MASTERSCRIPTIE HISTORY TODAY RIJKSUNIVERSITEIT GRONINGEN
Mensenrechten in het
Nederlandse Buitenlandbeleid 1973-2013
12 augustus 2013
Begeleider: Prof. dr. R.J. van der Veen Begeleider 2: Dr. M. Doortmont
Door:
Geert Kamminga geert.kamminga@gmail.com
Inhoudsopgave
INLEIDING ... 4
1. BUITENLANDSE ZAKEN EN MENSENRECHTEN ... 8
1.1 Het Bredere Buitenlandbeleid... 8
Het Ministerie van Buitenlandse Zaken ... 8
Mensenrechten binnen het Brede Buitenlandbeleid ... 10
Ontwikkelingssamenwerking: Wat is Ontwikkeling? ... 11
1.2 Mensenrechten ... 13
1.3 Mensenrechten in het Buitenlandbeleid: de Gebruikswijze ... 16
De Human Rights Based Approach ... 18
2. NEDERLAND: DOMINEE IN HET BUITENLAND ... 20
2.1 Achtergrond van de Nederlandse Mensenrechtenbenadering ... 20
2.2 Visies op het Nederlandse Buitenlandbeleid ... 22
2.3 Kortom: Mensenrechten in Buitenlandbeleid ... 27
3. DE BELEIDSANALYSE: 1973 - HEDEN ... 29
3.1 1973-1979 ... 30
Minister Pronk: 1973-1977 ... 30
´De Rechten van de Mens in het Buitenlands Beleid’ (1979) ... 31
Verder in de Jaren Zeventig ... 35
Conclusies 1973-1979 ... 36
3.2 1980-1989 ... 38
Voortbouwen op de Jaren Zeventig ... 38
Verder in de Jaren Tachtig ... 40
Conclusies 1980-1988 ... 41
3.3 1989-2001 ... 42
Van een Wereld van Verschil naar een Wereld in Geschil ... 42
Herijking Buitenlandbeleid ... 44
Een Nieuwe Eeuw: Nieuw Beleid? ... 46
Conclusies 1989-2001 ... 48
3.4 2001-heden ... 49
Een Mensenrechtenstrategie ... 51
Nieuw OS-beleid ... 53
Verantwoordelijk voor Vrijheid ... 54
Hulp en Handel ... 55
Respect en Recht voor Ieder Mens ... 57
Conclusies 2001-2013 ... 59
3.5 Overzicht en Beschouwingen: 1973-2013 ... 60
4. CONCLUSIE ... 62
BIBLIOGRAFIE ... 64
INLEIDING
‘Mensenrechten verdelen kabinet’ kopte de NOS begin juni 2013. 1 De nieuwe mensenrechtenbrief van de minister van Buitenlandse Zaken, Frans Timmermans (PvdA), bevatte volgens coalitiepartner VVD te veel voorwaarden op het gebied van mensenrechten voor het Nederlandse bedrijfsleven in het buitenland. VVD-ministers zouden in de ministerraad hebben opgemerkt dat het een moralistisch stuk was, dat ‘aan Jan Pronk’ deed denken. 2 De mensenrechtenbrief werd na aanpassingen alsnog op 14 juni door de minister gepubliceerd. 3
Ook de nota ‘Wat de Wereld Verdient’ van de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, Lilianne Ploumen, ontving kritiek. Deze ontwikkelingssamenwerkingsnota is in tegenstelling tot voorgaande nota’s veel meer op de economische belangen van Nederland gericht. 4 Nederlandse economische ontwikkeling is belangrijk en de ontwikkeling van armere landen moet daarmee samen vallen. 5 Mensenrechten hebben in het verleden vaak een rol gespeeld in het beleid van beide ministers. De discussies over het huidige beleid staan dan ook niet op zichzelf. Ook in het verleden is de rol van mensenrechten binnen het brede buitenlandbeleid al reden tot discussie geweest.
De PvdA’ers Max van der Stoel (minister van Buitenlandse Zaken, 1973-1977 en 1981- 1982) en Jan Pronk (minister voor Ontwikkelingssamenwerking, 1973-1977 en 1989-1998) introduceerden het expliciete gebruik van mensenrechten in de beleidsdocumenten van het kabinet-Den Uyl (1973-1977). Vooraanstaande schrijvers op het gebied van het Nederlandse buitenlandbeleid, zoals historicus Maarten Kuitenbrouwer en politicus en politicoloog Joris Voorhoeve, beschouwen het aantreden van deze bewindslieden als het begin van een
‘volwaardig mensenrechtenbeleid’ binnen het bredere Nederlandse buitenlandbeleid. 6 Nederland
1
Wilco Boom, ‘Mensenrechten verdelen kabinet’, verschenen op: http://nos.nl/artikel/512909-mensenrechten- verdelen-kabinet.html (1 juni 2013), geraadpleegd op 1 juni 2013.
2
Wilco Boom, ‘Mensenrechten verdelen kabinet’.
3
‘Respect en Recht voor Ieder Mens’, Mensenrechtenbrief aangeboden aan de Tweede Kamer door minister Timmermans op 14 juni 2013, Kamerstuk 32735, nr. 78, Vergaderjaar 2012-2013.
4
Infra noot 232.
5
‘Wat de Wereld Verdient´, Beleidsnota aangeboden aan de Tweede Kamer door minister Ploumen op 14 mei 2013, Kamerstuk 33625, nr. 1, Vergaderjaar 2012-2013; Voorbeeld van kritiek: Sjoerd Sjoerdsma (D66), ‘Zo makkelijk gaan hulp en handel niet samen’, verschenen op 22 mei 2013 op:
http://www.trouw.nl/tr/nl/4492/Nederland/article/detail/3445213/2013/05/22/Zo-makkelijk-gaan-hulp-en-handel- niet-samen.dhtml, geraadpleegd op 1 juni 2013.
6
Malcontent noemt 1973 bijvoorbeeld het ‘jaar van de doorbraak’ als het om mensenrechtengebruik in het
buitenlandbeleid gaat: P.A.M. Malcontent, Op Kruistocht in de Derde Wereld De Reacties van de Nederlandse
Regering op Ernstige en Stelselmatige Schendingen van Fundamentele Mensenrechten in Ontwikkelingslanden,
1973-1981 (Hilversum 1988), pp. 11-12; maar ook: J.J.C. Voorhoeve, Peace, Profits and Principles: a Study of
werd in de jaren erna lange tijd gezien als gidsland op het gebied van mensenrechten. Sinds de jaren zeventig is dit ‘gidsland-idee’ steeds weer door nieuwe regeringen, of door het parlement, gebruikt om ervoor te zorgen dat mensenrechten een belangrijk aspect van buitenlandbeleid werden.
Mensenrechten worden dus sinds vier decennia expliciet genoemd binnen het brede Nederlandse buitenlandbeleid. 7 Maar op welke wijze zijn mensenrechten geformuleerd in het bredere Nederlandse buitenlandbeleid in de afgelopen veertig jaar? Dit onderzoek ik door dat beleid te onderscheiden in het algemene buitenlandbeleid, onder het auspiciën van de minister van Buitenlandse Zaken, en het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid (OS-beleid), onder verantwoordelijkheid van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking. 8 Een specifiek onderzoek naar alleen beleidsdocumenten uit de afgelopen vier decennia is nog niet eerder gedaan. In andere onderzoeken is hoofdzakelijk gekeken naar óf de resultaten in de praktijk, óf naar de politieke realisering van het beleid. Hoewel er wel aandacht is geweest voor specifieke beleidsdocumenten of bepaalde ministers in onderzoek, is er nog nooit een beleidsanalyse gedaan over de afgelopen vier decennia. 9 Door dit onderzoek wil ik de discussie over het morele aspect van het buitenlandbeleid van nieuwe inzichten voorzien. Ook kan het voor meer inhoudelijke argumenten zorgen in de bredere discussie die woedt over nut en noodzaak van het buitenland- en het OS-beleid. Deze verdieping is mijns inziens van belang voor de realisatie van een goede discussie over een functionerend mensenrechtengebruik binnen het Nederlandse buitenlandbeleid. Nu en in de toekomst.
De onderzoeksvraag beantwoord ik door in het eerste hoofdstuk een theoretische inleiding te geven tot het bredere buitenlandbeleid en de mensenrechten: hoe ziet het Nederlandse buitenlandbeleid eruit en welke mensenrechten zijn vooral van belang? Ook introduceer ik hier de concepten en methodologie die van belang zijn voor het restant van de
Dutch Foreign Policy (Leiden 1985), p. 220 en M. Kuitenbrouwer, ‘Nederland en de Mensenrechten, 1795-1995’, in: idem & M. Leenders (red.), Geschiedenis van de Mensenrechten. Bouwstenen voor een Interdisciplinaire Benadering (Hilversum 1996), pp. 156-201, aldaar 188.
7
Ministerie van Buitenlandse Zaken, Vademecum Mensenrechten (Den Haag 1987), p. IV.
8
Niet in alle kabinetten is er een minister voor Ontwikkelingssamenwerking (men spreekt van een ‘minister voor’
omdat het ministers zonder portefeuille zijn, toegevoegd aan het ministerie van Buitenlandse Zaken) geweest. In sommige kabinetten was er sprake van een staatssecretaris die over ontwikkelingssamenwerking ging, namelijk staatssecretaris Herfkens (1998-2002), staatssecretaris van Ardenne (2003-2006) en staatssecretaris Knapen (2010- 2012).
9
Infra nt. 11; In hoofdstuk twee volgt een literatuurstudie waarin deze verschillende literatuur geanalyseerd wordt.
scriptie. Met deze concepten kan ik bepalen op welke wijze mensenrechten in dat beleid zijn gebruikt.
In het tweede hoofdstuk komt de geschiedenis van de mensenrechten binnen het brede Nederlandse buitenlandbeleid van vóór 1973 aan bod. Door middel van een literatuurstudie wordt duidelijk of, hoe en waarom mensenrechten al lange tijd een belangrijke rol spelen in de Nederlandse buitenlandse politiek. Deze geschiedenis is relevant om het beleid van de laatste veertig jaar in het juiste perspectief te zien.
Het derde hoofdstuk bevat de bronnenanalyse van het onderzoek. In dit hoofdstuk analyseer ik de relevante beleidsdocumenten op het gebied van mensenrechten en buitenlandbeleid sinds 1973. Ik onderzoek hoe de mensenrechten in de verschillende beleidsdocumenten zijn geformuleerd en de mogelijke veranderingen in die formuleringen. Ik behandel drie soorten beleidsdocumenten: (1) algemene nota’s over het buitenlandbeleid van de minister van Buitenlandse Zaken, (2) algemene nota’s over het OS-beleid van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking en tot slot (3) mensenrechtennota’s, die vaak zijn opgesteld door beide ministers. In alle beleidsdocumenten zal ik steeds proberen vast te stellen welke mensenrechten worden genoemd en op welke wijze mensenrechten zijn geformuleerd. Wat mensenrechten betreft maak ik hoofdzakelijk het onderscheid tussen Burger en Politieke Rechten (BuPo-rechten) en Economisch, Sociale en Culturele Rechten (ESC-rechten). 10
Voorafgaand dient er een aantal beperkingen aan het onderzoeksveld opgelegd te worden.
Een onderzoek naar mensenrechtengebruik in het buitenlandbeleid kan in essentie drie verschillende vormen aannemen. Ten eerste kan er gekeken worden naar hoe de mensenrechten zijn geformuleerd in het beleid. Ten tweede kan de uitvoering van dat beleid centraal staan om te beoordelen hoe het mensenrechtenaspect ten uitvoer is gebracht in de praktijk. Ten derde kunnen de effecten, resultaten en gevolgen van het gevoerde mensenrechtenbeleid geanalyseerd worden. 11 Zoals gezegd staat in dit onderzoek de eerste vorm centraal en wordt nagegaan op welke wijze de mensenrechten in de afgelopen decennia gebruikt zijn in het formuleren van het buitenlandbeleid. De tweede en derde vorm komen niet aan bod omdat zij een te brede reikwijdte kennen. Het daarvoor noodzakelijke onderzoek valt niet binnen de mogelijkheden van deze scriptie.
10
Infra nt. 44-45.
11
Marjolein Groenendijk, Mensenrechten en Ontwikkelingssamenwerking (Utrecht 1985-1986, Studie- en
Informatiecentrum Mensenrechten (SIM)), p. 2.
Er zijn meer redenen waarom de laatste twee mogelijkheden problematisch zijn. Ten eerste is er geen één op één relatie tussen het Nederlandse mensenrechtenbeleid en de mensenrechtensituatie in landen waarop dat beleid gericht is. Hierdoor is het moeilijk te bepalen wat de invloed van het mensenrechtenbeleid is. Ten tweede zijn er zowel positieve als negatieve resultaten van Nederlands mensenrechtenbeleid te vinden, waardoor een algemene conclusie op basis van een selectie van casestudies nooit een eenduidige conclusie kan zijn over het bredere buitenlandbeleid. Specifieke projecten kunnen alleen per casus beoordeeld worden en zelfs dan zal de conclusie vaak niet eenduidig te zijn. Hoewel het ontbreken van een evaluatie van de praktische uitvoering en resultaten van het beleid onbevredigend kan voelen, is het in dit geval beter om geen praktische evaluatie te doen dan een evaluatie die onbetrouwbaar en speculatief is door de hierboven genoemde problemen.
Daarnaast ga ik niet in op de invloed van het mensenrechtenbeleid op de het internationale aanzien van Nederland. Een andere beperking betreft de hoeveelheid informatie die beschikbaar is rond het gevoerde mensenrechtenbeleid. Het behandelen van alle contextuele informatie, zoals Kamerdebatten, persoonlijke visies van ministers of internationale gebeurtenissen, die invloed hebben gehad op het bredere buitenlandbeleid in de afgelopen veertig jaar is onbegonnen werk. 12 Internationale ontwikkelingen zullen alleen indien zij van doorslaggevende invloed zijn geweest op het beleid, genoemd worden. Ik concentreer mij dus op de formulering in de beleidsdocumenten. Om dat mogelijk te maken geef ik eerst een theoretische inleiding op het bredere buitenlandbeleid en bespreek ik de achtergrond van mensenrechten binnen het brede Nederlandse buitenlandbeleid van vóór 1973.
12
Tobias Reijngoud, Ontwikkelingshulp in 2 uur en 53 minuten. De Zin & Onzin, de Achtergronden, de Spelers en
de Toekomst (Antwerpen 2009), pp. 18-21.
1. BUITENLANDSE ZAKEN EN MENSENRECHTEN
Buitenlandse zaken, buitenlandse politiek of buitenlandbeleid zijn alle drie termen die ik gebruik om hetzelfde brede beleidsterrein van de Nederlandse regering te beschrijven. Het is het beleidsterrein dat gericht is op het onderhouden en versterken van de positie van Nederland in de wereld. Mensenrechten spelen daarbinnen ook een rol. Het functioneren van het ministerie van Buitenlandse Zaken is het eerste onderdeel van deze introductie. Binnen dit ministerie vallen zowel het mensenrechtenbeleid als het OS-beleid. Daarnaast wordt er een korte introductie gegeven op de mensenrechten. Vervolgens worden vier verschillende concepten geïntroduceerd, die in hoofdstuk 3 helpen om de formulering van het beleid te analyseren.
1.1 Het Bredere Buitenlandbeleid Het Ministerie van Buitenlandse Zaken
Beleid dat gericht is op het buitenland wordt niet (meer) alleen door het ministerie van Buitenlandse Zaken gevoerd. Tegenwoordig hebben bijna alle ministeries te maken met een buitenlandelement in het beleid. Het mensenrechtenbeleid komt echter specifiek terug in het beleid van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Het beleidsterrein van buitenlandse zaken valt lastig te definiëren, maar een overzicht van wat er onder valt is wel te geven. In een recent gepubliceerd introductiedossier over en door het ministerie, worden de volgende kerntaken beschreven:
- ‘Politiek: vrede en veiligheid, bevorderen bilaterale betrekkingen, pers en culturele zaken, publieksdiplomatie;
- Ontwikkelingssamenwerking;
- Europese samenwerking;
- Economie en handel: bevordering export en aantrekken buitenlandse investeringen;
- Consulaire bijstand aan Nederlanders in den vreemde’ 13
‘Het takenpakket buitenlands beleid kan worden gezien als de organisatorische vertaling van de politieke beslissingen op dit gebied.’ 14 Dit betekent dus ook dat dit takenpakket verandert als er politieke veranderingen plaatsvinden.
13
Ministerie van Buitenlandse Zaken, ‘Introductiedossier’, raadpleegbaar op:
http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/richtlijnen/2012/12/18/introductiedossier-ministerie-van-
buitenlandse-zaken.html, laatste wijziging op 18-12-2012, p. 3.
Het beleid wordt uitgevoerd over de hele wereld door middel van ambassades, permanente vertegenwoordigingen en consulaten. Het centrum van de de organisatie is het ministerie in Den Haag met aan het hoofd de minister van Buitenlandse Zaken. In opdracht van de minister wordt het beleid geschreven dat gebaseerd wordt op het regeerakkoord van het kabinet. Elk beleidsdocument wordt na voltooiing voorgelegd aan de Tweede Kamer, die het stuk kan bediscussiëren en eventueel moties kan inbrengen. Binnen het ministerie heeft de minister voor Ontwikkelingssamenwerking een zogenaamde ministerspost zonder portefeuille.
Deze minister opereert onafhankelijk, maar valt onder het ministerie van Buitenlandse Zaken en geeft dus geen leiding aan een eigen ministerie. 15
Mensenrechten worden niet expliciet genoemd in bovenstaande opsomming, maar een doelstelling van het buitenlandbeleid is wel het ‘bevorderen van een rechtvaardige wereld waarin vrede en veiligheid, welvaart en vrijheid zijn gewaarborgd’, aldus het introductiedossier. 16 In artikel 90 van de Nederlandse Grondwet is zelfs vastgelegd: ‘De regering bevordert de ontwikkeling van de internationale rechtsorde’. Hierbij spelen de mensenrechten een belangrijke rol. De doelstelling kan zowel nagestreefd worden binnen het algemene buitenlandbeleid, als binnen het OS-beleid. Als het om mensenrechtenbeleid gaat kan er dus sprake zijn van een dubbele verantwoordelijkheid binnen het ministerie. 17
Mensenrechten zijn geen afgebakend beleidsonderdeel dat door één departement wordt uitgevoerd. In het door het ministerie in 1987 gepubliceerde vademecum wordt gesteld dat het mensenrechtenbeleid het resultaat is
‘van een samenhangend geheel van besluitvormingsprocessen, waarin verschillende verscheidene onderdelen van het ambtelijk apparaat een rol spelen, met als doel de zorg voor de rechten van de mens op adequate wijze tot gelding te brengen in het buitenlands beleid als zodanig’. 18
De uitkomst van deze besluitvormingsprocessen wordt in de eerder genoemde beleidsdocumenten vastgelegd. Het zijn die documenten die centraal staan in deze thesis.
14
Yvonne Kleistra, Hollen of Stilstaan. Beleidsverandering bij het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken (Delft 2002), p. 38.
15
‘De Regering en het Parlement’, beschikbaar op: http://www.rijksoverheid.nl/regering/over-de-regering/de- regering-en-het-parlement, geraadpleegd op 2 juni 2013.
16
Ministerie van Buitenlandse Zaken, ‘Introductiedossier’, p. 3.
17
Ministerie van Buitenlandse Zaken, Vademecum Mensenrechten, p. II 2.
18
Idem, II 2.
Mensenrechten binnen het Brede Buitenlandbeleid
Mensenrechten zijn binnen het brede buitenlandbeleid terug te vinden in verschillende beleidsterreinen, bijvoorbeeld in combinatie met economische betrekkingen (handel en economie) of conflictbeheersing (vrede en veiligheid). 19 De mensenrechtendoelstelling kan in conflict komen met doelstellingen op die andere beleidsterreinen. Die conflicten dwingen in de uitvoering van het beleid tot het stellen van prioriteiten. 20 De overwegingen die een rol spelen beperken zich niet tot morele of economische overwegingen. Ook bijvoorbeeld de omvang van het betreffende land en de geschiedenis van de relatie met dat land spelen vaak een belangrijke rol. 21
Er zijn meerdere redenen waarom het mensenrechtenbeleid een bijzondere vorm van beleid is binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken. In tegenstelling tot bijvoorbeeld het beschermen van de nationale veiligheid en het bevorderen van de buitenlandse handel, is de bevordering van mensenrechten in eerste instantie niet direct gericht op de materiële eigenbelangen van Nederland. 22 Daardoor liggen er altijd spanningen op de loer bij de relatie tussen mensenrechten en andere beleidsdoelstellingen van het ministerie. Buitenlandse politiek is namelijk in eerste instantie gericht op het in stand houden en het verbeteren van de positie van Nederland in de wereld en het onderhouden van goed relaties met andere landen, terwijl mensenrechtenbeleid gericht is op het verbeteren van mensenrechtensituaties in de wereld. 23
Toch kan ook het mensenrechtenbeleid positief voor Nederland zelf zijn. Waar mensenrechten gerespecteerd worden is namelijk vaker sprake van een stabiele situatie, die goed is voor de handel met en de veiligheid van Nederland. Op die manier dient een succesvolle stimulering van mensenrechten elders ook het Nederlandse eigenbelang. Minister van Buitenlandse Zaken Max van der Stoel benadrukte dit eigenbelang al in een toespraak voor de
19
Meer overlappende beleidsterreinen worden genoemd in: Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en
Beleidsevaluatie (IOB), Ministerie van Buitenlandse Zaken, Evaluatie van het Nederlandse Mensenrechtenbeleid in de Externe Betrekkingen (Den Haag 2006) no. 302, pp. 38-45; Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV), Het Mensenrechtenbeleid van de Nederlandse Regering. Zoeken naar Constanten in een Veranderende Omgeving (Den Haag 2011), pp. 11-15.
20
Peter R. Baehr en Monique Castermans-Holleman, The Role of Human Rights in Foreign Policy (New York 2004), p. 46.
21
Baehr en Castermans-Holleman, The Role of Human Rights, pp. 47-52.
22
Idem, p. 2.
23
Idem, pp. 2-3.
universiteit van Oslo in 1977: ‘We really are obliged, if only in our own self-interest, to continue this fight (for human rights, red.)’. 24
Het tegenovergestelde is echter ook mogelijk. Mensenrechtenbeleid kan het eigenbelang ook schaden. De mensenrechtensituatie in een ander land wordt door de desbetreffende regering namelijk vaak als een interne nationale aangelegenheid gezien waar een ander land zich niet in hoort te mengen. Een discussie over de soevereiniteit van het ene land en interventiemogelijkheden van het andere land kan het gevolg zijn. 25 Dit kan de bilaterale relaties ernstig schaden. Het bekendste voorbeeld is misschien wel de Pronk-affaire begin jaren negentig, toen de bilaterale relatie met Indonesië ernstige schade opliep na onenigheid over inmenging in mensenrechten(schendingen) in Indonesië. 26
Ontwikkelingssamenwerking: Wat is Ontwikkeling?
Zoals eerder gezegd heeft het mensenrechtenbeleid ook een sterke binding met het OS-beleid.
Ontwikkelingssamenwerking richt zich namelijk - net als mensenrechtenbeleid - op ontwikkeling in andere landen. Daarnaast kan ontwikkelingssamenwerking handelsrelaties bevorderen met landen waarmee anders geen relatie zou bestaan. Ontwikkelingssamenwerking valt binnen het bredere buitenlandbeleid van Nederland, maar heeft al sinds de jaren zestig een eigen minister. 27 In de afgelopen 48 jaar is er - op drie korte periodes na - altijd een minister voor Ontwikkelingssamenwerking geweest. 28
Ontwikkelingssamenwerking en mensenrechten hebben een speciale relatie: ‘er is een onbreekbare connectie tussen mensenrechten en ontwikkelingssamenwerking, aangezien het doel van de laatste het creëren van basisvoorwaarden is voor menselijke ontwikkeling in de derde wereld, zowel materieel als spiritueel’, schreef de Nederlandse regering al in 1979. 29 Om te
24
P.A.M. Malcontent, Op kruistocht in de derde wereld, p. 13; ‘Rede van minister van Buitenlandse Zaken Max van der Stoel over ‘de mensenrechten’, uitgesproken voor de Universiteit van Oslo te Oslo op 12 november 1977’ in Jaarboek van het Departement van Buitenlandse Zaken, 1977-1978 (Den Haag 1978) 1B – 8B, aldaar 8B.
25
Baehr en Castermans-Holleman, The Role of Human Rights, p. 45.
26
Zie bijvoorbeeld: Gerard Kramer, Schaakmat in Jakarta. Soeharto’s Revanche op de Haagse Politiek (Amsterdam 2012).
27
Theo Bot van de Katholieke Volkspartij (KVP) was de eerste minister voor Ontwikkelingssamenwerking, van 1965 tot 1967.
28
Infra noot 8.
29
Peter Baehr, Monique Castermans-Holleman en Fred Grünfeld, Human Rights in the Foreign Policy of the
Netherlands (Oxford 2002), p. 17; De Rechten van de Mens in het Buitenlands beleid, Nota aangeboden aan de
Tweede Kamer door de ministers Van der Klaauw en De Koning op 3 mei 1979, Kamerstuk 15 571, nrs. 1-2,
Vergaderjaar 1978-1979, p. 13.
begrijpen hoe deze relatie er in de praktijk heeft uitgezien, is het nodig om het begrip ontwikkeling te bespreken. Het is niet de bedoeling om een volledig beeld te geven van alle ideeën over ontwikkeling, maar wel wil ik een belangrijk onderscheid maken tussen twee verschillende visies op ontwikkeling. Dit is nodig om later in de verschillende beleidsstukken te kunnen bepalen op welke manier mensenrechten en ontwikkeling met elkaar in verband staan. 30
Er wordt bijna nooit expliciet gemaakt wat er met ontwikkeling bedoeld wordt binnen het OS-beleid. 31 In recente adviezen van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) is er echter wel een discussie over gevoerd. 32 Het geven van een volledig overzicht van alle theorieën over ontwikkeling is niet het doel van deze scriptie; daarom destilleer ik hier twee verschillende benaderingen uit beide adviezen als richtinggevend. De twee gebruikte benaderingen omschrijf ik als 1) economisch en 2) sociaal. Er is veel literatuur verschenen over de menselijke ontwikkeling. 33 Ik wil de mogelijke perspectieven op het concept echter simpel houden. Het economische en het sociale perspectief moeten dan ook begrepen worden zoals hieronder beschreven.
De economische invulling van ontwikkeling berust op het idee dat er om te beginnen ontwikkeling moet plaatsvinden op economisch vlak en dat pas daarna ‘verdere ontwikkeling’
belangrijk is. Het idee achter deze benadering van ontwikkeling is de gedachte dat er eerst economische vooruitgang nodig is, voordat er duurzame sociale en politiek-institutionele ontwikkeling kan plaatsvinden. Pas als mensen een kans hebben op het realiseren van een minimaal inkomen, zullen zij andere sociale en politieke (mensen)rechten als democratie, huisvesting en onderwijs gaan eisen. Kortom, deze theorie baseert zich op het idee dat maatschappelijke veranderingen (bijna) altijd worden voorafgegaan door economische vooruitgang. Economische groei is noodzakelijk om later met succes andere (politieke) rechten op te eisen. 34 Met de economische benadering van ontwikkeling bedoel ik in principe het verhogen van het nationaal inkomen van een bevolking.
30
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Minder Pretentie, meer Ambitie. Ontwikkelingshulp die Verschil Maakt (Amsterdam 2010), p. 61.
31
Jan Pronk, ‘Ontwikkeling is meer dan Modernisering: Kritische Beschouwing van het WRR-rapport’, Roodkoper 14 (2010) pp. 20-25; WRR, Minder Pretentie, meer Ambitie, p. 61.
32
WRR, Minder Pretentie, meer Ambitie, pp. 61-95.
33
Een voorbeeld hiervan is bijvoorbeeld de behoeften piramide van klinisch psycholoog Abraham Manslow uit 1943, die stelde dat er eerst aan bepaalde behoeften voldaan moest worden voordat de mens andere behoeften zou nastreven. Aan lichamelijke behoeften moesten volgens Manslow als eerste worden voldaan en na verschillende andere behoeften was zelfontplooiing de laatste behoefte.
34
Roel van der Veen, Waarom Azië Rijk en Machtig Wordt (Amsterdam 2010), pp. 479-480.
De sociale formulering van ontwikkeling kan uitgelegd worden aan de hand van de theorie van de Indiase econoom en Nobelprijswinnaar Amartya Sen, die ontwikkeling beschouwt als de uitbreiding van vrijheden van het individu. Anders gezegd: vooruitgang bestaat uit de opheffing van onvrijheden. 35 Ontwikkeling wordt dan op een brede sociale manier ingevuld; een hoger nationaal inkomen wordt gezien als een middel om vrijheden uit te breiden. Vooruitgang bestaat uit de uitbreiding van politieke, sociale, economische en culturele vrijheden. 36 Of, zoals sociaal filosofe Martha Nussbaum, die lange tijd samenwerkte met Sen, het zegt: ‘ (economische, red.) winsten zijn alleen maar instrumentele middelen tot een doel, en dat doel bestaat uit de levens van mensen’. 37 Mensenrechten spelen binnen de sociale vorm van ontwikkeling dus in een primair stadium al een belangrijke rol.
De benaderingen kunnen ook gezien worden als een korte en een lange termijn benadering. Waarbij de economische benadering als korte termijn benadering gezien kan worden, omdat deze zich concentreert op wat er op kortere termijn moet gebeuren. Ik heb voor geen beide interpretaties van ontwikkeling een voorkeur. De beide interpretaties van ontwikkeling dienen alleen als analytisch instrument voor de beleidsdocumenten in hoofdstuk 2.
Een keuze tussen deze twee perspectieven op ontwikkeling geeft namelijk meer inzicht in de ideeën die aan de basis van het OS-beleid, en mensenrechtengebruik daarin, staan. Het is namelijk aannemelijk dat in het geval van een economische benadering sommige BuPo-rechten minder centraal staan. Door de nadruk op economische ontwikkeling kan verwacht worden dat de E(SC)-rechten centraal zullen staan. In het geval van een sociale benadering van ontwikkeling zouden ook BuPo-rechten in het beleid terug moeten komen.
1.2 Mensenrechten
Voordat het gebruik van mensenrechten in het Nederlandse buitenlandbeleid verder geanalyseerd wordt, introduceer ik de belangrijkste aspecten van dit veelbesproken concept. De mensenrechten - hoewel al een veel ouder idee - werden op 10 december 1948 door 48 landen in de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties uitgeroepen in de Universele Verklaring van
35
Amartya Sen, Development as Freedom (New York 1999), pp. 3-4.
36
Sen, Development as Freedom, pp. 3-4.
37
Martha Nussbaum, Mogelijkheden Scheppen. Een Nieuwe Benadering van de Menselijke Ontwikkeling (Harvard
2011), p. 251.
de Rechten van de Mens (UVRM). 38 Het ontstaan van de declaratie wordt vaak gezien als reactie op de mensenrechtenschendingen in de Tweede Wereldoorlog. Deze schendingen zorgden voor een ‘dit nooit meer’-gedachte en waren een stuwende kracht achter een hernieuwde benadering van internationaal recht en de rechten van het individu. 39 De mensenrechten moesten als basis dienen voor de houding van regeringen ten opzichte van burgers. Op termijn werden de mensenrechten echter ook gebruikt om mensenrechtensituaties in andere landen aan te kaarten. 40 En hoewel in de eerste jaren na het uitroepen van de UVRM nog keer op keer werd benadrukt dat de verklaring geen juridische verplichtingen met zich meebracht, werden in de decennia erna mensenrechten een gedeelde legitieme verantwoordelijkheid van alle staten. 41 De verklaring heeft dan ook wel degelijk invloed gehad op de internationale politiek. Alle landen die lid zijn van de VN hebben met hun lidmaatschap aangegeven achter de verklaring te staan. Wat zoveel betekent als dat van staten verwacht wordt dat zij de rechten in de verklaring respecteren.
Daarnaast zijn de rechten uit deze verklaring herhaald in de genoemde bindende verdragen.
Staten die deze verdragen hebben getekend en geratificeerd hebben een juridische verplichting om de opgenomen rechten te respecteren en te beschermen. 42
Dit zijn de Internationale Verdragen inzake de Rechten van de Mens (IVRM) uit 1966.
Het IVRM bestaat uit het Internationaal Verdrag inzake Burger- en Politieke Rechten (IVBPR of de BuPo-rechten) en het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR of ESC-verdrag/rechten). Het BuPo- en het ESC-verdrag schiepen, in tegenstelling tot de UVRM, dus wel juridische verplichtingen voor de staten die ze ondertekenden en ratificeerden. Het ratificatieproces begon in 1976, toen de verdragen in werking traden voor de 35 staten die ze ratificeerden. Nederland ratificeerde de verdragen in 1978. Er zijn sindsdien nog heel wat additionele protocollen en multilaterale verdragen gesloten op het gebied van mensenrechten. 43 Voor deze scriptie is echter vooral het onderscheid tussen
38
Ed Bates, ‘History’, in: Moeckli, D., Shaw, S., and Sivakumaran, S. (eds.), International Human Rights Law (Oxford 2010), pp. 17-38, aldaar 35.
39
Bates, ‘History’, pp. 17-38, aldaar 33.
40
Baehr en Castermans-Holleman, The Role of Human Rights, pp. 1-2; Ed Bates, ‘History’, pp. 17-38, aldaar 32-37.
41
Bates, ‘History’, pp. 17-38, aldaar 35-36; Baehr en Castermans-Holleman, The Role of Human Rights, pp. 1-2.
42
Baehr en Castermans-Holleman, The Role of Human Rights, pp. 3-9; Baehr, Castermans-Holleman en Grünfeld, Human Rights in the Foreign Policy of the Netherlands, p.17; De Rechten van de Mens in het Buitenlands Beleid, Nota 3 mei 1979, p. 9.
43
Christine Chinkn, ‘Sources’ in: Moeckli, D., Shaw, S., and Sivakumaran, S. (eds.), International Human Rights
Law (Oxford, 2010) pp. 103-123, aldaar 106.
BuPo- en ESC-rechten van belang. Ook kunnen in deze twee verdragen de belangrijkste mensenrechten gevonden worden.
Sinds het opstellen van de verdragen, is het gebruik van mensenrechten in de internationale politiek toegenomen. Zo ook in het brede Nederlandse buitenlandbeleid. Daarom dienen bovenstaande verdragen nader toegelicht te worden. In het IVBPR staan de burgerrechten en politieke rechten van het individu centraal. Het ideaal van de vrije mens als staatsburger met politieke vrijheid die ‘vrij van vrees en gebrek’ is wordt nagestreefd. 44 Voorbeelden van rechten uit het verdrag zijn vrijheid van meningsuiting, het recht op leven en het recht op privacy, maar bijvoorbeeld ook het recht om niet gemarteld te worden en het recht op een eerlijke rechtsgang. 45
In het ESC-verdrag worden in de preambule dezelfde overwegingen gedaan, maar wordt juist de nadruk gelegd op het respecteren van de economische, sociale en culturele rechten.
Bekende rechten uit dit verdrag zijn de gelijke rechten voor mannen en vrouwen, het recht op onderwijs en het recht op een goede gezondheidszorg. 46 De ESC-rechten zijn meer gericht op volkeren, terwijl de BuPo-rechten op de individu zijn gericht. In de Westerse landen hebben de BuPo-rechten eigenlijk altijd in een hoger aanzien gestaan dan de ESC-rechten, terwijl in ontwikkelingslanden de ESC-rechten vaak een belangrijke rol speelden. 47
Tot 1993 werd er binnen het mensenrechtenstelsel van de VN onderscheid gemaakt tussen de verschillende soorten rechten, maar op de Conferentie van Wenen is toen besloten dat de BuPo-rechten en de ESC-rechten ondeelbaar van, afhankelijk van, en gelijkwaardig aan elkaar zijn. Deze constatering is een fundamenteel beginsel van het internationale recht. 48 Rechten uit beide verdragen dienen dan ook beschermd te worden door staten die de verdragen hebben geratificeerd.
Sommige rechten uit de verdragen zijn absoluut. Dat zijn rechten die in geen enkel geval geschonden mogen worden. Een voorbeeld hiervan is het recht niet gemarteld te worden. In geen enkel geval is marteling toch toegestaan. Alleen BuPo-rechten zijn absoluut, maar niet alle
44
VN Algemene Vergadering, ‘Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten’ (IVBPR), New York, 19-12-1966, van kracht op: 23-03-1976, United Nations Treaty Series, vol. 999, p. 171, preambule.
45
VN Algemene Vergadering, ‘IVBPR’, respectievelijk art. 19, art. 6, art. 17, art. 7 en art. 14.
46
VN Algemene Vergadering, ‘Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten’
(IVESCR), New York, 19-12-1966, van kracht op: 03-01-1976, United Nations Treaty Series, vol. 993, p.3.
47
Zie bijvoorbeeld de naam van het African Charter on Human and Peoples Rights, waar de volkerenrechten zelfs specifiek genoemd worden en de nadruk ligt op economische en sociale rechten.
48
Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV), Een Mensenrechtenbenadering van Ontwikkelingssamenwerking
(Den Haag 2003), No. 30, p. 14.
BuPo-rechten zijn absoluut. Aan de andere kant zijn er de niet absolute rechten, hierop kunnen wel uitzonderingen gemaakt worden. De voorwaarden voor de mogelijke uitzonderingen zijn opgenomen in de verdragen. Zo kan het recht op vrijheid van meningsuiting bijvoorbeeld beperkt worden door regeringen indien de openbare orde in gevaar wordt gebracht. 49
Tot zover heb ik de mensenrechten besproken zoals ze opgenomen zijn in internationale verdragen. Deze mensenrechtenverdragen worden door rechters en organen in internationale en regionale mensenrechtenhoven en –commissies gebruikt als, respectievelijk, drukmiddel en als juridisch rechtsmiddel. Zo kan het Europees Hof van de Rechten van de Mens zaken aangaande het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens op juridische merites beslissen. En zorgt bijvoorbeeld de Human Rights Council voor de bescherming van de twee eerder genoemde verdragen door onder andere periodieke verslaglegging in de vorm van landenreportages. 50 Er zijn grote verschillen tussen de internationale en regionale mensenrechteninstituties en hun mandaat, maar het is niet van belang deze verschillen hier te bespreken, omdat deze scriptie zich richt op het gebruik van mensenrechten in politiek beleid en niet op het gebruik in internationale mensenrechteninstituties.
In de internationale relaties – waar het Nederlandse buitenlandbeleid deel van uitmaakt - worden mensenrechten, ondanks de ontwikkelingen in het internationale recht, hoofdzakelijk als politiek (druk)middel gebruikt. 51 De mensenrechten worden door staten niet als juridisch rechtsmiddel voor een mensenrechtenhof gebruikt, maar in bilaterale relaties op basis van het morele karakter. In deze scriptie wordt dit politieke gebruik geanalyseerd, omdat het onderzoek zich richt op het gebruik van mensenrechten in het brede Nederlandse buitenlandbeleid. Er zijn verschillende manieren waarop mensenrechten geformuleerd kunnen worden in dat buitenlandbeleid.
1.3 Mensenrechten in het Buitenlandbeleid: de Gebruikswijze
Als gereedschap voor de beleidsanalyse gebruik ik vier verschillende gebruiken van de mensenrechten: (1) mensenrechten als criterium, (2) mensenrechten als doel, (3) mensenrechten
49
VN Algemene Vergadering, ‘IVBPR’, art. 19 (3).
50
Baehr, Castermans-Holleman en Grünfeld, Human Rights in the Foreign Policy of the Netherlands, p.17; Steven Greer, ‘Europe’, in: Moeckli, D., Shaw, S., and Sivakumaran, S. (eds.), International Human Rights Law (Oxford 2010), pp. 454-478, aldaar 460-461; Markus Schmidt, ‘United Nations’, in: Moeckli, D., Shaw, S., and
Sivakumaran, S. (eds.), International Human Rights Law, (Oxford 2010), pp. 391- 432, aldaar 391-397.
51
Baehr en Castermans-Holleman, The Role of Human Rights, p. 3.
als instrument en (4) mensenrechten als principe. Geen van de benaderingen staat in deze scriptie boven de andere. Het gebruik van deze vier vormen heeft alleen als doel een helder beeld te geven van het gebruik van mensenrechten in Nederlands buitenlandbeleid. Ook sluiten de verschillende benaderingen elkaar niet uit en kunnen ze tegelijkertijd gebruikt worden in beleidsstukken. Andere indelingen van het mensenrechtengebruik zijn denkbaar, maar mijns inziens omvatten deze vier benaderingen alle eventueel mogelijke benaderingen binnen het Nederlandse buitenlandbeleid.
Ten eerste kunnen mensenrechten als criterium gebruikt worden. ‘Respect voor mensenrechten’ kan als criterium gesteld worden waaraan voldaan moet worden voordat er een bilaterale relatie wordt opgezet met het desbetreffende land. Indien een land niet voldoet aan dit criterium kan besloten worden geen relatie aan te gaan met dat land. Ook kan de mensenrechtensituatie als voortgangscriterium dienen. Indien er al een bilaterale relatie bestaat met een land waar op een gegeven moment mensenrechtenschendingen plaatsvinden, kan op basis van het voortgangscriterium de relatie worden afgebouwd of tijdelijk worden stopgezet. Dit laatste gebeurde bijvoorbeeld met Suriname naar aanleiding van de decembermoorden in 1982. 52
Ten tweede kunnen mensenrechten functioneren als doel binnen het buitenlandbeleid. In dat geval is het beleid er op gericht om (bepaalde) mensenrechten te realiseren, te respecteren en te stimuleren. Dit kunnen zowel BuPo-rechten, als ESC-rechten zijn. Indien mensenrechten als doel gesteld zijn, sluit dit niet uit dat zij ook als criterium dienen. Integendeel, het stellen van het criterium heeft tegelijkertijd het bevorderen van mensenrechten als doel.
Ten derde kunnen mensenrechten instrumenteel geformuleerd worden in het beleid. In dat geval worden mensenrechten als instrument gebruikt om een doel van beleid te bereiken. Dat doel kan bijvoorbeeld het verbeteren van de mensenrechtensituatie zijn of het vergroten van de economische vooruitgang. Mensenrechten vervullen dan hun rol als rechtsmiddel. Ze fungeren als instrument om eisen van de bevolking uit het ontwikkelingsland kracht bij te zetten. Het gaat dan om de eisen gebaseerd op mensenrechten, die er voor moeten zorgen dat mensen van hun fundamentele vrijheden kunnen gebruikmaken en basisbehoeften kunnen bevredigen. Oftewel, de mensenrechten moeten als juridisch kader helpen om de mensenrechtensituatie te verbeteren. 53
52
Yvonne Kleistra, Hollen of Stilstaan, pp. 159-160.
53
AIV, Een Mensenrechtenbenadering van Ontwikkelingssamenwerking, p. 36.
Tot slot kunnen mensenrechten principieel gebruikt worden. Het uitgangspunt is dan het universalistische karakter van mensenrechten. Mensenrechten zijn altijd voor iedereen geldig en zouden dus altijd centraal moeten staan, ook in het geval ze schadelijk zijn voor andere doelstellingen van het beleid. Het hangt in dit geval van het doel van het soort beleid af of principieel gebruik van mensenrechten dat doel in de weg kan staan. Als het doel van OS-beleid economische ontwikkeling is, dan zou principieel gebruik van de mensenrechten dat doel in de weg kunnen staan. Principieel gebruik van de mensenrechten hoeft echter niet altijd een goede invloed te hebben op alle mensenrechten. Het stimuleren van democratisering terwijl een bepaalde maatschappij daar nog niet geschikt voor is, kan zorgen voor interne spanningen waardoor bijvoorbeeld ESC-rechten onder druk komen te staan. De principiële vorm lijkt sterk op het gebruik van mensenrechten als criterium. De principiële benadering is echter ‘harder’. Bij deze vorm zijn mensenrechten altijd belangrijker dan andere beleidsaspecten. In het geval van het gebruik van mensenrechten als criterium zijn de mensenrechten vaak onderdeel van meerdere criteria, die even belangrijk of zelfs belangrijker zijn. Het moet duidelijk zijn dat bovenstaande gebruiken geen precieze afgesloten vormen van mensenrechtengebruik zijn. De grenzen zijn grijs, en de ene benadering kan overlappen met de andere. In de beleidsanalyse zal ik telkens per beleidsdocument aangeven op welke wijze mensenrechten zijn geformuleerd.
De Human Rights Based Approach 54
In wetenschappelijke literatuur en ook binnen de VN, is het afgelopen decennium het concept van de Human Rights Based Approach ontstaan. Hier wordt een integrale mensenrechtenbenadering van ontwikkeling en veiligheid onder verstaan. 55 Dit komt het dichtste in de buurt bij wat ik hierboven het instrumentele gebruik van mensenrechten heb genoemd.
Voor alle duidelijkheid: als ik over de mensenrechtenbenadering spreek bedoel ik echter simpelweg beleid waarin mensenrechten worden genoemd. De Human Rights Based Approach is een voorbeeld van dit bredere idee over de mensenrechtenbenadering. Hoewel ik vooral op zoek ben naar expliciete verwijzingen, zijn er ook vaak impliciete of indirecte verwijzingen naar
54
United Nations Development Program, Human Development Report: ‘Human Rights and Human Development’
(2000).
55
UNDP, ‘Human Rights and Human Development’ (2000).
bepaalde mensenrechten, zoals de bestrijding van armoede of het stimuleren van good
governance. Ook deze verwijzingen zal ik analyseren.
2. NEDERLAND: DOMINEE IN HET BUITENLAND
2.1 Achtergrond van de Nederlandse Mensenrechtenbenadering
Nederland heeft lang bekend gestaan als gidsland als het ging om het bevorderen van mensenrechten in zijn buitenlandse politiek. Zo noemde de mensenrechtenspecialist en voormalig minister van Buitenlandse Zaken van Noorwegen Jan Egeland, Nederland in de jaren tachtig de meest effectieve mensenrechtenvoorvechter. En ook in Amerikaanse buitenlandrapporten werd Nederland gezien als het land waar mensenrechten centraal stonden in de buitenlandpolitiek. 56 Sinds de jaren zeventig zijn mensenrechten een expliciete rol gaan spelen in het Nederlandse buitenlandbeleid, maar ook daarvoor bevatte het buitenlandbeleid al een moreel aspect, bijvoorbeeld door het werk van protestantse missionarissen. Uit deze literatuurstudie zal echter ook blijken dat deze morele benadering ook altijd deels vanuit eigenbelang was. De geschiedenis van de mensenrechten in Nederland gaat een aantal eeuwen terug in de tijd.
Sommige verklaringen van de belangrijke functie van mensenrechten in het Nederlands buitenlandbeleid wijzen terug tot het begin van de zestiende eeuw. Rechtsgeleerde Hugo de Groot (1583-1645) was een invloedrijke denker toen de Republiek werd gesticht. Door zijn baanbrekende werk over natuurrecht wordt hij vaak als grondlegger van het internationale recht gezien. 57 Maar ook filosoof Baruch Spinoza (1632-1677) speelde een belangrijke rol als denker over vrijheid en democratie in zijn werken over natuurrecht. Historicus Jonathan I. Israel schreef hierover dat Spinoza de eerste denker was die het natuurrecht als een positief recht voor de burger beschouwde. Een burger bezat naast negatieve rechten ook positieve rechten. Hij had dus niet alleen het recht om niet onderdrukt te worden, maar bijvoorbeeld ook het recht op een leven in een vrije samenleving. Positief recht zorgt voor verplichtingen aan de zijde van de staat, omdat zij in deze rechten moet voorzien. 58 Volgens Spinoza gold het natuurrecht ten allen tijden voor de burger. Vrijheid was een onvervreemdbaar recht en werd door Spinoza ‘niet negatief
56
Malcontent, Op kruistocht in de derde wereld, p. 11, aldaar noot 3, 4 en 5.
57
Peter Malcontent, ‘The Dutchman’s Burden? Nederland en de Internationale Rechtsorde in de Twintigste Eeuw’, in: de Graaf, Hellema en van der Zwan (red.), De Nederlandse Buitenlandse Politiek in de Twintigste Eeuw (Amsterdam 2003), pp. 69-104, aldaar 70-71.
58
Jonathan I. Israël, Radicale Verlichting. Hoe Radicale Nederlandse Denkers het Gezicht van onze Cultuur
Voorgoed Veranderden (Franeker 2001), pp. 285-286.
gedefinieerd als afwezigheid van hindernissen’. 59 Er is veel meer te zeggen over de ideeën van De Groot en Spinoza, maar hier voldoet om te stellen dat zij het intellectuele klimaat in Nederland sterk hebben beïnvloed. Zij gaven een opmaat voor een intellectueel klimaat waarin internationaal (mensen)recht een belangrijke rol speelde. In de eeuwen erna zou die aandacht voor internationaal recht ook in de Nederlandse samenleving ontstaan.
Naast de gedachte dat het gebruik van mensenrechten in het Nederlandse buitenlandbeleid voortkomt uit een intellectueel klimaat, zijn er meer redenen voor de vooraanstaande functie van mensenrechten in Nederland. Politicoloog David P. Forsythe schrijft dat er drie historische oorzaken zijn waarom mensenrechten zo belangrijk worden gevonden in Nederland (en op deze analyse is weinig kritiek gekomen). De eerste twee zijn gebaseerd op de archetypes van ‘de koopman’ en ‘de dominee’. 60 Ten eerste is Nederland al eeuwenlang een handelsland (de koopman) en daarom gebaat bij internationale vrede. 61 Dit is onder andere te verklaren door de ligging van Nederland aan zee en langs de Rijn en tussen drie grote Europese machtsblokken (Duitsland, Frankrijk en Groot-Brittannië). Daarnaast zijn er weinig natuurlijke grondstoffen en wonen er veel mensen in een klein gebied. Allemaal redenen voor een florerende internationale handel. 62 Ten tweede speelde het protestantse missionarissenwerk een belangrijke morele rol.
Hier wordt ook wel aan gerefereerd als de dominee in het buitenlandbeleid. De koopman en de dominee gaan zeker niet altijd hand in hand in de buitenlandse politiek, maar altijd is in ieder geval één van de twee aanwezig in het beleid. 63 Ten derde is volgens Forsythe ook het schuldgevoel over de koloniale tijd een belangrijke factor in de focus op mensenrechten van Nederland. 64 Deze drie oorzaken geven een duidelijke verklaring voor de positieve benadering van de mensenrechten op de lange termijn.
Op de kortere termijn zijn er meer concrete redenen voor de mensenrechtenbenadering in het Nederlandse buitenlandbeleid, zoals de snelle sociale en economische vooruitgang van Nederland na de Tweede Wereldoorlog, die onder andere zorgde voor meer bewustzijn op het vlak van mensenrechten bij de bevolking. Duidelijk mensenrechtenbeleid ontbrak in het begin,
59
Israel, Radicale Verlichting, pp. 285-286; originele bron: Quentin Skinner, Idea of Negative Liberty.
60
M. Kuitenbrouwer en H. Schijf, ‘De koopman, de Dominee en de Ambtenaar. Van Ethische politiek tot Post- Koloniale Ontwikkelingssamenwerking’, in: R.E. van Ditzhuyzen (red.) ea., Tweehonderd Jaar Ministerie van Buitenlandse Zaken (Den Haag 1998), pp. 265-284; Yvonne Kleistra, Hollen of Stilstaan, p. 37.
61
David P. Forsythe, Human Rights in International Relations (Cambridge 2000), pp. 149-150.
62
Baehr en Castermans-Holleman, The Role of Human Rights, p. 95.
63
Kleistra, Hollen of Stilstaan, p. 37.
64
Forsythe, Human Rights in International Relations, pp. 149-150.
maar de publieke opinie vormde zich positief ten opzichte van mensenrechten in het licht van de Koude Oorlog. Die publieke opinie uitte zich hoofdzakelijk in protesten tegen misstanden op het gebied van mensenrechten achter het IJzeren Gordijn. 65
Ook andere internationale ontwikkelingen hadden een belangrijke invloed op de ontwikkeling van de Nederlandse buitenlandse politiek. Zo veranderden wereldwijd de ideeën over buitenlandse politiek. Na de Tweede Wereldoorlog en na het einde van het kolonialisme werden onder andere mensenrechten en ontwikkelingssamenwerking belangrijk. In Nederland gebeurde dit onder invloed van drie belangrijke ontwikkelingen. Ten eerste ontspande de situatie in de Koude Oorlog zich, waardoor andere aspecten in het buitenlandbeleid, zoals mensenrechten, meer aandacht kregen. Ten tweede begon internationaal gezien de aandacht voor mensenrechten toe te nemen. Ten derde was ook de soevereiniteitsoverdracht van Nieuw Guinea aan Indonesië een belangrijke gebeurtenis. De koloniale houding van Nederland en het beeld dat daarover in de wereld bestond, verdween hierdoor grotendeels. 66 Deze drie ontwikkelingen waren een belangrijke aanleiding voor het centraler stellen van de mensenrechten in het buitenlandbeleid. Tot begin jaren zeventig kregen de mensenrechten echter geen expliciete uiting in het buitenlandbeleid. Binnen de samenleving en het parlement groeide echter wel het enthousiasme. Dit was bijvoorbeeld af te lezen aan het toenemende aantal actiegroepen en landencomités in deze decennia. Protestgroepen tegen de Vietnamoorlog zijn daarvan een goed voorbeeld. 67 Tegenwoordig heeft Nederland relatief gezien nog altijd het grootste aantal leden van Amnesty International ter wereld. 68
2.2 Visies op het Nederlandse Buitenlandbeleid
Op basis van de lange Nederlandse intellectuele geschiedenis en de geschiedenis van Nederland als internationaal georiënteerde handelsnatie zijn er verschillende onderzoekers die het huidige Nederlandse buitenlandbeleid in een bepaalde traditie plaatsen. 69 Zo onderscheidt politicoloog Joris Voorhoeve in zijn basiswerk Peace, Profits and Principles drie tradities in het Nederlandse buitenlandbeleid: ‘maritiem commercialisme, neutrale afzijdigheid en internationaal idealisme’
65
Malcontent, Op kruistocht in de Derde Wereld, pp. 28-29.
66
Idem, pp. 30-31.
67
Idem, p. 33.
68
Idem, p. 11.
69
Duco Hellema, Buitenlandse Politiek van Nederland. De Nederlandse Rol in de Wereldpolitiek (Utrecht 2006),
pp. 9-11.
(respectievelijk: profits, peace en principles). 70 Deze laatste traditie staat centraal in dit overzicht, omdat deze het gebruik van mensenrechten omvat.
Er zijn veel verschillende vormen en uitzonderingen op de drie hoofdrichtingen, maar toch kunnen ze volgens Voorhoeve als drie tradities gezien worden. Ze zijn namelijk duidelijk en consistent genoeg zichtbaar door de geschiedenis. De tradities hebben niet altijd één voor één gedomineerd in de geschiedenis, maar bepalen wel de historische positie van Nederland in de wereld. 71 Maritiem commercialisme is van deze tradities de oudste volgens Voorhoeve en is ontstaan door de geografische omstandigheden van Nederland. De dominante positie van economische belangen zorgde ervoor dat neutraliteit en afzijdigheid van machtspolitiek langzamerhand ook een traditie en een nationale roeping werden, aldus Voorhoeve. 72 De afzijdigheid van het politieke wereldtoneel kan ook één van de redenen zijn geweest voor het idealisme in de buitenlandse politiek. Daarnaast komt de voorkeur voor vrede ook voort uit de gedachte dat vrede beter is voor de handel dan oorlog. En, ‘de pragmatische redenen voor pacifisme werden ook versterkt door de meer principiële en religieuze redenen, die voortkwamen uit de humanistische en christelijke tradities’. 73
Daarnaast was de Nederlandse benadering van (internationale) kwesties vaak een juridische. Ook dit heeft waarschijnlijk het ontstaan van het internationale idealisme en het daarbij horende internationale recht gestimuleerd. Het internationale idealisme omvatte een streven naar een wereldorde die economische belangen maximaal bevorderde. Internationaal recht was onderdeel van die wereldorde. Internationaal recht is daarnaast voor kleine landen van groot belang, omdat het een belangrijke manier voor deze landen is om hun rechten als soevereine staat veilig te stellen en te verdedigen. 74
Het streven naar een internationale rechtsorde zorgde er tegelijkertijd voor dat normatieve argumenten een rol gingen spelen in het buitenlandbeleid van Nederland. Andere zaken die een rol speelden waren een lange traditie van non-militarisme en pacifisme en ook een relatief zwak nationalisme volgens Voorhoeve. 75 De morele argumenten konden dan ook hand in hand gaan met de al bestaande internationale oriëntatie van Nederland. Het supranationalisme -
70
Voorhoeve, Peace, Profits and Principles: a Study of Dutch Foreign Policy, p. 42.
71
Idem.
72
Idem, p. 48.
73
Idem, pp. 49-50.
74
Idem, p. 50.
75
Idem, p. 52.
en later het mondialisme - zijn namelijk altijd een belangrijk Nederlandse perspectief op de wereld geweest. Een goed voorbeeld van de combinatie van de internationale houding en de morele benadering ervan is de ‘Ethische Politiek’ uit het begin van de twintigste eeuw:
Nederland moest de inheemse bevolking in de koloniën (Indië) helpen te ontwikkelen, zodat deze bevolking ‘vooruit in vaart der volkeren’ kon. 76 Deze morele ontwikkelingsgedachte werd zo al een doel van vroeg Nederlands buitenlandbeleid.
In de negentiende en de eerste helft van de twintigste eeuw groeide ook de actieve betrokkenheid van politici en geleerden bij het idee dat Nederland de internationale rechtsorde moest bevorderen. 77 Tegelijkertijd was het kolonialisme enorm belangrijk voor Nederland. De zojuist genoemde ethische politiek was een kenmerkend voorbeeld van de ‘internationale idealistische traditie’ die volgens Voorhoeve in Nederland bestaat. Voorhoeve bouwt met zijn tradities voort op de ideeën van historici als Boogman en Heldring, die al een neiging tot
‘pacifisme, moralisme en legalisme en een afkeer van machtspolitiek’ in Nederland constateerden. 78 En ook emeritus professor in de mensenrechten Peter R. Baehr, wiens werk nog uitgebreid aan bod komt, gelooft in het bestaan van een internationale idealistische traditie in het Nederlandse buitenlandbeleid. 79
Tegenover deze ‘aanhangers van de traditie-theorie’ staat bijvoorbeeld historicus Ernst Heinrich Kossman. Hij betwijfelt ten zeerste of er wel sprake was van tradities zoals Voorhoeve ze beschreef. Volgens Kossman zijn er door de eeuwen heen wel telkens weer argumenten gebruikt die gebaseerd zijn op de tradities die Voorhoeve onderscheidt, maar is het nog maar de vraag of we deze inderdaad als tradities moeten zien. Volgens Kossman bestaat er namelijk wel een bepaalde vorm van continuïteit, maar is er daarnaast sprake van stevige wendingen in het buitenlandbeleid. 80
76
Voorhoeve, Peace, Profits and Principles: a Study of Dutch Foreign Policy, p. 53; Malcontent, Op Kruistocht in de Derde Wereld, p. 27.
77
Malcontent, ‘The Dutchman’s Burden?’, pp. 69-104, aldaar 72.
78
Malcontent, Op Kruistocht in de Derde Wereld, p.19: Malcontent verwijst naar: J.L. Heldring, ‘Preoccupatie met het Beginsel’, in: A.L. Constandse, J.L. Heldring en P. van ’t Veer (red.), Gelijk Hebben en Krijgen. Commentaren op de Nederlandse Buitenlandse Politiek (Amsterdam 1962), pp. 71-86, aldaar 73; J.L. Heldring, ‘De Nederlandse Buitenlandse Politiek na 1945’ in: E.H. van der Beugel e.a. (red.), Nederlandse Buitenlandse Politiek. Heden en Verleden (Baarn 1978), pp. 29-45, passim; J.C. Boogman, ‘Achtergronden, Tendenties en Tradities van het Buitenlands Beleid van Nederland (eind zestiende eeuw-1940)’ in: Van der Beugel e.a. (red.), Nederlandse Buitenlandse Politiek, pp. 9-28, passim; J.C. Boogman, ‘De Nederland-Gidsland-Conceptie in Historisch Perspectief’, Ons erfdeel 27 (1984), pp. 161-170, passim.
79
Malcontent, ‘The Dutchman’s Burden?’, pp. 69-104, aldaar 71.
80
E.H. Kossman, Politieke Theorie en Geschiedenis (Amsterdam 1987), p. 393.
Hij stelt dat er niet van tradities gesproken kan worden, omdat hiervoor te weinig historisch besef bij de Nederlander die het buitenlandbeleid opstelde bestond. Hij noemt de tradities van Voorhoeve: ‘permanente factoren’, die wel als argument gebruikt werden, maar niet werkelijk als een vorm van traditie werden voortgezet. 81 De enige traditie die volgens Kossman wel bestond was die van het ‘conservatisme’. Volgens hem heeft Nederland namelijk vooral altijd gestreefd naar het ‘zelfbehoud van een gemeenschap die dankzij haar ongehoorde rijkdom en haar grote koloniën al bij haar ontstaan als onafhankelijke staat meer macht en invloed bezat dan zij kon dragen’. 82 Nederland heeft eeuwenlang en vanaf het begin van haar bestaan geprobeerd deze positie te behouden. 83
Er is meer kritiek op de traditie-gedachte in het Nederlandse buitenlandbeleid.
Hoogleraar Internationale Betrekkingen Alfred van Staden schrijft dat er onderscheid moet worden gemaakt tussen ‘de presentatie van het beleid en de daadwerkelijke uitvoering ervan’. 84 Volgens hem is het aannemelijk dat er wel een traditie bestaat in het ‘declaratoire beleid’, maar is het veel minder aannemelijk dat dit ook het geval is voor het ‘operationele niveau van het buitenlands beleid’. 85 Van Staden lijkt hiermee een tussenpositie in te nemen in de discussie.
Historicus en topdiplomaat Herman Schaper, en Hoogleraar Geschiedenis van de Internationale Betrekkingen Duco Hellema, geven nog een argument tegen de traditiegedachte.
Volgens hen wordt het buitenlandbeleid van ‘een klein land als Nederland in de eerste plaats bepaald (...) door internationale ontwikkelingen en niet door interne beleidsoverwegingen’. 86 Hellema spreekt over constanten in het Nederlandse buitenlandbeleid in plaats van over tradities, maar of het mensenrechtenbeleid (of het ‘internationaal idealisme’) één van die constanten is, betwijfelt Hellema ten zeerste. De intrede van de mensenrechten in het beleid in de jaren zeventig komt vooral door internationale ontwikkelingen. Over buitenlandse politiek van een klein land als Nederland kan gezegd worden dat dat gezien moet worden als ‘georganiseerde
81
Kossman, Politieke Theorie en Geschiedenis, p. 389.
82
Idem, p. 394.
83
Idem.
84
Malcontent, ‘The Dutchman’s Burden?’, pp. 69-104, aldaar 70.
85
Malcontent, ‘The Dutchman’s Burden?’, pp. 69-104, aldaar 72; A. van Staden, ‘De Rol van Nederland in het Atlantisch Bondgenootschap. Wat Veranderde en wat Uiteindelijk Bleef’, in: N.C.F. van Sas (red.), De Kracht van Nederland. Internationale Positie en Buitenlands Beleid (Haarlem 1991), pp. 219-231, aldaar 224.
86
Malcontent, ‘The Dutchman’s Burden?’, pp. 69-104, aldaar 71; H. A. Schaper, ‘De Geschiedenis als
Wapenkamer’, in: B.R. Bot e.a., Lijn in de Buitenlandse Politiek van Nederland (Den Haag 1984), pp. 29-46, aldaar
39-45; D.A. Hellema, Buitenlandse Politiek van Nederland, p. 439.
aanpassing’ aan ‘de internationale en binnenlands sociaal-economische omstandigheden’. 87 Dit punt van kritiek zorgt niet alleen voor twijfel over de traditiegedachte, maar stelt ook de vraag welke motieven een belangrijke rol spelen bij een dergelijke traditie. Voorhoeve wijst hiervoor namelijk naar het calvinisme en de handelsgeest, oftewel de dominee en de koopman, als motieven voor de internationale idealistische traditie. 88 Als internationale omstandigheden belangrijker zijn dan nationale culturele eigenheden, dan zijn de motieven voor een bepaald beleid ook niet langer uitsluitend nationaal te bepalen. Volgens mij gaat het hierbij echter vooral om kritiek op wat Van Staden ‘het operationele niveau van het buitenlands beleid’ noemt en veel minder om kritiek op het ‘declaratoire beleid’, omdat dat volgens mij voor een groot gedeelte wel degelijk op nationaal niveau, onder invloed van bijvoorbeeld de Tweede Kamer, wordt opgesteld. 89
In principe bestaan er dus twee perspectieven op de geschiedenis van het Nederlandse mensenrechtengebruik. De voorstanders van de ‘traditie-theorie’ aan de ene kant, en de tegenstanders daarvan, die ontkennen dat er feitelijk sprake is van een traditie, aan de andere kant. Volgens deze tegenstanders zijn andere invloeden – internationale invloeden of het streven naar behoud van bezit – belangrijker geweest dan de tradities die zijn opgesteld door Voorhoeve.
Maar wat betekent deze beschouwing voor het vervolg van dit onderzoek? Mijns inziens kan achteraf gezien het Nederlandse buitenlandbeleid van de laatste eeuwen aan een
‘internationale idealistische traditie’ toegeschreven worden. Of er in het verleden genoeg historisch bewustzijn was om dit een traditie te kunnen noemen, is echter lastig te bepalen. Het beantwoorden van die vraag is ook niet het doel van deze thesis. Daarnaast is deze ‘traditie’
waarschijnlijk ook sterk beïnvloed door internationale factoren en moet er inderdaad een verschil tussen het declaratoire en het uitvoerende beleid worden gemaakt. Echter, ook als er geen sprake van een traditie is geweest, is er na de Tweede Wereld Oorlog wel degelijk sprake van genoeg historisch besef om van in ieder geval een jonge traditie te spreken, die niet losgezien kan worden van de oudere ‘traditie’. Het maakt in dat geval niet uit of dit inderdaad een traditie was of een beeld dat achteraf gecreëerd is. In beide gevallen heeft het invloed gehad op het huidige brede Nederlandse buitenlandbeleid. Bovendien richt deze scriptie zich hoofdzakelijk op het declaratoire gedeelte van het beleid. En juist het declaratoire beleid, in tegenstelling tot het
87
Hellema, Buitenlandse Politiek van Nederland. pp. 439-445.
88
Malcontent, ‘The Dutchman’s Burden?’, pp. 69-104, aldaar 71.
89
Infra nt. 84.
operationele beleid, heeft een grotere kans om wel beïnvloed te zijn door Nederlandse politici en beleidsmakers met een internationaal idealistisch perspectief op het buitenlandbeleid. Van Staden schreef over de vorming van dat beleid het volgende:
‘De Nederlandse politieke cultuur schrijft als het ware voor dat een debat wordt gehouden in termen van algemene waarden, zoals individuele vrijheid en mensenrechten, democratie, algemeen welzijn en gelijkheid. Het is verbazingwekkend dat tot voor kort de termen “macht” en “nationaal belang” vrijwel nimmer werden gebruikt in discussies over het buitenlands beleid. Beschouwden veel Nederlanders hun eigen opstelling als zeer betamelijk en gepast voor een klein, onzelfzuchtig land, in het buitenland werd deze niet zelden gezien als een uiting van schijnheiligheid.’ 90
Als er in het vervolg wordt gesproken over de internationale idealistische traditie in het Nederlandse buitenlandbeleid, moeten er naar aanleiding van bovenstaande twee voorbehouden in acht worden genomen. Ten eerste dat er niet aan een eeuwenoude traditie gerefereerd wordt, maar dat we kunnen spreken van een, wat historicus Eric Hobsbawm noemde, invented tradition in de twintigste eeuw. Het belangrijkste idee - voor deze scriptie - achter dit begrip is dat een dergelijke traditie een bepaalde continuïteit verwacht die past bij de geschiedenis. 91 Deze
‘traditie’ kan de afgelopen decennia wel degelijk invloed hebben gehad op het beleid. Ten tweede dat ik met de term ‘traditie’ naar het declaratoire beleid refereer en niet naar het uitvoerende beleid. In de loop van deze thesis analyseer ik dat declaratoire beleid. Dat doe ik hoofdzakelijk zonder te kijken naar invloeden van buitenaf. Ik geloof dat dat kan omdat het declaratoire beleid, in mindere mate dan de uitvoering daarvan, is ontstaan onder invloed van internationale omstandigheden.
2.3 Kortom: Mensenrechten in Buitenlandbeleid
De besproken historisch-culturele achtergrond van Nederland en mondiale ontwikkelingen hebben gezorgd voor een sterke morele component in het Nederlandse buitenlandbeleid. De ethische politiek was al een voorloper van de mensenrechtenbenadering die de afgelopen veertig
90
A. van Staden, ‘De Rol van Nederland in het Atlantisch Bondgenootschap’, pp. 219-231, aldaar 224; Malcontent, Op Kruistocht in de Derde Wereld, p. 20.
91
