INKOMENSVERDELINGSPOLITIEK (11) *
door Dr. A. J. Vermaat
HOOFDSTUK 5:
INKOMENSVERDELINGSPOLITIEK EN SECUNDAIRE VERDELING
§ 5.1 Overzicht
In dit hoofdstuk wordt stilgestaan bij de mogelijkheid en wenselijkheid van een herverdelend ingrijpen van overheid en maatschappelijke groepen met het doel een minder ongelijke inkomensverdeling te bereiken. Wij bevinden ons dus in de sfeer van de secundaire inkomensverdeling, d.w.z. die van de beschik- bare of besteedbare inkomens. Voor de onderstaande bespreking wordt uitge- gaan van een gegeven primaire inkomensverdeling, d.w.z. de inkomensver- houdingen zoals die voortvloeien uit het economisch proces. Op sommige momenten moet echter wel gelet worden op de invloed van zo'n herverdelend ingrijpen op dat economisch proces.
Wellicht de oudste vorm van herverdeling van inkomens is te vinden in de vrijwillige overdracht van geld of goederen in de private sektor. Ook tegen- woordig nog zijn dergelijke inkomensoverdrachten aan verwanten, kennissen of vreemden een bekend verschijnsel. Vooral bij nationale akties kan het om grote bedragen gaan. De overheid begunstigt deze overdrachten via de af trek- regeling voor giften en buitengewone lasten bij de inkomstenbelasting. In het kader van dit opstel gaat het echter over andere vormen van herverdeling, namelijk die welke uitgaan van de overheid of van bepaalde (grote) groepen in de samenleving.
De overheid vervult in de moderne samenleving een groot aantal taken, waarvan vele direkt ten behoeve van de inwoners. Voorbeelden hiervan zijn:
aanleg en onderhoud van wegen en dijken, instandhouding van leger en politie, zorg voor het onderwijs en het voeren van goed bestuur. Allen genieten deze overheidszorg, zij het waarschijnlijk niet allen in dezelfde mate. Dit laatste is overigens nauwelijks precies te kwantificeren.
Het is duidelijk dat de overheid dergelijke taken niet kan verrichten zonder kosten te veroorzaken. Wanneer nu deze kosten verhaald zouden worden in precies dezelfde mate als waarin men van de overheidsvoorzieningen profiteert, zou dit de reële inkomensverdeling onveranderd laten. Wijkt men hiervan af,
* De hoofdstukken 1 tlm 4 zijn opgenomen in het septembernummer van ARS.
317
dan ontstaat nivellering of denivellering, afhankelijk van de wijze van lasten- verdeling. Hiermee is aangeduid een centraal thema van de - al of niet bewust gevoerde - inkomensverdelingspolitiek, namelijk de belastingheffing.
De heffing van belastingen is een door de overheid afgedwongen inkomens- overdracht van een natuurlijk of rechtspersoon. Ook het omgekeerde vindt plaats. Daarbij moet men niet alleen denken aan de verrichte overheidstaken, maar vooral aan diverse vormen van subsidies. Ook een dergelijk ingrijpen beïnvloedt de secundaire inkomensverdeling.
Naast belastingheffing en subsidiëring valt binnen dit kader van de herver- deling het geheel van maatregelen op het terrein van de sociale verzekeringen en de sociale voorzieningen. In de volgende paragrafen wordt tamelijk uitge- breid ingegaan op deze onderwerpen.
§ 5.2 Subsidiepolitiek
Onder deze verzamelterm zou men allerlei steunmaatregelen kunnen brengen.
Dit levert dan een wat verbrokkeld geheel op, waaraan lang niet altijd een goed doordacht en konsekwent beleid ten grondslag ligt.
Een eerste onderscheid kan men aanbrengen tussen subsidies in geld resp. in natura. Bij dit laatste denke men ook aan het profijt van allerlei overheids- voorzieningen, zoals bijvoorbeeld de wegen en het onderwijs. Hierbij valt er niet veel te kiezen. Inkomensoverdrachten in geld, d.w.z. ongedifferentieerde koopkracht, laten wel een keuzemogelijkheid bestaan. Dergelijke subsidies zijn doorgaans verbonden met bepaalde hoedanigheden van het subjekt (welstand, kindertal, leeftijd) of met bepaalde transakties (huur van een huis, openbaar vervoer, theaterbezoek). Bij de laatste groep van subsidies gaat het om een tussenvorm. Immers enerzijds is er wel sprake van een inkomenssteun, maar anderzijds alleen wanneer men tot een bepaalde besteding overgaat. De econo- mische theorie meent overigens dat een geldelijke subsidie het individu in staat stelt te komen tot een voor hem meer optimale keuzemogelijkheid dan middels een subsidie in natura.
Men kan de aankoop van bepaalde goederen subsidiëren op grond van sociale motieven, namelijk ter ondersteuning van de inkomenspositie van be- paalde (lagere) inkomensgroepen. Zo was de subsidie op brood en melk na de Tweede Wereldoorlog bedoeld als steun voor de lage reële arbeidslonen, terwijl in die jaren met hetzelfde oogmerk de kinderbijslag werd ingevoerd. Een ander voorbeeld vormen de huursubsidies. In andere landen, zoals bijvoorbeeld Noorwegen, hanteert men nog steeds dergelijke subsidies in het kader van de loon- en prijspolitiek om de kosten van levensonderhoud te drukken.
Hoewel uit het bovenstaande blijkt dat er allerhande vormen van subsidiëring bestaan, is het effekt ervan met betrekking tot de beoogde inkomensnivellering discutabel. Te noemen zijn ondermeer de volgende bezwaren:
a. Subsidiëring van bepaalde goederen of aktiviteiten is uit een oogpunt van inkomenssteun in het algemeen niet optimaal; wel uiteraard effektief voorzover men dat gebruik of verbruik als zodanig wil bevorderen (bij-
voorbeeld gratis onderwijs ter wille van het genoten onderwijs, i.p.v.
als inkomenssteun ) .
b. Subsidiëring betreft veelal bepaalde objekten of handelingen, zodat te weinig rekening wordt gehouden met de inkomenspositie van de steun- genieter. Terwille van de minder draagkrachtigen behoeft men immers niet iedereen te subsidiëren (kulturele subsidies, wetenschappelijk onder- wijs, landbouwsubsidies, premiehuizen, objektieve huursubsidies).
c. Voorzover subsidie-ontvangers tevens bijdragen in de financiering ervan kan dit een inefficiënt en psychologisch negatief werkend heen-en-weer gehevel betekenen. Getracht moet worden zoveel mogelijk het verschil tussen bruto en netto inkomensoverdrachten te minimaliseren.
d. In een aantal gevallen bestaat er twijfel of de subsidies wel bij de beoogde personen terecht komen. Zo behoeft een producentensubsidie niet ten volle in een prijsverlaging tot uitdrukking te komen.
Bovengenoemde bezwaren houden niet in dat elke economische subsidie afgewezen zou moeten worden. Wel is een selektief gebruik gewenst, alleen al vanwege de administratieve kosten. Men dient daarbij de genoemde bezwaren zoveel mogelijk te voorkomen.
Uit een oogpunt van inkomensherverdeling zijn - afgezien van de finan- cieringszijde van de subsidiëring - waarschijnlijk de gerichte inkomensover- drachten aan de lagere inkomens trekkers het belangrijkst.
§ 5.3 Sociale verzekeringen en voorzieningen
Ter wille van de ruimte is deze paragraaf bijzonder sterk ingekort.
Allereerst volgt een aanduiding van het verschil tussen deze beide vormen van sociale regelingen. Bij een verzekering is men premieplichtig (geweest) 34
en ontvangt men uit dien hoofde een uitkering, ongeacht iemands inkomens- positie (al kan de hoogte van de uitkering wel samenhangen met het inkomen).
Bij een sociale voorziening behoort géén premieheffing; de financiering ge- schiedt uit de algemene (belasting) middelen. Voor de uitkeringsgerechtigheid is doorgaans de inkomenspositie doorslaggevend.35
Hoewel beide groepen van regelingen een bepaalde herverdeling tot stand beogen te brengen, bestaat er toch duidelijk een accentverschil. De sociale voorziening is een duidelijk voorbeeld van een inkomensoverdracht van hogere naar lagere inkomenstrekkers. Er is dus sprake van een duidelijke positieve verticale herverdeling. Voorbeelden van dergelijke sociale voorzieningen vindt men in de Kinderbijslagwet Kleine Zelfstandigen en de Wet Werkloosheids-
34 Een uitzondering bij de invoering van de volksverzekeringen, zoals AOW/AWW en AWBZ.
3ó Het verschil tussen een partikuliere en een sociale verzekering is niet altijd even scherp; er bestaan ook verplichte partikuliere verzekeringen, zoals bijvoorbeeld de W.a.
voor de gemotoriseerde weggebruikers.
voorziening.36 In de laatste jaren stijgt zowel het aantal uitkeringsgevallen als het reële uitkeringsbedrag per hoofd.
In het kader van de sociale verzekering is de verticale herverdeling van geringere omvang en ligt het accent meer op de horizontale herverdeling, welke voortvloeit uit het karakter van het verzekeren van risiko's. Het behoef te- element is in afwijking van de meeste partikuliere verzekeringen in het algemeen wel aanwezig.
Uit het oogpunt van de inkomensverdelingspolitiek rijst uiteraard de vraag in hoeverre er ruimte aanwezig is voor een verdere nivellering binnen het stelsel van de sociale verzekeringen en voorzieningen. Hierbij is tevens de vraag naar de wenselijkheid ervan aan de orde.
Er bestonden drieërlei wensen met betrekking tot een uitbreiding van deze sociale regelingen. Inmiddels is voldaan aan de tamelijk algemeen levende wens om het uitkeringsniveau van met name A.O.W., A.W.W. en Bijstandswet te brengen op het peil van het netto besteedbaar wettelijk minimumloon. Het is daarbij overigens nog de vraag of deze koppeling gehandhaafd moet blijven bij een autonome optrekking van het minimumloon.
Verder is er de wens om van de W.A.O. een volksverzekering te maken en daarnaast de wens om te komen tot een uitbreiding van de AWBZ voor de zwaardere risiko's en een beperkte volksverzekering ziektekosten. Deze wensen tezamen betekenen een aanzienlijke verzwaring van de premiedruk, nog afgezien van de sterke premiestijging die in de laatste jaren is opgetreden. Er dienen hierbij twee aspekten duidelijk onderscheiden te worden, namelijk enerzijds de mogelijke c.q. wenselijke stijging van de totale druk der sociale premies, en anderzijds de verdeling van die premiedruk over de diverse premieplichtigen.
De eventueel mogelijke stijging van de totale premiedruk hangt duidelijk samen met de groeisnelheid van het nationaal inkomen en met de belasting- plannen. In de huidige situatie betekent dit, dat de sociale premiedruk nauwe- lijks met meer dan gemiddeld % % per jaar zal kunnen stijgen. De gekoesterde wensen zullen tegen deze achtergrond bezien slechts gerealiseerd kunnen worden door bepaalde bezuinigingen in dezelfde sektor. Enerzijds kan men dan denken aan besparingen ten gevolge van een gecentraliseerd uitvoeringsapparaat en ten gevolge van terugdringing van misbruik en/of oneigenlijk gebruik. Anderzijds zal men niet kunnen ontkomen aan een herwaardering van sommige onderdelen van het stelsel. Hier bestaat echter weinig animo voor. Redukties op de kinder- bijslagregelingen 37 ontmoeten nog steeds weerstand, niet in het minst bij de vakbonden. Eveneens oordeelt men doorgaans tamelijk negatief over het een of andere risiko in de ziekenfondswet. De uitkomst van dit alles is vermoedelijk een minder snelle realisatie van de bestaande wensen.
36 Vanwege de geïndividualiseerde bijstand is de Algemene Bijstandswet een minder duidelijk voorbeeld.
37 Ook uit andere hoofde zijn dringend wijzigingen nodig, ondermeer in het kader van de studiefinanciering.
In dit verband nog een opmerking over de veelvuldig geuite wens om de sociale premies van werknemers vanwege psychologische bezwaren zoveel mogelijk weg te werken. Dit laatste behoeft niet gepaard te gaan met herver- delingseffekten. Mogelijk is dat de werkgevers de premielast geheel op zich nemen, hetgeen uiteraard het netto loon niet beïnvloedt. Ook is denkbaar een financiering via de algemene middelen, maar dan zal men de indirekte belastingen moeten hanteren om het verschil tussen bruto en netto beloning te minimaliseren.3s Men denke niet te licht over het psychologische effekt van een hoge marginale heffing op het verdiende loon (inkomen). Met name geldt dit voor de beloning op overwerk en voor de bijverdiensten van hen die een sociale uitkering genieten. De indruk bestaat, dat dit negatief uitwerkt op de bereidheid tot zulke arbeidsprestaties c.q. de neiging tot fraude vergroot. De vraag kan gesteld worden of hiervoor geen regeling gevonden kan worden, bijvoorbeeld het niet belasten van overwerk voor de sociale lasten (noch in aanmerking nemen voor de uitkeringen!) en het door autonome verhogingen van het wettelijk minimumloon verbreden van de afstand ervan ten opzichte van de sociale uitkeringen.
Tenslotte nog het vraagstuk van de verdeling van de sociale premies over de verschillende inkomens niveaus. Het gaat hierbij om een eventueel aanscherpen van het nivelleringseffekt op grond van het solidariteitsbeginsel.
Hoewel het uit een oogpunt van psychologie juist lijkt belastingheffing en premieheffing gescheiden te houden,39 kan men bij de vaststelling van de verdeling van de premiedruk niet voorbijgaan aan de verdeling van de belasting- druk en de aftrekbaarheid van sommige premies. Voorzover men negatief oordeelt over hoge marginale percentages, verdient het aanbeveling de premie- grenzen wat op te trekken onder verlaging van de premiepercentages.
Men kan dit effekt nog wat versterken door de kinderbijslaguitkering te verlagen c.q. af te schaffen voor de hogere inkomenstrekkers. Dit laatste is wellicht slechts uitvoerbaar bij een ingrijpende herziening van de gehele kinderbijslagregeling. In dit verband past nog de verwijzing naar een mogelijke hergroepering van de bestaande kinderbijslag- en kinderaftrekregeling tot een systeem van gezinssubsidies.
Samenvattend lijkt er inderdaad nog enige ruimte te zijn voor nivellering binnen het kader van de sociale regelingen. De wenselijkheid dient echter mede beoordeeld te worden in samenhang met overwegingen in de sfeer van de belastingheffing, waarbij tevens de eventuele negatieve gevolgen nader aan de orde komen.
38 Afgezien van de gewijzigde drukverdeling zou dit in ieder geval het voordeel hebben van een verbetering voor de internationale konkurrentiepositie in verband met de teruggave van dit soort heffingen aan de grens.
39 Dat wil niet zeggen dat er overwegende bezwaren zouden bestaan tegen inning door . s Rijks belastingdienst.
§ 5.4 Belastingpolitiek
Zoals reeds in de vorige paragraaf werd aangegeven komt hier ter sprake de wenselijkheid en mogelijkheid tot verdere inkomensnivellering door middel van de belastingheffing, rekening houdend met afwentelingseffekten en uit- gaande van een bepaalde omvang van de benodigde totale belastingopbrengsten.
Met deze laatste veronderstelling wordt vooropig het niveau van de kollektieve bestedingen als een gegeven aangenomen en wordt eveneens eenvoudigheids- halve afgezien van een diskussie over de juiste hoogte van het strukturele tekort op de overheidsbegroting.
Vanouds is de belastingpolitiek gezien in het licht van de vraag naar de rechtvaardige verdeling der lasten. Dit doel geldt nog steeds, al zijn er later aan toegevoegd de doelstellingen van de konjunktuurpolitiek en het inkomens- beleid. Voorzover men de bestaande inkomensverdeling onaanvaardbaar acht, ligt het immers voor de hand de belastingheffing c.q. de verdeling van de belastingdruk aan te grijpen om dit doel langs de weg van de secundaire inkomensverdeling te bereiken. Het gaat in deze paragraaf dus om twee - elkaar gedeeltelijk overlappende - vragen, namelijk a. is de belastingdruk rechtvaardig verdeeld?, en b. is het wenselijk en mogelijk door een verschuiving in de belastingdruk een verdere nivellering te realiseren?
De eerste vraag is in het geheel niet of juist heel gemakkelijk te beantwoor- den, al naar gelang men zijn uitgangspunt kiest. Wanneer men uitgaat van de wens de kollektieve lasten zodanig te verdelen dat men de reële inkomens- verhoudingen ongewijzigd laat, stuit men op vrijwel onoplosbare problemen.
Strikt genomen is een interpersonele nutsvergelijking onmogelijk langs objek- tieve waarneming. Dit houdt in dat niet bepaald kan worden welk (psychisch) inkomen men derft bij een bepaalde belastingafdracht.
Een zekere progressie in de heffing ligt in de rede, d.w.z. een stijgende procentuele belastingdruk naarmate het inkomen hoger ligt, maar de progressie- lijn is niet objektief te bepalen.
Soortgelijke problemen bestaan ook bij de zogenaamde horizontale draag- krachtvergelijking, d.w.Z. wanneer men de belastingverhouding moet bepalen tussen gezinnen met eenzelfde inkomen maar met verschillen in kindertal, volledigheid, buitengewone faktoren, e.d. Tenslotte rijst bij het gekozen uit- gangspunt nog het probleem van het rekening moeten houden met het profijt van de diverse overheidsuitgaven. Zo'n toerekening is op z'n minst gedeeltelijk onuitvoerbaar, hetgeen een extra belemmering is voor de verdeling van de belastingdruk bij het uitgangspunt van ongewijzigde reële inkomensverhou- dingen ten aanzien van de belastingheffing.
In de praktijk van de belastingheffing kan men zich niet zoveel zorgen maken omtrent bovenstaande verfijning van de verdeling der belastingdruk.
Men baseert zich op tamelijk globale beleidsdoeleinden, zoals:
322
I. de belastingdruk laten stijgen met de draagkracht (belastbaar inkomen), hetgeen sedert de Tweede Wereldoorlog heeft geleid tot een duidelijk progressieve inkomstenbelasting;
II. zoeken naar een evenwicht tussen de eenvoud van een belastingstelsel en een rechtvaardige lastenverdeling;
III. aansluiting zoeken bij de ontwikkeling in de E.E.G., hetwelk geleid heeft tot een ander type omzetbelasting en eveneens tot het streven naar stabilisatie van de verhouding tussen direkte en indirekte belastingen; en IV. het zoveel mogelijk vermijden van negatieve beïnvloeding door de belastingpolitiek op het economisch proces (afwenteling, inspanning).
Laten we eerst eens de eventuele mogelijkheden tot verdere nivellering via de belastingpolitiek bezien, om daarna de vraag naar de wenselijkheid ervan te beantwoorden. Allereerst wordt gelet op de bestaande belastingsoorten en vervolgens komen mogelijke alternatieven ter sprake.
Binnen de bestaande belastingen zal men een aanzienlijke nivellering slechts kunnen beogen te bereiken door middel van een verschuiving tussen de diverse belastingsoorten. Een mutatie van de totale belastingopbrengst met behoud van de bestaande belastingstruktuur zal voor het grootste deel der inkomens trekkers een tamelijk proportionele drukverandering betekenen, wellicht met uitzondering van de allerlaagste en de allerhoogste inkomens. Het gaat hierbij natuurlijk om de marginale belastingdruk, d.w.z. de extra belasting die voortvloeit uit de laatste toevoeging aan het inkomen. De gemiddelde belastingdruk is overigens wel verschillend voor de diverse inkomensniveaus, waarbij de indirekte be- lastingen de progressie van de inkomstenbelasting tegenwerken c.q. niet ver- sterken. De mate van degressiviteit van deze indirekte belastingen hangt af van de uiteenlopende tarieven (omzetbelasting!) en de aandelen van het inkomen die men besteedt in de afzonderlijke tariefklassen.40
De vraag is nu aan de orde welke verschuiving binnen de bestaande belastingen een nivellerende werking zal hebben. Bezien worden slechts de
"grote" belastingen, terwijl de belastingen op vermogens (overdrachten) in de volgende paragraaf aan de orde komen. Het gaat dus vooral om a. de indirekte belasting, welke men betaalt bij aankoop van goederen of diensten, b. de vennootschapsbelasting, d.w.z. de winstbelasting voor vennootschappen, en c. de inkomstenbelasting en de loonbelasting.
Een eerste mogelijkheid is een verschuiving binnen de sfeer van de indirekte belastingen. Men zou bijvoorbeeld meer eerste levensbehoeften in de laagste tariefklasse van de omzetbelasting kunnen plaatsen onder verhoging van het hoogste tarief c.q. het invoeren van extra verbruiksbelastingen op luxe-goederen (personenauto's !). In dit verband valt veelal de term weeldebelasting. Men denkt dan aan zaken als kleuren-t.v.'s, plezierjachten, de tweede auto en de tweede woning. Nog afgezien van de E.E.G.-harmonisatie problemen en van de inningskosten moet een vraagteken achter de effektiviteit van een dergelijke werkwijze ten behoeve van de inkomensnivellering worden gezet. Het zal
40 Het vermoeden is gerechtvaardigd dat in Nederland op het ogenblik de omzet- belasting voor een grote groep inkomenstrekkers vrijwel proportioneel werkt.
323
waarschijnlijk slechts weinig zoden aan de dijk kunnen zetten, zodat de betekenis van zo'n verschuiving voornamelijk op het psychologische vlak zal liggen.
Een tweede mogelijkheid is gelegen in de verlichting van de indirekte belastingen ten koste van een verzwaring van de vennootschapsbelasting.
Hierbij treedt het afwentelingsverschijnsel direkt op de voorgrond. Onder tamelijk realistische veronderstellingen kan men langs theoretische weg aan- nemelijk maken, dat de ondernemingen deze winstbelasting als kostenfaktor zullen beschouwen en mitsdien deze "kosten" zullen trachten door te berekenen.
Afhankelijk van de konkurrentieverhoudingen en de economische situatie zal men overgaan tot afweermaatregelen als bijvoorbeeld prijsverhoging, verhoogde kapitaalproduktiviteit en afwenteling op de bedrijfsvreemde produktiemiddelen.
Empirische onderzoekingen maken aannemelijk dat een dergelijke afwenteling in de meeste gevallen succes heeft, tenzij er bijzondere omstandigheden gelden zoals een zware depressie of een stringente prijskontrole (in oorlogstijd).41
Resteert dan als derde mogelijkheid een verzwaring van resp. een verschuiving binnen de loon- en inkomstenbelasting. Het is een bekend feit dat in verge- lijking met andere landen de druk van de direkte belastingen in Nederland tamelijk hoog is, al overdrijft men de verschillen nogal eens door de in andere landen geheven regionale direkte belastingen buiten beschouwing te laten.
Sedert de Duitse bezetting kent Nederland een progressieve inkomstenbelasting, waarvan de loonbelasting in beginsel een voorheffing is. Ondanks diverse inflatiekorrekties op de tarieven van de inkomstenbelasting, die beogen de verzwarende progressiewerking van louter nominale (geen reële) inkomens- veranderingen te neutraliseren, is onder meer door de reële inkomensgroei van de gemiddelde Nederlander in de loop der jaren duidelijk een zwaardere druk van deze belasting opgetreden.
Een integrale verhoging van de inkomstenbelasting, hetgeen ook als variant bereikt wordt door de inflatiekorrektie achterwege te laten met al of niet handhaven van de bestaande vrije voeten, scherpt deze direkte druk aan en met name de werking van de hoge marginale percentages. Dit laatste temeer wanneer men de verzwaring zou beperken tot de hogere inkomenstrekkers, hetwelk in het kader van een nivelleringsbeleid gewenst zou zijn. Vanwege de navolgende beschouwingen moet men achter een dergelijke operatie toch wel een groot vraagteken zetten.
Op zichzelf genomen is een zwaardere druk van de inkomstenbelasting niet onmogelijk; slechts een marginaal tarief van 100% is limitatief. Toch zal men een duidelijke verzwaring slechts in bijzondere (oorlogs-) omstandigheden aanvaarden. In een andere situatie zal men zo'n verzwaring sterk in de tijd moeten spreiden, wil men de negatieve effekten ontgaan.
41 Vergelijk hiertoe J. C. P .. A. van Esch: Macro·economische beschouwingen over het afwentelen van belastingen, Alphen aid Rijn 1969, hoofdstuk 6.
Vroeger dacht men bij deze term vooral aan het verschijnsel, dat men bij een hoger marginaal tarief meer vrije tijd zou verkiezen en dus zijn inspanningen zou verkleinen, waardoor de belastingopbrengst nauwelijks of niet zou stijgen.
Theoretisch gezien is een dergelijke reaktie niet onmogelijk en inderdaad soms in de praktijk aanwijsbaar. In de meeste gevallen blijkt echter geen effekt waar- neembaar (vaste werktijden), terwijl soms zelfs het tegengestelde effekt optreedt
(uitstel van pensionering).42 Wel is er aanleiding tot de veronderstelling dat verhoging van het tarief leidt tot meer weerstand tegen overwerk en tot een vergrote neiging tot ontduiking en fraude. Op deze wijze wordt men immers op lucratieve wijze aangezet tot het vinden van wettige en onwettige wegen om de belastingdruk te ontgaan. Sociaal-economisch gezien leidt deze weg langs ingewikkelde wetgeving, fiscale konsultaties en intensieve kontrole tot een grotere verspilling.
Aan deze bezwaren dienen nog een tweetal overwegingen te worden toege- voegd. In de eerste plaats blijft Nederland deel uitmaken van een internationaal geheel, waarbij de E.E.G. op de eerste plaats komt. Bij een onderling vrij verkeer van personen en kapitaal betekent dit een reële randvoorwaarde op een eenzijdige belastingpolitiek. Economische samenwerking beperkt nu eenmaal het aantal nationale vrijheidsgraden.
In de tweede plaats moet nogmaals het afwentelingsverschijnsel worden genoemd. Wanneer men een verhoogde belasting onbedoeld weet door te berekenen, spreekt men van afwenteling. Naarmate het verschil tussen bruto en netto beloningen groter wordt, zal de neiging tot afwenteling toenemen.
Het is niet gezegd dat men hierin steeds volledig zal slagen, maar vrij algemeen bestaat de indruk dat zo'n afwenteling verregaande vormen aanneemt bij met name de hogere inkomenstrekkers in een tijd van sterke verschuivingen in de koopkrachtige vraag.4lI Het behoeft geen verder betoog dat afwenteling en inflatie elkaar versterken. In zijn totaliteit bezien is er op dit terrein nog te weinig empmsch onderzoek verricht. Het is daarom verheugend dat het kabinet- Biesheuvel een dergelijke opdracht heeft verstrekt aan medewerkers van de Erasmus-Universiteit.
Aan deze bezwaren moet tenslotte nog toegevoegd worden de overweging dat een verschuiving van de belastingdruk naar de hogere inkomenstrekkers gepaard zal gaan met een daling van de nationale spaarquote, tenzij de optredende afwenteling (inflatie) en/of een grotere totale belastingdruk dit negatieve spaareffekt kompenseren. Dit effekt is een gevolg van het feit dat uit hogere besteedbare inkomens doorgaans meer gespaard wordt, zowel absoluut als relatief.
42 Vergelijk Van Esch t.a.p. hoofdstuk 5.
43 Soortgelijke opmerkingen vindt men niet alleen bij erkende economische deskun- digen als Pen, Albeda en De Galan en Douben, maar ook bijvoorbeeld in een boekje als
"Mooi Rood is niet lelijk", Rotterdam 1969, hoofdstuk 4.
325
Het bovenstaande sluit enige verhoging van de loon- en inkomstenbelasting niet uit, maar maakt een verscherping van de progressie kwestieus. Dezelfde konklusie moet men verbinden aan een analyse van het vraagstuk van het maximum-inkomen. Men denkt bij deze term aan de mogelijkheid het gehele inkomen boven een bepaalde grens geheel weg te belasten met een marginaal tarief van 100%. De bedachte grenzen variëren nogal; tamelijk vaak noemt men een netto inkomen van maximaal 5 maal het netto minimumloon. De praktische bezwaren zijn legio. Naast de reeds genoemde mogelijke negatieve effekten zoals inspanningsverliezen, fraude en ontduiking (vooral in de zakelijke sfeer) en emigratie moet nog gewezen worden op de grote mate van willekeur, die samenhangt met belangrijke faktoren als de definitie van het inkomen (waarde toegekende pensioenrechten, kapitaalwinsten, zakelijke voordelen, e.d.), het aantal jaren dat men verdient en de mate van fluktuatie ervan, en de genoemde faktor van 5. Deze nadelen zijn tezamen zo groot, dat zelfs werkjes als "Tien over Rood" en "Mooi Rood is niet lelijk" op dit punt niet van mening verschillen met Den Uyl, die de gedachte van een maximaal-inkomen wel sympathiek maar niet uitvoerbaar noemt (in ESB van 8 november 1972).
Ik zou hieraan willen toevoegen de uitspraak, dat de instelling van zo'n maximum-inkomen een deugdelijker rechtsgrond behoeft dan het individuele of kollektieve oordeel dat het genoeg is dan wel dat een groter verschil te frustrerend werkt voor de lagere inkomens. Het is trouwens de vraag of zo'n maximum-inkomen de jaloersheid in de samenleving zou verminderen.
Samenvattend zie ik na het bovenstaande weinig mogelijkheden voor een duidelijke nivellering via het versterken van de progressie in de loon- en inkomstenbelasting. Een uitgebreide diskussie over de wenselijkheid ervan is in dit geval tijdverspilling.44 Het lijkt daarom verstandiger wat langer stil te staan bij een aantal details van de inkomstenbelasting. De ruime aandacht, die deze details plegen te ontvangen, zijn een aanwijzing voor gerechtvaardigde twijfel aan de veronderstelde exactheid van de lastenverdeling binnen de regeling van de inkomstenbelasting.46
Allereerst komt dan aan de orde het bestaan van allerlei aftrekposten voor de inkomstenbelasting. Het verschil tussen bruto inkomen en belastbaar inkomen neigt steeds omvangrijker te worden. Daarbij blijkt deze erosie van het fiscale inkomen het grootst te zijn voor de hoogste inkomenstrekkers en zelfs in toenemende mate volgens een berekening van Douben op basis van CBS- gegevens.46
44 Men leze: De druk van de inkomstenbelasting in de komende jaren, CPB mono- grafie no. 14, Den Haag 1972.
4ó Een salvo hierop bijvoorbeeld bij Drees en Gubbi t.a.p. pp. 69 e.v.
46 Zie N. H. Douben, Het herverdeelde inkomen, Deventer 1970, pag. 97.
Tabel 5.7 Fiscale aftrekposten IR in % bruto inkomen
1953 1964
excl. incl. AOWjAWW-
premies
Ie (hoogste) deciel 5,9 6,8 9,4
2e deciel 3,9 5,5 11,0
3e deciel 3,6 4,5 10,8
4e deciel 3,8 2,9 9,6
5e deciel 4,1 2,8 9,5
De voornaamste aftrekken vloeien voort uit verwervingskosten (ook op neveninkomsten), persoonlijke verplichtingen (incl. premies AOW en AWW, lijfrentepremies en rente op schulden), buitengewone lasten en giften, terwijl ook ingehouden pensioenpremies buiten de belastingheffing blijven. Overigens zij herinnerd aan het progressieve tarief; de aftrek geschiedt immers tegen het marginale tarief.
De bestaande toestand lijkt vatbaar voor verbetering. Zo is een verscherpt toezicht op de aftrekbaarheid van verwervingskosten nodig. Hetzelfde geldt voor bepaalde persoonlijke verplichtingen, met name rente op konsumptieve schulden. Ook kan men zich afvragen of elke lening, gesloten voor het kopen van een eigen huis, ten volle in aanmerking moet komen voor rente-aftrek.
Wellicht zou hierbij een maximum-grens moeten worden aangebracht. Een andere methode is het invoeren van een reële huurwaarde als bijtelling voor de inkomstenbelasting, waarbij de - al dan niet genormeerde - onderhouds- kosten aftrekbaar moeten zijn. Aan dergelijke maatregelen moeten twee eisen worden gesteld. In de eerste plaats moet de regeling niet te ingewikkeld worden. In de tweede plaats mogen er geen sluipwegen bestaan om de bedoelde heffing te ontgaan (bijvoorbeeld door het oprichten van een BV).
Een algemene opmerking betreft de vraag of de aftrekposten niet binnen de eerste schijf zouden moeten worden afgetrokken, d.w.z. tegen het laagste 25%
tarief in plaats van tegen het tarief van de hoogste schijf waarbinnen iemands belastbaar bedrag valt. Waarom zou de een bij een renteschuld van 1000 gulden een belastingvermindering van 250 gulden krijgen en een ander van bijna 500 gulden? Juist de erkenning van de belastingvrije voet als een aanduiding van het bestaansminimum pleit tegen de bestaande wijze van aftrek. Eenzelfde opmerking geldt de huidige kinderaftrekregeling.
Verder is het de vraag in hoeverre het domein van de inkomstenbelasting moet worden uitgebreid met bepaalde inkomenskategorieën in de sfeer van de vermogenswinsten. Een nadere studie op dit terrein is stellig nodig om een
verantwoorde beantwoording van dit vraagstuk mogelijk te maken. Daarbij komt tevens de vraag aan de orde in welke mate het inkomen uit vermogen (nog) zwaarder belast dient te worden dan het inkomen uit arbeid (meer aftrekposten bij het laatste; aparte vermogensbelasting!). In dit verband zal ook gekeken moeten worden naar het 25% tarief van de kansspelbelasting, terwijl eveneens (een beperking van) de toepassing van het bijzondere tarief van de inkomstenbelasting ter sprake dient te komen.
Tot hiertoe ging het om een bespreking van de bestaande belastingstruktuur.
Hoewel geenszins nieuw in de belastingheffing is recentelijk meer aandacht besteed aan de profijtgedachte. Hierbij denkt men aan die gevallen waarin van begunstigden - voorzover de draagkracht aanwezig is - een bijdrage of retributie wordt gevraagd ter (gedeeltelijke) bekostiging van de betreffende overheidsaktiviteit. Bekende voorbeelden vormen de opgetrokken tarieven in
academische ziekenhuizen en de collegegelden. .
Ten onrechte verbindt men deze profijtgedachte soms aan de politieke kleuren van DS '70 (Drees jr.). Ook in onverdacht "progressieve" bronnen als het manifest der christen-radicalen voor hun Schevenings Congres in 1967 (pagina 47) en in het linkse boekje "Mooi Rood is niet lelijk" (1969 pagina 84) vindt men een aanprijzing van deze profijtgedachte. Aan dit beginsel kan een verdere uitwerking worden gegeven. Hierin past bijvoorbeeld de academicus- belasting als vervolg op het collegegeld.
Soms filosofeert men over geheel nieuwe belastingsoorten in plaats van de bestaande loon- en inkomstenbelasting. Zo zijn te noemen de loonsombelasting en de (progressieve) verteringsbelasting. Hoewel er naast nadelen ook duide- lijke voordelen zijn te noemen, zijn deze echter niet zodanig dat zij het probleem van de inkomensherverdeling kunnen oplossen. Weer een ander voorbeeld van een ontworpen rechtvaardigheidsbelasting is Tinbergens denkbeeld over een belasting op het aanwezige persoonlijke talent. De vraag is uiteraard die naar de uitvoerbaarheid van zo'n idee. Zelfs een betrouwbare IQ-bepaling lost dit laatste probleem niet op.
§ 5.5 Maatregelen in de vermogenssfeer
Het vermogen speelt op twee manieren een rol in het komplexe vraagstuk van de inkomensverdeling. Vandaar deze bijzondere aandacht in een aparte paragraaf. Enerzijds bestaat er een wisselwerking tussen de accumulatie van vermogen en de inkomensverwerving, anderzijds is een vermogensbezitter gereder in de positie om inkomensbestanddelen aan te boren, die niet belastbaar zijn voor de inkomstenbelasting en daardoor buiten de fiscale inkomensstatis- tieken blijven. Het gaat hierbij om bepaalde vermogenswinsten, zoals koers- stijging en waardevermeerdering van onroerend goed, die veelal in tegenstelling tot het bedrijfsleven in de privé sektor buiten de heffing van de inkomsten- belasting blijven. Zoals reeds in het voorgaande werd gesteld is een nadere studie nodig naar de toepasbaarheid en vorm van een vermogenswinstbelasting, die rekening houdt met dergelijke tot nu toe onbelaste aanwassen. Dit is
minder eenvoudig dan men weleens veronderstelt, omdat men rekening moet houden met in de tijd tamelijk wisselende winsten en verliezen. Op zeer korte termijn zal zo'n onderzoek nog geen resultaten opleveren.47
Vooralsnog blij ft dan de vraag over in hoeverre een verhoging van de bestaande vermogensbelasting terecht zou zijn. Het tarief is nu 7 pro mille, hetgeen bij een rendement van 10% een extra inkomstenbelasting van 7%
betekent. Dit lijkt niet veel, zodat enige verhoging logisch schijnt. Het reële rendement is op het ogenblik echter lager, zeker wanneer men met de geld- ontwaarding rekening houdt. (Bij dividendpercentages vergeet men nogal eens de koershoogte !). De feitelijke druk van de vermogensbelasting ligt dan ook hoger dan 7%. Wel zou men scherper moeten kontroleren op de aangegeven economische koerswaarde van besloten n.v.'s en b.v.'s. Waarschijnlijk is de invoering van een vermogenswinstbelasting een billijker instrument dan een simpele verhoging van de vermogensbelasting. Overigens dient men te zorgen voor de handhaving van de nationale spaarquote.
Eenzelfde opmerking geldt de mogelijke optrekking van de successie- en schenkingsrechten. Te hoge rechten zijn onbillijk wanneer er een nauwe ver- wantschap bij overdracht bestaat. Bovendien bevordert dit voortijdige ontsparing en ontduiking. Naarmate de verwantschap afneemt, zou men deze tarieven kunnen verhogen. Men zou tevens een derde progressie bij de successierechten kunnen billijken, namelijk die welke rekening houdt met de vermogenspositie van de verkrijger. Voorzover het overgedragen vermogen in een (familie)- bedrijf is geïnvesteerd dient de overheid een gemakkelijke heffingsvorm te introduceren, eventueel een (tijdelijke) deelneming of een preferente lening.
Ook kan men zich de variant indenken, dat zo'n successierecht wordt vertaald in een vermogensaandeel voor het personeel.
Gewezen moet nog worden op het probleem van de waarde van vergaarde pensioenrechten in dit kader. Een voor de oudedag gespaard vermogen valt wel onder de klem van de vermogensbelasting, maar de pensioenrechten niet (terwijl de betaalde premies zelfs geheel buiten de inkomstenbelasting zijn gebleven). Toegegeven moet worden dat er geen exakte vergelijkbaarheid aan- wezig is. Een pensioenrecht kan men niet verkopen (in tegenstelling tot lijfrente- en levensverzekeringspolissen is afkoop slechts zeer beperkt mogelijk), terwijl net als bij de lijfrente de rechten beperkt zijn tot bepaalde personen, hetgeen bij een bedrijfsvermogen uiteraard niet het geval is. Toch is de huidige regeling enigszins onbillijk, gezien ook de verschillen voor de inkomsten- belasting tussen betaalde pensioenpremies en besparingen. Ook in dit verband zou de instelling van een vermogenswinstbelasting de verschillen misschien kunnen verkleinen.
Tenslotte wordt de lezer nog enige aandacht gevraagd voor de uitgifte van zogenaamde index-obligaties door het Rijk ten behoeve van de kleine spaarders.
47 Een andere interessante vraag is in hoeverre het rente· inkomen volledig belastbaar behoort te zijn, namelijk in verband met de geldontwaarding der hoofdsom.
In de huidige tijd van geldontwaarding is de reële opbrengst van een obligatie of een rentespaarrekening gering. Bij indexatie neemt men genoegen met een lagere rentevoet, maar de hoofdsom enjof periodieke rente wordt geïndexeerd aan het een of andere prijsindexcijfer. Voor dit doel is een indexatie toelaatbaar, maar moet beperkt worden tot degenen die slechts over geringe vermogens beschikken en dus nauwelijks in de positie zijn zich tegen de vermogenserode- rende werking van de inflatie te verzetten.48
§ 5.6 Enige konklusies
Als afsluiting en beknopte samenvatting van dit hoofdstuk volgen enige konklusies met betrekking tot het eventueel te voeren beleid ter realisatie van een meer genivelleerde inkomens- en vermogensverdeling voorzover het gaat om het herverdelend ingrijpen in de secundaire sfeer. Hoewel hieronder enige maatregelen genoemd kunnen worden, is het totaal niet erg indrukwekkend.
Met name de vrees voor afwenteling en de E.E.G.-drempel zijn reële belemme- ringen voor dit herverdelend ingrijpen.
Het meeste resultaat is nog te verwachten van de bevordering van een gespreide vermogensvorming, doch slechts op een wat langere termijn. De voornaamste konklusies luiden:
1. De subsidiepolitiek moet zich nadrukkelijker richten op de inkomens- positie van de gesubsidieerde.
2. Een bredere toepassing van de profijtgedachte is op zijn plaats, mits begrensd door overwegingen van draagkracht.
3. Voorzover er nog vergeten groepen zijn, zou een omzetting van de sociale voorzieningen in een stelsel van de negatieve inkomstenbelasting zinvol kunnen zijn.
4. Binnen het stelsel van de sociale verzekeringen is een bepaalde nivel- lering mogelijk door wijziging van de kinderbijslagregeling ten nadele van de hogere inkomens en een optrekking van de premiegrenzen voor de volksverzekeringen. De invoering van een volksverzekering arbeids- ongeschiktheid en de overige gewenste uitbreidingen zullen een her- waardering van de bestaande voorzieningen vergen.
5. Van een verzwaring van de loon- en inkomstenbelasting ten nadele van de hogere inkomenstrekkers moet men in dit kader weinig verwachten.
In beginsel zullen de tarieven aangepast dienen te worden aan de inflatie.
6. In het kader van de inkomstenbelasting is er wel ruimte voor een beperking van de diverse aftrekregelingen. Tevens staat ter diskussie het tarief waartegen de aftrek plaats kan vinden, benevens de (gedeel- telijke) aftrekbaarheid van bepaalde premies.
48 Voor een uitgebreide beschouwing over dit onderwerp wordt de lezer verwezen naar mijn artikel: Inflatie en indexatie, Maandschrift Economie juli 1968, pp. 453-487.
7. Aan een overwinstbelasting voor de vennootschappen en aan eventuele weeldetarieven in de omzetbelasting kan men waarschijnlijk weinig meer dan een psychologische werking toekennen.
8. Overwogen dienen te worden de omzetting van de vermogensbelasting in een vermogenswinstbelasting en de optrekking c.q. aanpassing van de successie- en schenkingsrechten.
9. Het sparen moet langs verschillende wegen bevorderd worden, onder- meer door het uitgeven van index-leningen voor kleine spaarders.
10. In de sfeer van de secundaire inkomens- en vermogensverdeling is een sterke nivellering op korte termijn niet te verwachten. Wellicht bestaan daarvoor meer mogelijkheden in de primaire sfeer. Dit zal bezien worden in het volgende hoofdstuk.
HOOFDSTUK 6: INKOMENSVERDELINGSPOLITIEK EN PRIMAIRE VERDELING
§ 6.1 Overzicht
In dit hoofdstuk worden beschouwingen gegeven, die cirkelen rond de inkomensverdelingspolitiek in de primaire sfeer. Het gaat hierbij niet om het herverdelend ingrijpen achteraf, maar om een rechtstreekse beïnvloeding van het economisch proces. De beschouwingen zullen dan ook alle aandacht moeten geven aan de effekten van eventuele maatregelen op dat economisch proces.
De verschuiving van de aandacht naar de primaire sfeer houdt niet in, dat het overheidsbeleid uit de aandacht zou verdwijnen ten gunste van andere maatschappelijke groeperingen en krachten. Hoewel een accentverschuiving niet ontkend kan worden, speelt de overheid toch een belangrijke rol in dit hoofd- stuk. Zowel de omvang van de overheidshuishouding (inklusief overheids- diensten en de lagere overheden) als de tamelijk opvallende rol van de overheid in de Westerse gemengde economische orde zijn hier debet aan. Deze feiten verhullen echter niet de invloed van allerhande maatschappelijke groepen en organisaties. Met name via de min of meer vrije prijs- en loonvorming komt dit tot uitdrukking, naast de traditionele vrijheden op het terrein van konsump- tie, produktie en investeringen.
Men kan niet stellen, dat de afbakening van de machtsinvloed tussen overheden en andere maatschappelijke krachten als een gefixeerd gegeven wordt beschouwd. Vandaar dan ook, dat bepaalde elementen van de bestaande sociaal-economische orde aan de orde zullen worden gesteld. Dit geschiedt aan het einde van dit hoofdstuk, nadat achtereenvolgens is gelet op de prijs- en loonpolitiek en het bronnenbeleid, met als pijlers het sociaal-kulturele en sociaal-economische struktuurbeleid en de vermogensverdelingspolitiek. In een slotparagraaf worden enige resultaten van deze overdenkingen beknopt samen- gevat. Enkele passages van dit hoofdstuk zijn slechts in de gestencilde uitgave te vinden.
331
§ 6.2 Prijspolitiek
Hoewel in het spraakgebruik de volgorde loon- en prijspolitiek is, wordt hier begonnen met het prijsbeleid. Dit geschiedt, om nog eens uitdrukkelijk te kunnen wijzen op het gemaakte onderscheid tussen inkomensverdelings- politiek enerzijds en inflatiebestrijding anderzijds. Nu mogen beide beleids- objekten op bepaalde punten nauw verstrengeld zijn, zij moeten niet met elkaar vereenzelvigd worden. Op de samenhang met de inflatiebestrijding wordt terug- gekomen in paragraaf 2 van het slothoofdstuk, zodat de prijspolitiek in het onderstaande uitsluitend betrekking heeft op de inkomensverdelingspolitiek.
Het centrale thema in dit verband is dan de vraag naar de rechtvaardige prijs.49 Uitgaande van bepaalde gegevenheden, zoals technische data, subjektieve preferenties, valorisatie van individuele kapaciteiten, aandeel van de overheids- huishouding, e.d. luidt de vraag immers of de tot stand komende prijzen redelijk zijn. Of een prijs niet hoger of lager dan nodig is, d.w.z. of een prijs economisch funktioneel is. Dit zijn géén gemakkelijke vragen. Men komt er eigenlijk niet veel verder mee dan de notie van een billijke kostenvergoeding plus een normaal rendement. De precieze berekening is verre van eenvoudig.
In het algemeen verschaft deze benadering weinig konkrete handvatten voor een prijsbeleid bedoeld als in dit hoofdstuk. Dit geldt des te meer naar- mate de partners van het bedrijfsleven in normale omstandigheden de eis blijken te stellen van een vrije loon- en prijsvorming. Pas in bijzondere situaties aanvaardt men een prijsstop of een prijskalkulatiebeschikking. Beide instru- menten zijn vanwege hun bevriezend karakter niet voortdurend te kontinueren.
De kontrole op de uitvoering is trouwens het traditioneel zwakke punt in het prijsbeleid.
Het lijkt daarom juister de prijspolitiek in het kader van het inkomens- verdelingsbeleid te richten op het voorkomen van bijzondere gevallen, met name op monopolistische posities, kartelafspraken, sommige vormen van speku- laties en het bestaan van onverdiende schaarsteopbrengsten ("rents"). De bedoelde prijspolitiek zal dan moeten bestaan in het registreren en kontroleren van bepaalde prijsbewegingen en winstmarges. Dit geldt met name die sektoren of bedrijven, waarin de werkzame konkurrentie onvoldoende is. Dit slaat even- eens op min of meer beschermde vrije beroepen. Een dergelijk beleid moet worden aangevuld met konkurrentiebevorderende maatregelen en een kartel- wetgeving. Tevens is vereist onnodig prijsverhogende afspraken te doorkruisen, zoals bijvoorbeeld de opzetregeling in de bouwsektor die niet meer beantwoordt aan de oorspronkelijke bedoeling.
Het bovenstaande overziende blijkt dat er in het kader van de verdelings- politiek niet een grote rol is weggelegd voor de prijspolitiek uitgezonderd het verband met de algemene inflatiebestrijding. Slechts op een aantal bijzondere punten is een kontrolerend en matigend prijsbeleid nodig. Dit hangt onge- twijfeld samen met het feit, dat de onaanvaardbare ongelijkheid in de personele
49 Zie vooral T. P. van der Kooy, Over Economie en Humaniteit, Wageningen, 1954.
332
inkomensverdeling op het ogenblik nauwelijks samenhangt met het aandeel van winst, pacht en grondrente, huren en dividenden in het nationale inkomen.
? In eerste instantie zal men dan ook de ruimte voor een herverdeling van het primaire inkomen moeten zoeken binnen het arbeidsinkomen.
§ 6.3 Loonvorming
Wanneer het juist is dat de ruimte voor een inkomensherverdeling vooral te vinden is binnen het totale arbeidsinkomen, zou men kunnen denken aan een overheersende rol van de loonpolitiek. Dat is echter niet het geval. De historische ontwikkeling van de loonvorming in Nederland sinds de Tweede Wereldoorlog is namelijk van dien aard, dat de loonpolitiek als zodanig nauwelijks meer bestaat. Na een periode van centraal geleide loonvorming - gedurende welke periode de reële lonen te weinig stegen - leidde de op spanning gebrachte arbeidsmarkt via een gedifferentieerde loonvorming tot een vrijere en een geheel vrije loonvorming. In de voorgaande paragraaf werd reeds gememoreerd de eis van de partners in het bedrijfsleven op een vrije loon- en prijsvorming. Dit betekent dat de direkte overheidsinvloed de facto zeer beperkt is op dit terrein.
Hoewel niet gesteld mag worden dat de overheidsinvloed nihil is - de overheid is de grootste werkgeefster! - betekent deze situatie toch wel dat het inschakelen van de loonvorming in het herverdelingsbeleid zal moeten worden gerealiseerd via de betreffende organisaties, en uiteraard met de instem- ming van de betrokken leden en ongeorganiseerden (men denke aan de perikelen rondom het afsluiten van c.a.o.'s).
Dit mogelijke stukje inkomensherverdeling loopt dus langs de weg van het overleg. Enerzijds wijst dit op het gekompliceerde en moeizame karakter ervan.
Anderzijds mag men vertrouwen dat afspraken ook gerealiseerd worden, mits een goede instelling en voldoende vertrouwen van de vertegenwoordigden in de onderhandelaars aanwezig is. Verder moet er gewezen worden op de engheid van de term loonvorming. Psychologische overwegingen zullen dit verbreden tot andere inkomensvormen. Naast een uitbreiding van dergelijke afspraken tussen werkgevers en werknemers tot bijvoorbeeld het terrein van de prijszetting, zal hier een rol weggelegd blijken te zijn voor de overheid met betrekking tot andere inkomensgroepen (vrije beroepen, e.d.). Ook de rol van de overheid als werkgeefster sluit hierop aan.
In deze paragraaf gaat de beschouwing verder over de mogelijkheden tot een direkte herverdeling van de arbeidsinkomens in de primaire sfeer. Hierbij zijn vooral de volgende twee vragen richtinggevend. In de eerste plaats moet gevraagd worden, hoe het mogelijk is de lagere inkomens omhoog te stuwen.
In de tweede plaats is het de vraag in hoeverre de bestaande verschillen in arbeidsbeloning gerechtvaardigd zijn, of zo men wil economisch funktioneel zijn.
De daadwerkelijke verhoging van de laagste lonen - afgezien van het bronnenbeleid - zoekt men doorgaans langs de volgende wegen:
a. strukturele verhoging wettelijk minimumloon;
b. afschaffing traditionele en institutionele verschillen; en c. centen in plaats van procenten.
Ad a. Een extra stijging van het minimumloon - dus met meer dan overeenkomt met de loonindex - is een van de meest voor de hand liggende manieren om de laagste inkomens op te krikken. Het is ook een methode die in Nederland reeds in praktijk wordt gebracht, zij het met voorzichtigheid.
Er zijn immers een tweetal bezwaren tegen deze methode in te brengen. Dat is in de eerste plaats het risiko van een zogenaamde "wage-drift", d.w.z.
wanneer ook de bovengelegen loontrekkers successievelijk hun looneisen extra verhogen teneinde de oorspronkelijke verhoudingen weer te herstellen. Met name in een inflatoir klimaat zonder een ontspannen arbeidsmarkt is dit een aktuele zaak. Hier stuit men op een faktor die ook verderop zal terugkeren, namelijk de centrale rol die gespeeld wordt door de aanvaarding van een nivellerend inkomensbeleid door de betrokkenen, en met name de hoger gesalarieerden.
Het tweede bezwaar is gelegen in de kans op werkloosheid van betrokkenen, wanneer de minimumlonen te snel worden opgetrokken. Enerzijds moet men hierbij denken aan de konkurrentie van het buitenland, anderzijds aan de vervanging van arbeid door kapitaal (mechanisatie, automatisering, e.d.). Deze vrees is niet geheel ongegrond, zeker niet in een periode van sterke inflatie, en met name voor de minder efficiënte werkers (ouderen, minder-validen en jeugdigen). Vooral in de zwakkere en arbeidsintensieve bedrijfstakken kan men deze gevolgen verwachten. Daarnaast moet nog gewezen worden op de aantrekkende werking ervan op arbeidskrachten uit minder bedeelde landen.
Dit werkgelegenheidsbezwaar zal voor de kapitaalintensieve bedrijven minder sterk gelden, en evenmin voor de overheidssektor. Voor het overige geldt, dat men met de verhoging van het wettelijke minimumloon de nodige voorzichtig- heid moet betrachten. Voorzover de kwaliteit van de arbeid niet verbetert, zou men slechts via (tijdelijke) suppleties aan de werkgever een dergelijke operatie kunnen bewerkstelligen.
Ad b. Overeenkomstige opmerkingen zijn te plaatsen bij het wegwerken van bepaalde traditioneel gegroeide verschillen, zoals de jeugdlonen en de lagere betaling van vrouwenarbeid.
Ad c. Sinds de afsluiting van het centrale matigingsakkoord voor 1973 is de centen-procenten kwestie uiterst aktueel geworden. Nadat de vakbonden dit punt jarenlang in een donker hoekje hadden laten liggen, is het kortelings met kracht van akties tevoorschijn getoverd als hét middel van het ware inkomensbeleid. En het is stellig een doeltreffend instrument! De werking ervan gaat dan ook verder dan het optrekken van de allerlaagste inkomens- trekkers alleen. Dit punt zal daarom verder behandeld worden in het bredere kader van de vraag naar de gerechtvaardigde loonverschillen.
De tweede serie opmerkingen cirkelt rond de vraag naar de billijkheid van
