingen en inhoudelijke des- kundigheid waar het gaat om het formuleren van de visie op de aan te be- steden welzijnsproducten, een duidelijke opdrachtformulering en het formu- leren van gunningscriteria. Voor de technische en juridische deskundigheid wordt gebruik gemaakt van ISS. Er mag vanuit worden gegaan dat deze specialisten over voldoende expertise beschikken. Wel is tijdens het onder- zoek duidelijk geworden dat de projectleider voor het aanbestedingstraject jeugd- en jongerenwerk 2008 bij juridische vraagstukken steeds verschillen- de antwoorden kreeg van juristen binnen het stadsdeel en DMO van de cen- trale stad en ten einde raad een gespecialiseerd advocatenkantoor heeft ingehuurd. De inhoudelijke expertise is nog in ontwikkeling. De opdrachtfor- mulering bij recente aanbestedingstrajecten is verbeterd ten opzichte van die bij de trajecten in 2003 en 2004, maar is nog steeds voor verbetering vatbaar. In paragraaf 3.1 wordt hier nader op ingegaan. Duidelijk is dat het voorbereiden en uitvoeren van een aanbestedingstraject niet eenvoudig is, en moet worden overgelaten aan ‘zware’ senior beleidsambtenaren die in
staat zijn zowel de inhoudelijke als de procesmatige kant van het aanbeste- dingstraject te verzorgen.
Kijkend naar de verschillende openbare aanbestedingstrajecten, dan wordt duidelijk dat zich in de loop der tijd een aantal verbeteringen heeft voorge- daan:
• Er wordt bij het bestek Taalwijzer onderscheid aangebracht tussen mini- mumeisen die betrekking hebben op de bereidheid van een aanbieder om aan bepaalde eisen te voldoen enerzijds en geschiktheidseisen die betrekking hebben op de benodigde kwaliteiten om de opdracht uit te voeren anderzijds.
• Geschiktheideisen die betrekking hebben op de kwaliteiten van de op- drachtgever om de opdracht uit te voeren worden onderscheiden van gunningscriteria die betrekking hebben op de kwaliteit van de aanbieding.
• Er worden beschrijvingen van referentieprojecten opgevraagd en tevens worden opdrachtgevers benaderd met de vraag of de uitvoering van de projecten overeenkomstig deze beschrijving heeft plaatsgevonden en of de opdrachtgever daarover tevreden is.
• Er worden minimumeisen gesteld aan het inhoudelijke deel van de offerte zodat offertes die klaarblijkelijk onder de maat zijn op grond van deze minimumeisen terzijde kunnen worden gelegd en niet meer meegenomen moeten worden in de laatste, arbeidsintensieve, beoordelingsronde.
• De kwaliteit van de opdrachtformulering is versterkt, zij het dat hier nog verbeteringen mogelijk en nodig zijn, met name als het gaat om het for- muleren van de eigen operationele beleidsdoelen.
• In aanvulling op de ASV en de Uitvoeringsregeling Budgetsubsidies zijn rapportage- en verantwoordingsverplichtingen in de bestekken opgeno- men (die later in de uitvoeringsovereenkomsten worden opgenomen) zodat het stadsdeel over een instrumentarium beschikt om te toetsen of de uitvoering overeenkomstig de uitvoeringsovereenkomsten geschiedt.
Het stadsdeel heeft dus aantoonbaar lerend vermogen. Een aandachtspunt is het borgen van expertise. Dit is temeer van belang omdat er onder de beleidsambtenaren veel verloop is. Van de ambtenaren die de openbare aanbestedingstrajecten in 2003 en 2004 hebben aangestuurd, is er geen enkele meer bij het stadsdeel werkzaam. Voorts mag niet uit het oog worden verloren dat het aantal aanbestedingen beperkt is, ongeveer twee gemid- deld per jaar. Die aanbestedingen worden ook nog eens door verschillende ambtenaren aangestuurd. De ervaringskennis is daarom beperkt en aan slijtage onderhevig. Niettemin wordt geconstateerd dat er geen kennisbank is aangelegd waarin alle kennis is gebundeld. Er zijn ook geen interne hand- leidingen voorhanden. Het is wenselijk dat hierin verandering komt. Ook wordt niet altijd geleerd van voorgaande aanbestedingstrajecten. Bijvoor- beeld in het bestek Taalwijzer 2007 wordt onderscheid gemaakt tussen mi- nimumeisen die betrekking hebben op de bereidheid van aanbieders om te voldoen aan bepaalde eisen enerzijds en geschiktheideisen die betrekking hebben op de geschiktheid van de aanbieder om de opdracht uit te voeren anderzijds. In het bestek maatschappelijke participatie wordt dit onderscheid ook gemaakt maar bij het bestek jeugd- en jongerenwerk 2008 weer niet.
Dat illustreert dat de borging van kennis bij het stadsdeel nog niet goed ge- organiseerd is. Een centrale regie ontbreekt.
3 Inhoudelijke en technische aspecten
3.1 De inhoudelijke kwaliteit van de aanbestedingsbestekken
De kwaliteit van een aanbestedingsbestek zit vooral in de kwaliteit van de opdrachtformulering. Uiteindelijk gaat het om het verlenen van subsidies.
Subsidie is een beleidsinstrument dat gebruikt wordt om de beleidsdoelen van het stadsdeel te realiseren. In dat opzicht maakt het niet uit of er al dan niet sprake is van een aanbestedingstraject. Aanbesteden maakt het echter onoverkomelijk tot een goede opdrachtformulering te komen. Een goede opdrachtformulering is eerst mogelijk als het stadsdeel zijn eigen doelen duidelijk heeft. Dat lijkt niet steeds het geval te zijn. Er zijn twee gunstige uitzonderingen: Taalwijzer 2007 en jeugd- en jongerenwerk 2008. Taalwijzer is heel instrumenteel. Het doel is duidelijk: mensen werven voor inburge- ringstrajecten en ze begeleiden op weg naar het inburgeringsexamen. De te verrichten werkzaamheden zijn ondergebracht in een drietal taakgebieden.
De resultaten van die taakgebieden zijn helder benoemd. De tweede gunsti- ge uitzondering is het jeugd- en jongerenwerk 2008. Belangrijk daarbij is dat recentelijk de nota ’Investeren in talent, jongerenbeleid 2008-2011’ is ver- schenen. De nota geeft aan welke maatschappelijke effecten worden be- oogd. Die effecten zijn vervolgens geoperationaliseerd in kwalitatieve doel- stellingen waaraan meetbare doelstellingen zijn verbonden.
De nota ‘Investeren in talent’ onderscheidt drie beoogde maatschappelijke effecten. Een daarvan is: jongeren ontdekken en ontplooien hun talenten.
Binnen het domein van dit effect is een kwalitatief doel dat meer jongeren talent ontplooien in de vrije tijd. Daaraan wordt als kwantitatieve doelstelling verbonden dat het aantal deelnemers aan vrijetijdsbesteding in De Baarsjes in 2011 is toegenomen met 10% ten opzichte van 2007. Dat wordt doorver- taald in een prestatieafspraak met de uitvoeringsorganisatie: een toename met 10%van het aantal jongeren dat deelneemt aan de vrije tijdsactiviteiten van de aanbieder.
Het bestek maatschappelijke participatie 2008 stelt daarentegen nauwelijks doelen. De aanbieder wordt vooral bevraagd op zijn werkwijze, methodieken en de wijze waarop hij met bepaalde vraagstukken omgaat. De doelen van het stadsdeel zijn nauwelijks in beeld en worden heel algemeen benoemd:
Als hoofddoelen van maatschappelijke participatie worden geformuleerd:
• het stadsdeel wil investeren in der zogenaamde ‘Civil Society’. Zij wil daarvoor de mogelijkheden versterken van bewoners van het stadsdeel om elkaar te ontmoeten, kennis te nemen van elkaars achtergronden en deel te nemen aan een divers activiteitenaanbod
• het stadsdeel wil ondersteuning bieden aan die mensen die ook met hulp van anderen (vrijwilligers) niet in staat zijn om te participeren in de sa- menleving
De hoofddoelen moeten worden bereikt door:
• het creëren van sociale activeringsplekken
• het creëren van maatschappelijke activeringsplekken
• vrijwilligersondersteuning
Kwantitatieve doelen worden niet gesteld.
Daar waar doelen worden geformuleerd, is het de vraag in hoeverre aanbie- ders kunnen worden aangesproken op de door hen te bereiken resultaten. In het bestek jeugd- en jongerenwerk wordt een aantal doelen gesteld waarop een instelling niet kan worden afgerekend. Enkele voorbeelden:
• Vermindering van % jongeren dat zich sociaal geïsoleerd voelt per begin 2010 t.o.v. eind 2008 en in de volgende drie jaren tenminste hetzelfde ni- veau of een verdere afname.
• De waardering van jongeren voor hun buurt is per 2010 hoger dan eind 2008 en in de volgende drie jaren een waardering op tenminste hetzelfde niveau of een verdere toename.
De realisatie van deze doelen is van veel meer factoren afhankelijk dan de inzet van de aanbieder van het jeugd- en jongerenwerk. De aanbieder mag hierop dan ook niet worden afgerekend. Het is raadzaam om een onder- scheid te maken tussen ‘resultaat’ en ‘maatschappelijk effect’. Een aanbie- der mag worden afgerekend op het resultaat van zijn activiteiten: de aan- wijsbare verandering c.q. gerealiseerde baat die één of meerdere diensten (bij cliënten) teweegbrengt en daarmee bijdraagt aan de beleidsdoelstelling en het maatschappelijk effect. Een instelling kan echter niet worden afgere- kend op het maatschappelijk effect: de beoogde verandering in de maat- schappelijke omgeving dan wel bij de beoogde doelgroepen. Een voorbeeld.
Het jongerenwerk mag worden afgerekend op resultaten als het bereik van jongeren en de tevredenheid van jongeren over het aanbod aan vrije tijdsac- tiviteiten. Maar niet op de waardering van jongeren voor hun buurt, want die waardering is van veel meer variabelen afhankelijk dan het aantal jongeren dat deelneemt aan vrije tijdsactiviteiten van het jongerenwerk en de waarde- ring die jongeren daaraan geven.
Indien er veranderingen optreden in de maatschappelijke omgeving waar- door een instelling de overeengekomen prestaties niet (geheel) kan realise- ren is deze verplicht op zo kort mogelijke termijn daarover te berichten aan het stadsdeel. Dat maakt het mogelijk om in onderling overleg eventueel tot een aanpassing van de prestatieafspraken te komen. In het geval de instel- ling deze meldingsplicht niet nakomt, kan het stadsdeel de instelling afrekenen op de bij de subsidieverlening vastgestelde prestatieafspraken.
Een ander aandachtspunt bij de bestekken is de omvang ervan. Potentiële aanbieders worden geconfronteerd met visies waarop gereageerd moet worden, kwaliteitseisen waaraan moet worden voldaan en een groot aantal gunningscriteria. Bij het bestek maatschappelijke participatie worden 41 inhoudelijke gunningscriteria gehanteerd. Het is aan te bevelen om vooraf vast te stellen wat de essentie van de te verrichten werkzaamheden zijn en dit tot uitdrukking te brengen in een beperkt aantal gunningscriteria.
3.2 Duidelijkheid van het bestek
Een belangrijk vraagstuk betreft de duidelijkheid van het bestek. Als de vraagstelling van het stadsdeel door aanbieders niet als duidelijk wordt erva- ren, is er een kans dat aanbieders andere zaken offreren dan gevraagd. Dat kan impliceren dat een op zich geschikte aanbieder afvalt, omdat hij vanwe- ge een onduidelijk bestek de vraagstelling verkeerd heeft opgevat. En het kan later bij de uitvoering van de geoffreerde werkzaamheden tot geschillen leiden. In de notitie ’Aanbesteden in stadsdeel de Baarsjes’ uit 2008 wordt gesteld dat in de afgelopen aanbestedingsperiode (in welke de openbare aanbestedingstrajecten uit 2003 en 2004 werden doorlopen) het stadsdeel en de aanbieders ontevreden zijn over de onderlinge verhoudingen en de aansturing. ‘Oorzaken daarvan zijn te vinden in:
• Onduidelijke opdrachtformuleringen die teveel ruimte laten tot interpreta- tieverschillen.
• Onvoldoende objectieve kwaliteitscriteria waarbinnen het aanbod plaats dient te vinden.
• Onduidelijkheid over rollen en verantwoordelijkheden van zowel op- drachtgever als opdrachtnemer, uitmondend in onvoldoende vertrouwen in elkaar’.
Sinds 2007 wordt gewerkt met een nota van inlichtingen. Potentiële aanbie- ders die vragen hebben over het bestek worden in de gelegenheid gesteld schriftelijke vragen in te dienen. De vragen worden gebundeld schriftelijk beantwoord in een nota van inlichtingen. Uit de gestelde vragen kan niet worden afgeleid dat de vraagstelling van het stadsdeel onduidelijk / niet begrijpelijk is. De gestelde vragen hebben met name betrekking op het verkrijgen van nadere informatie / achtergrondinformatie. Opvallend is dat het kwalitatief minder sterke bestek maatschappelijke participatie 2008 min- der vragen oproept dan het bestek jeugd- en jongerenwerk waar de nota van inlichtingen 26 pagina’s omvat.
3.3 Flexibiliteit
Bij openbare aanbesteding van subsidies hanteert het stadsdeel in beginsel een meerjarige subsidierelatie voor een periode van vier jaar. Welzijnswerk speelt zich af in een maatschappelijke en politieke context die sterk aan beweging onderhevig is. Meerjarige subsidiëring is dan voor het stadsdeel eerst aantrekkelijk als er voldoende ruimte in de prestatieafspraken zit om deze aan te passen aan gewijzigde omstandigheden en inzichten. Bij de bestekken in de jaren 2003-2004 was de ruimte voor flexibiliteit nog beperkt.
Bij het bestek bewonersondersteuning 2003 was zelfs verzuimd hieromtrent bepalingen op te nemen. Bij de bestekken ouderenwerk 2004 en jeugd- en jongerenwerk 2004 zat al meer bewegingsruimte. Enerzijds omdat een on- derscheid werd aangebracht tussen een basisaanbod en een flexibel aanbod (waarbij het in geld uitgedrukte aandeel van het flexibele aanbod 10,5 tot 13%
van het totale budget besloeg) en anderzijds omdat de volgende clausule was opgenomen: ‘Periodiek vindt evaluatie plaats door het stadsdeel. Naar aanlei- ding hiervan dient de instelling bereid te zijn tussentijds de inzet en de activi- teiten van het werk op een andere wijze vorm te geven'.
Bij het jeugd- en jongerenwerk 2008 is het onderscheid tussen basisaanbod en flexibel aanbod gebleven. Jaarlijks dient de aanbieder een subsidieaan- vraag in waarin duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen het basisaanbod
