Orde in de ordening van het bestuur

Orde in de ordening van het bestuur

J.P.H. Donner*

Het binnenlands bestuur is in Nederland vanouds een gevoelig onderwerp. De eerste poging om in de Lage Landen het binnenlands bestuur te ordenen en te rationaliseren is uitgelopen op opstand, afzwering en tachtig jaren oorlog tegen de Kroon, die probeer­

de het hier geldend recht te ‘verzetten’. Na het herstel van de nationale soevereiniteit in 1813 heeft het ook nog altijd veertig jaren geduurd voordat het Thorbec- ke mogelijk was om een uniforme regeling van de gemeente en provincie tot stand te brengen. In dat licht bezien duurt de jongste discussie over de inrich­

ting van het binnenlands bestuur nog slechts kort.

Noodzaak tot aanpassing

Ditmaal hebben we echter minder tijd dan vorige keren. De tijd dringt in meer dan één opzicht. De veel omvattender functie van de overheid en de ver­

wevenheid van het bestuur met maatschappelijke en economische activiteiten maken dat het bestuur zich aan het tempo daarvan moet aanpassen. In een toe­

nemend internationale markt worden de kwaliteit en effectiviteit van het binnenlands bestuur van door­

slaggevende betekenis voor de nationale concurren­

tiepositie. Functie en functioneren van de overheid in de westerse democratieën ondervinden boven­

dien steeds meer kritiek. Tot dusver richt die kritiek zich vooral op de omvang, maat en wijze van de overheid. De overheid als zodanig, de behoefte aan organen die beslissen, ordenen en handelen voor het collectief, staat niet ter discussie. Maar juist dat ver­

mogen is in het geding bij de onmacht om doelstel­

lingen te realiseren, wetten toe te passen en de vei­

ligheid te verzekeren. De broosheid van zelfs jaren­

lang gevestigde overheden wordt geïllustreerd door de veranderingen in Midden- en Oost-Europa. Zijn de vrijwel volledige afwezigheid van overheid in de

Amerikaanse binnensteden en de privaatrechtelijk geregelde overheid in sommige ‘luxe buitenwijken’

afwijkingen of het bewijs dat de staat en overheid zoals we die kennen minder vanzelfsprekend zijn wanneer deze geen bevredigend antwoord meer bieden op maatschappelijke ontwikkelingen en be­

hoeften?

Inmiddels zijn we in Nederland al bijna twintig jaren bezig te praten over de herinrichting van het bestuur. Het regeerakkoord van het huidige kabinet borduurt daarop voort; geconstateerd wordt (blz.

59): ‘Burgers nemen de overheid de maat van haar eigen voornemens en constateren steeds vaker dat het resultaat tekort schiet. Zo blijven problemen lig­

gen en wordt de politiek ongeloofwaardig. [...] Een wezenlijker oorzaak ligt echter bij het voertuig voor de uitvoering van beleid. Dat is verouderd, traag en duur; het lijkt zich voort te bewegen zonder een vas­

te greep van bestuurders en zonder zelf voldoende greep te krijgen op de concrete problemen zoals burgers die ervaren.’ Wat begon als een poging na de tweede oliecrisis (1975) om de overheidsfinan­

ciën weer in de hand te krijgen, is in twintig jaren geleidelijk veranderd in een het gehele overheids- functioneren omvattend debat; over deregulering, privatisering, afslanking, reorganisatie, efficiency, bestuurlijke herindeling en de nog steeds onvermin­

derde noodzaak van bezuiniging. Evenals het eerste kabinet-Lubbers in 1982 trad het huidige kabinet aan met een programma voor bezuiniging, afslan­

king en reorganisatie van het bestuur, bestuurlijke herindeling en deregulering.

Verschillen in richting

In de geciteerde passage uit het regeerakkoord wordt een ‘verouderd, traag en duur’ bestuursappa­

raat als een belangrijke oorzaak van de problema­

tiek gezien. (Letterlijk staat er dat het bestuur de oorzaak is van politieke ongeloofwaardigheid; of dat verwijt juist is, betwijfel ik.) Toch is het niet zo dat er in de laatste jaren alleen maar is gepraat. De­

regulering, bezuiniging, privatisering, decentralisa­

tie, deconcentratie, reorganisatie van de departe­

menten en verzelfstandiging van diensten daarbin­

nen (b.v. de Immigratiedienst) zijn aan de orde van de dag geweest. Het is nog te vroeg om de resultaten daarvan reeds te evalueren; afgaande op het regeer­

akkoord zijn ze echter kennelijk niet afdoende. Ge­

let op dit onophoudend maar kennelijk niet afdoen­

de aanpassen rijst de vraag of de concepten van overheid, publiekrecht en beleid die daarbij worden gehanteerd nog adequaat zijn. Passen de beoogde veranderingen, en de gevolgen daarvan voor het functioneren van de overheid, binnen de politieke en juridische kaders waarbinnen zij effect moeten sorteren, of is er sprake van ‘nieuwe wijn in oude zakken’, waardoor de situatie verergert?

Het bestuurlijk apparaat is in de loop der tijd

‘gaan staan’ naar de eisen van het nationale politie­

ke en rechtssysteem. Op het oog aantrekkelijke en voor de hand liggende veranderingen kunnen dan ook verstrekkende gevolgen hebben voor het sys­

teem als zodanig. Neem bij voorbeeld de wijzigin­

gen die thans in de VS en Groot-Brittannië worden overwogen onder druk van een zelfde bestuurlijke problematiek en een groeiende onvrede onder de bevolking. In de VS is er sprake van het ‘heruitvin- den’ van het bestuur op basis van paradigma’s van een ondernemende overheid. In Groot-Brittannië is een proces van bestuurlijke vernieuwing op gang gekomen op basis van ‘social charters’. Veranderin­

gen die lijken op die welke in Nederland aan de orde zijn en waar in de discussie hier op wordt ingehaakt.

Zij impliceren echter een fundamenteel andere visie op de politiek.

Bedoelde wijzigingen zijn erop gericht bestuurs­

organen direct gevoelig te maken voor de wensen van gebruikers en justitiabelen. Menig politicus en bestuurder zal menen dat hem dit evenzo voor ogen staat bij de aanpassingen in het Nederlandse be­

stuur. Zoals de geciteerde passage uit het regeerak­

koord bevestigt, zijn wijzigingen in het Nederland­

se bestuur echter vooral bedoeld om een wendbaar­

der en beter aan politieke wensen beantwoordend

bestuur te krijgen; herstel van het primaat van de po­

litiek. Het lijkt een nuance, maar het is een funda­

menteel verschil. Opvattingen zoals die aan het ‘re­

in venting govemment’ in de VS ten grondslag lig­

gen, hebben juist een vermindering van het politiek primaat van gekozen organen als logische conse­

quentie. Politieke voorkeuren komen daarin niet meer naar voren door middel van volksvertegen­

woordigers, maar door het consumptiegedrag van gebruikers van overheidsdiensten.

Dat is vooralsnog niet de bedoeling in Neder­

land; openbaar bestuur is publieke dienst in het al­

gemeen belang zoals dat wordt vastgesteld door ge­

kozen organen. Alleen met betrekking tot de lasten doen we het soms anders, in de vorm van het profijt­

beginsel; maar ook dan geldt doorgaans dat de klant wel moet betalen, maar dat de politiek ‘koning’ is.

Het is slechts één voorbeeld van de potentieel verstrekkende gevolgen van op het oog aantrekke­

lijke ontwikkelingen elders. Invoering van ‘social charters’ naar Brits voorbeeld heeft weer andere ef­

fecten, gegeven het Nederlandse systeem van admi- nistratiefrechterlijke rechtsbescherming. Niet dat dergelijke wijzigingen derhalve in Nederland niet

‘kunnen’; mogelijk bieden ze meer perspectief dan onze nationale oplossingen. Waar het om gaat is dat we, bij gebrek aan een duidelijk besef van de uit­

gangspunten met betrekking tot de functie van de overheid en de inrichting van het bestuur, het gevaar lopen eclectisch uit discussies elders een aantal on­

derdelen over te nemen zonder de constitutionele keuzen of de gevolgen te onderkennen die daarin besloten liggen. In het licht van de moeilijkheden waarin het overheidsbestuur zich onder druk van veranderingen in economie en samenleving be­

vindt, lijkt iedere verbetering een uitkomst. Verbe­

tering is veelal ook de moeite waard om te worden overwogen, mits maar duidelijk voor ogen wordt gehouden dat dit potentiële implicaties kan hebben voor de uitgangspunten met betrekking tot de con­

trole op het overheidsoptreden, bestuursrechtelijke concepten en de onderlinge ordening van het be- stuurshandelen. Worden de onderlinge consistentie en de fundamentele aspecten van die keuzen uit het oog verloren, dan dreigt de bestuurlijke reorganisa­

tie een beleid te worden van ‘roept u maar, wij draai­

en’. Aan het einde wachten dan grotere problemen dan aan het begin.

Toenemende spreiding en differentiatie Beziet men de ontwikkelingen van de afgelopen ja- ren van de bestuurlijke organisatie, dan is dat gevaar niet geheel denkbeeldig. Door scheiding van beleid en uitvoering, interne (agentschappen) en externe verzelfstandiging (privatisering), en decentralisatie is (of wordt) de bestuurstaak over een toenemend aantal diensten en organen verdeeld, die ieder op hun eigen specifieke publieke taak en verantwoordelijk­

heden zijn gericht. Bovendien gaat deze ontwikke­

ling gepaard aan steeds grotere vermenging van be­

voegdheden en verantwoordelijkheden; overdracht van taken en bevoegdheden gaat vrijwel nooit verge­

zeld van een werkelijke scheiding van verantwoor­

delijkheden (soms kan dat ook werkelijk niet: neem bij voorbeeld de uitvoering van het toelatingsbeleid van vreemdelingen). Effectief overheidsbeleid en -optreden wordt daardoor steeds complexer.

De huidige problematiek rond politie en justitie zou in dat opzicht als een ‘baken in zee’ moeten wor­

den gezien. Met betrekking tot het openbaar ministe­

rie bestaat er vanouds scheiding tussen beleid en uit­

voering en is er sprake van besturen ‘op maat’ (op­

portuniteitsbeginsel); concepten die thans meer al­

gemeen worden ingevoerd. In de afgelopen jaren is ook de politie vergaand gereorganiseerd en verzelf­

standigd; een proces dat binnen de politieregio’s ver­

der is doorgegaan. Ten slotte zijn binnen het bestuur verantwoordelijkheden en taken verder gedifferen­

tieerd en over diensten uitgesplitst. Ieder van die pro­

cessen is op zich zelf rationeel vanuit de eigen deel- optiek. Gevolg is echter dat een effectieve rechts­

handhaving de medewerking en afstemming van handelen vereist van een toenemend aantal diensten en organen. Daarvoor is echter nooit een ander me­

chanisme ontstaan dan overleg en ambtelijke of be­

stuurlijke hiërarchie, ordeningsmechanismen die niet meer voldoen binnen de complexe verhoudin­

gen die zijn geschapen.

Op regionaal niveau berust de afstemming bij het driehoeksoverleg tussen de korpsbeheerder, de korpschef en de hoofdofficier van justitie, die ieder de daarvoor vereiste zeggenschap en greep ontberen.

De korpsbeheerder heeft geen zeggenschap over an­

dere burgemeesters in de regio. Sommige korps­

chefs permitteren zich het ‘grapje’ ‘dat iedere over­

eenkomst tussen het beleid en de uitvoering op straat

op toeval berust’. De hoofdofficier heeft ten slotte slechts beperkt invloed op het optreden van de offi­

cieren in de rechtszaal en moet zich houden aan aan­

wijzingen van de minister en ‘zijn P.G.’. Gevolg is dat binnen de rechtshandhaving een grote variëteit aan overlegvormen is ontstaan, waarbij men aan de afstemming van handelen tussen de regio’s nog niet werkelijk toe is gekomen (de IRT’s hebben alleen betrekking op de zware criminaliteit).

Van andere orde, maar wellicht treffender als illu­

stratie, zijn de problemen die zich voordoen bij iets ogenschijnlijk eenvoudigs als het op tijd laten begin­

nen van een strafzitting. Dat is een uitermate com­

plexe logistieke exercitie geworden, die in een aantal arrondissementen nog maar zelden met succes wordt bekroond. De vaststelling van de zitting, de dagvaar­

ding, de volledigheid van de dossiers betreffen reeds een groot aantal instanties en personen (de rechter, de griffie, het parket, de officier van justitie, de advo­

caat van verdachte). Moet op de zitting een vastge­

houden verdachte of onwillige getuige verschijnen, dan is voorts de medewerking vereist van het betrok­

ken huis van bewaring, de dienst voor het vervoer van gevangenen, de politie in de woonplaats van de onwillige getuigen en de parketpolitie. Ieder van hen werkt met beperkte middelen en personeel, en daar­

door met eigen prioriteiten en ‘just in time’ metho­

den. ‘Slachtoffer’ daarvan is meestal het aanvangs- tijdstip van de zitting; het einde wordt bepaald door het feit dat de verdachte weer tijdig in zijn cel moet zijn, omdat deze anders is ‘vergeven’.

Ordening van besluitvorming

De problematiek van de rechtshandhaving illustreert een kernprobleem van de veranderingen in het be­

stuur; het probleem van de coördinatie en integratie van het handelen van uiteenlopende organen en in­

stanties met verschillende taken en verantwoorde­

lijkheden. Decentralisatie, verzelfstandiging en dif­

ferentiatie binnen en tussen de ambtelijke organen vormen een rationele en deels onvermijdelijke aan­

passing aan een steeds complexere dagelijkse wer­

kelijkheid. De ontwikkeling van steeds grotere over­

heidsapparaten die zich ongedifferentieerd met een groot aantal taken bezig houden, biedt daar geen adequaat antwoord op. Maar ook de sturings- en or­

deningsmechanismen behoeven aanpassing aan de

spreiding van taken en verantwoordelijkheden. Op dat punt schiet het proces vooralsnog te kort. Gang­

bare ordeningsmechanismen zoals regels, politieke beslissing, hiërarchische aanwijzing, plannen, enz.

voldoen niet meer. Onderkend moet worden dat de omvangrijke ambtelijke apparaten zijn ontstaan in wisselwerking met heersende juridische en politieke concepten. Deze berusten op concepten van eenheid en centrale sturing; politieke verantwoording vereist één aanspreekpunt en het publiekrecht berust op een­

heid en regelmaat in het bestuurlijk optreden. Een andere inrichting van het bestuur vergt andere me­

chanismen en ook nieuwe rechtsvormen om het op­

treden intem en extern te ordenen en te coördineren.

In de discussie over de inrichting en het functio­

neren van het bestuur circuleren op dit moment reeds tal van nieuwe concepten, aangereikt vanuit de be­

stuurskunde, het bedrijfsmanagement en de econo­

mie. Overheidsdiensten zouden meer marktconform moeten functioneren o f zouden door onderhandeling en overeenkomst met andere maatschappelijke acto­

ren hun doelstellingen moeten realiseren, waarbij een voor alle betrokkenen bevredigende uitkomst het doorslaggevend criterium zou moeten zijn. An­

dere concepten betreffen het bestuur en het instru­

mentarium: ‘bestuursconvenanten’, besturen ‘op maat’, principal agent-verhoudingen binnen de uit­

voering, zelfregulering. De neiging is echter groot om dergelijke op andere terreinen succesvolle con­

cepten zonder meer in de publieke sfeer te transpo­

neren. De meeste daarvan berusten op de markt, on- derhandelingen en overeenkomsten als mechanis­

men van coördinatie voor het overheidshandelen.

Dat is niet steeds een adequaat alternatief, gegeven dat het de uitoefening van openbaar bestuur betreft;

dat berust niet op uitruilbare belangen en vrijwillig­

heid, maar op gezag en rechtsverplichting. Tegen de invoering van dergelijke ideeën tekent zich dan ook weer een reactie af.

Op een recente ‘studiedag over interactieve over­

heid’ (Rotterdam 27 oktober 1994) werd gewezen op de grenzen van deze concepten; het algemeen be­

lang zou daardoor ondergeschikt worden aan con­

tracten en onderlinge concurrentie. Hoezeer het ook een welkome ontwikkeling is dat bestuurskundigen de grenzen van hun eigen paradigma’s en mogelijk­

heden onderkennen, de discussie moet niet vastlo­

pen in een tegenstelling tussen de nieuwe ideeën

enerzijds en de gevestigde concepten anderzijds.

Opdracht van de juridische en bestuurswetenschap in de komende tijd is om op vruchtbare wijze con­

cepten van politieke sturing en eenzijdige overheids- beslissingen te verenigen met een bestuurlijke prak­

tijk die er steeds meer een is van onderlinge overeen­

stemming tussen organen en bestuurscontracten.

Enerzijds moeten de grenzen en beperkingen van de­

ze ordeningsmechanismen worden verkend; ander­

zijds moeten de daarbij behorende politieke en juri­

dische concepten worden ontwikkeld.

Twee recente WRR-rapporten

In twee recente rapporten heeft de WRR aandacht aan deze problematiek besteed. In het rapport ‘Be­

lang en beleid’ (juni ‘94) heeft de raad de mogelijk­

heden en implicaties van verschillende hier bedoelde concepten verkend met betrekking tot de uitvoering van voorzieningen van sociale zekerheid. Het rap­

port identificeert aan welke eisen en criteria daarbij moet worden voldaan, om vervolgens te illustreren hoe met gebruikmaking van in het voorgaande ge­

noemde concepten, naar gelang van de gekozen uit­

gangspunten en doelstellingen, een doelmatige uit­

voering mogelijk is. In het rapport wordt niet voor een bepaalde ‘set’ uitgangspunten en doelstellingen gekozen om vervolgens de daarbij behorende inrich­

ting van de uitvoering en aanspraken te beschrijven.

Het gaat er integendeel om, aan te geven dat naar ge­

lang de uitgangspunten en doelstellingen een ver­

schillende inrichting van het uitvoerend apparaat no­

dig is, maar dat wanneer gekozen is, de implicaties consequent bij de toedeling van verantwoordelijkhe­

den moeten worden uitgewerkt. Dit heeft onder meer gevolgen voor de daarbij behorende rechtsin­

strumenten en de gronden van legitimatie voor de toekenning van uitkeringen (ruilrechtvaardigheid).

In het rapport ‘Besluiten over grote projecten’

(september ‘94; voor een beschrijving van de inhoud daarvan zie elders in dit nummer) gaat de WRR in op een ander aspect van de problematiek. Het verschijn­

sel van spreiding, decentralisatie en differentiatie van bevoegdheden en verantwoordelijkheden is al van veel oudere datum waar het de overheidsbesluit- vorming over maatschappelijke activiteiten betreft.

Zo zijn bij de besluitvorming over grote ‘werken’ en

‘infrastructurele’ voorzieningen, zoals de ‘Betuwe­

lijn’ of de uitbreiding van Schiphol, een groot aantal bestuursorganen op verschillende niveaus betrok­

ken, die op grond van verschillende wettelijke regels over aspecten of onderdelen van het project moeten besluiten. Anders dan in het eerstbedoelde rapport betreft het hier niet de uitvoering, maar de publieke besluitvorming zelf die is verbrokkeld. Zo wordt vastgesteld dat in die juridisch-bestuurlijke sprei­

ding van bevoegdheden direct en indirect een be­

langrijke oorzaak is gelegen van het vastlopen van de besluitvorming over dit soort grote projecten. De wet heeft immers wel de bevoegdheden gespreid, maar niet voorzien in adequate mechanismen om de coördinatie en integratie van de afwegingen en be­

slissingen te verzekeren.

Tussen centralisatie-en onderhandelings­

strategieën

De huidige publiekrechtelijke concepten bieden voor bovenstaande problematiek alleen een oplos­

sing in de vorm van centralisatie van bevoegdheden en in verschillende mate bindende aanwijzingen aan

‘lagere’ overheden. Die mogelijkheden zijn in de af­

gelopen jaren dan ook in verschillende wettelijke re­

gelingen ingevoerd. De bindende planologische kernbeslissing en de Nimby-regeling in de Wet op de ruimtelijke ordening; het tracébesluit en de bevoegd­

heid om beslissingen te nemen voor onwillige ge­

meenten in de Tracéwet. Die maatregelen zijn als zo­

danig zinvol in bepaalde situaties, maar inadequaat als algemeen systeem voor de ordening en integratie van de besluitvorming van een groot aantal bestuurs­

organen. Een regeling zoals de Tracéwet vergt nog steeds een groot aantal gescheiden procedures aan het einde waarvan evenzovele onderscheiden juridi­

sche besluiten staan. Centralisatie van bevoegdhe­

den, in het algemeen of ad hoe, zoals de mogelijk­

heid van de Nimby-regeling om de bevoegdheid uit handen te nemen van een ‘onwillige’ gemeente, gaat daarentegen in tegen de motieven die in eerste in­

stantie aan de decentralisatie ten grondslag liggen:

lokale betrokkenheid en inzicht in plaatselijke om­

standigheden en belangen.

Centralisatie van bevoegdheid en bindende hië­

rarchische aanwijzingen aan lagere overheden vor­

men in een situatie van besluitvorming door een groot aantal organen de toepassing van ‘traditionele’

ordeningsmechanismen. Aan het andere einde van het spectrum van mogelijkheden staan oplossingen zoals gesuggereerd door dr. G.R. Teisman in zijn proefschrift Complexe besluitvorming (VUGA, V Gravenhage 1992). In aansluiting op de praktijk in een aantal door hem beschreven gevallen werkt hij daarin het paradigma uit van besluitvorming als pro­

ces van onderhandeling en overeenstemming in op­

eenvolgende arena’s van overleg met verschillende betrokken publiek- en privaatrechtelijke belangen.

Het vormt als het ware de ‘bestuurskundige’ tegen­

pool van de meer traditionele bestuursrechtelijke op­

lossingen. Uitgangspunt bij hem is de vaststelling dat ingrijpende besluiten in toenemende mate niet dwingend, op basis van bevoegdheid en het gezag van gekozen organen kunnen worden doorgevoerd, maar een draagvlak behoeven dat verkregen moet worden door betrokkenheid en instemming van vele maatschappelijke belangen bij de besluitvorming. In die visie is het criterium voor adequate besluitvor­

ming dat het resultaat alle betrokkenen bevredigt.

Hoewel een oplossing als deze beantwoordt aan een werkelijkheid van gespreide bevoegdheden en verantwoordelijkheden, biedt zij geen oplossing voor de eisen die politiek en recht stellen. In een pro­

ces van besluitvorming door onderhandelingen gaan de beheersing van het proces en het vermogen om belangentegenstellingen te beslechten, verloren; de overheidsfinanciën en derden die niet bij de onder­

handelingen zijn betrokken, dreigen daarmee opge­

zadeld te worden met de externe lasten van gesloten compromissen. Juist vanwege dergelijke bezwaren is er sprake van een verschuiving in het denken over de figuur van de ‘gemeenschappelijke regeling’ als ordeningsmodel voor vraagstukken die de gemeen­

tegrenzen overschrijden. Politieke controle, het ver­

mogen om belangenconflicten te beslechten en het systeem van rechtsbescherming vereisen een op het resultaat aanspreekbaar bestuursorgaan.

Tegen de achtergrond van deze uitersten in het spectrum van mogelijke oplossingen moet het voor­

stel in het WRR-rapport ‘Besluiten over grote pro­

jecten’ worden gezien. Uitgangspunt daarvan is dat de voorbereiding van die besluitvorming sterk het karakter heeft van een proces van bestuurlijke condi­

tionering van het project binnen bepaalde technische randvoorwaarden, maar dat tegelijk het bestuurlijk- juridisch kader moet voorzien in de mogelijkheid

om de resultaten daarvan in controleerbare en juri­

disch aanvechtbare besluiten vast te leggen. Orde­

ning van de besluitvorming wordt gezocht in een verticale scheiding van aspecten en elementen en een geïntegreerde afweging daarvan op verschillen­

de niveaus van besluitvorming. Regering en parle­

ment zouden beslissen over de existentiële kenmer­

ken van een project: het beginselbesluit, waarin de voor het project bepalende voorwaarden, uitgangs­

punten en kenmerken worden vastgelegd. De con­

crete uitwerking daarvan binnen de lokale omstan­

digheden zou vervolgens door de betrokken lagere overheden beslist kunnen worden. Maar dan binnen een kader dat, anders dan de huidige bestuurlijk-juri- dische ordening, een oplossingsgerichte, gemeen­

schappelijke besluitvorming bevordert.

Een dergelijk kader moet aan een aantal voor­

waarden voldoen. Zo moeten alle bevoegdheden die anders op grond van bestaande wetgeving met be­

trekking tot het project zouden gelden, betrokken zijn, zonder dat iedere deelnemer aan de besluitvor­

ming afzonderlijk een veto-recht ten aanzien van het eindresultaat heeft; vandaar dat een regel van besluit­

vorming bij gekwalificeerde meerderheid nodig is.

Voorts moet, wanneer men er gemeenschappelijk niet uitkomt, een besluit alsnog door regering en par­

lement kunnen worden genomen; op die wijze heb­

ben partijen meer te winnen bij overeenstemming, dan bij een blokkade van de besluitvorming. Ten der­

de behoeft het eindresultaat de instemming van de Tweede Kamer - teneinde een integraal democra­

tisch toezicht mogelijk te maken - en dient dit als één besluit voor beroep vatbaar te zijn. Procedures van inspraak en kwaliteitsbeoordeling (o.m. de MER- rapportage, zij het dat het WRR-rapport een voor­

stel tot verbetering daarvan bevat) zoals die thans reeds gelden, zouden van toepassing zijn. De oplos­

sing voor de bestaande overdaad aan procedures die elkaar overlappen, moet gezocht worden in een bete­

re ordening van de besluitvorming zelf; niet in sane­

ring van deze procedures onder handhaving van de wanorde in de besluitvorming of door ‘onnodige’

centralisatie van beslissingen die niet beantwoordt aan de werkelijkheid van een pluriforme samenle­

ving.

Het voorstel in het WRR-rapport is ontwikkeld met het oog op een specifieke problematiek, maar het ordeningsmechanisme van publieke besluitvor­

ming waar het op berust laat zich meer algemeen toepassen in situaties waarin in de regel spreiding van bevoegdheden wenselijk is, maar voor bepaalde besluiten eenheid en integratie van de besluitvor­

ming noodzakelijk is. Zoals de discussie over be­

stuurlijke reorganisatie laat zien, bieden de bestaan­

de publiekrechtelijke concepten daarvoor geen ade­

quate oplossing. Eindeloos wordt gezocht naar het adequate niveau van bevoegdheid en variaties van delegatie of incidentele concentratie daarvan. De voorgestelde constructie lijkt radicaal af te wijken van bestaande structuren, maar is welbeschouwd niets anders dan de toepassing binnen een nationaal- rechtelijke omgeving van een concept van eenheid in besluitvorming bij concurrente bevoegdheden, dat binnen de Europese Gemeenschap al bijna veer­

tig jaren is aanvaard.

Tot besluit

In de context van dit artikel gaat het mij echter min­

der om de toelichting en rechtvaardiging van het WRR-voorstel, alswel om de illustratie van de noodzaak en mogelijkheid van nieuwe vormen van ordening van overheidsbesluitvorming binnen een bestuurlijke werkelijkheid waarin bevoegdheden, verantwoordelijkheden en taken steeds verder wor­

den gespreid en gedifferentieerd.

De voorgaande beschouwing is voor alles be­

doeld om aandacht te vragen voor een problematiek die besloten ligt in de ontwikkelingen in de bestuur­

lijke en publiekrechtelijke organisatie. Veel duide­

lijker dan thans het geval is, moeten de constitutio­

nele keuzen die daarin besloten liggen worden on­

derkend. Niet om vervolgens iedere vernieuwing te verwerpen, maar om beter zicht te krijgen op de be­

hoefte aan nieuwe ordeningsmechanismen en rechtsconcepten die deze vereisen. Zonder duidelij­

ker zicht op de vraagstukken die aan de orde zijn, dreigt het debat daarover vast te lopen in tegenstel­

lingen tussen de bestuurswetenschap en het be­

stuursrecht. Opdracht voor beide is om traditionele waarden en nieuwe behoeften op een vruchtbare wijze met elkaar te verenigen.

* Mr. J.P.H. Donner is voorzitter van de Wetenschappe­

lijke Raad voor het Regeringsbeleid.