M O N T E S Q U IE U EN HET STAAT SRECH T
D O O R
G. V A N D EN BERGH
Telkenmale, wanneer ik Montesquieu’s hoofdwerk ,,De 1'esprit dss lois” ter hand had genomen en — met de tanden op elkaar — er enkele tientallen bladzijden van had doorworsteld, ben ik in diep gepeins ver
zonken. Dat peinzen betrof niet — zoals bij andere boeken vaak het geval is — het nader doofdenken en op mij laten inwerken van de irihoud der ideeënwereld van de schrijver. Neen, steeds weer rees vóór mij op de vraag: hoe is het mogelijk, dat dit boek zö beroemd werd, zö grote invloed uitoefenen kon? Hoe is het verklaarbaar, dat de leer van de scheiding der machten verscheidene generaties lang de geesten heeft beheerst en tot op de huidige dag toe nog een aanmerkelijke invloed uitoefent? Hoe is het te begrijpen, dat enkele van de, zowel feitelijk als logisch, slechtst gefundeerde onderdelen van die leer nog heden ten dage bepalend zijn voor gewichtige hoofdstukken van de constitutie der Ver
enigde Staten van Noord-Amerika en dat nog wel — merkwaardiger
wijze — ten detrimente van dat land?
Laat ik grif erkennen, dat het antwoord op deze vragen, ook na hetgeen ik over Montesquieu en zijn tijd heb gelezen, mij nimmer geheel duidelijk geworden is. Ik vraag mij zelfs af: is iemand van ons, twintigste- eeuwers, in staat zich zó te verplaatsen in de sfeer en gedachtenwereld van die dagen, dat hij een volkomen bevredigend antwoord geven kan?
Hoe dit zij — lezing, herlezing en bestudering van het beroemde zesde Hoofdstuk van het elfde Boek (De la constitution d’Angleterre) kunnen er slechts toe leiden, dat wij ons steeds meer bewust worden van het feit, dat de grondslagen van de leer der trias,' zoals die voor
namelijk in dit Hoofdstuk ontwikkeld wordt, nog slechts vam historische waarde zijn en geenszins kunnen dienen om er een moderne staatsbouw op te doen steunen. Laten wij dit vermaarde Hoofdstuk nader bekijken.
Allereerst onderscheidt M. de drie staatsmachten. Deze onderscheiding is geenszins origineel; Locke en zelfs reeds Aristoteles hebben het vóór hem gedaan. M .’s indeling is zelfs verre van duidelijk; althans aanvanke
lijk schijnt het onzeker, of hij onder uitvoerende macht, de macht van de
Staat naar buiten (L.ocke’s federative power) dan wel de uitvoerende macht in de tegenwoordige betekenis verstaat.
Dan komt de hoofdthese: er kan geen vrijheid zijn, als niet de drie machten in de Staat gescheiden zijn, d.w.z. aan verschillende organen zijn toevertrouwd. In drie alinea’s, te zamen 162 woorden tellende, wordt het „hoofdbewijs” van deze stelling geleverd.
„Er kan geen vrijheid zijn, wanneer wetgevende macht en uitvoe
rende macht aan hetzelfde orgaan zijn toevertrouwd, want dan kan men vrezen, dat tyrannieke wetten zullen worden gemaakt en op tyrannieke wijze zullen worden uitgevoerd.”
„Er kan geen vrijheid zijn, wanneer de rechterlijke macht niet van de andere machten gescheiden is. Als de rechterlijke macht met de wet
gevende verenigd ware, zou een willekeurige macht over leven en vrijheid van de burgers heersen, want de rechter zou wetgever zijn. Als zij aan de uitvoerende macht was verbonden, zou de rechter de kracht van een onderdrukker kunnen hebben.”
„Indien de drie machten tezamen verenigd waren in één persoon of één orgaan — „tout serait perdu”.”
Ziehier de gehele argumentatie van M. t.a.v. dit hoofdpunt. Er volgen nog slechts nadere illustraties, ten dele van zeer twijfelachtige waarde.
Veel verder dan tot een „petitio principii” hebben we het hiermee dus nog niet gebracht. Een student, die voor de trias-leer geen betere en zwaarwichtiger argumenten zou kunnen aanvoeren, zou stellig zakken, evenals een ander, die niet belangrijke contra-argumenten te berde zou weten te brengen.
Laat ons echter verder zien. W e krijgen dan enkele korte beschou
wingen over de rechterlijke macht, die ons thans de haren te berge doen rijzen. De rechterlijke macht moet niet worden toevertrouwd aan een permanent college, maar aan personen uit het volk, die tijdelijk, voor korte tijd, deze functie zullen uitoefenen. Dan wordt • de rechterlifke macht, anders „si terrible parmi les hommes” — „pour ainsi dire invisible et nulle”. Iri grote strafzaken behoort de beklaagde zelf rechters te kiezen.
De vonnissen moeten nooit meer dan de tekst van de wet bevatten.
Men kan dit alles weer iets beter begrijpen, wanneer men enkele blad
zijden verder de vermaarde passage leest: „les juges... ne sont... que la bouche qui prononce les paroles de la loi, des êtres inanimés qui n’en peuvent modérer ni la force, ni la rigueur.”
„Des trois puissances dont nous avons parlé, celle de juger est en quelque façon nulle. Il n’en reste que deux... ”
Het vraagstuk is dus al belangrijk vereenvoudigd. Toch hebben wij zoëven gezien, dat de combinatie van deze volgens M. zo onbetekenende macht met één der beide andere tot grote calamiteiten zou leiden.
W a t de wetgevende macht betreft —• ieder mens met een vrije ziel moet door zichzelf geregeerd worden. Het gehele volk zou dus de wet
gevende macht moeten uitoefenen, maar aangezien dit, vooral in grote staten, praktisch onmogelijk is ,,il faut que le peuple fasse par ses représentants tout ce qu’il ne peut faire par lui-même.”
Er volgen dan enkele opmerkingen over de meest wenselijke wijze van verkiezing van die vertegenwoordiging en over vrij of bindend man
daat. M . zegt hier enkele dingen, die ook ons niet als onjuist in de oren klinken, maar hij eindigt zijn argumentatie daar, waar wij plegen te beginnen.
W a t de uitgebreidheid van het kiesrecht betreft — allen moeten het bezitten „excepté ceux qui sont dans un tel état de bassesse qu’ils sont réputés n’avoir point de volonté propre.”
Een deel van het wetgevend lichaam moet uit edelen bestaan (Hogerhuis); dit Huis is zeer geschikt om zowel de wetgevende, als de uitvoerende macht tot matiging te brengen. Deze adel moet erfelijk zijn;
,,il faut qu’il ait un très grand intérêt à conserver ses prérogatives, odieuses par elles-mêmes, et qui, dans un Etat libre, doivent toujours être en danger.”
De uitvoerende macht moet in handen van een monarch zijn, omdat
— wederom een klassieke formulering van een overigens overbekende en overoude gedachte — „cette partie du goiivernement, qui a presque toujours besoin d’une action momentanée, est mieux administrée par un que par plusieurs; au lieu que ce qui dépend de la puissance législative est souvent mieux ordonné par plusieurs que par un seul.”
Over de verhouding tussen wetgevende en uitvoerende macht worden dan enkele opmerkingen gemaakt, die ook heden hun betekenis niet geheel verloren hebben. Zeer belangrijk is daarbij de ontwikkeling en verdediging van de gedachte der ministeriële verantwoordelijkheid, precies een eeuw vóór zij hier te lande werd ingevoerd.
„La puissance législative... a droit, et doit avoir la faculté d’exa
miner de quelle manière les lois qu’elle a faites ont été exécutées... „La personne de celui qui exécute doit être sacrée... les ministres peuvent être recherchés et punis.”
Aan de lezers, die haar niet mochten kennen, mag ik ook de volgende
passage niet onthouden; '
„La puissance exécutrice ne faisant partie de la législative que par
sa faculté d’empêcher, elle ne saurait entrer dans le débat des affaires.
II n’est pas même nécessaire qu’elle propose... ”
Voor zover deze passage een beschrijving wil geven van het Engelse staatsrecht van die dagen, is zij zeker niet juist (dit geldt trouwens niet alleen voor dit punt) maar zij geeft de Noord-Amerikaanse werkelijkheid precies weer. Indien enig beginsel van M. in de Verenigde Staten ver
werkelijking heeft gevonden, dan is het dit. En wij herhalen: ten detrimente van het land. W ant, wanneer M. opmerkt, dat bij een zodanige con
structie van de onderlinge verhouding der machten stagnatie of daden
loosheid toch niet te vrezen is: „Mais, comme” (wederom: klassieke woorden) ,,par le mouvement nécessaire des choses elles sont contraintes d’aller, elles seront forcées d’aller de concert” — dan blijkt hij zich toch te hebben overgegeven aan een ongemotiveerde illusie.
Ik mag de lezer in geen geval het volgende (één der slotpassages van het Hoofdstuk) onthouden. Ik geef de alinea zonder commentaar:
,,Si 1’on veut lire 1’admirable ouvrage de Tacite sur les moeurs des Germains, on verra que c’est d’eux que les Anglais ont tiré 1’idée de leur gouvernement politique. Ce beau système a été trouvé dans les bois.”
De leer van de scheiding der machten heeft Montesquieu overleefd.
Zij kreeg heel wat steviger fundamenten, dan de wankele quasi-axioma’s, waarop M. haar opgetrokken had.
In de historische phase, waarin de strijd tegen de despotische macht van de vorst alle aandacht had, was allereerst de scheiding van de rechterlijke macht van de uitvoerende, de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, een schibboleth van de vrijheid. Daar en aanvankelijk daar alleen kon de staatsburger bescherming vinden, wanneer hij soulaas zocht tegen de willekeur van een aan zijn vrijheid vijandige staatsmacht.
En juist, omdat de rechterlijke macht allerminst ,,invisible et nulle” is.
Veel moeilijker en eerst veel later met volledig succes bekroond was de strijd voor de scheiding van wetgevende en uitvoerende macht. De wetgevende macht, d.w.z. de bevoegdheid om de burgers door wettelijke regels te beperken in hun vrijheid ten aanzien van hun persoon of goed, moest alleen — zo was het streven — met medewerking van de volks
vertegenwoordiging kunnen worden uitgeoefend. De vorst of de regering, de drager van de uitvoerende macht, moest daartoe alléén, zonder mede
werking of machtiging van de vertegenwoordiging, niet in staat zijn. Ook hier een stuk strijd tegen een als vijandige macht gedacht regeringsgezag.
In deze historische phase was de trias-leer een machtig wapen in de hand der vrijheidsstrijders. En zo kon de naam van Montesquieu tot een lichtend symbool worden.
352
De sporen van M .’s leer zijn ook in onze Grondwet duidelijk te vinden. Tot in onze dagen onderscheidt onze hoogste staatswet de wet
gevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht. De onafhankelijkheid van de rechterlijke macht van het uitvoerend gezag wordt gewaarborgd door haar benoeming voor het leven. De wetgevende macht wordt volgens de Grondwet gezamenlijk door Koning en Statetf-Generaal uitgeoefend.
Sinds 1887 is in de Grondwet vastgelegd, dat ook 's Konings algemene maatregelen van bestuur de burgers niet kunnen binden, dan krachtens de wet, dus met (indirecte) medewerking van de volksvertegenwoordiging.
Toch heeft M .’s leer nooit (we mogen ook schrijven: „gelukkig nooit” ) ons gehele staatsrecht doortrokken. Met name blijkt dat reeds bij de regeling der territoriale decentralisatie. De Staten zijn in de Provincie een regelend (wetgevend) èn besturend college, en in de Gemeente (vooral dit is voor de praktijk van betekenis) is dat met de Gemeente
raad evenzeer het geval. Bezwaren, als door M. geopperd, heeft dit nimmer met zich gebracht.
Daarnaast moet worden opgemerkt, dat ook bij het Rijksbestuur de trias-leer nooit ten volle is doorgevoerd. De Grondwet onderscheidt — gelijk wij reeds opmerkten ■— de drie „machten”, maar zij gebruikt dit woord „macht” in tweeërlei betekenis, n.1. als orgaan en als functie.
'Er is een hoogste uitvoerend (juister: besturend) orgaan: de Koning;
er is een wetgevend orgaan de „wetgever” (Koning -+■ Staten-Generaal) en er zijn rechterlijke organen. Maar de Grondwet kent op een aantal punten aan het wetgevende orgaan ook een uitvoerende (bestuurs) functie toe, bijv. ten aanzien van onteigening en naturalisatie. Het uitvoerend orgaan (de Koning, de Regering) heeft ook menige regelende (wet
gevende) en zelfs rechterlijke functie. De rechterlijke macht is op vele punten met zuiver „uitvoerende” functies belast.
W e zien dus, dat in ons staatsbestel de verschillende staatsfuncties wel worden onderscheiden, maar dat herhaaldelijk meer dan één dier functies aan één en hetzelfde orgaan worden toebedeeld. Er is hierbij maar één kriterium beslissend: dat der opportuniteit; hoe wordt de beste rege
ling verkregen? Een triasdogma mag daarbij geen beletsel zijn.
'Er is nog meer. W ij hebben leren inzien, dat ook de functies niet te scheiden zijn, maar in elkaar overvloeien. Voor Montesquieu was de rechter een ,,être inanimé”; „la bouche qui prononce les paroles de la loi.”
W ij hebben wel beter geleerd: ook de rechter vormt of „vindt” recht;
er is eigenlijk ternauwernood enige rechterlijke beslissing denkbaar, die niet zelfgevormd recht bevat. Tal van regels, die thans naast (en soms zelfs tegen) de wet ons rechtsleven beheersen, zijn door de rechter gevormd.
En met de uitvoerende functie) is het niet anders gesteld. Ontelbare regels, die rechtskracht bezitten, worden bij en door het uitvoeren van de wet en bij het besturen in het algemeen .geschapen.
Zowel de rechterlijke als de uitvoerende' (bestuurs) functie zijn dus van de wetgevende functie niet te scheiden.
W ij zijn wel zeer ondogmatisch geworden. Nu wij in beginsel de Regering niet langer zien, niet langer kunnen en mogen zien als een macht, waartegen de burgerij moet worden beschermd; nu wij allen gezamenlijk slechts één staatkundig doel kunnen hebben, n.1. het centrale en het gedecentraliseerde en gedeconcentreerde staatsbestel zo goed en zo doelmatig mogelijk in te richten, nu zwijgen alle dogmatische trias- overwegingen. Nu kan er zelfs weer een vrij sterke stroming ontstaan ten doel hebbende aan de Regering wederom zelfstandige bevoegdheid toe te kennen om voor de burgers bindende regels uit te vaardigen. Ik ben van dit denkbeeld geen voorstander, maar ik kan niet anders dan opportunistische, en geen principiële (trias-) argumenten ter bestrijding ervan aanvoeren. Nu worden lichamen in het leven geroepen, bijv.
Grondkamers bij de Pachtregeling, waaraan men, zonder blozen, rechter
lijke, uitvoerende en wetgevende functies toekent. Is het in dit bijzondere geval opportuun? zo vraagt men zich af. Z o ja — dan is er geen bezwaar.
En ook bij de komende ,,bedrijfsraden” zal men waarschijnlijk alle functies verenigd vinden.
Is er dan niets overgebleven van M .’s leer? Z ö ver — door dat te beweren — zou ik niet willen gaan. Het is een truïsme, dat grote machtsconcentratie bij één persoon of bij één enkel orgaan gevaren met zich brengen kan. Daarom zoeken wij in het voetspoor van het volk, dat ons op het pad der praktische ontwikkeling van het staatsbestel is voorgegaan, naar „checks and balances”. Er wordt hier en daar een tegenwicht ingelast, er wordt overleg voorgeschreven, er worden velerlei controlerende instanties geschapen, enz., enz. Maar het simplistische schema der trias-leer ligt ver achter ons.
Het onderdeel van M .’s stelsel, dat het sterkste weerstand heeft geboden aan de stormen der tijden, is de onafhankelijkheid der rechter
lijke macht. Hieraan zijn dan ook wel zeer grote voordelen verbonden, die een ieder zo bekend zijn, dat ze niet uitdrukkelijk behoeven te worden vermeld. Toch rijst ook hier de vraag, of dit beginsel wel in volle omvang gehandhaafd zal kunnen blijven. Op verschillende punten nemen de — trouwens reeds lang onderkende — bezwaren toe. De rechterlijke macht kan — ook zonder het Noord-Amerikaanse toetsingsrecht —■ somtijds
354
het Regeringsbeleid doorkruisen of het hier en daar saboteren. De onverantwoordelijke rechter kan een hem onwelgevallige strafbepaling door herhaalde geringe straffen vrijwel van haar kracht beroven. En ook op burgerrechtelijk gebied, bijv. op het gebied van de arbeidsover
eenkomst, behoren soortgelijke mogelijkheden niet uitsluitend tot het gebied der boze dromen.
De rechter vergete niet, dat wij thans, in deze democratische tijd, in hem niet meer alleen, en zelfs niet allereerst zien een beschermer tegen Regeringswillekeur, maar een orgaan der gemeenschap, dat op een zeer verantwoordelijke post, aan de grootse opbouwtaak dier gemeenschap een nobel aandeel heeft. Maar dat hoge gemeenschapsorgaan kan dan ook niet vrij blijven van iedere verantwoordingsplicht tegenover die gemeenschap.
Hoe die verantwoordingsplicht te regelen zonder daarmede andere hoge goederen (zoals de beslissing volgens eer en geweten alleen) aan te tasten — ziedaar een probleem, dat de toekomst zal hebben op te lossen.
Montesquieu heeft ons weinig of niets meer te zeggen. Maar: dat hij door vele zijner tijdgenoten en door enkele generaties, die na hem kwamen, als__een genie is vereerd — al begrijpen we nauwelijks meer, waarom — , dat hij de leer van het staatsrecht en de praktijk van de staatsinrichting tot in onze dagen heeft beïnvloed, bewijst, dat hij een groot man is geweest.
