Socialisme en omroep: een ontbrekende discussie

(1)

Wet of rechter

Indien beëindiging van andermans leven naar eigen overtuiging euthanasie is, maar door de rechter

- noodgedwongen - wordt aangemerkt als 'moord' , dan ligt de conclusie voor de hand dat het strafrecht terzake van euthanasie wijziging behoeft. Artsen worden aldus immers voor 'onmogelijke' keuzen gesteld.

Het concept-verkiezingsprogramma van de Partij van de Arbeid pleit dan ook heel begrijpelijk voor wettelijke regeling van de euthanasie.

Niettemin is het de vraag of die conclusie terecht is. Bij euthanasie gaat het om telkens weer zeer verschillende gevallen, die zich naar hun aard buitengewoon moeilijk in eenduidige juridische formuleringen laten gie- ten. Voorts zijn waarschijnlijk nog slechts een beperkt aantal mogelijke situaties van levensbeëindiging bekend, zoals die op verzoek, in gevallen van langdurige en onherstelbare coma en verregaande dementie, ieder met hun eigen zwaarwegende complicaties. Tenslotte is eigenlijk alleen in heel concrete situaties meer te zeggen over de verantwoordelijkheid voor mogelijke betrokkenen. Dat te zamen pleit reeds voor een benadering geval voor geval: door de rechter dus, ook al blijkt ook dat niet zonder risico's.

Een tweede probleem is, dat de Nederlandse politieke verhoudingen een oplossing door de wetgever - zo al juridisch mogelijk - onevenredig moeilijk maken.

Nadat de rechter, bij voorbeeld, het abortus vraagstuk in essentie al had opgelost, heeft de wetgever het probleem weer hopeloos moeilijk gemaakt. (De abortus is bovendien maar één voorbeeld naast andere.) Kwes- ties als deze lijken gedoemd te leiden tot een 'dialoog van doven' in plaats van tot een bevredigende oplossing. Let wel: een parlementaire meerderheid is hier niet voldoende; ook de regering, altijd met het CDA, moet tot meewerken bereid zijn.

De zaak zelf en de politieke omstandigheden pleiten aldus voor voortgezette rechtspraak, die in zaken als deze is te beschouwen als het 'minste kwaad' vergele- ken met een falende of ondeugdelijke wetgever. Komt het ondanks alles toch tot wettelijke regeling, dan ver- dient het aanbeveling - gelet op de ingewikkeldheid van het probleem - zulk een euthanasiewet een tijde- lijk karakter te geven, hetgeen geregelde en stelselma- tige herziening mogelijk maakt.

J.Tb.J. van den Berg Directeur Wiardi Beckman Stichting en redactiesecretaris van Socialisme en

Democratie

(2)

(3)

Socialisme en omroep: een ontbrekende discussie

De toekomst van het omroepbestel staat de laatste jaren weer sterk in de belangstelling. Veel instanties binnen en buiten de omroep hebben diagnoses gesteld en oplossingen aangedragen. Ook minister Brinkman liet zich niet onbetuigd en zijn werk bleef niet onopge- merkt. De vele uitgelekte versies van een medianota, de uiteindelijke medianota zelf en ten slotte het voorstel voor een mediawet werden levendig door pers en omroep begeleid en riepen op hun beurt weer een stroom van standpunten en alternatieve voorstellen op. Op de rangorde van in de afgelopen jaren meest besproken kwesties neemt het mediabestel een hoge plaats in. Dit is ook niet verwonderlijk, het gaat bij al die voorstellen om een herijking van het mediabestel aan nieuwe technische en maatschappelijke omstandigheden. Opvattingen over de vormgeving van de vrijheid van meningsuiting spelen hierbij een belangrijke rol; ook zijn de gegroeide machtsverhoudingen tussen ideële belangen, commerciële belangen en de overheid rechtstreeks in het geding. De problematiek is niet beperkt tot Nederland maar speelt in vele landen en nergens gebeurt dit geruisloos.

Des te opmerkelijker is het dat de opwinding vrijwel geheel aan het sociaal-democratische kamp voorbij lijkt te gaan. In Socialisme en Democratie is de laatste jaren praktisch geen aandacht aan de mediaproblema- tiek besteed en het optreden van de Tweede-Kamer- fractie van de PvdA heeft nauwelijks tot discussie in de eigen gelederen geleid: toch zeer ongebruikelijk voor een onderwerp dat zo sterk in de belangstelling staat. Bovendien kan men niet stellen dat de PvdA bij de veIe debatten opereerde vanuit een eigen, interes- sante conceptie over de toekomst van het mediabestel.

Het debat werd en wordt beheerst door de manoeuvres van CDA en VVD. Van PvdA-zijde viel uitsluitend de deal met het CDA op: in ruil voor CDA-steun aan de PvdA om de omroepen aan abonnee-tv te laten deelnemen stelde de PvdA zich achter het CDA-streven naar een derde net. Van deze deal zal overigens niet veel terechtkomen: het derde net zal er weI komen, maar volgens de voorgestelde mediawet krijgen de omroeporganisaties geen toegang tot de abonnee-tv.

Vermoedelijk was in de ogen van de meeste sociaal- democraten veel eigen visie ook niet nodig. De verdediging van het socialistisch erfgoed was bij het CDA immers in goede handen. De christen-democratische verdediging van 'het bestel' tegen commerciële aansla- gen beschermde tegelijkertijd ook de V ARA. Steun aan het door het CDA gewenste derde net, waarop de NOS en de 'kleine' zendgemachtigden zouden worden geconcentreerd, zal de PvdA-fractie dan ook weinig moeite hebben gekost. Achter dit derde net zat geen andere gedachte dan dat de 'grote' zendgemachtigden

op de beide eerste netten hun handen vrij moesten krijgen: inderdaad een behoorlijk obstakel voor de ontwikkeling van abonnee-tv. Toch lijkt de ontwikkeling van commerciële televisie slechts een kwestie van tijd.

Principiële argumenten om commerciële televisie te weren zijn er niet meer, zodat voor het bedrijfsleven de belangrijkste vraag is welke weg uit commercieel oogpunt de meest aangewezene is. Het derde net is er nog niet, zodat een slagvaardig bedrijfsleven nog alle kans in eigen hand heeft. Blijkt abonnee-tv niet le- vensvatbaar dan is er de weg via de satelliet, waar nu al met succes gebruik van gemaakt wordt. En wie weet:

misschien wordt het derde net uiteindelijk toch bestemd voor commerciële televisie.

Slachtoffer van de recente ontwikkelingen en de komende besluitvorming zal niet de commercie zijn, wel dè NOS. De NOS raakt nogal wat bevoegdheden kwijt, het facilitair bedrijf wordt verzelfstandigd en de omroeporganisaties krijgen in het NOS-bestuur een meerderheidspositie. Waar onder het regime van de Omroepwet de NOS de kans kreeg een zekere pro- grammatische autonomie te ontwikkelen, komt ·de NOS onder Brinkman's Mediawet weer stevig onder curatele van de omroeporganisaties. De corporatistische omroep structuur wordt in de Mediawet niet alleen bevestigd maar ook versterkt om beter de concurrentie aan te kunnen gaan met het commerciële aanbod. Deze oplossing moge typisch Nederlands zijn, maar is daarom niet per se de beste. Indertijd werd bij voorbeeld door de WRR, juist met het oog op vei- ligstelling van hoogwaardig programma-aanbod, een verdere verzelfstandiging van een aantal onder de NOS vallende omroeptaken bepleit. 1

De onderschikking van de NOS aan de zuilen berooft 'ons unieke omroepbestel' van een deel van de kwaliteit die het nog heeft. De omroeporganisaties zullen hun versterkte machtspositie immers niet ongebruikt laten en het NOS-programma zoveel mogelijk vanuit hun eigen belang bezien. Zoals de VARA het onom- wonden formuleert: 'Indien het perspectief van de V ARA, dat uitmondt in een drietal hoofdstromingen, voor de publieke omroep bewaarheid zou worden, dan zou door de samenvoeging van zendtijd van om- roeporganisaties het gezamenlijk programma verder kunnen worden teruggedrongen '2

De machtsgreep van de omroeporganisaties met betrekking tot de NOS heeft zich betrekkelijk geruisloos voltrokken. Anders dan de omroeporganisaties heeft de NOS niet de mogelijkheid om de publieke opinie te mobiliseren, evenmin beschikt ze over bevriende

·machten in of buiten het parlement, hooguit over sym- pathiserende individuen. Ik zou het toegtjuicht hebben als de PvdA-fractie een andere deal met het CDA

Jan Schoonenboom Werkzaam bij de Weten- schappelijke Raad voor het Regeringsbeleid

(4)

had gesloten: de PvdA zou zich neerleggen bij handhaving van de zendtijd van de huidige omroeporganisaties (in plaats van een eigenlijk gewenste verminde- ring) in ruil voor CDA-steun aan het PvdA streven naar een derde net gevuld door een - althans pro- grammatisch - van de omroeporganisaties losgekop- pelde NOS, die vrij van de noodzaak om leden te wer- ven, een aantal uit het oogpunt van algemeen belang belangrijke omroeptaken zou vervullen. In deze op- tiek zou het publieke omroepbestel moeten bestaan uit allereerst een particulier deel, waarin de maatschappelijke verscheidenheid ten volle aan bod zou komen en waarin groepen de gelegenheid wordt geboden hun opvattingen kenbaar te maken, gebeurtenissen vanuit hun identiteit te becommentariëren, enzovoort, zonder overigens van hen een totaal programma te eisen, welke eis ons - historisch gezien - absurditeiten als TROS-A ktua, of Veronica-klassiek heeft opgeleverd.

Hiernaast een deel gereserveerd voor het algemeen belang, maar dan niet zoals nu gedefinieerd vanuit bijzondere belangen. Het zou ons een volwassen nieuws- voorziening kunnen opleveren in plaats van het huidige Journaal, dat uit het oogpunt van nieuwsgaring en commentaar klein moet blijven; kunst en cultuur zouden eindelijk op een gegarandeerde wijze aan bod kunnen komen zodat er sprake zou zijn van cultuurspreiding via de omroep. Het zou moeten gaan om een volwaardig programma, dus ook amusement moeten omvatten.

Deze opvatting getuigt wellicht van deloyaliteit ten opzichte van de V ARA, en in zekere zin is dat ook wel zo, maar niet zonder reden; daarover straks meer.

Toch moet de gedachtengang niet zo heel vreemd lijken, omdat hij wel degelijk aansluit bij een cultuurpolitieke traditie in het socialistisch denken, zij het een andere dan die waarop de V ARA is geënt. Niet de rode familie, maar maatschappelijke integratie staat voorop; niet het cultiveren van het eigene, maar het realise- ren van collectieve waarden. De idealen waar het hier om gaat, worden merkwaardigerwijs wel gevoeld bij het onderwijs: de openbare school wordt door veel socialisten gekoesterd als plaats waar begrip gekweekt wordt voor uiteenlopende standpunten en waar de confrontatie van denkbeelden wordt gezocht als een verrijkende ervaring en niet, zoals in het bijzonder onderwijs, een plaats waar de verscheidenheid wordt ge- cultiveerd. Deze voorkeur voor cultureel gezien een open, verdraagzame, samenleving zou weinig socialisten er toe brengen hun kinderen naar een socialistische school te brengen. Ook op het gebied van de kunsten hebben socialisten de nadruk gelegd op een collectieve waarde als integratie: de cultuurspreidings- gedachte ging uit van het opheffen van culturele achterstand. Des te merkwaardiger wordt het dat het op het gebied van de omroep een heel andere kant is uitge- gaan. Een met de gezamenlijke verdediging van het openbaar onderwijs door socialisten en liberalen ver- gelijkbare situatie was ook denkbaar geweest op het gebied van de omroep.

Nationale omroep in het verleden

Maar in de cruciale jaren twintig waarin de grondslag

werd gelegd voor het huidige omroepbestel werd uiteindelijk de op segregatie gerichte lijn gevolgd van de confessionelen en niet de nationale omroepgedachte die vooral bij liberalen en bij vrijzinnig protestanten aanhang vond. De verklaring ligt hierin dat in die jaren twintig het socialisme meer dan later het karakter had van een omvattende maatschappelijke beweging, waarbij ook de vorming van een eigen groepscultuur veel aandacht kreeg. De jaren twintig vormden bijvoorbeeld de bloeitijd van de AJ C, waarin het ging om de 'daadwerkelijke verwezenlijking in eigen leven en in de eigen levensgemeenschap van het socialistische cultuurideaal'3. In 1924 werd door de SDAP en NVV het Instituut voor Arbeidersontwikkeling opgericht en in 1929 De Arbeiderspers. Een fase in het emancipatie- proces waarin de cultivering van het eigenen de vorming van een groepsbewustzijn een belangrijke plaats innemen. Het gaat dan om interne solidariteit, een eigen ritueel, eigen instituties enzovoort.

Zelfs in die episode ondervond in socialistische kring de gedachte van een nationale omroep, die meer zou zijn dan een optelsom van particuliere organisaties, overigens wel enige weerklank. De Regerings-Com- missie voor den Nationalen Draadlozen Omroep bracht in 1926 een advies uit over de organisatie van de omroep. Het bestuur van de centrale organisatie zou volgens dit advies worden gevormd door vertegenwoordigers van de inmiddels opgerichte omroeporganisaties. De vertegenwoordiger van de SDAP, Werk- hoven, koos echter voor een van confessionele en politieke richting onafhankelijke staatsomroep. In zijn minderheidsnota stelde hij: 'Een omroep die werkelijk

"nationaal" wil heeten, zal mijns bedunkens niet op deze wijze allen invloed mogen monopoliseren voorde richtingen en stroomingen, voor de partijen en gods- dienstige groepen, die min of meer toevallig in de Commissie vertegenwoordigd waren '4. Hij pleitte voor twee door de staat te exploiteren zenders: een voor de programma's van het staatsomroepbedrijf, de andere kon worden verhuurd aan personen, verenigin- gen en dergelijke, die via het staatsbedrijf tegen beta- ling van de kostprijs hun programma's zouden laten uitzenden. De programmering van het staatsomroepbedrijf zou worden vastgelegd door een omroepcom- missie waarvan de leden door de luisteraars eens in de vier jaar werden gekozen. Deze ideeën waren strijdig met de opvattingen van de VARA, die zich van harte voegde naar de ideeën van confessionele zijde, welke doorslaggevend bleken voor de latere vorming van het omroepbestel op corporatistische basis.

Ideeën over een nationale groep leefden niet alleen in socialistische kringen en socialisten liepen daarin ook niet voorop. In de begintijd van de omroep waren met name de voorloper van de AVRO, de Hilversumsche Draadlooze Omroep, en de VPRO de pleitbezorgers.

De eerste organisatie had een pluriforme aanhang, namelijk zowel in liberale, confessionele als socialistische kring. Door de opkomst van NCRV, KRO en V ARA werd deze gaandeweg beperkt tot personen zonder kerkelijke gezindte, wier politieke voorkeur uitging naar de liberale en vrijzinnige partijen. De VPRO had vooral aanhang onder vrijzinnig protestanten.

(5)

Na de Tweede Wereldoorlog stonden de basisprinci- pes van de omroep opnieuw ter discussie en had de gedachte om te breken met de vooroorlogse verdeeld- heid veel aanhang. Het hernieuwde pleidooi voor een nationale omroep werd gevoerd in samenhang met het streven naar 'vernieuwing' van de Nederlandse samenleving, zoals dat tijdens de bezetting in verschillende geledingen van de bevolking is ontwikkeld.' Het politieke kristallisatiepunt van dit vernieuwingsstre- ven was de Nederlandsche Volksbeweging, die zich beijverde voor samenwerking tussen mensen met verschillende levens- en wereldbeschouwing in één politiek verband. Veel latere PvdA-leden maakten van deze NVB deel uit en het kabinet-Schermerhorn-Drees droeg er in sterke mate het stempel van. Minister Van der Leeuw uit dit kabinet zei in de rede die hij bij de in- stallatie van de Radioraad in 1946 hield 'Het lijkt mij onontbeerlijk, dat groepen of vereenigingen van luisteraars worden gevormd, die zich hiermede be- moeien. Let wel, ik zeg niet: Omroepvereenigingen. Want de grotefout in het huidige bestel lijkt mij, dat elke vereeniging zich op de Radio als geheel werpt en alles wil verzorgen, van de preek en de mis tot de lunchmuziek en de gymnastiek. Op die wijze krijgt men vier, vijf, zes omroepen en wordt de nationale ge- dachte ten eenenmale verloochend ( .. . ). De vereen i- gingen van luisteraars zouden elk moeten zorgen, dat de levenswaarden, welke zij het hoogst stellen, in den Omroep tot hun recht komen, maar zij zouden niet een omroep als geheel verzorgen en het geheele execu- tieapparaat zou natuurlijk geheel buiten hen om- gaan'.

Meer concrete ideeën die door aanhangers van de doorbraakgedachte over de omroep naar voren werden gebracht, sloten hier op aan. Het ging hen niet om een neutrale omroep, integendeel. In de programmering van de nationale omroep moest aan de culturele pluriformiteit alle recht worden gedaan, ook door contacten met en vertegenwoordigingen door organen op geestelijk, maatschappelijk en cultureel gebied.

Het contactenpatroon zou uiteraard wisselen per gebied, zodat in vergelijking met het oligopolistische vooroorlogse bestel de pluriformiteit eerder groter zou zijn. In zo'n conceptie zou voor een VARA als aparte zendorganisatie geen plaats zijn, wel voor een VARA als luisteraarsorganisatie.

De op restauratie van de vooroorlogse situatie gerichte krachten bleken echter sterker. Dit gold voor de politieke situatie zowel als voor de omroep. Een speciale commissie van de V ARA die over de toekomstige positie van deze omroepveI:eniging moest rapporteren, en waarin ook personen uit de oude SDAP-aanhang zitting hadden, bepleitte een omroepbestel dat gebaseerd zou zijn op samenwerkende omroep organen als vertegenwoordigers der grote geestelijke en maatschappelijke stromingen. Het democratisch-socialisme, zowel partij als vakbeweging, zou via een eigen omroeporgaan in dit bestel vertegenwoordigd moeten zijn. En zo is het gegaan.

Een nationale omroep, zoals door de 'vernieuwers' voorgestaan, heeft alleen op papier bestaan. De vooroorlogse omroeporganisaties zijn van meet af aan bij

de naoorlogse omroep betrokken geweest en slaagden er snel in hun positie uit te bouwen. De strijd tussen beide concepties werd in de praktijk uitgevochten over de aard van een compromis, en met name over compe- tenties van de omroeporganisaties met betrekking tot het restant van de nationale omroepgedachte: de aan de organisaties opgelegde samenwerking en een aan- vullende programmering. In de hiertoe in 1947 opge- richteNederlandsche Radio Unie was bijna niets meer van de eerder geformuleerde denkbeelden van een nationale omroep terug te vinden. Weliswaar was de NRU gericht op het uitvoeren van een 'gezamenlijk programma', maar het ging om een stichting waarin uitsluitend de omroeporganisaties zitting hadden. Bo- vendien had ieder van de grote omroeporganisaties een vetorecht: had men principiële bezwaren tegen op- neming van programmastof in het gezamenlijk programma, dan ging uitzending niet door. Het compromis tussen beide concepties stelde dus - bezien althans vanuit het standpunt van de nationale omroep

- niet veel voor. Pas in 1967, toen via de Omroepwet de NOS werd opgericht, werd de positie van een gezamenlijke programmering aangescherpt en versterkt.

Bovendien werd de invloed van de omroeporganisaties op dit gezamenlijke programma teruggebracht.

Deze organisaties kregen slechts de· helft van de bestuurszetels van de Stichting in handen; ook organisaties op maatschappelijk en cultureel terrein kregen een aantal zetels toegekend. In de programmaraden werd het aandeel van de omroeporganisaties zelfs tot een derde teruggebracht.. In zekere zin een erkenning dat het algemeen belang iets anders is dan de optelsom .van bijzondere belangen, of in Hilversum's jargon:

dat algemeen belang iets anders is dan 'gezamenlijk- heid'.

Dit historische uitstapje illustreert dat het idee van een nationale omroep voor socialisten geen vreemde gedachte is, minder vreemd dan voor confessioneleh. De socialistische bovenstroom in het denken over de omroep is echter sterk bepaald geweest door het confessionele denken en handelen. Maar deze voorkeur voor het zuilenmodel is ook begrijpelijk: de socialistische beweging had zeker in de vooroorlogse tijd het karakter van een omvattende sociale beweging. De intensi- teit van de strijd tussen voorstanders van een nationale omroep en van een particulier bestel zowel in de jaren twintig als veertig maakt het echter des te verbazing- wekkender dat de huidige ontmanteling van de NOS

- het restant van de nationale omroep - en de her- wonnen zeggenschap door de zuilen over het 'gezamenlijk programma' zich zo geruisloos heeft kunnen voltrekken. Eerder laat. zich beargumenteren dat het wapen dat tegen de huidige en toekomstige commerci- alisering van het aanbod wordt ingezet, het zuilenmodel, een anachronisme is geworden, en dat juist een ac- centuering van de nationale omroep functie meer perspectief biedt voor de toekomst.

De identiteitskwestie

Wanneer een van onze afkortingen niet op de hoogte zijnde buitenlander een vakantie had mogen besteden aan het kijken naar de Nederlandse televisie en achter-

(6)

af had moeten aangeven welke organisatie de linkse omroepvereniging zou zijn, dan zou hij lang geaarzeld hebben tussen de VPRO en de NOS, maar aan de VARA zou hij niet hebben gedacht. Inderdaad, de omroepen - waaronder de VARA - die van oudsher een stroming vertegenwoordigen, hebben veel aan identiteit verloren en hun afstand tot TROS en A VRO, omroepen die door hen neutralisme, gebrek aan profiel wordt verweten, is nog nauwelijks waarneembaar. Denkend aan geprofileerde omroeporganisaties zou men nu vooral bij Veronica, EO en VPRO uitkomen. Dit geldt voor de programmering. Voor wat de V ARA aangaat, ziet het er niet naar uit dat deze omroeporganisatie de komende jaren aan links profiel zal winnen. Het beleid is er immers uitdrukkelijk op gericht om aan populariteit te winnen onder mensen met minder kennis, macht en inkomen. In het Meerja- renbeleidsplan 1984-1989: De V ARA in Perspectief Il wordt een sterk accent gelegd op populariteit. Ge- constateerd wordt dat 'een overgroot deel van het Ne- derlandse volk de VARA wel als een (zeer) linkse om- roep ziet, maar dat programmamakers desalniettemin voortdurend verlies van identiteit vrezen. Blijkbaar is er veel tijd nodig om tot een gezamenlijk inzicht te ko- men dat niet onze identeit ons eerste probleem is, maar onze populariteit '6. Veel voorstellen in het beleidsplan zijn er dan ook op gericht de klantgerichtheid te vergroten, waarbij de doelgroep vaak tegelijk wordt getypeerd als 'links' en 'volks'.

Dit populariteitsstreven zal in de praktijk de programmering eerder in 'volkse' , massaculturele dan in linkse richting trekken. Het kijkpatroon an de grote massa wordt getypeerd door een sterke voorkeur voor amusement. Uitbreiding van het aanbod leidt ertoe dat men zijn voorkeur nog sterker in het kijkpatroon tot gelding brengt, en nog zorgvuldiger om de identiteits- gebonden en 'moeilijker programma's' heen scha- kelt.⁷Meedoen in de populariteitsslag betekent dan ook onherroepelijk concurrentie via populaire programma's en programmacategorieën en het op de ach- tergrond raken van de ideologie. De druk in deze richting zal de komende jaren alleen maar sterker worden door de opkomst van betaaltelevisie, de satellietom- roep en niet te vergeten de video, die binnen korte tijd tot de standaarduitrusting van het gemiddelde huis- houden zal gaan behoren.

Misschien zal deze koers de V ARA ledenwinst opleveren, tegelijk zal het om een onbetrouwbare aanhang gaan, die even makkelijk lid wordt van de V ARA als van een andere op de voorkeur van het grote publiek mikkende omroep. Gaandeweg zal de V ARA zich ver- vreemden van de traditionele aanhang. Deze is - zo blijkt uit onderzoek van Felling, Peters en Schreuder - nu nog redelijk herkenbaar: het gemiddelde VARA-lid stemt links, leest linkse bladen, heeft belangstelling voor de politiek, denkt economisch en politiek egalitair en geeft blijk van een grote verande- ringsgezindheid ten opzichte van de maatschappij. Dit beeld wijkt af van het ledenprofiel bij de andere omroepen. Het TROS-lid is bijvoorbeeld veel minder politiek geïnteresseerd en uit op maatschappijverande- ring dan het V ARA-lid, dat op zijn beurt weer veel be-

daagder en burgerlijker is dan het gemiddelde VPRO- lid. Heeft het V ARA-lid nog een herkenbaar profiel, er zijn wel zorgwekkende verschijnselen. Bij Veroni- ca, VPRO en EO gaat het wat hun ledenbestand betreft om uitgesproken jonge omroepen, KRO, NCRV en V ARA neigen daarentegen naar vergrijzing. Hier- naast is er het feit dat de V ARA vooral een omroep is van lagere employées, en arbeiders zich meer aange- trokken voelen tot neutrale omroepen als TROS en VOO.8 Een redelijk herkenbare aanhang dus, maar een verouderende aanhang die bovendien slechts ten dele overeenstemt met de groepen die men wil berei-

ken. Bovendien zegt de herkenbaarheid van de aan-

hang niet zoveel over het kijkgedrag. Zo blijkt de in- houdelijke selectie uit het televisie-aanbod niet of nauwelijks te verschillen tussen personen van verschillende opleiding of sociale klasse.⁹

Voor de omroep geldt eveneens wat Van den Berg voor de politiek signaleerde: de band tussen levensbe- schouwing of klasse en kiesgedrag is verbroken. ¹⁰Of deze breuk definitief is, valt niet aan te geven. Maar in elk geval is de VARA niet langer een vanzelfsprekende keus voor links denkenden en personen met minder kennis, macht en inkomen. Als het gaat om arbeiders en lager opgeleiden ondervindt de V ARA zware concurrentie van TROS en VOO, als het gaat om links ge- oriënteerden van deze beide omroepen plus AVRO en VPRO. Een vanzelfsprekende keuze voor 'links' of 'het volk' is de V ARA dus niet meer. Ideologie en klasse voorspellen niet meer in de mate van voorheen de culturele voorkeuren. Ook in de socialistische beweging hebben processen van ontzuiling en secularisa- tie een belangrijke rol gespeeld. De gesloten sociaal- culturele blokken van eertijds zijn verdwenen en de culturele situatie die daarvoor in de plaats is gekomen, is veel opener. Er heeft een proces van veralgemenisering plaatsgevonden: iedere culturele uiting is in principe voor ieder bestemd en kan door ieder worden ge- noten. Het carnaval is ook toegankelijk voor ongelo- vigen, mits bereid een feestneus op te zetten. Wel zijn er andere scheidslijnen ontstaan, bijvoorbeeld tussen jongeren en ouderen. Maar de jeugdcultuur is minder omvattend en permanent dan de subculturen die·van oudsher de media bevolkten.

De traditionele identiteitsomroepen worden alle met deze veralgemenisering geconfronteerd. Kijker en programmamaker staan onafhankelijker tegenover elkaar dan voorheen, vrager en aanbieder kunnen hun eigen voorkeur volgen, er is meer een marktsituatie ontstaan. In theorie alle ruimte voor grote pluriformiteit, in de praktijk eerder massacultuur. Zo werkt de markt. Maar aan een situatie waarin de vijf grote omroeporganisaties steeds meer op elkaar gaan lijken, ontvalt de ratio van de Omroepwet en straks de Media- wet. Beide wetten willen een omroepbestel dat de culturele verscheidenheid in de samenleving weerspiegelt, niet alleen door het toelaten van organisaties met van elkaar verschillende culturele pretenties, maar ook door van hen een programmering te verlangen waarin deze identiteiten herkenbaar zijn. De eis dat ieder een algemeen programma moet brengen, dat wil zeggen zowel informatieve, verstrooiende, culturele als edu-

(7)

)-

:1,

u-

e- .V

~r

is

;e-

~n

ar en

~i-

n- n- u- n-

'rg le- )f

in de Ier :rs ln- te- en of en en )e- ia- al- de :n,

;e- in-

~e ..

10- ijn en Ier an let en Ier un tie oi- de m-

~n,

ia- ul- :It, an ok rin :en :en lu-

catieve programma's moet verzorgen, onderstreept dit. Deze eis - gesteld om gelijke mededingingsvoor- waarden te scheppen - was begrijpelijk in een tijd dat de vertegenwoordigcle stromingen inderdaad een omvattend karakter hadden, katholieken een eigen cultuur hadden, een eigen visie op het nieuws, enzovoort;

nu geldt dat misschien nog voor de stroming die de EO vertegenwoordigt. Handhaving van deze eis forceert ook nieuwkomers als TROS en VOO in dit achterhaal- de zuilstramien. De verschillen in identiteit, terecht door de wet benadrukt, zijn tussen de meeste omroepen nauwelijks nog waarneembaar en zullen dus waarschijnlijk verder verminderen, zowel door ontwikkelingen in de eigen subcultuur als door de interne en ex- terne concurrentie.

Zo groeit ons bestel paradoxaal genoeg geleidelijk toe naar een soort nationale omroep op particuliere grondslag, waarin het algemene en samenbindende ruimschoots is vertegenwoordigd. De algemene cultuur betreft dan wel de grootste gemene deler: de massacultuur. De V ARA, die het 'volk' wil bedienen, zal zich zeker in de huidige episode van cultuurrelativisme, dat respect voor ieders voorkeur eist, niet tegen deze ontwikkeling keren. De PvdA hoeft echter niet kritiekloos achter de VARA aan te lopen en kan vanwege de grotere distantie een eigen koers ontwikkelen.

Publieke omroep: particulier en nationaal

Bij het bepalen van deze koers doen zich veel vragen voor; op enkele zal ik ingaan. De eerste betreft de plaats van particuliere omroeporganisaties. Een substantieel deel van de omroep moet mijns inziens voor dergelijke organisaties geréserveerd blijven. Dat maatschappelijke, culturele en andere stromingen zich publiekelijk kunnen manifesteren, lijkt mij uit het oogpunt van vrijheid van meningsuiting inderdaad een verworvenheid. De eis van een totaalprogramma zou echter dienen te vervallen; zo wordt voorkomen dat een identiteit wordt ontwikkeld waar die niet is.

Alle vrijheid dus voor het brengen van een boodschap, maar ook een verplichting daartoe: de programmering zal vanuit de identiteit herkenbaar moeten zijn. Dit deel van de omroep weerspiegelt de maatschappelijke pluriformiteit, maar ook de ontwikkelingen daarin: er moeten niet alleen toetredings- maar ook uittredings- voorwaarden zijn, zowel kwantitatieve als kwalitatie- ve. Een zendtijdverdeling die degressief toeneemt met het ledental zou de mogelijkheid van identiteitsgerich- te programmering vergroten. I 1

In dit deel van het stelsel zou de V ARA alle kans krijgen zich als linkse omroep te manifesteren. De eerder gesignaleerde culturele veralgemenisering betekent namelijk niet dat de sociaal-democratische boodschap minder actueel zou zijn. Wel dat geen sprake meer is van een samenvallen van ideologische en culturele scheidslijnen. Een socialistische levensstijl bestaat niet meer, het socialisme leeft vooral voort als politieke boodschap. Aan een omroep die zich vanuit deze boodschap richt op het verbeteren van de positie van de kansarmen is behoefte genoeg. De dwang in de . richting van een massaculturele programmering zou in dit stelsel echter aanzienlijk verminderen.

In deze eerste poot van het stelsel worden de omroeporganisaties sterker dan in het huidige teruggedrukt op hun culturele identiteit en wordt een premie gesteld op pluriformiteit in plaats van zoals nu op uniformi- teit: de hoofdzorg is hier dat de boodschap van de maatschappelijke stromingen zo goed mogelijk tot haar recht komt. In de tweede poot van het publieke omroepstelsel staan de omroep/uncties voorop: infor- matie, verstrooüng, kunst en cultuur en educatie, waarbij kwaliteit een belangrijke maatstaf is. Bij de informatiefunctie gaat het er niet - zoals bij de eerste poot - om opinies te beïnvloeden, maar om de graad van geïnformeerdheid te verhogen. Daar kan overigens bijhoren informatie over de relevante opinies en het onderling confronteren daarvan, maar wel steeds gericht op het doel van zo goed mogelijk informeren.

Het gaat om een volwaardig programma, dus de functie verstrooiing neemt eveneens een belangrijke plaats in. Waar het programma wordt verzorgd door - zoals de NOS nu - een organisatie zonder leden, spelen kijken luistercijfers geen overheersende rol, en kunnen ook aan de geboden verstrooiende programma's kwaliteitsmaatstaven worden aangelegd. Dit sluit po- pulair amusement niet uit: zoals Yvonne van Baarle en Ger Verrips onlangs terecht stelden, zijn kwaliteit en populariteit twee afzonderlijke maatstaven.¹²Maar het verlost zijn van de druk van de kijkcijfers maakt het mogelijk verrijkende ervaringen te bieden in plaats van de kijker uitsluitend in diens eigen voorkeur te be- vestigen. Dit geldt ook voor de functie kunst en cultuur. Deze 'nationale' omroep is op allen gericht, en moet in zijn programmering dus rekening houden met bestaande verschillen in niveau en voorkeur. Zal dus ook een pluriform kunstbegrip hanteren, echter binnen deze gegevenheden niet de gemakkelijkste weg kiezen maar steeds streven naar een horizonverrui- ming, wie ook de doelgroep is. Een deel van het aanbod wordt zo welbewust overgelaten aan de commercie. Het publieke stelsel verkoopt zich dus niet - zoals nu -. uit door de commercie met gelijke wapens te bestrijden, maar programmeert vanuit eigen maatstaven.

Voor socialisten moet ook zo'n 'nationaal programma' aantrekkelijk zijn. Het verhoogt het kennisniveau en draagt bij tot de culturele ontplooiing van degenen die daarin een achterstand hebben. Tegenover het huidige cultuurrelativisme, leidend tot passiviteit ten opzichte van culturele voorkeuren, wordt zo een conceptie geplaatst waarin het oude 'Bildungsideal' in eigen- tijdse vorm centraal staat. Een omroepstelsel dat zo meer wordt gericht op cultuurpolitieke doeleinden zou wel eens veel meer aan cultuurspreiding kunnen bij- dragen dan traditionele instellingen als schouwburg en concertzaaL 13 Op deze wijze zou werkelijk een tegen- wicht worden geboden tegen het aanbod dat wordt ge- regeerd door commerciële overwegingen.

Cruciaal voor de tweede poot van het omroepbestel is dat hij onafhankelijk is van de eerste, anders kan hij nooit tot volwaardigheid uitgroeien. Deze onafhankelijkheid dient dan ook in de beheersstructuur tot uitdrukking te komen. Een stichting bijvoorbeeld, waarvan de bestuursleden wel affiniteit hebben met de be-

(8)

WBS-nieuws

trokken functiegebieden maar à titre personnel door de minister van WVC worden benoemd. De invulling van het algemeen belang dat deze organisatie geacht wordt te dienen, wordt zo niet - zoals bij de huidige NOS - bepaald door de bijzondere belangen, maar gelegd waar hij hoort: bij de minister, gecontroleerd door het parlement. Het is ook een erkenning van het feit dat, in een tijd van snel in kwantiteit toenemend aanbod via de media, een cultuurpolitiek nodig is die er op gericht is een aantal belangrijke functies te waar- borgen. Dat het hier om een verantwoordelijkheid van de overheid gaat, kan niemand ontkennen. Wel kan men vrezen dat hierdoor een ontwikkeling naar een staatsomroep wordt ingezet, dat de overheid bijvoorbeeld bepaalt wat kwaliteit is en wat niet. De problematiek ligt hier echter niet anders dan bij het beleid ten aanzien van de kunsten, waar de overheid zich nor- maal gesproken onthoudt van artistieke oordelen en deze legt bij instellingen als de Raad voor de Kunst.

Dit laat overigens onverlet dat een politieke invloed wordt uitgeoefend op budget en samenstelling van de betreffende instelling. Die invloed is mijns inziens volstrekt legitiem: het oordeel over het algemeen belang staat niet los van politieke uitgangspunten.

Deze schets van een nieuw omroepstelsel is niet com- pleet; er resteren nog vele vragen. In rapporten als van de Commissie-Van Doorn^l4en de WRR, waar veel van het bovenstaande op is gebaseerd, zijn mogelijke antwoorden gegeven. De eerste zorg is echter dat über- haupt enige bereidheid ontstaat om een alternatief te overwegen. Van VVD en CDA is in dit opzicht weinig origineels te verwachten. De VVD zoekt vernieuwing uitsluitend in commerciële omroep, en de zorg van het CDA betreft bescherming en versterking van het bestaande stelsel. Van de PvdA mogen originelere denkbeelden worden verwacht. De komende discussie over het verkiezingsprogramma zou ook hierover moeten gaan.

Noten

1. Wetenchappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Sa- menhangend mediabeleid, Rapporten aan de Regering

Zesde jaarboek voor het democratisch sociaUsme In dit nieuwe jaarboek staan de politieke verhoudingen - en de plaats van de Partij van de Arbeid daarin - centraal. An- deweg en Hillebrand verkennen de electorale lotgevallen van de partij sinds 1945. A nneke Visser gaat in op de kabinetsfor- maties waarbij de PvdA, na 1958, nogal eens buiten de boot is gevallen. Madeion de Keizer belicht de (radicale?) invloed van het verzetsblad Het Parool op de totstandkoming van de PvdA in 1946.

Voorts aandacht voor het communisme-debat in de Socialis-

nr. 24, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1982, blz. 222 en 226.

2. Bestuur van de Omroepvereniging V ARA, De VARA in perspectief l/; Meerjaren beleidsplan 1984-1989, Hilver- sum, 1984, blz. 9.

3. Koos Vorrink, geciteerd in G. Harmsen, Blauwe en rode jeugd; Ontstaan, ontwikkeling en teruggang van de Ne- derlandse jeugdbeweging tussen 1853 en 1940. Nijme- gen, Sun Reprint, 1975, blz. 182.

4. J .H.J. van den Heuvel, De strijd om het Nederlandse omroepbestel in de periode 1923-1947, Baarn, Ambo, 1976, blz. 26. Tenzij anders is aangegeven, is ook voor de andere historische gegevens van deze paragraaf geput uit dit boek, met name blz. 13-52 en 214-254.

5. N. Boerma, J.J. van Cuilenburg, E. Diemer, J.J. Oostenbrink, J. van Putten, De omroep: wet en beleid.

Een juridisch-politicologische evalutatie van de Om- roepwet, serie Voorstudies en achtergronden mediabeleid, nr. M5, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1982, blz.

17.

6. Bestuur van de Omroepvereniging VARA, op cit., blz.

23.

7. L.P.H. Schoonderwoerd en W.P. KnuIst, Mediage- bruik bij verruiming van het aanbod, serie Voorstudies en achtergronden mediabeleid, nr. M4, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1982, blz. 145.

8. A. Felling, J. Peters, O. Schreuder, Profiel gevraagd.

Omroepen en hun achterban; Baarn, Amboboeken, 1983, blz. 24-30 en 65-76.

9. L.P.H. Schoonderwoerd en W.P. KnuIst, op.cit., blz.

59.

10. J.Th.J. van den Berg, 'Het dreigend isolement van de Partij van de Arbeid', Socialisme en Democratie, ju- li/augustus 1982, jaargang 39, nr. 7/8, blz. 311 en 312.

11. Voor een verdere uitwerking van deze gedachtengang zie het onder (I) aangehaalde rapport, blz. 223-227.

12. Y. van Baarle en G. Verrips, 'Kwaliteit richtsnoer in het kunstbeleid', Socialisme en Democratie, 1985, nr. 3, jaargang 42, blz. 81.

13. W.P. KnuIst, Mediabeleid en cultuurbeleid. Een studie over de samenhang tussen de twee beleidsvelden, serie Voorstudies en achtergronden mediabeleid, nr. MlO, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij 1982, blz. 32, 33 en 162- 167.

14. VPRO-Commissie: Aanbevelingen voor een toekomsti- ge omroepstructuur. Nieuwe ontwikkelingen vragen om een ander bestel, februari 1981.

tische Internationale van de jaren dertig en voor de traumati- sche ervaringen met de Spaanse Burgeroorlog 1936-39. Het 'profiel' is dit jaar aewijd aan George van den Bergh, voor- aanstaand SDAP'er en staatsrechtgeleerde.

Het zesdejaarboek voor het democratisch socialisme, een ge- zamenlijke uitgave van WBS en Arbeiderspers, kan besteld worden door overmaking van! 20, - naar postgirorekening 34 79 700, ten name van PvdA-brochures, Amsterdam, onder vermelding van het bestelnummer: 743.

(9)

Kruisraket en Grondwet

De eventuele plaatsing van kruisraketten in ons land roept een groot aantal vragen op. Allereerst natuurlijk vragen van veiligheids-politieke aard. Deze betreffen een breed scala van belangrijke en ingewikkelde on- derwerpen. Ik noem er enkele: de betekenis van deze nieuwe wapens zelf, de ontwikkeling van de kernwa- penwedloop, de implicaties voor de NAVO-strategie, de toekomst van de wapenbeheersing, de ontwikkeling van de Oost/West-verhouding, de relatie van West-Europa tot de Verenigde Staten.

Daarnaast zijn er ook vraagstukken van staatkundige aard. Voor kabinet, parlement en politieke partijen is het kruisrakettenvraagstuk één van de moeilijkste on- derwerpen geworden, niet in het minst vanwege de diepgaande verschillen van mening in onze samenleving. Over de bevoegdheid van kabinet en parlement om terzake te beslissen valt niet te twisten. Maar het zal de nodige wijsheid en inventiviteit vergen om een besluit te nemen dat door zijn inhoud, of door de wijze waarop het tot stand kwam, de bevolking in ruime mate kan overtuigen van zijn noodzakelijkheid dan wel onvermijdelijkheid. Een besluit dat aan die norm vol- doet, is niet in zicht.

Het lijdt geen twijfel of de kiezers zullen zich bij de aanstaande verkiezingen in belangrijke mate door dit vraagstuk laten motiveren bij het uitbrengen van hun stem. Met name de CDA-kiezers, die bij de vorige verkiezingen nog rijkelijk in het ongewisse waren over het standpunt van hun partij, mogen nu wat meer duide- lijkheid verwachten.

Indien de huidige coalitie haar meerderheid verliest, ontstaan grote problemen voor de coalitievorming, lees: voor de bestuurbaarheid van het land en de conti- nuiteit van de Nederlandse buitenlandse politiek. Het zou struisvogelpolitiek zijn om te trachten dit probleem op te lossen door over het eigen graf te regeren. Theoretisch bestaat de kans dat de volgende verkiezingen twee partijen tot kabinetsvorming roepen waarvan één alleen regeren wil als er wèl en de ander als er geen raketten komen. Daartussen is geen compromis (een paar raketten) waarschijnlijk. Aangezien ons land nog een paar andere problemen het hoofd heeft te bieden, zullen alle betrokkenen zich nog nader hebben te bezinnen op de wijze waarop zij met deze politieke problemen willen omgaan.

De Grondwetsdiscussie

Afhankelijk van de politieke keuzen, die rond 1 no- vember 1985 worden gedaan, zal daarna een vraagstuk aan de orde kunnen komen dat voor de beslissing over al dan niet plaatsen van het grootste belang kan zijn. Dat is de staatsrechtelijke vraag of de plaatsing van Amerikaanse raketten in ons land onder Ameri-

kaanse zeggenschap te rijmen valt met ons constitutioneel bestel. Thans kan deze problematiek op zijn best voorlopig en uitsluitend in theoretische zin worden besproken. Er is nog geen definitief besluit en dus ook geen concrete uitwerking in een overeenkomst met de Verenigde Staten die ter goedkeuring aan het parlement is voorgelegd.

Het politieke belang van de constitutionele toetsing is dat wanneer zou blijken dat het plaatsen van deze raketten strijdigheid met de Grondwet oplevert, het parlement het plaatsingsverdrag met tweederde meerderheid moet goedkeuren. Levert plaatsing geen conflict op met de Grondwet dan kan de goedkeuring met een eenvoudige meerderheid plaatsvinden.

Nu hebben cynici al meermalen opgemerkt dat, gegeven deze stand van zaken, de parlementariërs die plaatsing van raketten nodig achten waarschijnlijk een eenvoudige meerderheid voldoende zullen achten, terwijl de tegenstanders van plaatsing uit meer dan normale zorg om het constitutioneel bestel een gekwalificeerde meerderheid zulIen verlangen. De dilem- ma's die hierbij in extreme gevallen aan de orde kunnen komen, zijn treffend beschreven door P.J. Oud:

'Gesteld eens dat bij een wetsontwerp, dat een der hoekstenen van het buitenlands beleid der Regering vormt, wel een meerderheid, doch geen meerderheid van tweederde met de Regering meegaat, wat dan? De Regering kan dan trachten zich door middel van een kamerontbinding alsnog de vereiste meerderheid te verschaffen, doch als dit mislukt, zijn de constitutio- nele middelen uitgeput. Het voeren van het door de meerderheid gewenste beleid is dan uitgesloten en daarmede het parlementaire stelsel in zijn hart aange- tast en een tijdperk van onmacht in het buitenlands be- leid ingeluid, dat ernstige gevolgen kan hebben. Ge- looft men niet, dat bij een dergelijk vooruitzicht voor de Regering en kamermeerderheid de verleiding groot zal zijn om het met de Grondwet niet al te nauw te ne- men en te verklaren, dat de overeenkomst geen afwij- king van de Grondwet inhoudt en derhalve voor haar goedkeuring slechts een gewone meerderheid vordert?

Zo zullen Regering en Staten-Generaal zich gesteld kunnen zien voor de keuze, of datgene wat zij als 's lands hoogste belang zien te schenden of ontrouw te worden aan hun eed op de Grondwet' (P.J. Oud, Con- stitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlan- den, 11; p. 332-333)

Het CDA-Kamerlid J.S.L. Gualthérie van Weezei heeft al publiekelijk laten weten dat in de huidige omstandigheden het naleven van de Grondwet niet zijn hoogste prioriteit zal hebben. Ik acht die opvatting niet representatief: één koekoek maakt nog geen zang.

De discussie over de grondwettelijkheid van eventuele

Klaas G. de Vries Lid van de Tweede Kamer voor de Partij van de Arbeid

(10)

plaatsing van kruisraketten wordt immers in laatste instantie gevoerd door deelnemers, die allen trouw aan de Grondwet beloofd of gezworen hebben. Zij zullen deze toetsing serieus verrichten. Sprak niet de huidige liberale leidsman Nijpels: ' ... wij leven hier niet in een bananenrepubliek'?

Bij deze afweging zullen politieke tegenstanders van plaatsing wellicht tot de conclusie komen dat een des- betreffend verdrag met eenvoudige meerderheid kan worden goedgekeurd. Sommige voorstanders van plaatsing zullen wellicht vaststellen dat de Grondwet plaatsing slechts met een gekwalificeerde meerderheid toelaat. Anderen zullen twijfel hebben. In het verleden was het feit dat twijfel bestond, voor regeringen voldoende om zelf op goedkeuring met tweederde meerderheid te insisteren.

De adviesaanvraag van het kabinet (5 oktober 1983) en het advies van de Raad van State (23 december 1983)

Op 5 oktober 1983 heeft het kabinet de Koningin ver- zocht om een adviesaanvraag aan de Raad van State te willen voorleggen. De Raad heeft op dit verzoek om advies positief gereageerd. Hij meende dat het feit dat hij eventueel - namelijk indien tot plaatsing zou zijn besloten - geroepen zou worden zijn mening over het voorstel tot goedkeuring van het te sluiten verdrag te geven, preadvisering over de grondwettelijke aspecten van de eventuele plaatsing niet in de weg stond. Uiter- aard geschiedde zulks onder voorbehoud van het uiteindelijke oordeel daarover na kennisneming te zijner tijd van de exacte inhoud van het ontwerp-verdrag.

Of het verstandig was van de regering om de Raad van State om preadvies te vragen in een aangelegenheid waaromtrent hetzelfde college later zijn onafhankelijk oordeel zou moeten geven, is de vraag. Hoe dit zij, de onderhavige problematiek is dermate belangrijk, maar ook zodanig ingewikkeld, dat het een zorgvuldi- ge afweging alleen maar ten goede kan komen dat wij thans de aanvankelijke opvattingen van de Raad terzake kunnen overwegen. Waar nodig wordt daarbij naar de adviesaanvraag van de regering verwezen.

Soevereiniteit

Van verschillende kanten is gesuggereerd dat de plaatsing van Amerikaanse kruisvluchtwapens op Neder- lands grondgebied een inbreuk op onze soevereiniteit zou betekenen. Wat vindt de Raad van State van het begrip soevereiniteit? De Raad vindt het begrip soevereiniteit een moeilijk te definiëren, en daardoor gemakkelijk te misbruiken begrip. Hij omschrijft het als

' ... het met macht verbonden overheidsgezag, dat in zijn relatie met andere staten geen gezag boven zich er- kent'.

Soevereiniteit - een begrip dat als zodanig niet in de Grondwet voorkomt - heeft volgens de Raad een normatieve betekenis, in die zin dat zij verplicht tot verdediging van de onafhankelijkheid van de staat.

Als zodanig klinkt het begrip op verschillende plaatsen in de Grondwet door. Soevereiniteit is volgens de Raad geen absoluut begrip in die zin ' .. . dat het de Nederlandse overheid in geen enkel opzicht en in geen

enkele mate vrij zou staan soevereiniteit prijs te ge- ven '. Als dat zo was, zou Nederland volgens de Raad geen verdragen kunnen sluiten en geen opdracht van overheidsbevoegdheden aan volkenrechtelijke organisaties mogen verstrekken.

Men kan de Raad van State gevoeglijk toegeven dat soevereiniteit niet makkelijk te omschrijven valt. Er valt echter, zeker aan de hand van de geschiedenis van onze Grondwet, om niet te spreken van de overvloedi- ge staats- en volkenrechtelijke literatuur, wel iets meer over te zeggen dan dat het een moeilijk begrip is. Voor de hand ligt bijvoorbeeld dat soevereiniteit betekent dat geen andere staat overheidsgezag over ons land en in ons land kan uitoefenen waaraan het Nederlandse overheidsgezag ondergeschikt is. De Nederlandse staat komt hier te lande de macht toe tot wetgeving, tot bestuur en tot rechtspraak. Deze bevoegdheden komen hier te lande niet toe aan België, de Bondsrepu- bliek ofhet Verenigd Koninkrijk. Bij mijn weten is het nooit bij iemand opgekomen de uitoefening van over- heidsmacht van een ander land hier te lande mogelijk te maken met uitschakeling van de uiteindelijke nationale zeggenschap. Niet voor niets reageert het huidige kabinet zeer krachtig nu Duitse justitiële functionaris- sen bij herhaling op Nederland grondgebied hande- laars in verdovende middelen opsporen, zonder zelfs maar de Nederlandse autoriteiten te hebben ingelicht!

Op het hierboven genoemde principe bestaat slechts één volop te waarderen uitzonderlijk: soevereiniteitsoverdracht aan volkenrechtelijke organisaties is mogelijk. Samen met andere landen kan ons land volkenrechtelijke organisaties in het leven roepen waaraan gedeeltelijk soevereiniteit wordt overgedragen.

De opmerking van de Raad dat elk 'internationaal ver- drag' , dat wil zeggen elke overeenkomst met een andere staat, gepaard gaat met verlies aan nationale soevereiniteit behoeft dan ook precisering. In het algemeen zullen verdragen met andere staten afspraken bevat- ten over de wijze waarop zij beide hun overheidsgezag zullen aanwenden. Zodanige keuzen voor het aanwenden van overheidsgezag moet de Nederlandse overheid ook hier te lande bij voortduring doen. Daardoor berooft zij zichzelf niet van soevereiniteit maar brengt zij deze juist tot uitdrukking op een wijze waarvan verwacht mag worden dat daarmee de Nederlandse samenleving gediend is. Soevereiniteit krijgt pas betekenis in zijn uitoefening. Ook in verdragen met andere landen zal nooit sprake zijn van onderschikking van Nederlands overheidsgezag aan het gezag van een andere staat maar eventueel van afspraken over de wijze waarop van deze macht door de betrokken staten gebruik zal worden gemaakt. Dit leidt niet tot soeverei- niteitsverlies aan een andere staat. Integendeel, beide maken op een voor ieder van hen meer produktieve manier van hun soevereiniteit gebruik.

Overdracht van soevereiniteitsbevoegdheden aan volkenrechtelijke organisaties leidt wel tot soevereini- teitsverlies. Daarover hoeft men niet te treuren. Men krijgt er meer voor terug. Als dat niet zo is, zal men uiteraard niet toetreden.

De conclusie die de Raad aan zijn beschouwing op dit punt verbindt, is ' ... dat het enkele/eit dat bij verdrag

(11)

nationale soevereiniteit wordt beperkt C.q. daarop in- breuk wordt gemaakt niet betekent dat zodanig ver- drag, als in strijd met de Grondwet, niet zou mogen worden gesloten'. Het lijkt of hier verdragen met andere staten en verdragen met volkenrechtelijke organisaties weer onder één noemer worden gebracht. Daar- tussen is echter, zoals betoogd, onderscheid te maken. De bepaling waarbij opdracht van bevoegciheden aan volkenrechtelijke organisaties werd mogelijk gemaakt, dateert uit de tijd waarin de Grondwet nog na- drukkelijk onderscheid maakte tussen 'overeen- komsten met andere mogendheden en met volkenrechtelijke organisaties' . Het is in dat licht onbegrijpe- lijk dat de Raad in het advies dit onderscheid niet on- derkent.

Soevereiniteitsoverdracht

Na de bovenvermelde conclusie te hebben getrokken onderzoekt de Raad de vraag of een verdrag waarbij soevereiniteit wordt prijsgegeven, op die grond reeds een afwijking van de Grondwet oplevert. In dat geval is immers goedkeuring van tweederde van het aantal uitgebrachte stemmen nodig (art 91, lid 3). 'In de staatsrechtelijke literatuur', zo merkt de Raad op, 'komt men wel de mening tegen, dat elke soevereini- teitsoverdracht en elke soevereiniteitsafstand een af- wijking in de zin van het huidige artikel 91, derde lid, is. ' De Raad verwijst hierbij naar Duynstee.

Zelf is hij eëhter een andere opvatting toegedaan die als volgt wordt onderbouwd. De argumentatie is intri- gerend.

a) Tijdens de voorbereiding van het Verdrag betreffende de Europese Defensiegemeenschap (EDG- verdrag) vroeg de regering aan de Staatscommissie- Van Schaik ' ... of het Verdrag zover zou kunnen gaan dat daarbij wordt afgeweken van bepalingen van de Grondwet'.

b) De Staatscommissie meende dat de regering ook bij het tot stand brengen van verdragen aan de Grondwet was gebonden.

c) Of het voorgenomen verdrag van de Grondwet af- week, kon de Staatscommissie niet beantwoorden omdat de inhoud van het verdrag niet vaststond.

d) Ter voorkoming van moeilijkheden werd aanbevo- len een artikel in de Grondwet op te nemen, inhouden- de dat een verdrag waarvan de inhoud niet met de Grondwet in overeenstemming zou zijn door de Staten-Generaal goedgekeurd zou kunnen worden met tweederde van de uitgebrachte stemmen.

e) Dit artikel is toen ingevoerd.

f) Bij de stemming over het EDG-verdrag is het artikel toegepast.

Mij dunkt dat. de Staatscommissie-Van Schaik zich wijs opstelde. Nogmaals: verdragen mogen niet strijdig zijn met de Grondwet; wij kennen het verdrag niet;

neem dus voor het geval het strijdig zou zijn met de Grondwet een artikel in de Grondwet op waarbij zodanig verdrag met gekwalificeerde meerderheid kan worden goedgekeurd.

De Raad van State valt echter iets anders op:' ... de Staatscommissie meende de vraag of een verdrag waarbij een internationale krijgsmacht wordt in-

gesteld afwijkt van de Grondwet niet te kunnen beant- woorden zonder de inhoud te kennen. Indien de Staatscommissie de mening zou zijn toegedaan, dat een verdrag waarbij nationale soevereiniteit wordt be- perkt op die grond een afwijking van de Grondwet zou inhouden zou de gestelde vraag niet onbeantwoord zijn geb/even'.

Het is de moeite waard deze redenering enkele malen goed te lezen. Omdat de Staatscommissie - terughou- dender dan de Raad van State in het geval van-de kruisraketten - niet wilde adviseren over een verdrag waarvan zij de tekst niet kende, omdat zij vervolgens zei dat de regering zich bij het afsluiten van verdragen aan de Grondwet moet houden, en adviseerde voor het geval een verdrag strijdig zou zijn met de Grondwet een grondwettelijke voorziening te treffen, daarom zou zij niet van mening geweest zijn dat een verdrag waarbij nationale soevereiniteit wordt beperkt, een afwijking van de Grondwet inhoudt. Dit is al merkwaar- dig; merkwaardiger is dat de Raad deze conclusie niet eens expliciet trekt. Hij zegt slechts: ' ... dan zou deze vraag niet onbeantwoord zijn gebleven'.

Overigens is de Raad van mening dat afwijking van de Grondwet zich pas voordoet wanneer verdragsbepa- lingen niet in overeenstemming zijn met specifieke grondwetsbepalingen. Geheel bevredigen kan deze opvatting niet. Ons constitutioneel bestel omvat meer dan alleen de tekst van de huidige Grondwet. Zo is bijvoorbeeld de regel dat een kabinet of een bewindsper- soon aftreedt als de Tweede Kamer zijn wantrouwen uitspreekt niet in de Grondwet te vinden. Hier en elders krijgt de Grondwet slechts betekenis door zijn geschiedenis erbij te betrekken.

De Raad maakt nog de opvallende kanttekening dat '. . . bij het onderzoek van een grondwetsartikel de daaraan ten grondslag liggende uitgangspunten C.q.

strekking mede in aanmerking moeten worden geno- men'. De Raad merkt zulks niet op ten aanzien van de bepalingen van het verdrag. Zoekt hij hier ruimte of juist beperking?

Omdat de Raad van mening is dat afwijking van de Grondwet zich pas voordoet wanneer verdragsbepa- lingen niet in overeenstemming zijn met specifieke grondwetsbepalingen, toetst hij het voornemen van de regering aan de artikelen 92, 96, 97 en 98 en additio- neel artikel XI van de Grondwet.

Optlracht van bevoegdheden aan volkenrechtelijke organisaties

Artikel 92 luidt als volgt: 'Met inachtneming, zo no- dig, van het bepaalde in artike/91, derde lid, kunnen bij of krachtens verdrag aan volkenrechtelijke organi- saties bevoegdheden tot wetgeving, bestuur en recht- spraak worden opgedragen. '

Het artikel beoogt de overdracht van bevoegdheden van de Nederlandse staat aan volkenrechtelijke organisaties mogelijk te maken. Het is in 1953 in de Grond- wet opgenomen en sedertdien gehandhaafd, ook bij de laatste algemene grondwetsherziening waarbij de

. omvang van de Grondwet drastisch werd beperkt.

Ogenschijnlijk dus een belangrijk artikel. De Raad van State gaat ervan uit dat er in de overeenkomst, die

(12)

het plaatsen van kruisraketten in ons land mogelijk moet maken, sprake zal zijn van opdracht van bestuurlijke bevoegdheden. Dat zou volgens de Grondwet mogelijk zijn aan volkenrechtelijke organisaties.

Nu vormen, zoals bekend, de Verenigde Staten van Noord-Amerika geen volkenrechtelijke organisatie, waarvan Nederland lid is, maar een staat. De toetsing aan specifieke grondwetsartikelen zou dus tot moeilijkheden kunnen leiden. Deze doen zich echter volgens de Raad van State niet voor. Artikel 92 blijkt ver- rassenderwijs geen betekenis te hebben!

Het feit dat de Grondwetgever opdracht van overheidsbevoegdheden aan volkenrechtelijke organisaties heeft toegelaten, betekent volgens de Raad niet dat zodanige opdracht aan anderen niet is toegestaan.

Wat is namelijk het geval? Uit de geschiedenis van het artikel blijkt dat de Commissie- Van Eysinga, de Commissie-Van Schaik en de toenmalige regering de mening waren toegedaan ' ... dat voor opdracht van overheidsbevoegdheden aan internationale organen eigenlijk geen grondwettelijke grondslag nodig was'.

Ook deelde een later kabinet de zienswijze van de Staatscommissie-Cals/Donner ' . . . dat ook zonder een dergelijke grondwettelijke bepaling overdracht van overheidsbevoegdheid aan internationale organen mogelijk is, nu de bevoegdheid daartoe uit de overige bepalingen inzake verdragen kan worden afgeleid . ..

( ... ). Nu het in casu betreft een grondwetsbepaling die slechts (I) beoogt de constitutionaliteit van hetgeen er- in is bepaald buiten twijfel te stellen, acht het college een a contrario interpretatie niet juist. '

Zo is het dus: omdat de Grondwetgever ondanks de adviezen van commissies het bij herhaling nodig vond om expliciet te bepalen dat bevoegdheden aan internationale organen kunnen worden opgedragen, mag het aan iedereen en aan alles. De Grondwetgever beoogde immers slechts buiten twijfel te stellen dat iets wat volgens de Grondwet mag, niet in strijd is met de Grond- wet. Ergo, ook wat volgens de Grondwet niet mag, is niet in strijd met de Grondwet omdat de Grondwetge- ver het niet nodig heeft geoordeeld dat ook in de Gti>ndwet mogelijk te maken.

Men zou voor deze benadering, die van meer respect voor staatscommissies dan voor de Grondwet getuigt, nog enig begrip kunnen hebben als het overdragen van Nederlandse bevoegdheden aan andere staten de ge- woonste zaak van de wereld was. Daarvoor bestaat echter niet een begin van een vermoeden.

Van enige twijfel omtrent de juistheid van deze exege- tische noodrem laat de Raad van State hier niet blijken. Veel later in het advies blijkt toch twijfel te gaan knagen: 'Eerder in dit advies heeft de Raad als zijn oordeel uitgesproken, dat artikel 92 Grondwet zich er niet tegen verzet dat bevoegdheden tot wetgeving, bestuur en rechtspraak worden opgedragen aan indi- viduele staten. Ook echter, indien men tot een ander oordeel zou komen behoeft niet geconcludeerd te wor- den dat het te sluiten verdrag met artikel 92 Grondwet in strijd is. '

De Raad verwijst dan naar het feit dat het verdrag met de Verenigde Staten uitdrukkelijk wordt gesloten ter

uitvoering en ter bevordering van de in het Noord- Atlantische Verdrag overeengekomen samenwerking.

Dat zulks de juridische situatie zou verbeteren, valt echter moeilijk aan te nemen. De NAVO is gebaseerd op de beslissingsvrijheid van alle bondgenoten en in die zin niet een boven hen gestelde organisatie. Boven- dien blijft de beslissing over inzet van kernwapens bij de Verenigde Staten en niet bij de NAVO. Interessant is dat de Raad het echter wel 'nodig' vindt het verdrag met de Verenigde Staten in NAVO-kader afte sluiten.

Hierover straks meer.

Opmerkelijk is nog dat de Raad bij de behandeling van dit artikel niet bespreekt wat hijzelf ziet als de meest ingrijpende bestuursbevoegdheid waarvan Ne- derland volgens het regeringsvoornemen afstand zal doen, te weten de bevoegdheid om gebruik van wapens vanaf Nederlands grondgebied te beletten.

Het in oorlog verklaren van het Koninkrijk

Artikel 96 schrijft voor dat het Koninkrijk niet in oorlog wordt verklaard dan nadat - zo mogelijk - de Staten-Generaal daarmee hebben ingestemd. De bevoegdheid tot het verklaren van oorlog is des regerings.

Het lanceren van op Nederlands grondgebied ge- plaatste kruisraketten levert volgens de Raad niet een oorlogsverklaring in de zin van de Grondwet op. Maar er bestaat geen twijfel ' ... dat in het geval dat kruisra- ketten van Nederlands grondgebied zouden worden gelanceerd de facto de oorlogstoestand reeds zal zijn ingetreden '. Dit is volgens de Raad niet anders dan wanneer 'andere wapens' (bedoeld zijn waarschijnlijk Nederlandse wapens) vanaf Nederlands grondgebied worden ingezet.

Zulks is natuurlijk alleen juist als Nederland daartoe zou hebben besloten. Niet ondenkbaar is een scenario waarbij elders in de wereld de spanning tussen de Ver- enigde Staten en de Sovjet-Unie oploopt, en door middel van (dreiging met) horizontale escalatie van het conflict Nederland en Europa in een ongewilde oorlog in Europa worden betrokken door middel van lance- ring van Amerikaanse wapens. Men kan zich afvragen wat bijvoorbeeld de positie van de Nederlandse regering en het parlement is indien de Verenigde Staten besluiten al hun troepen op 'nuclear alert' te stellen, in verband met een crisis, bijvoorbeeld in het Midden- Oosten. Daardoor zou bij aanwezigheid van kruisraketten niet alleen het Nederlandse defensiebeleid maar ook het Nederlands buitenlands beleid van alle zin worden beroofd.

In dit licht zal men waarschijnlijk de volgende opmer- king van de Raad moeten lezen: 'De vraag, of de Ne- derlandse Regering zich dient voor te behouden dat zodanig gebruik niet zonder haar instemming mag plaatsvinden, is een politieke vraag. ' Maar volgens de Raad is artikel 96 van de Grondwet daarbij niet in het geding. Zou men niet ook kunnen denken dat de ratio van artikel 96 nooit kan zijn dat vreemde mogendheden vanuit ons land ons land feitelijk in oorlog kunnen verklaren?

(13)

De krijgsmacbt en de onafbankelijkbeid van bet Rijk De tekst van artikel 97 luidt als volgt:

'1. Alle Nederlanders daartoe in staat, zijn verplicht mede te werken tot handhaving van de onafhankelijk- heid van het Rijk en tot verdediging van zijn grondge- bied.

2. Ook aan ingezetenen die geen Nederlanders zijn, kan die plicht worden opgelegd. '

De tekst van artikel 98, eerste lid, luidt: 'Tot bescher- ming der belangen van de staat is er een krijgsmacht, bestaande uit vrijwillig dienenden en uit dienstplichti- gen. '

De Raad van State merkt hierover het volgende op:

'Hoewel deze bepalingen de overheid niet met zoveel woorden opdragen de onafhankelijkheid van het rijk te handhaven en het grondgebied tegen aanvallen van buiten te verdedigen, ligt de verplichting tot handha- ving en verdediging wel aan deze artikelen ten grond- slag. 'Welaan, zegt de Raad, de in artikel 97 neergeleg- de verplichting wordt niet opgeheven, en ' ... uit dat verdrag zal ook niet voortvloeien dat tot opheffing van de Nederlandse krijgsmacht zal worden besloten '.

Of er strijd is met de aan deze artikelen ten grondslag liggende opvatting terzake van de handhaving van 's lands onafhankelijkheid en van de verdediging van zijn grondgebied komt later aan de orde.

Aan artikel 98, eerste lid, wordt geen commentaar ge- wijd. Zou het denkbaar zijn dat ter verdediging van de belangen van de staat het afvuren van kruisraketten moet worden tegengegaan?

Het oppergezag over de krijgsmacbt en de NAVO Artikel 98, tweede lid bepaalt dat het oppergezag over de krijgsmacht bij de regering berust. De Raad meent dat hier met krijgsmacht kennelijk bedoeld is de krijgsmacht voor zover die van het Nederlandse over- heidsapparaat deel uitmaakt. Op krijgsmachtperso- neel van vreemde mogendheden dat zich hier te lande ophoudt, slaat dit artikel niet. Dat staat uiteraard onder het oppergezag van zijn eigen regering.

Ook de eedsformule voor de Koning ('Ik zweer (be- loof) dat Ik de onafhankelijkheid van de staat met al Mijn vermogen zal verdedigen en bewaren ') levert vol- gens de Raad geen grondwettelijke problemen op voor het toelaten van kruisraketten onder uitsluitende vreemde zeggenschap.

Kennelijk bekruipt de Raad hier toch het gevoel dat hij al te gemakkelijk probeert obstakels te elimineren. Want ondanks het feit dat toetsing aan specifieke grondwetsartikelen volgens de Raad geen problemen oplevert, vraagt hij zich af of uit de plicht tot verdediging van de onafhankelijkheid en het grondgebied van de staat conclusies kunnen worden getrokken terzake van de verenigbaarheid van het te sluiten verdrag met de Grondwet. De Raad beschrijft vervolgens hoe Neder- land in een lange reeks van jaren aanzienlijke beperkingen van zijn soevereiniteit zou hebben aanvaard.

Daarbij noemt de Raad de bevoegdheden van de Vei- ligheidsraad, een orgaan van een volkenrechtelijke organisatie, de verplichtingen van het Verdrag van Brus- sel van 17 maart 1947 waarbij Nederland zich jegens anderen en anderen zich jegens Nederland tot militaire

en andere hulp verplichten in het geval van een gewa- pende aanval op Europa.

De Raad merkt dan op dat het Noord-Atlantisch Ver- drag van 4 april 1949 Nederland andere beperkingen oplegt dan het Verdrag van Brussel. Deze beperkingen zouden vooral van feitelijke en organisatorische aard zijn.

Het belangrijkste verschil lijkt mij evenwel het juridische verschil. Anders dan in het Verdrag van Brussel is de plicht tot het verlenen van militaire bijstand niet automatisch, doch afhankelijk van het oordeel van de verdragsstaten over de noodzakelijkheid daarvan. Zo- als de Raad terecht vermeldt, kwam dit belangrijke voorbehoud voort uit, ik onderstreep, Amerikaanse constitutionele bezwaren tegen een automatische ver- plichting tot oorlogsvoering. De Raad voert vervolgens aan dat dit voorbehoud eigenlijk zijn betekenis zou hebben verloren. Dit moet op een misverstand be- rusten. Nimmer heb ik binnen de NAVO, of in enige lidstaat, enige twijfel horen uiten aan het behoud van nationale zeggenschap over de wijze waarop een land aan een conflict zou deelnemen.^l

De Raad bespreekt hier overigens niet het feit dat in deze context het meest relevant geacht moet worden, namelijk dat er geen nader verdrag met de NAVO wordt gesloten maar met een lidstaat van de NAVO.

Merkwaardigerwijs ook concludeert de Raad tot soe- vereiniteitsverlies vanwege geïntegreerde verdedi- gingsstructuren binnen de NAVO terwijl het buiten kijf is dat staten zich desgewenst onmiddellijk aan deze structuren kunnen ontrekken. De Raad vermeldt dat er nooit twijfel heeft bestaan aan de grondwettig- heid van de verdragen, die aan de Westerse defensie vorm en uitdrukking hebben gegeven, behoudens in het geval van het EDG-Verdrag leidende tot de instelling van een Europees leger. Speciaal met het oog op de laatste discussie is de mogelijkheid van soevereiniteitsoverdracht aan volkenrechtelijke organen in discussie gekomen. Het lijkt of de Raad wederom niet voldoende onderscheid maakt tussen soevereiniteitsoverdracht aan volkenrechtelijke organisaties, zodanige - mijns inziens onmogelijke - overdracht aan andere staten, en regelingen met andere staten waarbij geen soevereiniteitsbeperking kan worden aangeno- men omdat zij de Nederlandse staat geen essentiële statelijke bevoegdheden ontnemen.

De inboud van bet verdrag

Voor wat dit onderwerp betreft, wil de Raad zich beperkingen opleggen. Wel vindt hij het 'noodzakelijk' dat in het verdrag blijkt dat het sluiten ervan geschiedt in het kader van de gemeenschappelijke verdediging van het Noord-Atlantisch Verdragsgebied. Dit is na het voorafgaande een verrassende wending. Voor deze 'noodzakelijkheid' levert de Raad twee argumenten.

Allereerst geeft de Raad toe dat zijn opvatting dat bevoegdheden tot wetgeving, bestuur en rechtspraak ook aan individuele staten kunnen worden opgedragen, betwistbaar is: 'Ook echter indien men tot een an- der oordeel zou komen, behoeft niet geconcludeerd te worden dat het te sluiten verdrag met art. 92 Grond- wet in strijd is'. Als het maar aan NAVO-landen ge-