Woningen voor Groningen
Over de ontwikkeling van de Groningse volkshuisvesting
onder het wethouderschap van Rugge (1924-1943)
Masterscriptie Geschiedenis Vandaag
Wieger (W.H.L.) Krämer
Begeleider: prof. dr. Maarten Duijvendak
Datum: 1 juli 2020 Studentnummer: s2605589 Aantal woorden: 30.000
2
Afbeelding voorblad: P.B. Kramer, “Groepsfoto van een gezelschap heren op het binnenterrein van het bouwblok Oliemuldersweg (links), Klaprooslaan (midden) en Nachtegaalstraat (rechts) te Groningen, gezien naar het zuidoosten; staand 3e van links Bonne Kazemier, 2e van rechts Tonko Tonkens en 5e van rechts wethouder Eltjo Rugge; de overigen zijn bestuurders van Woningbouwvereniging "Groningen””, 1930-1940.
3
Inhoudsopgave
Voorwoord ... 5
Inleiding: Groningse woningnood, een probleem van alle tijden ... 6
Hoofdstuk 1: Van kleermakersknecht tot Tweede Kamerlid: het werkzame leven van Eltjo Rugge voorafgaand aan zijn wethouderschap ... 13
Hoofdstuk 2: De Woningwet in Nederland, noodzaak en gevolgen ... 21
De Nederlandse volkshuisvesting 1850-1920 ... 21
Hoofdstuk 3: De woningbouw in Groningen tot 1924 ... 29
Plan van Uitleg ... 30
Gemeentelijk woningbeleid tot 1924 ... 33
Werk aan de winkel ... 36
Hoofdstuk 4: Rugges wethouderschap ... 40
De politieke verhoudingen in 1924 ... 40
De gemeentelijke woningbouw ... 42
Plan Oost en de Bloemenbuurt ... 42
Woningbouwverenigingen ... 46
Particuliere bouw ... 52
Krottenopruimingen ... 57
Riolering ... 59
Rugge en de gemeentelijke politiek ... 61
Uitbreidingsplan Berlage-Schut ... 64
Publieke voorzieningen ... 68
Badhuizen en zweminrichtingen ... 71
De jaren veertig ... 72
Hoofdstuk 5: Amsterdam, het Mekka van de Volkshuisvesting ... 74
De Amsterdamse woningbouw voorafgaand aan de Woningwet ... 74
‘De Machtige’ betreedt het toneel ... 76
Wibaut en de Amsterdamse woningbouw ... 79
“Wie bouwt? Wibaut!” De eerste rode wethouder ... 80
“Het familiebedrijf”: de Gemeentelijke Woningdienst Amsterdam ... 81
4
De jaren twintig: groei en verandering ... 87
‘Ontoelaatbare Gezinnen’... 90
De Amsterdamse politiek in de dagelijkse praktijk ... 92
De Amsterdamse woningbouw in de jaren dertig ... 95
Andere steden ... 98
Hoofdstuk 6: Verschillen en overeenkomsten tussen Groningen en Amsterdam ... 101
De wethouders in vergelijkend perspectief ... 107
Conclusie ... 110
Bronnen en literatuur ... 115
Archiefmateriaal ... 115
Artikelen in kranten en tijdschriften ... 118
Literatuur ... 120
Ongepubliceerd materiaal ... 127
Digitale bronnen en audiovisueel materiaal ... 128
Interviews ... 129
Afbeelding voorblad: ... 129
Bijlage 1: Uitslagen gemeenteraadsverkiezingen en coalities in Amsterdam en Groningen ... 130
Bijlage 2: Plattegrond van Groningen, de kaart van Siebe Jan Bouma 1925 ... 132
5
Voorwoord
“Er is bijna geene stad in ons vaderland, waaraan zulke belangrijke geschiedkundige herinneringen zijn verbonden, als aan Groningen. Zij is eene der oudste steden van Nederland, en klom reeds vroeg tot een hoogen trap van bloei, aanzien en magt, zooals geene andere stad in Nederland, althans in de noordelijke gewesten, in oude tijden bereikt heeft”.
In 1852 schreef Diest Lorgion dit in de voorrede van zijn Geschiedkundige Beschrijving der
Stad Groningen.1 Lorgion onderschrijft hiermee het belang van de stad Groningen in (het noorden van) Nederland. Sinds 1040, toen Groningen voor het eerst werd vermeld, groeide de stad elke eeuw een beetje. Verschillende factoren droegen bij aan deze ontwikkeling, zoals de Friese Vrijheid, de stichting van de universiteit in 1614 en de florerende handel in graan, turf en aardappels.
Groningen bleef groeien maar in de tweede helft van de 19e eeuw ontstonden er problemen met betrekking tot de volkshuisvesting. Met name de minst vermogende inwoners hadden hier last van. Het zou echter nog lang duren voordat er structureel beleid werd gemaakt om de leefomstandigheden van deze groep te verbeteren. Dit gebeurde vanaf 1924, toen Eltjo Rugge wethouder Volkshuisvesting en Openbare Werken werd in Groningen. Over Rugge is het een en ander bekend, maar niet hoe hij precies te werk ging. Het oorspronkelijke doel van deze scriptie was dan ook om dit te analyseren. De uitvoering bleek door de coronacrisis (en de gesloten archiefinstellingen) echter onhaalbaar waardoor de onderzoeksopzet moest worden aangepast.
Na overleg met mijn begeleider prof. dr. Maarten Duijvendak is besloten om de ontwikkeling van de Groningse volkshuisvesting gedurende Rugges wethouderschap te vergelijken met de periode voorafgaand aan zijn ambtsbekleding en met die in Amsterdam. Ook de rollen die wethouders Rugge, Wibaut en De Miranda hierin speelden worden geanalyseerd. Helaas heb ik de Amsterdamse archiefinstellingen door eerdergenoemde redenen niet kunnen bezoeken, maar over de hoofdstad is enorm veel geschreven.
Voor deze scriptie wil ik graag Maarten Duijvendak bedanken voor de bijzonder prettige en stimulerende samenwerking, de opbouwende kritiek en nuttige adviezen.
Ik wens u veel leesplezier,
Wieger Krämer, 1 juli 2020
6
Inleiding: Groningse woningnood, een probleem van alle tijden
Al eeuwenlang is de stad Groningen het belangrijkste bolwerk van Noord-Nederland. Als economisch middelpunt, centrum van werkgelegenheid en stad met belangrijke voorzieningen zoals een universiteit, culturele instellingen en een academisch ziekenhuis is de aantrekkingskracht van Groningen anno 2020 nog steeds onverminderd groot.
Er kleven echter ook negatieve aspecten aan deze aantrekkingskracht. Met name voor de Groningse woningmarkt die steeds meer vastloopt.2 Het tekort aan woningen lijkt groter dan ooit en uit onderzoek is gebleken dat Groningen samen met Amsterdam de krapste woningmarkt van Nederland heeft.3 De huizenprijzen stijgen, er is steeds meer vraag naar studentenkamers, (betaalbare) woningen zijn schaars en worden te vaak opgekocht door vermogende vastgoedbeleggers die de panden later verhuren. Begin 2020 kondigde de Groningse Wonen-wethouder Roeland van der Schaaf (Partij van de Arbeid) maatregelen tegen investeerders in vastgoed aan. Die zorgen er volgens hem voor dat “leraren en politieagenten niet meer in de stad kunnen wonen”.4
In de gemeenteraad wordt steeds vaker aangedrongen op meer nieuwbouw voor Stadjers met een “krappere beurs”.5
Doordat er steeds meer studenten in Groningen studeren, neemt het tekort aan onderkomens ook voor hen jaarlijks toe.6 Op woensdag 25 juni 2020 nam de Groninger gemeenteraad op basis van de voorliggende Woonvisie een motie aan om in de komende jaren duizenden woningen te bouwen voor mensen met een laag tot middeninkomen.7
Deze woningbouwproblematiek lijkt misschien alleen te passen bij de 21e eeuw, aangezien dergelijke verschillen tussen vraag en aanbod in de door het neoliberalisme gedomineerde wereldeconomie nu eenmaal dagelijks voorkomen. Voor steden als Groningen is dit echter niet het geval. Al sinds het midden van de 19e eeuw zijn er zowel kwalitatieve als kwantitatieve problemen rondom de volkshuisvesting in de stad. Beno Hofman schrijft dat rond 1800 de vestingwallen nog ‘als een ruime jas om de stad heen’ zaten.8
De stad kende in
2 Richold Brandsma, “Huizenmarkt Drenthe is krap; stad Groningen kookt”, in: Dagblad van het Noorden, 10
januari 2019.
3
Mannus van der Laan, “Krapte op woningmarkt in Groningen en Assen”, in: Dagblad van het Noorden, 14 oktober 2017.
4 Cas de Jong “Deze Groningse wethouder wil speculanten keihard aanpakken: 'Leraar kan niet meer in onze stad
wonen’”, EenVandaag, 11 januari 2020. Michel Brandsma, “Huizenprijzen breken opnieuw records: bestaande koopwoningen in Drenthe en Groningen zijn nu bijna 40 procent duurder dan tijdens de crisis”, in Dagblad van het Noorden, 20 december 2019.
5 Dagblad van het Noorden, “Groningen moet meer bouwen voor koper met krappere beurs”, 27 januari 2020.
6 RTV Noord, Studentenhuisvesting in Groningen: cijfers en kamertekort.
7
Erik van der Veen, “Snel meer betaalbare huizen in Stad”, in: Dagblad van het Noorden, 25 juni 2020.
7
de 19e eeuw echter een enorme bevolkingstoename. De stadswallen begonnen volgens Pim Kooij rond 1850 echt ‘te knellen’ (Groningen telde toentertijd ongeveer 28.500 inwoners).9
Mede door de aanzwellende economische groei van de stad was het een aantrekkelijke plaats geworden voor migranten uit de omgeving die op zoek waren naar werk. Een situatie die in de decennia die volgden zo zou voortduren.10
Aan het begin van de 20e eeuw was de woningnood in Groningen onverminderd groot. Er waren veel krottenwoningen en er werd (te) weinig gebouwd voor de minst vermogende inwoners van de stad. De gemeente Groningen, zoals vrijwel alle Nederlandse gemeenten, voelde zich hiervoor (nog) niet verantwoordelijk en ondernam weinig om deze situatie aan te pakken. Met de Woningwet (1901) nam de regering het initiatief om hier verandering in te brengen. De wet verplichtte gemeenten met meer dan 10.000 inwoners om met een uitbreidingsplan te komen dat zou voldoen aan de woningeisen van de 20e eeuw.11 Ook gaf de nieuwe wet gemeenten de bevoegdheid om woningen van een slechte kwaliteit onbewoonbaar te verklaren en om deze te saneren.12 Om de nieuwbouwwoningen te financieren konden gemeenten en woningbouwverenigingen aankloppen bij het Rijk voor zachte leningen.13 “Kunnen” werd “zullen en moeten”.14
Ondanks diverse inspanningen zou het in Groningen – in vergelijking met andere steden zoals Amsterdam – nog betrekkelijk lang duren voordat de Woningwet tot resultaten leidde. De houding van zowel de liberale en confessionele raadsleden, als het college van burgemeester en wethouders (B&W) had hier invloed op, aangezien zij niet echt wensten te interveniëren in de vrije woningmarkt.15 In 1906 maakte stadsbouwmeester Jan Anthony Mulock Houwer een uitbreidingsplan (Plan van Uitleg) voor Groningen. Dit was sinds de 17e eeuw het eerste grote plan dat met een systematische toekomstvisie op de stadse bebouwing kwam.16 Het Plan leidde echter vooralsnog niet tot (structureel) meer woningbouw voor de
noodzakelijke stadsuitbreiding van de stad aan het begin van de 17e eeuw wordt hier buiten beschouwing
gelaten. Ook toen werd het te druk in de vestingstad en nam men het besluit om de stad gelijk maar zo ongeveer
te verdubbelen. In de 18e eeuw groeide de stad om tal van redenen echter amper.
9 Pim Kooij, Groningen 1870-1914: Sociale Verandering en Economische Ontwikkeling in een Regionaal
Centrum (Assen: Van Gorcum, 1987), 190.
10 Kooij, Groningen 1870-1914, 135-136.
11
Mr. J. Kruseman, Woningwet: Toegelicht en Voorzien van Aanteekeningen Ontleend aan de Gewisselde Stukken en Gevoerde Beraadslagingen (Haarlem: H.D. Tjeenk Willink & Zoon, 1901), 1-6. De wet zou in 1921 en 1931 worden herzien, maar de kern van de Woningwet bleef hetzelfde.
12 Kruseman, Woningwet, 10-13.
13 Kruseman, Woningwet, 21-24.
14
F.M. Wibaut, “Ons 25-jarig parlementair jubileum: Volkshuisvesting”, in: Het Volk, 24 oktober 1922.
15 Kooij, Groningen 1870-1914, 209. Pim Kooij, “Fingerprints of an Urban Elite: The Case of a Dutch City in
the Nineteenth Century”, in Economic Policy in Europe since the late Middle ages (red. Herman Diederiks e.a.) (Leicester: Leicester University Press, 1992), 102-124.
8
arbeiders, iets wat de raadsleden van de Sociaal-Democratische Arbeiderspartij (SDAP) wel wensten.
De voorman van de lokale SDAP was Eltjo Rugge (1872-1950), een man van eenvoudige afkomst die als ‘selfmade-man’ zijn weg in de politiek vond. Rugge speelt in deze scriptie de hoofdrol. Hij was van 1901 tot 1946 lid van de gemeenteraad. In de tussentijd zou Rugge (zoals vaker voorkwam) ook lid zijn van andere vertegenwoordigende bestuurslichamen.17 Geheel in lijn met zijn politieke idealen zette hij zich in voor de arbeiders en de armste burgers van de stad.18 Zo drong hij er vanaf het begin van zijn politieke carrière op aan dat de gemeente een meer stimulerende en faciliterende rol in de woningnieuwbouw moest gaan spelen. Daarvoor kreeg hij aanvankelijk weinig gehoor. Aan het einde van de jaren tien kwam het stadsbestuur overigens wel met enkele bescheiden plannen voor dit type woningbouw, maar deze leiden niet tot significante resultaten.
In de jaren tien en twintig zou de Groningse SDAP electoraal gezien steeds groter groeien. In 1924 werd Rugge wethouder van de stad, een ambt dat hij tot 1943 zou vervullen. Gedurende zijn wethouderschap zou de Groningse woningbouw een enorme vaart maken. De nieuwe wijken schoten “als paddestoelen uit de grond”.19
Wat hierbij vooral opvalt, is dat de gemeente een belangrijke rol ging spelen in de nieuwbouw. Ter vergelijking, tussen 1902 en 1924 bouwde de gemeente zelf nog slechts 405 van de 3072 nieuwe huizen en was de bijdrage van de lokale overheid vooral gericht op het verlenen van voorschotten en leningen.20 Dat werd later anders.
In december 1924 kondigde B&W een even nieuw als daadkrachtig plan voor ongeveer 700 nieuwbouwwoningen met een lage huur aan. De gemeente wilde die zelf aan de oostkant van de stad bouwen.21 Volgens Hans van den Hurk kan vrijwel de gehele bouwontwikkeling en -planning van de Oosterparkwijk (zoals de wijk zou worden genoemd)
‘Hoe Groningen groeide’.
17 Hans van den Hurk, “Eltjo Rugge (1872-1950)”, in: Een Eeuw Socialisme en Arbeidersbeweging in Groningen
1885-1985 (red. Piet Hoekman, Jannes Houkes en Otto Knottnerus) (Groningen: Wolters-Noordhoff, 1986), 104-107. W.H. Vliegen, Die Onze Kracht Ontwaken Deed: Geschiedenis der Sociaaldemocratische Arbeiderspartij in Nederland Gedurende de Eerste 25 jaren van haar Bestaan (Amsterdam: Ontwikkeling, 1938), 561. “Oud-wethouder Rugge †”, in: Nieuwsblad van het Noorden, 8 feburari 1950.
18 Van den Hurk, “Eltjo Rugge (1872-1950)”, 104-107.
19 Erwin H. Karel, “Naar een Nieuw Regionaal Bewustzijn 1920-1950”, in: Geschiedenis van Groningen III:
Nieuwste Tijd – Heden (red. M. Duijvendak M. en H. Feenstra) (Zwolle: Waanders, 2009), 252.
20
RHC GrA, toenr. 1611. Gemeentewerken, 1881-1947 (1950), invnr. 586 Verslag volkshuisvesting (gemeentelijke woningdienst) 1921-1946. RHC GrA, toenr. 1611. Gemeentewerken, 1881-1947 (1950), invnr. 587. Verslag volkshuisvesting (gemeentelijke woningdienst) 1925-1940.
21
Albert Beuse, Martin Hillenga en Franck Smit, “Plan Oost“, in: Stad en Lande: Special Een Eeuw Sociale
9 op het conto van Rugge worden geschreven.22
Als wethouder kreeg Rugge het voor elkaar dat ook de woningbouwverenigingen meer gingen bouwen.23 De particuliere bouwnijverheid zou overigens wel steevast de meeste nieuwbouwwoningen blijven realiseren, zo blijkt uit de woningbouwcijfers van de gemeente Groningen.24 Hoe dan ook, de stad groeide in hoog tempo door: zo telde Groningen in 1927 al 100.000 inwoners.25 De gemeente zou zich vanaf die periode ook richten op de sanering van krotten en het bouwrijp maken van grote stukken (gemeente-)grond.26 Onder Rugges verantwoordelijkheid kwam er een deugdelijk rioleringsstelsel. Als wethouder stimuleerde hij daarnaast de bouw van openbare voorzieningen zoals buurthuizen, zwembaden, badhuizen en speeltuinen, en had hij ook nog oog voor groen in de wijken.
Eltjo Rugge bereikte als wethouder veel, zoveel is zeker. Maar er is nooit stelselmatig onderzocht hoe hij precies te werk ging en hoe de Groningse volkshuisvesting zich tijdens zijn wethouderschap ontwikkelde, bezien vanuit een meer landelijke context. In de literatuur krijgt Rugge doorgaans veel lof. In deze scriptie wordt ook onderzocht of dat beeld een nuancering vergt of juist kan worden bevestigd.
De ontwikkeling van de Groningse volkshuisvesting gedurende Rugges wethouderschap en zijn rol daarin staat in deze scriptie centraal. Zijn werkzaamheden in Groningen komen in het perspectief te staan van de periode voorafgaand aan zijn eerste ambtstermijn. Anderzijds worden Rugges werkzaamheden en de manier waarop die tot stand kwamen, vergeleken met de ontwikkelingen in Amsterdam, “het Mekka van de Volkshuisvesting”.27
De politieke situatie in ‘het rode bolwerk Amsterdam’ is goed vergelijkbaar met die in Groningen. De SDAP was ook in de hoofdstad de grootste partij en moest ook samenwerken met politici van andere signatuur.28
Het Amsterdamse woningbouwbeleid diende bovendien in meerdere opzichten als voorbeeld voor Rugge. Hij had daarnaast nauw contact met enkele
22 Hans van den Hurk, “Gemeentepolitiek en Volkswoningbouw”, in: Een Eeuw Socialisme en
Arbeidersbeweging in Groningen 1885-1985 (red. Piet Hoekman, Jannes Houkes en Otto Knoonerus) (Groningen: Wolters-Noordhoff, 1986), 121.
23 Zie bijvoorbeeld: RHC GrA, toenr. 1902, Gemeentebestuur van Groningen (4), 1916-1945, invnr. 137:
Woningbouw in het belang van de verbetering der volkshuisvesting, over de periode 1916-1941.
24
RHC GrA, toenr. 1611. Gemeentewerken, 1881-1947 (1950), invnr. 586 Verslag volkshuisvesting (gemeentelijke woningdienst), invnr. 587. Verslag volkshuisvesting (gemeentelijke woningdienst) 1925-1940.
25 Het Volk, 19 april 1927. Op vrijdag 15 april 1927 werd Frederik Johan Gramsbergen geboren en had
Groningen 100.000e inwoners.
26 RHC GrA, toenr. 1611, Gemeentewerken, 1881-1947 (1950), invnr. 578, Lezing van wethouder Rugge over
de verbetering van de Volkshuisvesting in Groningen, 1933.
27 Vladimir Stissi, Amsterdam, het Mekka van de Volkshuisvesting: Sociale Woningbouw 1909-1942 (Rotterdam:
010, 2007), 9.
28
Stissi, Amsterdam, het Mekka van de Volkshuisvesting, 54. Harm Kaal, Het Hoofd van de Stad: Amsterdam en Zijn Burgemeester Tijdens het Interbellum (Amsterdam: Aksant, 2008),
10
hoofdrolspelers van de Amsterdamse volkshuisvesting, zoals Floor Wibaut en Monne de Miranda. De bestudering van de situatie in de hoofdstad is daardoor interessant om de Groningse ontwikkeling en Rugges functioneren ook op een andere manier te kunnen wegen.29
Dit alles leidt tot de volgende hoofdvraag: hoe ontwikkelde de Groningse
volkshuisvesting zich onder Rugges wethouderschap (1924-1943)?
Deze scriptie bestaat uit zes delen, die stuk voor stuk een rol spelen in de beantwoording van deze vraag. In het eerste hoofdstuk wordt kort beschreven wie Rugge eigenlijk was. In deze biografische schets komen zijn achtergrond, zijn eerste aanraking met het socialisme en hoe hij in de gemeenteraad terecht kwam aan de orde. Belangrijke bronnen hierbij zijn twee korte biografieën over Rugge van Willem Vliegen (“E. Rugge”) en Van den Hurk (“Eltjo Rugge (1872-1950)”). Ook de werken van Kooij (Groningen 1870-1914), Bart de Vries (“Politiek en Bestuur” en “Politiek en Bestuur in Spannende Jaren”), Peter Groote (“Langzaam Steeds Groter” en “Modernisering, Ondanks Alles”) en Willy van Rooijen (Rugge: een Groningse Wibaut?) worden hierbij geraadpleegd.
In het tweede hoofdstuk ligt de focus op de ontwikkeling van de Nederlandse volkshuisvesting tussen 1850 en 1920. Het is van belang om deze geschiedenis in kaart te brengen om zo een beter beeld te krijgen van de nationale woningbouwproblemen. Ook zal worden onderzocht hoe de diverse overheden hier mee omgingen en welke oplossingen zij bedachten. Met name de komst van de Woningwet speelt hierbij een belangrijke rol. De belangrijkste bronnen voor dit hoofdstuk zijn Paul Ekkers (Van Volkshuisvesting naar
Woonbeleid), B.G.A. Kempen en N. Van Velzen (Werken aan Wonen), J. Kruseman
(Woningwet) en Joost van Genabeek en Louise Rietbergen (De S.D.A.P. en de
Volkshuisvesting).
De specifieke ontwikkeling van de Groningse volkshuisvesting tussen 1850 en 1924 komt in het derde hoofdstuk aan de orde. Hierbij wordt ingezoomd op hoe de woningbouw er tot dan toe functioneerde en welke rol de gemeente (en wethouders Volkshuisvesting) hierin speelden. Werden er überhaupt door de gemeente eisen gesteld aan de nieuwbouw? Hoeveel ruimte was ervoor de woningbouwverenigingen en particuliere ontwikkelaars?
De belangrijkste literatuur die voor het derde hoofdstuk gebruikt wordt zijn de eerder genoemde studies van Kooij, De Vries en Groote. Deze drie historici bieden inzicht in de Groninger (woningbouw)politiek, de bevolkingsontwikkeling en de uitbreidingsplannen. Ook
11
verschillende jubileumboeken van woningbouwverenigingen geven nuttige inzichten voor dit hoofdstuk, al dient er bij dergelijke werken altijd kritisch te worden gekeken naar de bronnen, daar deze gekleurd kunnen zijn. Tal van archiefstukken zijn bestudeerd. Daarbij kan gedacht worden aan raadsverslagen (voor de totstandkoming van het beleid) en stukken betreffende uitbreidings- en bestemmingsplannen. Ook de gemeentelijke verslagen van de volkshuisvesting, waarin gedetailleerd wordt omschreven wie (gemeente, particuliere ontwikkelaars en woningbouwverenigingen), wat, waar en wanneer bouwde. Ten slotte zijn tal van lokale kranten geraadpleegd. Zij verschaffen een aanvullend eigentijds inzicht met betrekking tot de Groninger politiek.
In het vierde hoofdstuk zal worden ingegaan op de ontwikkeling van de Groningse volkshuisvesting ten tijde van het wethouderschap van Rugge. Hierbij zal worden ingegaan op de periode tot aan de Tweede Wereldoorlog. Hoe opereerde hij binnen het (politieke) krachtenveld? Wat waren de belangrijke kwesties en wat kreeg hij voor elkaar? Hoe verliep de samenwerking met Hendrik Schut, de directeur van de Gemeentewerken? Voor dit hoofdstuk zal gebruik worden gemaakt van de onderzoeken van De Vries, Groote, Teun Jan Zanen (Macht en Onmacht) en verschillende hoofdstukken uit Een Eeuw Socialisme en
Arbeidersvereniging in Groningen. Ook zijn uiteenlopende archiefstukken geraadpleegd om
te onderzoeken hoe gemeentelijk beleid destijds tot stand kwam, bijvoorbeeld met betrekking tot particuliere bouw, de rioleringswerkzaamheden en de aanleg van publieke voorzieningen.
Ter vergelijking staat in het vijfde hoofdstuk de ontwikkeling van de volkshuisvesting in Amsterdam centraal. Als zodanig poogt het een extra dimensie te geven aan hoe politiek, raad en bestuurders (samen)werkten. De situatie in Groningen krijgt daardoor meer kleur en diepte. Hierbij zal met name het beleid in Amsterdam worden onderzocht en de rol die wethouders Wibaut en De Miranda daar speelden. Hoe was de situatie van de volkshuisvesting in Amsterdam en hoe anticipeerden en reageerden de beleidsmakers hierop? Waren er vergelijkbare problemen als in Groningen? En hoe zag de politieke situatie er in de hoofdstad uit? Wat was het onderscheid in tijd, omvang en daadkracht. Er is bewust voor gekozen om diep in te gaan op de situatie in Amsterdam en navenant minder op andere steden, al komen enkele opvallendheden elders in het land ook aan bod. De hoofdstad had destijds een leidende rol op het gebied van de volkshuisvesting.
In het zesde hoofdstuk ligt de focus op de verschillen en overeenkomsten tussen de situatie in Groningen en Amsterdam. Er zal bij de laatste twee hoofdstukken onder meer gebruik worden gemaakt van de werken van Gilles Borrie (F.M. Wibaut en Monne de
12
1900), Vladimir Stissi (Amsterdam: het Mekka van de Volkshuisvesting) en Harm Kaal (Het Hoofd van de Stad).
13
Hoofdstuk 1: Van kleermakersknecht tot Tweede Kamerlid: het werkzame
leven van Eltjo Rugge voorafgaand aan zijn wethouderschap
Op 10 september 1872 werd Eltjo Rugge geboren in het Groningse dorp Stootshorn.30 Hij was het kind van Klaas Rugge en Maria de Lange, en groeide samen met zijn twee broers en een zus op in een eenvoudig, Nederlands-hervormd milieu.31 Vader Rugge was - net zoals zíjn vader - als bescheiden koopman en arbeider werkzaam en verdiende op die manier zijn brood tot aan zijn dood in 1886.32 Ook de moeder van Eltjo Rugge kwam uit een eenvoudig gezin. Zo was haar vader Harm werkzaam als huisverver.33
Na de lagere school ging Eltjo Rugge in de leer bij een kleermaker in Noordbroek, waarna hij zich in 1893 als kleermakersknecht in Groningen vestigde.34 Hier trouwde hij in 1896 met Anna Mulder.35 Zij was geboren en getogen in de stad en de dochter van een timmerman. Anna zou haar hele leven huisvrouw blijven. Eltjo en Anna kregen samen vijf zoons en vier dochters. Van de negen kinderen stierven er twee vroeg.36
In de stad Groningen kwam de jonge Rugge in aanraking met het socialistische gedachtengoed. Het sprak hem aan en hij verbond zich aan de socialistische coöperatie ‘De Toekomst’, waarvoor hij brood ging bezorgen.37
In 1894 werd Rugge lid van de – in datzelfde jaar opgerichte – SDAP. In de jaren die volgden profileerde hij zich nadrukkelijk binnen de Groningse afdeling van de partij en al snel werd hij bestuurslid. Ook schreef en redigeerde hij
30 Website Alle Groningers. Geboorteregister 1872, aktenummer 48, gemeente Noordbroek.
31 Trijntje Rugge, 05 april 1863, Website Alle Groningers. Geboorteregister 1863, aktenummer 19, gemeente
Noordbroek. Harm Rugge. 24 juli 1864, Website Alle Groningers. Geboorteregister 1864, aktenummer 47, gemeente. Noordbroek Johan Rugge, 15 oktober 1867. Website Alle Groningers. Geboorteregister 1867, aktenummer 57, gemeente Noordbroek. Klaas en Maria kregen in 1861 hun eerste kind (Harm), dat drie maanden later al overleed. Website Alle Groningers. Overlijdensregister 1872, aktenummer 12, gemeente Midwolda. Overigens zou Rugge later atheïst worden.
32
Website Alle Groningers. 24 mei 1886, overlijdensregister 1886, aktenummer 28. In het overlijdensregister is te lezen dat hij als arbeider werkzaam is, bij de andere bronnen is het steevast koopman. In de uitgebreide biografische gegevens op de website van Parlement.com wordt gesteld dat Klaas Rugge werkzaam was als winkelier. Website Alle Groningers. Geboorteregister 1839, aktenummer 100. Gemeente Slochteren. Website Alle Groningers. Overlijdensregister 1848, aktenummer 14, Gemeente Slochteren. Ellechien Jans Dertien.
33 Website Alle Groningers. Overlijdensregister 1892, aktenummer 16, Gemeente Scheemda. Trijntje Freerks
van der Linde. Onduidelijk blijft hoe we de begrippen ‘bescheiden’ en ’eenvoudig’ in dit verband precies moeten wegen wat betreft hun sociaaleconomische situatie. De Rugge-bronnen leveren daaromtrent amper gegevens.
34 Van den Hurk, “Eltjo Rugge (1872-1950)”, 104-107.
35 Website Alle Groningers. Huwelijksregister 1896, aktenummer 306, gemeente Groningen.
36 Marianna Lubbina (10 november 1896 - 26 juli 1899) en Anna (28 april 1909 – 29 november 1910) zouden
vroeg sterven. Gegevens via Website Alle Groningers. Geboorteregister gemeente Groningen, 1896, archiefnummer 1634, inventarisnummer 139-143, aktenummer 1552, Overlijdensregister gemeente Groningen 1899, aktenummer 688, gemeente Groningen. Geboorteregister 1909, archiefnummer 1634, inventarisnummer 203-209, aktenummer 685, Overlijdensregister gemeente Groningen 1910, aktenummer 1125.
37
Bart de Vries, “Politiek en Bestuur”, in: Stad van het Noorden: Groningen in de Twintigste Eeuw (red. Maarten Duijvendak en Bart de Vries) (Assen: Koninklijke Van Gorcum, 2003), 67.
14
onder meer voor de socialistische kranten De Strijd (later De Volksstrijd) en Het
Volksweekblad en ging hij als correspondent schrijven voor Het Volk, het landelijke dagblad
van de SDAP.38 Voor Het Volk was hij ook als agent en colporteur werkzaam.39 Daarnaast was hij tussen 1909 en 1918 ‘propagandist’ voor de SDAP in Groningen.
Dat men in Groningen tot op een zekere hoogte vooropliep met betrekking tot het sociaaldemocratische gedachtegoed werd in 1897 duidelijk toen Johan Schaper – een van de twaalf oprichters van de SDAP – het eerste SDAP-raadslid werd in een grote gemeente.40 Twee jaar later probeerde Rugge zich bij hem te voegen, maar dat mislukte nog.41 In 1901 had Rugge echter meer succes en werd hij op 29-jarige leeftijd tot gemeenteraadslid gekozen. Hij zou het tot 1945 blijven, bijna een halve eeuw.42 Tegelijkertijd werd hij voorzitter van de Groninger Bestuurdersbond, een in 1901 opgerichte vakvereniging die met de SDAP samenwerkte.43 Rugge zou volgens Bert van Houten en Homme Wedman in de eerste jaren van de 20e eeuw dankzij zijn werkzaamheden als vakverenigingsman steeds meer aanzien krijgen binnen de sociaaldemocratische afdeling in Groningen.44
In 1905 verruilde Schaper de Groningse politiek voor de landelijke, waarna Rugge en Geert Sterringa zijn leidinggevende taken in de stad overnamen. Rugge zou leider van de gemeenteraadsfractie worden, waar Sterringa afdelingsvoorzitter en redacteur van De Strijd werd.45 Het bleef tot 1909 overigens onduidelijk wie van de twee de leider van de Groningse SDAP zou worden.46 Waar Rugge reformistisch was ingesteld, behoorde Sterringa tot de Tribunisten, de marxistische groep binnen de SDAP.47 Dankzij steun van Schaper kon Rugge
38 Vliegen, Die Onze Kracht Ontwaken Deed, 561. “Oud-wethouder Rugge †”, in: Nieuwsblad van het Noorden,
8 feburari 1950.
39
De Vries, “Politiek en Bestuur”, 67.
40
Bert van Houten en Homme Wedman, “De SDAP in Stad en Ommeland (1894-1940)”, in: Een Eeuw Socialisme en Arbeidersbeweging in Groningen 1885-1985 (red. Piet Hoekman, Jannes Houkes en Otto Knottnerus) (Groningen: Wolters-Noordhoff, 1986), 82.
41
Van Houten en Wedman, “De SDAP in Stad en Ommeland (1894-1940)”, 82-83.
42 Ook Gerrit Nanninga (1858-1933) kwam in 1901 in de gemeenteraad. Rugge kon het goed vinden met
Nanninga en noemde hem ‘de eerste bouwer’ van het socialisme in Groningen. Zie ook: Het Volksblad, 6 mei 1933.
43
Verschillende steden in Nederland hadden aan het begin van de 20e eeuw eigen bestuurdersbonden. Deze
bonden waren doorgaans gelieerd aan het Nederlands Verbond van Vakverenigingen (NVV) en kwamen op voor de belangen van werknemers.
44 Van Houten en Wedman, 84.
45 Van Houten en Wedman, 88.
46
A.F. Mellink, “Inleiding”, in: Een Eeuw Socialisme en Arbeidersbeweging in Groningen 1885-1985 (red. Piet Hoekman, Jannes Houkes en Otto Knottnerus) (Groningen: Wolters-Noordhoff, 1986), 11.
47 Ger Harmsen, “Geert Sterringa (1876-1944)”, in: Een Eeuw Socialisme en Arbeidersbeweging in Groningen
1885-1985 (red. Piet Hoekman, Jannes Houkes en Otto Knottnerus) (Groningen: Wolters-Noordhoff, 1986), 206-209
15
Sterringa (en andere radicale tegenstanders) verdringen.48 Hierdoor kwam voor Rugge de weg vrij te liggen om een politieke carrière van formaat op te bouwen.
Van Houten en Wedman schrijven zelfs dat Rugge in de jaren tien ‘een vrijwel onaantastbare machtspositie’ binnen de partij had gekregen. Hij was niet alleen fractievoorzitter, maar ook nog steeds redacteur van De Volksstrijd en vanaf 1910 voorzitter van het in datzelfde jaar opgerichte partijgewest.49 Naast zijn gemeenteraadslidmaatschap ging hij vanaf 1910 als verzekeringsagent aan het werk en gaf hij met name aan arbeiders in de stad Groningen adviezen over het arbeidsrecht.50
Rugge zou gedurende zijn politieke loopbaan overigens niet alleen in de stad-Groningse politiek actief zijn. Zo was hij ook jarenlang lid van Provinciale Staten (1907-1935), de Tweede Kamer (1918-1922) en de Eerste Kamer (1923-1937).51 Overigens kwam het tot de Tweede Wereldoorlog vaker voor dat politici lid waren van verschillende volksvertegenwoordigende organen. Rond 1920 woonde hij enige tijd in Den Haag, waarna hij weer terugkeerde naar Groningen.52
Als gemeenteraadslid wilde Rugge zoveel mogelijk bereiken voor zijn achterban en hij was hier volgens Van Rooijen zeer pragmatisch in.53 Met name voor verbeteringen in de volkshuisvesting maakte Rugge zich hard, aangezien hij net als andere sociaaldemocraten meende dat verbeteringen op dit terrein de arbeidersklasse zou verheffen.54 Vliegen wijst erop dat Rugge uit eigen ervaring goed wist dat slechte huisvesting en matige voorzieningen op sociaal-cultureel en hygiënisch gebied ertoe leidden dat arme gezinnen zich maar moeilijk konden ontwikkelen.55 Volgens Rugge moest de gemeente daarom een meer stimulerende rol in de nieuwbouw spelen. Kooij wijst erop dat Rugge het college ‘voortdurend verwijten’ maakte omdat het geen deugdelijk huisvestingsbeleid ontwikkelde.56
In 1908 stelde hij tijdens een raadsvergadering voor dat de gemeente zélf de bouw van arbeiderswoningen op zich zou moeten nemen, omdat dat volgens hem de enige manier was
48
Cynthia Riemersma, “Johan Schaper (1868-1934)”, in: Een Eeuw Socialisme en Arbeidersbeweging in Groningen 1885-1985 (red. Piet Hoekman, Jannes Houkes en Otto Knottnerus) (Groningen: Wolters-Noordhoff, 1986), 73-75.
49 Van Houten en Wedman, 89-90.
50
De Vries, “Politiek en Bestuur”, 68.
51 Van den Hurk, “Eltjo Rugge (1872-1950)”, 104-107.
52 Website Parlement.com, Uitgebreide Biografische Gegevens Rugge.
53 Van Rooijen, Rugge: een Groningse Wibaut?, 20.
54 Nieuwe Groninger Courant, 8 mei 1914. Verslag van de handelingen van de Gemeenteraad van Groningen. 28
oktober 1916, 62.
55 Vliegen, 558-559. Zie ook: Kooij, Groningen 1870-1914, 78-81. Kooij schets hier een overzicht met
betrekking tot de Groningse huishoudens, waarbij hij aangeeft hoe de meeste huishoudens eruit zagen en wat hun voornaamste inkomstenbronnen waren.
16
om iets substantieels tegen de volop heersende woningnood te doen.57 Het zou nog zes jaar duren voordat de gemeente, op initiatief van Rugge, voor het eerst arbeiderswoningen ging bouwen.58 Tot dan meende het gemeentebestuur door het verlenen van voorschotten aan woningbouwverenigingen te kunnen voorzien in de door de (bescheiden) krotopruiming extra ontstane woningnood. Daarnaast meenden de meeste raadsleden van de confessioneel-liberale coalitie dat de urgentie om zelf te bouwen er nog niet was.59
Meer gemeentelijke nieuwbouw alleen was echter niet voldoende voor de SDAP’er, de kwaliteit van de woningen moest ook in lijn zijn met de Woningwet. Rugge stemde om die reden enkele keren tegen voorliggende, kennelijk te mager bevonden woningbouwplannen van de gemeente.60 Daarnaast vond Rugge het ook van essentieel belang dat de bijkans duizenden krotten in de stad zouden worden afgebroken.61 In het tweede hoofdstuk zal meer te lezen zijn over de toenmalige Groningse woningbouw.
Vanaf 1902 was Rugge voorzitter van de SDAP-fractie in de gemeenteraad. Aan het begin van de eeuw was de SDAP met 3 van de 31 zetels in de Groningse gemeenteraad echter getalsmatig nog geen invloedrijke partij. Dit zou – zeker na de invoering van het algemeen kiesrecht in 1919 – veranderen, waardoor Rugge langzaamaan meer invloed zou krijgen. De SDAP behaalde toen namelijk 11 van de 35 zetels.62 Toch kreeg Rugge nog lange tijd weinig gehoor in de gemeenteraad, waarvan de meeste leden er namens de Antirevolutionaire Partij (ARP), Liberale Unie (LU) of de Vrijzinnig-Democratische Bond (VDB) in zaten.63
Verschillende raadsleden, waaronder Schaper en Roelfsema, benadrukten dat de meeste raadsleden aan het begin van de 20e eeuw zeer conservatief waren en “met wantrouwen” naar nieuwe inzichten keken.64
Deze conservatieve houding bemoeilijkte samenwerkingen met linkse partijen. Daarnaast wijst De Vries erop dat zowel de confessionele als liberale politici doorgaans moeite hadden met de opkomst van socialistische
57 Nieuwe Groninger Courant, 8 mei 1914. Verslag van de handelingen van de Gemeenteraad van Groningen. 28
oktober 1916. Tijdens deze Gemeenteraadsvergadering wordt er gerefereerd aan uitspraken van Rugge uit 1908. Van den Hurk, “Gemeentepolitiek en Volkswoningbouw”, 117-118.
58 Van den Hurk, “Gemeentepolitiek en Volkswoningbouw”, 118-119
59 Cindy Besselink, De Afdeling Groningen van de SDAP in de Periode 1894-1919: de Politieke Oriëntatie van
een Locale Oppositiebeweging (Groningen, s.n., 1978), 18.
60
Dit gebeurde bijvoorbeeld in 1916. Aangezien de kwaliteit van de nieuwbouw aan de Bilitonstraat in Rugges optiek van een ondeugdelijk niveau was. Zie hiervoor: Verslag van de handelingen van de Gemeenteraad van Groningen 28 oktober 1916, 62.
61 RHC GrA, toenr. 1611. Gemeentewerken, 1881-1947 (1950), invnr. 579. Lezing van wethouder Rugge over
‘Hoe Groningen groeide’.
62
RHC GrA, toenr. 1769, Bibliotheek GAG Boeken, invnr., 15610. De samenstelling van de Groninger gemeenteraad vanaf 1916 tot heden.
63 De Vries, “Politiek en Bestuur”, 72.
64
J.H. Schaper, Een Halve Eeuw Strijd: Herinneringen van J.H. Schaper, Lid van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Groningen: Wolters, 1933), 48. Roelfsema, Aantekeningen: II, 83.
17
politici aan het begin van de 20e eeuw.65 Waar de SDAP in Groningen in 1897 nog maar één zetel in de gemeenteraad had, groeide de partij bij vrijwel elke verkiezing die volgde en werd het in 1917 met 11 van de 35 zetels zelfs de grootste partij.66 De SDAP kreeg gaandeweg meerdere keren de kans om een wethouderspost in te nemen, maar bedankte hiervoor. Tot omstreeks 1920 was de landelijke partijlijn dat er in principe alleen bij een meerderheid in de raad een publiek ambt zou mogen worden ingenomen.67
A.F. Mellink schrijft dat de relatie van Rugge met liberale fracties ingewikkeld was, daar de sociaaldemocraat steevast werd gepasseerd bij verkiezingen tot wethouder of gedeputeerde.68 Rugge meende op zijn beurt lange tijd dat de SDAP meer zou hebben aan hun eigen offensieve kracht als oppositiepartij.69 Na de gemeenteraadsverkiezingen van 1919 was het echter Rugge zelf die een deelname van de SDAP aan de coalitie blokkeerde. De liberale fracties stonden open voor een coalitie met de sociaaldemocraten, maar Rugge wilde twee wethoudersposten hebben, één meer dan de andere partijen wilden toestaan.70 Achteraf beschouwd had deze weigering belangrijke gevolgen voor de ontwikkeling van de Groningse volkshuisvesting. Tot 1925 was er namelijk veel geld vanuit de overheid beschikbaar voor woningwetwoningen. Subsidies die daarna fors minder werden en waar Groningen dus vanaf het wethouderschap van Rutte in 1924 minder voordelen door genoot, waarover later meer
Deze handelswijze kwam de samenwerking tussen de Groningse SDAP en de andere politieke partijen niet ten goede. Wat Rugge op persoonlijk niveau ook niet hielp was zijn houding. Zo stond hij volgens Van der Hurk bekend als “stug en moeilijk in de omgang” en schrijft Mellink dat Rugge vaak op “tegenkanting stuitte”.71
Als politicus was Rugge kennelijk bovengemiddeld standvastig en week hij slechts incidenteel af van de partijvisie. Enkele keren kwam zijn persoonlijke visie niet overeen met die van de partijafdeling en ook dan kon Rugge vasthoudend zijn in zijn eigen oordeel. Wanneer anderen het niet met hem eens waren, beschouwde hij dit geregeld als een directe aanval, wat dan leidde tot persoonlijke onmin. Zo beschuldigde Rugge in 1918 – in economisch zware tijden – burgemeester Van Ketwich Verschuur van hebzucht en corruptie. Rugge stelde dat de
65
De Vries, “Politiek en Bestuur”, 64-66.
66 RHC GrA, toenr. 1769, Bibliotheek GAG Boeken, invnr., 15610. De samenstelling van de Groninger
gemeenteraad vanaf 1916 tot heden. Zo hadden de socialisten in 1901 drie zetels, in 1907 werd dit vijf en in 1917 behaalden de SDAP’ers liefst elf van de 35 zetels.
67 Adriaan vanVeldhuizen, De Partij: Over het Politieke Leven in de Vroege S.D.A.P. (Amsterdam: Prometheus
– Bert Bakker, 2015), 43.
68 Mellink, “Inleiding”, 11.
69 Verslag van de handelingen van de Gemeenteraad van Groningen, 1 december 1917.
70
Van den Hurk, “Gemeentepolitiek en Volkswoningbouw”, 120.
18
burgemeester eten hamsterde en dat zijn kelder vol lag met aardappelen.72 Hoewel de overige leden van de SDAP-fractie zich direct van deze uitspraken distantieerden, was Van Ketwich Verschuur ontzet en liet hij de politie zijn huis doorzoeken. Uit het onderzoek bleek de onschuld van de burgemeester die vervolgens excuses van Rugge eiste, en die ook kreeg.
Hoewel hij vooral ook door zijn directe politieke stijl bij een groot deel van het Groningse electoraat erg populair was, leidde de eigenzinnigheid van Rugge ook tot serieuze conflicten met landelijke partijgenoten.73 Tijdens de Eerste Wereldoorlog waren de Groningse sociaaldemocraten onder aanvoering van Rugge zeer kritisch op de landelijke koers en in 1916 moest Schaper Rugge – die voor het partijbestuur het gezicht van het radicalisme in Groningen was geworden – zelfs ‘tot kalmte manen’.74 Rugge verweet het landelijke partijbestuur een nationalistische koers, terwijl deze socialistisch zou moeten zijn.75 Bij een grote protestmars pleitte Rugge in datzelfde jaar voor een grote verbetering in de woon- en leefomstandigheden van de Groningse arbeiders. Ook stelde het gemeenteraadslid dat er een tijd zou komen waarin “niet meer gevraagd zou worden, maar genomen zou worden”.76
Cindy Besselink schrijft in dit licht dat Rugge en zijn fractiegenoten zichzelf toentertijd als “echte revolutionairen” zagen.77
Op 14 november 1918 sprak Rugge, in de geest van Troelstra en Lenin, een revolutionaire rede uit in de afgeladen zaal van de Harmonie. Hij riep op tot een opstand tegen de “leidende machten” en “zich te stellen in dienst van het opkomende nieuwe regime”. Die overmoed bleek de spreekwoordelijke laatste druppel voor het landelijke partijbestuur van de SDAP.78 Het zette Rugge, die eerder in 1918 nog lid was geworden van de Tweede Kamer, al snel op een onverkiesbare positie voor de volgende landelijke verkiezingen.79 Ook moest Rugge zijn taken als redacteur-propagandist voor Het Volksweekblad neerleggen, een functie die hij sinds 1909 vervulde.80
De SDAP kreeg in 1923 in Groningen uiteindelijk zijn eerste wethouderspost. De landelijke partij had haar standpunt inmiddels bijgesteld en sinds 1919 groeide het aantal
72 Gemeenteraadsverslagen 9 november 1918. Zie ook: “Een beschuldiging”, in De Telegraaf.
73
De Vries, “Politiek en Bestuur”, 69.
74 Van Houten en Wedman, 92-93.
75 Besselink, De Afdeling Groningen van de SDAP, 4.
76 Groninger Dagblad, 2 juni 1916
77 Besselink, 24.
78
Vliegen, 558-559. Liefst 1300 toehoorders waren aanwezig.
79 De Vries, “Politiek en Bestuur”, 83.
80 Bert van Houten, “Derk Bartels (1883-1937)”, in: Een Eeuw Socialisme en Arbeidersbeweging in Groningen
1885-1985 (red. Piet Hoekman, Jannes Houkes en Otto Knottnerus) (Groningen: Wolters-Noordhoff, 1986), 127-130.
19
SDAP-wethouders.81 Niet Rugge – die op dat moment al 22 jaren in de raad zat en ervaren en deskundig was op het gebied van de volkshuisvesting – maar Nathan de Vries werd wethouder Volkshuisvesting en Openbare Werken. Van den Hurk schrijft dat zijn partijgenoten Rugge niet geschikt achten voor een bestuurspost.82 Rugge zou voor de andere partijen in de raad ‘nog steeds niet acceptabel als wethouder’ zijn, waardoor de keuze – noodgedwongen maar misschien ook wel heimelijk opgelucht – op iemand anders viel.83 Volgens Van Houten en Wedman had hij het inderdaad bij de ‘burgerlijke partijen voor vele jaren verbruid’ en was hij daardoor onaanvaardbaar voor de andere fracties.84
In 1916 was overigens al iets vergelijkbaars gebeurd toen Bertus Mansholt werd verkozen tot gedeputeerde, doordat de vrijzinnig-democraten aan hem de voorkeur gaven boven statenlid Rugge.85
De Vries was in 1923 al enkele jaren de ‘tweede man’ van de Groningse SDAP en zat sinds 1913 in de Groninger gemeenteraad. Ook was hij van 1919 tot 1923 gedeputeerde.86 Rugge en De Vries waren elkaars rivalen en volgens Mellink waren de twee politici niet bevriend.87 Saillant detail: Agnes de Vries-Bruins, de echtgenote van Nathan, werd in 1922 ten koste van Rugge tot Tweede Kamerlid verkozen. Binnen één jaar tijd verloor Rugge tweemaal een gewichtig ambt aan de familie De Vries.
Toch zou het niet lang duren voordat Eltjo Rugge wethouder zou worden. De Vries werd aan het begin van 1924 plotseling ernstig ziek en Rugge zou hem enkele maanden vervangen. Op 3 november 1924 werd Rugge – na het overlijden van De Vries – door de raad benoemd als nieuwe wethouder.88 Rugge zou het ambt tot 1943 vervullen. In het vierde hoofdstuk komt het wethouderschap van Rugge en zijn manier van werken uitvoerig aan de orde.
Ondanks de weerstand die zijn eigenzinnigheid regelmatig opriep, was het toch geen
81
Karin van Leeuwen (e.a.), De Rode Canon: Een Geschiedenis van de Nederlandse sociaal-democratie in 32 verhalen (Den Haag: Wiardi Beckman Stichting, 2010), 27.
82 Van den Hurk, “Eltjo Rugge (1872-1950)”, 104-107.
83
De Vries, “Politiek en Bestuur”, 83.
84 Van Houten en Wedman, 94, 102.
85 A.F. Mellink, “Bertus Mansholt (1875-1945) en Wabien Andreae (1874-1966)”, in: Een Eeuw Socialisme en
Arbeidersbeweging in Groningen 1885-1985 (red. Piet Hoekman, Jannes Houkes en Otto Knottnerus) (Groningen: Wolters-Noordhoff, 1986), 112-114. Van Houten en Wedman, 89-90. Waar Rugge al sinds 1907 in lid van de Provinciale Staten was geworden, was Mansholt dit pas sinds 1913. Mansholt speelde landelijk gezien een grote rol met betrekking tot het landbouwbeleid van de SDAP. Overigens was Mansholt de eerste SDAP-er die gedeputeerde werd, een functie die hij tot 1939 zou vervullen. Wederom lag Groningen voorop als het gaat om bestuursposten voor SDAP-ers.
86
Albert F. Mellink, “Vries, Nathan Albert de”, in: Biografisch Woordenboek Van Het Socialisme En De Arbeidersbeweging In Nederland deel 2 (red. P.J. Meertens) (Amsterdam: Amsterdam University Press, 1987), 121-122.
87
Mellink, “Vries, Nathan Albert de”, 121-122.
20
verrassing dat Rugge steeds nieuwe ambten kon vervullen. De sociaaldemocraat bezat namelijk belangrijke, en voor politici nuttige eigenschappen. Zo was Rugge een bijzonder harde werker, gedreven en leergierig. Met name die laatste eigenschap vond Rugge zelf belangrijk, aangezien hij het gevoel had dat hij met alleen een lagere schooldiploma een forse achterstand had op met name de doorgaans goed geschoolde liberale en conservatieve gemeenteraadsleden. Zo zei hij in 1930 dat hij het wethouderschap bij zijn benoeming als een bijzonder zware taak zag, ‘omdat ik niet de schoolsche vooropleiding heb gehad die de vervulling dezer taak zooveel gemakkelijker maakt’.89
Van Rooijen wijst erop dat Rugge als gemeenteraadslid al begon met (zelf)studie, om het volgens hemzelf aanwezige gebrek aan kennis weg te werken.90
Aan het begin van de jaren twintig werd Rugge het oudste raadslid van Groningen. In deze senior-rol mocht hij eervolle taken vervullen. Zo sprak hij bij het afscheid van Van Ketwich Verschuur en bij de installatie van burgemeester Lodewijk Bosch van Rosenthal in 1924.91 Rugge begon ook landelijk tot de meer vooraanstaande SDAP’ers te behoren en hij sprak daarom ook bij verschillende jubilea, zoals bij dat van de Groninger Johan Schaper (medeoprichter van de SDAP) in 1924.92
89
Gemeenteraadsverslagen 24 november 1930.
90 Van Rooijen, 3.
91 Verslag van de handelingen van de Gemeenteraad van Groningen, 23 april 1924. Verslag van de handelingen
van de Gemeenteraad van Groningen, 16 juni 1924.
21
Hoofdstuk 2: De Woningwet in Nederland, noodzaak en gevolgen
Dit hoofdstuk is bedoeld om een extra dimensie te schetsen wat betreft het volkshuisvestingsbeleid in de vroege 20e eeuw in Nederland als geheel. Volgens Kempen en Van Velzen leverden woningbouwverenigingen en gemeentelijke woningbedrijven “een onschatbare bijdrage” aan de ontwikkeling van de bouw- en woonkwaliteit in Nederland.93
Om de rol van Rugge binnen de Groningse woningbouw beter te kunnen duiden, is inzicht in deze geschiedenis van de volkshuisvesting noodzakelijk.
De Nederlandse volkshuisvesting 1850-1920
Tussen ruwweg 1850 en 1930 kampten vrijwel alle grotere steden in Nederland met even weerbarstige als omvangrijke problemen met betrekking tot de volkshuisvesting. De steden groeiden in hoog tempo, met name ook door een groeiende migratie vanuit de omliggende rurale gebieden. Op het platteland was steeds minder (seizoens-)werk, vooral doordat machines het werk van arbeiders overnamen. De werkloosheid nam dan ook fors toe.94 Op
zoek naar werk werden gezinnen naar de steden gedreven.95 In grote plaatsen zoals
Amsterdam, Rotterdam en ook Groningen was daar mede door de toegenomen industrialisatie arbeid juist gevraagd.96
In een uitgebreid onderzoek over de migratie naar Amsterdam tussen 1870 en 1890 beschrijft Suurenbroek dat meer dan de helft van de migranten werkloos was of uit “lagere beroepsgroepen” kwam.97 Deze groepen bleven volgens Suurenbroek ook het langst in
Amsterdam wonen, terwijl het bij “hogere beroepsgroepen” vaker om tijdelijke migratie ging.98 Clé Lesger stelt dat de aantrekkingskracht van de steden in Noord-Holland en de stad
Groningen zeer vergelijkbaar zijn, net zoals de pushfactoren vanaf het omringende platteland.99
Ook Kooij stelt dit en wijst er daarnaast op dat in Groningen ongeveer driekwart
93 Wouter Pieter Beekers, Het Bewoonbare Land: Geschiedenis van de Volkshuisvestingsbeweging in Nederland
(Amsterdam: Boom, 2012), 27.
94 Beekers, Het Bewoonbare Land, 53.
95
M.F. Wagenaar, “Stedenbouw, Volkshuisvesting en Architectuur in Nederland 1850-1950”, in: Groniek (Groningen: Stichting Groniek, 2004. Jaargang 39, nummer 162), 59.
96 Zie voor een uitgebreid werk over de migratie in Nederland bijvoorbeeld: Louise Rietbergen, Migratie en
Vestiging in Nederland: Bronnenoverzicht en Geselecteerde Bibliografie (Amsterdam: Stichting Beheer IISG, 1994), 93-95.
97
Frank Suurenbroek, Binnenlandse Migratie naar en uit Amsterdam (1870-1890) (Amsterdam: Centrum voor de Geschiedenis van Migranten, 2001), 11, 19, 26-30.
98 Suurenbroek, Binnenlandse Migratie naar en uit Amsterdam, 40-41.
99
Clé Lesger, Noord-Hollanders in Beweging: Economische Ontwikkeling en Binnenlandse Migratie, ca. 1800-1930 (Amsterdam: Centrum voor de Geschiedenis van Migranten, 2003), 21-22.
22
van de migranten uit de drie noordelijke provincies komen.100
1795 1840 1870 1900 Amsterdam 221.000 211.349 264.694 510.583 Rotterdam 53.212 78.098 116.232 318.507 Den Haag 38.433 63.776 90.577 206.022 Utrecht 32.294 48.491 59.299 102.086 Groningen 23.770 33.484 38.528 66.537
Figuur 1: Groei inwoneraantallen van de vijf grootste steden in Nederland in 1900.101
De (overwegend nog) particuliere bouwnijverheid had rond de eeuwwisseling niet de capaciteit om tegemoet te komen aan de voortdurende bevolkingstoename. Het fenomeen woningbouwvereniging stond nog in de kinderschoenen en de overheid stelde zich traditioneel uiterst terughoudend op. Er ontstond grote woningnood in de steden. Om die reden werd alles wat enigszins als woonruimte (kelders, zolders, schuurtjes) beschouwd kon worden verhuurd, terwijl de armoede en het aantal ondeugdelijke woningen in de steden bleef groeien.102 Met name voor de armste gezinnen werd de situatie nijpend, aangezien zij geen
uitzicht hadden op verbetering en soms met zijn vijftienen in kleine krotten (30 tot 50 vierkante meter was gebruikelijk) leefden.
Al in 1855 omschreef het Koninklijk Instituut van Ingenieurs in een rapport de woningen van de allerarmsten als “holen, vol van ordeloosheid en onreinheid, die twee grote
100 Kooij, Groningen 1870-1914, 82-189.
101 Auke van der Woud, Koninkrijk Vol Sloppen: Achterbuurten en Vuil in de Negentiende Eeuw (Amsterdam:
Bert Bakker, 2010), 42-45.
102 Paul Ekkers, Van Volkshuisvesting naar Woonbeleid (Den Haag, Sdu Uitgevers, 2006), 56.
0 100000 200000 300000 400000 500000 600000 1795 1840 1870 1900 Amsterdam Rotterdam Den Haag Utrecht Groningen
23
vijanden van het huiselijk leven”.103 De krotten waren daarnaast slecht voor de gezondheid
(zowel geestelijk als lichamelijk) en waren een potentiële brandhaard, zowel in de letterlijke zin als met betrekking tot epidemieën. Voor particuliere projectontwikkelaars van toen was woningbouw voor de armste bevolkingslaag niet interessant, aangezien er amper aan te verdienen viel. De particuliere bouw die wel voor arbeiders werd gerealiseerd was doorgaans van dermate slechte kwaliteit dat de gebouwen bouwkundig risicovol waren.104
Beginnende woningbouwverenigingen, kerken en liefdadigheidsinstellingen probeerden weliswaar woningen voor deze groep te realiseren, maar slaagden hier slechts op zeer beperkte schaal in. Doordat er steeds meer mensen in de stadscentra kwamen te wonen, verslechterde de hygiëne daar. Auke van der Woud schrijft dat rond de eeuwwisseling in Nederland ongeveer één miljoen mensen in slechte woonomstandigheden leefden, op een bevolking van vijf miljoen inwoners.105 Er werden destijds verschillende rapporten en pleidooien geschreven.106
Vanuit verschillende gemeenten kwamen dringende verzoeken om overheidsingrijpen, waardoor de druk op de regering toenam.107 In politiek Den Haag drong door dat de situatie in
de steden niet zou verbeteren wanneer de woningbouw slechts aan het particulier initiatief werd overgelaten.
Ekkers schrijft dat in de laatste jaren van de 19e eeuw landelijk een ‘brede maatschappelijke discussie’ plaatsvond, die ontstond bij progressieve liberalen en sociaaldemocraten.108 Verschillende groepen uit de gegoede burgerij zoals juristen, artsen en ingenieurs meenden dat de huisvesting van de arbeiders zo snel mogelijk moest verbeteren.109 Daarnaast bestond ook de angst dat ziektes en epidemieën (binnen)steden zouden (blijven) teisteren wanneer er niets aan de slechte woonsituaties van de allerarmsten werd gedaan.110 Ekkers schrijft dat betere woonsituaties van de allerarmsten daarnaast de kans op opstanden zou doen verminderen.111 De drang tot actie ontbrak echter onder de gevestigde burgerij (waartoe de meeste gemeenteraadsleden nog behoorden) en het belang van gemeentelijke
103
Aldus het citaat van het Koninklijk Instituut van Ingenieurs bij van der Woud, Koninkrijk Vol Sloppen, 32-45.
104 Drs. B.G.A. Kempen en N. Van Velzen, Werken aan Wonen: 75 jaar Nationale Woningraad (Almere:
Nationale Woningraad, 1987), 24.
105 Van der Woud, 30-35.
106
Ekkers, Van Volkshuisvesting naar Woonbeleid, 36, 57. Het belangrijkste rapport werd in 1896 door de Maatschappij tot Nut van ’t Algemeen geschreven – men drong aan op snel overheidsingrijpen in de woningbouw.
107 I.J. Brugmans, De Arbeidende Klasse in Nederland in de Negentiende eeuw 1813-1870 (’s-Gravenhage,
Martinus Nijhoff, 1929), 140-160.
108
Ekkers, 52-56.
109 Ekkers, 51.
110 Joost van Genabeek en Louise Rietbergen, De S.D.A.P. en de Volkshuisvesting: Inhoud en Resultaten van het
Sociaaldemocratische Volkshuisvestingsbeleid in Nederland (1894-1940) (Utrecht, s.n., 1991), 9.
24
financiën achtten zij belangrijker dan de volksgezondheid. Er moest landelijk beleid komen en in 1901 kwam daarom de Woningwet tot stand.112 De wet moest initiatieven die de woningbouw voor arbeiders konden verbeteren ondersteunen.113 Overigens werd de wet door de vooruitstrevende liberale ministers Hendrik Goeman Borgesius (Binnenlandse Zaken) en Pieter Cort van der Linden (Justitie) ingediend.
De Woningwet: ‘Rijkszaak, maar gemeentetaak’
“we hadden een klein kamertje met bloemetjesbehang
en nog een hokje waar we konden koken beneden was een lorre zaak
maar we woonden er zo lang
zodat we die rotlucht helemaal niet meer roken ze maken wetten hoe een mens moet wonen en hoeveel keer je je moet wassen en verschonen hoe groot je huis moet zijn, hoe lang en breed dat vindt je allemaal in de nieuwe Woningwet”.114
‘Volkshuisvesting rijkszaak, maar gemeentetaak’ was het credo.115
De Woningwet was bijkans revolutionair. De conservatief-liberale regering maakte het voor gemeenten verplicht om in te grijpen in de volkshuisvesting, die tot dan toe gedomineerd werd door de private sector. Zo moesten grote gemeenten een uitbreidingsplan ontwerpen en kwam er een enorme financiële impuls om woningbouwprojecten te kunnen (mede)financieren.116 Bovendien moesten gemeenten een dienst oprichten die zich op het toezicht op de bouw en de woningen richtte.117 Nieuwbouwplannen moesten nu ook goedgekeurd worden door de gemeente alvorens tot bouw overgegaan mocht worden. De aan de Woningwet gelieerde Gezondheidswet (1901) verplichtte gemeenten evenzeer een Gezondheidscommissie in te stellen die de bestaande bebouwing moest controleren en waar mogelijk verbeteren. Volgens Bekenkamp verbeterde de woonsituatie door maatregelen van de Gezondheidscommissie
112 Kempen en Van Velzen, Werken aan Wonen, 47-48.
113 Kempen en Van Velzen, 10.
114
De heer Marselis droeg dit gedicht voor in een uitzending van het televisieprogramma Andere Tijden over de Woningwet, dat op 14 december 2000 werd uitgezonden.
115 Ekkers, 97.
116
Ekkers, 77-95. Kruseman, Woningwet, 1-6.
25 overigens nauwelijks.118
De Woningwet was vooral gericht op (huur)woningen voor de minder vermogende burgers. Om die reden stelde de Woningwet ook verschillende eisen en voorschriften aan de nieuwbouwwoningen (ook wel woningwetwoningen genoemd), waarbij gedacht kan worden aan het minimale oppervlak, beschikbaarheid van drinkwater en algemene kwaliteit van de bebouwing. Gemeenten kregen de mogelijkheid om aan woningbouwprojecten die niet aan de eisen van de Woningwet voldeden, geen vergunning te verlenen. Ook gaf de nieuwe wet gemeenten verschillende bevoegdheden waardoor zij woningen van ronduit slechte kwaliteit onbewoonbaar konden verklaren en deze vervolgens konden opruimen.119 Om de woningen te financieren konden gemeenten bij het Rijk voor leningen aankloppen.120 Zij waren overigens niet de enige die dit konden doen aangezien ook woningbouwverenigingen gebruik konden maken van deze steunmaatregelen.121
De gemeenten konden rentedragende leningen verstrekken die door de woningbouwverenigingen in vijftig jaar moesten worden terugbetaald.122 Wanneer een
vereniging geld wilde lenen, werd de helft van het Rijk geleend en de andere helft van de gemeente.123 Door de wet konden gemeenten ook zelf gaan bouwen (en eveneens lenen bij het
Rijk), al kwam dit erg langzaam op gang, wat ook in onderstaande figuur te zien is.
Figuur 2: Percentages woningbouwverenigingen (blauw) en gemeenten (rood) in de totale nieuwbouw in Nederland tussen 1902 en 1914.124
118
Hein Bekenkamp, 75 jaar Maatschappij tot Verbetering van Woningtoestanden 1914-1989 (Groningen: Maatschappij tot Verbetering van Woningtoestanden, 1989), 4-5.
119 Kruseman, Woningwet, 10-13
120 Kruseman, Woningwet, 21-24
121 Een woningbouwvereniging is een vereniging (vaak gelieerd aan een politieke stroming) die nieuwbouw wil
realiseren. Om gebruik te kunnen maken van de subsidies moesten zij als vereniging worden ‘toegelaten in het belang van verbetering der volkshuisvesting’.
122 Kruseman, Woningwet, 22.
123
Kempen en Van Velzen, 50-53.
124 Van Genabeek en Rietbergen, De S.D.A.P. en de Volkshuisvesting, 21.
0 2 4 6 8 10 12 14 16 1902 1903 1904 1905 1906 1907 1908 1909 1910 1911 1912 1913 1914
26
Het zou in de meeste steden dan ook tot na de Eerste Wereldoorlog duren voordat de wet op grote schaal tot succes leidde. Dit had verschillende oorzaken. Te beginnen met de politiek zelf. Aan het begin van de 20e eeuw werd deze zowel landelijk, regionaal als lokaal gedomineerd door conservatieve en liberale politici. Het ging daarbij om partijen als de eerder genoemde ARP, LU en VDB, maar ook om de Vrijheidsbond (VB), Christelijk-Historische Unie (CHU) en Roomsch-Katholieke Staatspartij (RKSP). De SDAP groeide langzaam en kon nog vrijwel nergens veel invloed uitoefenen. De behoudende politici moesten op zijn zachtst gezegd wennen aan de ingrijpende nieuwe wet, die overheidsinmenging rond de volkshuisvesting aanmoedigde en min of meer verplichtte. Doordat de sociaaldemocratische visie met betrekking tot overheidsinterventies nogal verschilde met de conservatieve en liberale standpunten, ontstonden er geregeld conflicten tussen de partijen.125
De woningbouwverenigingen stuitten op hun beurt snel op verschillende problemen met betrekking tot de nieuwe wet. Te beginnen met de kosten van de nieuwbouw. Die waren flink gestegen door de hoge eisen waaraan de woningwetwoningen moesten voldoen.126 De
particuliere bouwnijverheid, die voor hun projecten ook gebruik kon maken van de Woningwet, maakte mede hierom tot in de jaren tien nauwelijks gebruik van de overheidssubsidies. Men bleef zich richten op de beter renderende woningbouw voor de meer vermogende burgers. In diezelfde periode moest er met betrekking tot de uitbreidingsplannen van de steden en de huisvesting van de minderbedeelden dus vooral meer gerealiseerd worden door de woningbouwverenigingen. Deze moesten echter wel eerst erkend (‘toegelaten’) worden als woningbouwvereniging zonder winstoogmerk voordat zij recht hadden op overheidssteun.127 Pas in 1904, ruim twee jaar na de inwerkingtreding van de Woningwet,
werd de eerste woningbouwvereniging erkend.128
Het aantal toegelaten woningbouwverenigingen groeide tot 1911 langzaam (er waren toen 160 in heel Nederland). Daarna nam het aantal snel toe: zo waren er in 1914 379 verenigingen.129 In 1922 zou dit
aantal zelfs zijn opgelopen tot 1.341.130
Het was voor de woningbouwverenigingen bijzonder lastig om de financiering van nieuwbouw rond te krijgen. Ook hierbij waren er lokale verschillen, aangezien de gemeenten
125 Stefan Couperus, De Machinerie van de Stad: Stadsbestuur als Idee en Praktijk, Nederland en Amsterdam
1900-1940 (Amsterdam: Aksant, 2009), 209.
126 Beekers, 120.
127
Johannes van der Schaar, De Volkshuisvestingssituatie in Nederland, 1900-1982 (Delft: Delftse Universitaire Pers, 1986), 71.
128 Beekers, 89.
129
Van Genabeek en Rietbergen, 22.
27
zelf mochten bepalen hoe hoog de financiële steun was en wat voor looptijd hieraan zat.131 In
het eerste decennium van de 20e eeuw bleek dat de woningbouwverenigingen nog geen procent van de nieuwbouw hadden gerealiseerd.132 Het aandeel van de
woningbouwverenigingen in de totale nieuwbouw zou in de jaren die volgden echter groeien. Er kwam echter een verandering toen de overheidsvoorschriften voor woningwetwoningen rond 1914 iets soepeler werden. De wet leidde echter niet tot de gehoopte (grootschalige) resultaten, al was de oorzaak hiervan de door de Eerste Wereldoorlog ontstane schaarste van bouwmaterieel en gebrek aan kapitaal.133 Doordat het
woningtekort landelijk toenam werd in 1918 de Woningnoodwet aangenomen waarbij de Rijksoverheid gemeenten kon dwingen om zelf te bouwen.134 Per saldo kwam er van deze dwang weinig terecht. Het belangrijkste gevolg van de Woningnoodwet was wel dat ervoor enkele jaren veel meer subsidies beschikbaar waren voor nieuwbouwwoningen.135
Volgens Ekkers zou de woningwetwoningbouw tussen 1918 en 1925 zijn hoogtijdagen vieren.136 In deze periode werden in totaal 272.000 woningen gebouwd. Hiervan werd
ongeveer 33 procent door woningbouwverenigingen werd gerealiseerd en 14 procent door de gemeenten.137 Aan het begin van de jaren twintig werd de overheidssteun jaarlijks echter verminderd en nam de liberalisatie op de woningmarkt toe, waardoor in 1926 het aandeel van de woningwetwoningen binnen de gehele nieuwbouw weer was gedaald tot 16 procent.138
Deze daling is ook duidelijk te zien in figuur 3.
131 Ekkers, 58-59.
132
Van Genabeek en Rietbergen, 21. Van 1902 tot 1910 werden in Nederland ongeveer 165.000 woningen gerealiseerd. Hiervan werden 1.371 door woningbouwverenigingen gebouwd en 191 (0,012 procent) door gemeenten.
133 Beekers, 136.
134 Zie bijvoorbeeld: H.J. Nijboer, “Het woningnoodontwerp”, in: De Gemeente, april 1918, 26.
135
Van Genabeek en Rietbergen, 61-62.
136 Ekkers, 52.
137 Van Genabeek en Rietbergen, 21, 65, 89. De gemeenten bouwden 37.308 woningen en de
woningbouwverenigingen 88.899.
28
Figuur 3: percentages woningbouwverenigingen (blauw) en gemeenten (rood) in de totale nieuwbouw in Nederland tussen 1914 en 1925.139
Tussen 1902 en 1940 zou er gemiddeld iets meer dan twintig procent van de totale nieuwbouw door gemeenten en woningbouwverenigingen worden gerealiseerd.140 Na 1925 lag
dit gemiddeld op elf procent.141 In de meeste Nederlandse steden werd in de eerste zeven jaren
na de Eerste Wereldoorlog op grote schaal sociaal gemeentelijk woningbouwbeleid ontwikkeld en dankzij de overheidssteun ook gerealiseerd. Opvallend genoeg kwam de piek in Groningen pas tussen 1925 en 1930, een stuk later dan in grote delen van het land. Hierover in de volgende hoofdstukken meer.
139 Van Genabeek en Rietbergen, 21.
140
Kempen en Van Velzen, 27.
141 Van Genabeek en Rietbergen, 21, 65, 89, 115.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 1914 1915 1916 1917 1918 1919 1920 1921 1922 1923 1924 1925 1926
