Benchmarking Overhead
De overhead van de Rechtbank Groningen vergeleken
Remco Lingeman
Benchmarking Overhead
De overhead van de Rechtbank Groningen vergeleken
Auteur: Remco Lingeman
Universiteit: Rijksuniversiteit Groningen Faculteit Bedrijfskunde
Financieel Waardemanagement
Universiteit
Eerste begeleider: Drs. M.M. Bergervoet Tweede begeleider: Dr. J.H.M. van Kesteren
Rechtbank Groningen
Begeleider: Drs. H.J. Drevel Datum: november 2005
De auteur is verantwoordelijk voor de inhoud van het afstudeerverslag; het auteursrecht van het afstudeerverslag berust bij de auteur.
Voorwoord
De scriptie die voor u ligt vormt het eindproduct van mijn studie Bedrijfskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen.
Gedurende ruim zes maanden heb ik mijn kennis en vaardigheden, welke ik in vijf jaar studie heb opgedaan, in de praktijk mogen brengen middels een onderzoek bij de Rechtbank Groningen.
Deze scriptie was niet tot stand gekomen zonder de medewerking van een groot aantal mensen. Allereerst gaat mijn bijzondere dank uit naar mijn begeleider bij de rechtbank Groningen, de heer Harry Drevel, voor zijn betrokkenheid en inhoudelijke commentaar.
Daarnaast wil ik de andere medewerkers van de rechtbank bedanken voor wat betreft hun bijdrage aan het onderzoek en in het bijzonder mevrouw Roeleke Depping. Zonder haar inbreng had ik dit onderzoek niet kunnen doen.
Op de tweede plaats wil ik de heer Bergervoet van de Rijksuniversiteit Groningen bedanken voor zijn begeleiding tijdens het afstudeertraject. Met name zijn inhoudelijke adviezen en zijn opbouwende kritieken hebben mij erg geholpen bij de uitvoering van het onderzoek en het schrijven van deze scriptie. Verder dank ik de heer Van Kesteren, in zijn rol als tweede begeleider vanuit de Rijksuniversiteit Groningen, voor zijn bijdrage.
Tenslotte gaat mijn dank uit naar mijn vriendin, ouders, zus en vrienden voor hun steun en voor de nodige afleiding tijdens deze periode.
Met blijdschap denk ik terug aan het jaar 2000, toen het allemaal begon. Vol verwachting en met de benodigde bagage, breekt nu een nieuwe periode in mijn leven aan. Een periode waarin ik met weemoed zal terugdenken aan al het mooie dat het studentenleven te bieden heeft!
“Ook studenten worden eens mens.” (Jonckheere)
Remco Lingeman Groningen, november 2005
Management Samenvatting
Aanleiding
De aanleiding van dit onderzoek wordt gevormd door de verwachte financiële problemen van de rechtbank Groningen op (middel)lange termijn. Daar het nagenoeg niet mogelijk is de directe kosten te verminderen, is het noodzakelijk de overheadkosten nader onder de loep te nemen, om te zien in hoeverre hierop bezuinigd kan worden. Daarnaast zorgt de fysieke ontvlechting van het OM voor verzwarende omstandigheden. Hierdoor zullen de overheadkosten van de rechtbank immers nog meer stijgen.
De manier waarop de overhead door de Raad voor de Rechtspraak wordt bepaald is eveneens van groot belang voor het onderzoek. De huidige manier van overheadberekening laat te wensen over en staat benchmarking van de overhead in onvoldoende mate toe.
De managementvraag is door de rechtbank Groningen als volgt geformuleerd: “Het ontwikkelen van een kader waarin overheadkosten tussen rechtbanken consistent vergeleken kunnen worden, het doen van een benchmarkingonderzoek in projectverband, om uiteindelijk te komen tot aanbevelingen omtrent het verlagen van de overheadkosten.”
Probleemstelling
Het doel van het onderzoek is het vergroten van inzicht in de kostenstructuur, zodanig dat de overheadkosten gebenchmarkt kunnen worden, teneinde tot aanknopingspunten te komen omtrent het reduceren van de overheadkosten bij de rechtbank Groningen. De vraagstelling van het onderzoek is als volgt geformuleerd: Hoe verhouden de overheadkosten van de Rechtbank Groningen zich tot vergelijkbare rechtbanken en welke aanknopingspunten zijn er om de overheadkosten binnen de rechtbank Groningen te reduceren?
Conclusies en aanbevelingen
De overheadkosten van de rechtbank Groningen zijn gebenchmarkt aan de hand van een set overheadchecklisten. De benchmarkingpartners hierbij waren de rechtbanken: Alkmaar, Maastricht en Roermond. Het benchmarkingonderzoek heeft de volgende aanknopingspunten opgeleverd voor de rechtbank Groningen voor het verlagen van de overheadkosten:
- Voor wat betreft de personele overhead:
¾ De secretaresses en het hoofd administratie binnen de sectoren,
¾ De secretaresses, de medewerkers van personeelsbeheer en de adviseur kwaliteit binnen het bedrijfsbureau,
¾ De (senior) financieel administratieve medewerkers, de assistenten van de archivaris en de bibliothecaris en de medewerker beheer binnen de lokale beheersdienst.
- En voor wat betreft de materiële overhead:
¾ Energie en water,
¾ Schoonmaakkosten,
¾ Bewakings- en beveiligingsdiensten,
¾ Huur van computerapparatuur en de aanschaf van hulpmaterialen,
¾ Cateringkosten.
Op basis van deze aanknopingpunten zijn er een drietal aanbevelingen gedaan aan de rechtbank Groningen. Ten eerste is het verstandig een vervolgonderzoek op proces- en activiteitenniveau te doen, om zo te zien welke processen en activiteiten er aan de (te hoge) overheadkosten ten grondslag liggen. Ten tweede kunnen de aanknopingspunten verbonden worden aan de verantwoordelijkheidsstructuur binnen de rechtbank Groningen. Ten slotte is het verstandig de overhead herhaaldelijk te laten monitoren door een “overhead werkgroep”.
Inhoudsopgave
VOORWOORD ... 3
MANAGEMENT SUMMARY... 4
HOOFDSTUK 1 INLEIDING ... 7
1.1RECHTSPRAAK IN NEDERLAND... 7
1.2DE RAAD VOOR DE RECHTSPRAAK... 8
1.3RECHTBANK GRONINGEN... 9
1.3.1 Sector civiel ... 9
1.3.2 Sector straf... 10
1.3.3 Sector bestuur ... 10
1.3.4 Sector kanton ... 10
1.3.5 Het bedrijfsbureau ... 10
1.4AANLEIDING VAN HET ONDERZOEK... 11
1.4.1 Modernisering van de rechtspraak ... 11
1.4.2 Financiering van de rechtspraak ... 12
1.4.3 Overheadkosten binnen de rechtspraak... 12
1.4.4 Overheadkosten bij de rechtbank Groningen ... 14
HOOFDSTUK 2 ONDERZOEKSOPZET ... 16
2.1PROBLEEMANALYSE... 16
2.2PROBLEEMHEBBERSANALYSE... 17
2.3PROBLEEMSTELLING... 18
2.3.1 Doelstelling... 18
2.3.2 Vraagstelling ... 18
2.3.3 Randvoorwaarden... 18
2.4CONCEPTUEEL MODEL... 19
2.4.1 Toelichting conceptueel model ... 20
2.5DEELVRAGEN... 20
2.6THEORETISCHE VERANTWOORDING... 22
2.6.1 Overheadkosten en kostenverbijzondering ... 22
2.6.2 Modellering ... 22
2.6.3 Benchmarking ... 22
2.7METHODISCHE VERANTWOORDING... 23
2.7.1 Dataverzameling en databronnen... 23
2.7.2 Dataverwerking en data-analyse ... 24
2.8HET TRECHTERMODEL... 25
2.9LEESWIJZER... 25
HOOFDSTUK 3 THEORETISCH KADER ... 26
3.1OVERHEADKOSTEN... 26
3.1.1 De klassieke benadering ... 26
3.1.2 De moderne benadering ... 27
3.2KOSTENVERBIJZONDERING... 27
3.3MODELLERING... 29
3.4BENCHMARKING... 31
3.3.1 Benchmarking achtergrond ... 31
3.3.2 Benchmarking definitie ... 31
3.3.3 Benchmarkingvarianten... 32
3.3.4 Het benchmarkingproces ... 33
HOOFDSTUK 4 OVERHEADKOSTEN BINNEN DE RECHTBANK GRONINGEN... 35
4.1 OVERHEADDEFINITIE... 35
4.1.1 Bestaande definities ... 35
4.1.2 Overheadclassificatie ... 36
4.1.3 Definitie van overhead... 36
4.2 OPERATIONALISATIE OVERHEADDEFINITIE... 37
4.2.1 Personele overhead ... 37
4.2.1.1 Personele overhead binnen de sectoren ... 37
4.2.1.2 Personele overhead buiten de sectoren... 37
4.2.2 Materiële overhead ... 38
4.2.2.1 Kostenhiërarchie ... 38
4.2.2.2 Materiële overhead binnen en buiten de sectoren... 40
4.3 CONCLUSIE... 41
HOOFDSTUK 5 OVERHEADBEREKENING DOOR DE RAAD ... 42
5.1 DE KOSTENPLAATSENMETHODE... 42
5.2 MANIER VAN OVERHEADBEPALING... 43
5.2.1 De absolute overheadbepaling ... 43
5.2.2 De relatieve overheadbepaling ... 44
5.3 VOOR- EN NADELEN BEREKENINGSWIJZE RAAD... 45
5.3.1 Voordelen berekeningswijze Raad... 46
5.3.2 Nadelen berekeningswijze Raad ... 46
5.4 CONCLUSIE... 46
HOOFDSTUK 6 DE OVERHEADCHECKLISTEN EN DE RELATIE MET BENCHMARKING ... 48
6.1ONTWERP OVERHEADCHECKLISTEN... 48
6.1.1 Programma van eisen ... 48
6.1.2 Modelleringsbeslissingen ... 49
6.1.3 Overheadchecklisten... 50
6.2RELATIE OVERHEADCHECKLISTEN EN BENCHMARKING... 53
6.3CONCLUSIE... 55
HOOFDSTUK 7 BENCHMARKING VAN DE OVERHEAD ... 56
7.1HET VOORTRAJECT... 56
7.1.1 Het benchmarkingdoel... 56
7.1.2 Keuze benchmarkingonderwerp ... 57
7.1.3 Voorbereiding ... 57
7.2DE UITVOERING... 58
7.2.1 Selectie van benchmarkingpartners ... 58
7.2.2 Gegevensverzameling ... 58
7.2.3 Bevindingen benchmarking... 59
7.2.3.1 Vergelijking van en verschillen in de personele overhead ... 59
7.2.3.2 Vergelijking en analyse van de materiële overhead ... 63
7.2.3.3 Vergelijking en analyse van de totale overhead ... 64
7.3CONCLUSIES EN AANKNOPINGSPUNTEN VAN HET BENCHMARKINGONDERZOEK... 67
HOOFDSTUK 8 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ... 69
8.1CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN VAN HET ONDERZOEK... 69
8.2CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN OVER HET ONDERZOEK... 72
8.2.1 Sterke en zwakke punten van het onderzoek ... 72
8.2.2 Gehanteerde onderzoeksmethode ... 73
8.2.3 Reflectie ... 73
LITERATUURLIJST ... 74
BIJLAGE 1GERECHTEN IN NEDERLAND... 77
BIJLAGE 2ORGANOGRAM... 78
BIJLAGE 3LAMICIE ZAAKSCATEGORIEËN... 79
BIJLAGE 4HET FINANCIERINGSMODEL... 80
BIJLAGE 5OVERZICHT BENCHMARKINGMODELLEN... 80
BIJLAGE 6OVERZICHT VAN KOSTENGROEPEN EN –SOORTEN... 82
BIJLAGE 7DE KOSTENPLAATSENSTRUCTUUR... 84
BIJLAGE 8DE KOSTENVERDEELSTAAT... 85
BIJLAGE 9VERGELIJKEND FUNCTIEOVERZICHT... 86
BIJLAGE 10INGEVULDE OVERHEADCHECKLISTEN BUITEN DE SECTOREN... 87
BIJLAGE 11INGEVULDE OVERHEADCHECKLISTEN BINNEN DE SECTOREN......95
BIJLAGE 12AANNAMES BIJ INVULLING OVERHEADCHECKLISTEN... 111
BIJLAGE 13GECORRIGEERDE OVERHEADCHECKLISTEN...112
Hoofdstuk 1 Inleiding
“Law is order, and good law is good order.” (Aristoteles)
In dit inleidende hoofdstuk zal er aandacht worden geschonken aan de organisatie van de rechtspraak in Nederland. Hierbij zal er stapsgewijs en van boven af worden ingezoomd naar het niveau van de Rechtbank Groningen; de rechtbank die centraal staat in het onderzoek.
Hiertoe zal allereerst de structuur op landelijk niveau worden behandeld in paragraaf 1.1.
Vervolgens zal er aandacht worden besteed aan de rol die de Raad voor de Rechtspraak speelt als schakel tussen de Minister van Justitie en de gerechten (§1.2). In paragraaf 1.3 komt de Rechtbank Groningen in al haar facetten aan bod. De inleiding wordt afgesloten met de aanleiding van het onderzoek (§1.4).
1.1 Rechtspraak in Nederland
Iedereen die in Nederland woont, heeft het recht een geschil voor te leggen aan een rechter.
Nederland kent hiervoor een drietal soorten gerechten, namelijk: de rechtbank, het gerechtshof en de Hoge Raad. Tot voor kort kende men nog een vierde gerecht: het kantongerecht, maar sinds 1 januari 2002 maakt dit deel uit van de rechtbank.
De rechtbanken spreken recht in eerste aanleg. Dit houdt in dat de rechter bij de rechtbank in eerste instantie recht spreekt, waarna eventueel hoger beroep kan worden ingesteld. De gerechtshoven zijn de hoger beroepsinstanties voor uitspraken van de rechtbanken. De Hoge Raad is de hoogste rechter en kan eerder gedane uitspraken van andere rechters vernietigen (cassatie). De gerechten vallen onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie.
Schakel tussen de Minister van Justitie en de gerechten wordt gevormd door de in 2002 opgerichte Raad voor de Rechtspraak, zoals te zien is in figuur 1.1.
Figuur 1.1: Organisatie van de rechtspraak in Nederland
Naast de Minister van Justitie, de Raad voor de Rechtspraak en de gerechten is er nog een Centrale Raad van Beroep (hoogste bestuursrechter), een College van Beroep voor het Bedrijfsleven (voor geschillen op het sociaal-economische gebied van bestuursrecht) en zijn er een aantal landelijke diensten: het ICTRO (ICT-bedrijf voor de Rechterlijke Organisatie),
College van Beroep voor
het bedrijfsleven Parlement
Ministerie van Justitie
College van Procureurs- Generaal
Raad voor de Rechtspraak
Hoge Raad
Gerechts- hoven
Recht- banken
SSR, ICTRO &
Prisma
Centrale Raad van Beroep
Raad van State:
bestuurs- rechtspraak
het SSR (Opleidingsinstituut voor de Rechterlijke Organisatie) en het Prisma (Landelijke dienst voor kwaliteit van de rechtspraak).
1.2 De Raad voor de Rechtspraak
De Raad voor de Rechtspraak vormt, zoals gezegd, de schakel tussen de Minister van Justitie en de gerechten. De instelling van de Raad voor de Rechtspraak vond zijn beslag op 1 januari 2002 en maakt deel uit van een omvangrijke moderniseringsoperatie binnen de rechterlijke organisatie. Uiteindelijk moet dat leiden tot een rechterlijke organisatie die slagvaardiger kan reageren.
De Raad heeft als opdracht te bevorderen dat de gerechten hun rechtsprekende taak goed kunnen vervullen. De taken van de Raad voor de Rechtspraak zijn bij wet vastgelegd in de Wet op de Rechterlijke Organisatie (Wet R.O.). De belangrijkste taken van de Raad hebben betrekking op:
1. Financiering (Wet R.O. art.91.1.a+b)
De financiële middelen voor de rechtspraak worden jaarlijks bij wet toegekend. Over de besteding van die middelen moet de Raad voor de Rechtspraak verantwoording afleggen aan de minister van Justitie. De middelen worden door de Raad voor de Rechtspraak verdeeld over de gerechten. De relatie tussen het gerechtsbestuur en de Raad is ingebed in een planning-en-verantwoordingscyclus met jaarplannen, voortgangsrapportages (iedere vier maanden) en jaarverslagen. De Raad is verantwoordelijk voor een algemeen jaarplan en een algemeen jaarverslag voor de rechtspraak.
2. Bedrijfsvoering (Wet R.O. art.91.1.c,d,e)
Het bestuur van een gerecht richt zich op alle aspecten van de bedrijfsvoering. Hierbij valt te denken aan personeelsbeleid, kennismanagement, huisvesting, gebruik van informatietechnologie, beveiliging en financieel beheer. De Raad ondersteunt de gerechten door: specialistische kennis ter beschikking te stellen, samenwerking te stimuleren, landelijke projecten te initiëren en landelijk beleid te ontwikkelen. De Raad kan, met het oog op een goede bedrijfsvoering, ook algemene aanwijzingen geven aan de gerechten.
3. Kwaliteit (Wet R.O. art.91.2.c)
De Raad heeft tot taak ondersteuning te bieden aan activiteiten van de gerechten die gericht zijn op uniforme rechtstoepassing en bevordering van de juridische kwaliteit. Meer in algemene zin heeft kwaliteitszorg prioriteit binnen de rechtspraak. Bij de ontwikkeling van systemen op dit terrein wordt aandacht besteed zowel aan de kwaliteit van het rechterlijk functioneren als aan de kwaliteit van het functioneren van de organisatie, in dit geval het gerecht.
4. Advisering (Wet R.O. art.92 en 93)
De Raad voor de rechtspraak heeft een adviesfunctie met betrekking tot nieuwe wets- en beleidsvoorstellen die gevolgen hebben voor de rechtspraak. Dit betreft niet alleen voorstellen die direct de organisatie van de rechtspraak raken, maar bijvoorbeeld ook die waarin een nieuwe procedure mogelijk wordt gemaakt. De adviezen zijn gericht aan de minister van wie het voorstel afkomstig is. Bij een initiatiefwetsvoorstel adviseert de Raad rechtstreeks de Tweede Kamer. Adviezen worden pas vastgesteld na overleg met de gerechten.
Kortom, de Raad voor de Rechtspraak behartigt het gemeenschappelijke belang van de gerechten naar buiten, draagt zorg voor gerechtsoverstijgende voorzieningen, houdt toezicht op bedrijfsvoering en financieel beheer en geeft voor zover nodig algemene aanwijzingen op het gebied van de bedrijfsvoering. De Raad voor de Rechtspraak is tegelijkertijd het aanspreekpunt voor en de woordvoerder van de rechtspraak in het politieke en maatschappelijke debat1.
1.3 Rechtbank Groningen
In totaal zijn er 19 rechtbanken in Nederland, waarvan er één in Groningen is gesitueerd (zie bijlage 1). Bij de rechtbank vinden rechtszaken plaats op het gebied van strafrecht, bestuursrecht en civiel recht. De rechtbank is organisatorisch verdeeld in vier sectoren en het bedrijfsbureau (waaronder ook de lokale beheersdienst valt). De vier sectoren zijn: civiel, straf, bestuur (inclusief de vreemdelingenkamer) en kanton. De sectoren leveren allemaal een sectorvoorzitter die samen met de president van de rechtbank en de directeur bedrijfsvoering het bestuur vormen, zoals te zien valt in het organogram in bijlage 2.
De rechtbank telt, eind 2004, 224 fte’s (full-time equivalents o.b.v. een 36-urige werkweek) waarvan er 52 fte’s rechters zijn. Een overzicht van het aantal fte’s per sector en het bedrijfsbureau is weergegeven in figuur 1.2. Er moet echter een kanttekening worden gemaakt bij figuur 1.2, aangezien de sector bestuur inclusief de vreemdelingenkamer is, en het bedrijfsbureau inclusief de lokale beheersdienst.
Figuur 1.2. Fte-verdeling bij de Rechtbank Groningen Per sector zullen nu de belangrijkste werkzaamheden worden beschreven.
1.3.1 Sector civiel
Het civiele recht (burgerlijk recht) regelt de juridische betrekkingen tussen burgers onderling.
Dit kunnen natuurlijke personen zijn of rechtspersonen (zoals een NV, een BV, een stichting of een vereniging). Bij civiele rechtspraak bepaalt degene die zich benadeeld voelt of hij de zaak voor de rechter brengt, de overheid bemoeit zich daar niet mee. Omdat de juridische relaties die burgers kunnen aangaan zeer verschillend van aard kunnen zijn, is het civiele recht een omvangrijk rechtsgebied. Het kan gaan om familiezaken zoals het gezag over kinderen en echtscheidingen, en om handelszaken zoals geldvorderingen en nakoming van overeenkomsten. Naast de Familie- en Handelskamer kent de sector ook nog een Faillissementskamer en een bureau Kort Geding.
1 http://ros51.ictro.drp.minjus/Intro/Introlandelijk/Raad+voor+de+rechtspraak/
Fte-verdeling Rechtbank Groningen
53
37
52 35
47
Civiel Straf Bestuur Kanton Bedrijfsbureau
1.3.2 Sector straf
De sector straf behandelt zaken die tot het terrein van het strafrecht behoren en die bij dagvaarding, verzoekschrift of klaagschrift worden aangebracht. Bij de strafrechtspraak gaat het om normen die zo belangrijk zijn voor de samenleving dat het niet aan de burgers wordt overgelaten of zij daarvoor een procedure willen volgen. De handhaving van het strafrecht is bij uitsluiting opgedragen aan de overheid. Het initiatief om tot vervolging van strafbare feiten over te gaan is voorbehouden aan het Openbaar Ministerie, dat gevestigd is in hetzelfde pand als de Rechtbank Groningen. Door de strafrechter kunnen straffen en maatregelen worden opgelegd. In het strafrecht wordt onderscheid gemaakt naar overtredingen en misdrijven. Overtredingen zijn lichte strafbare feiten die door de kantonrechter (zie sector kanton) worden behandeld. Misdrijven zijn zwaardere feiten en worden door een rechter van de strafsector behandeld. Binnen de sector kennen we ook nog het kabinet rechter- commissaris in strafzaken waar twee rechters-commissarissen en drie griffiers werkzaam zijn.
Bij de rechter-commissaris worden onder meer verdachten voorgeleid tegen wie de officier een vordering tot inbewaringstelling heeft ingediend. Verder vinden daar getuigenverhoren plaats en worden verschillende zaken geregeld ter voorbereiding van het onderzoek op de terechtzitting (bijvoorbeeld opdracht geven voor een psychiatrisch onderzoek van een verdachte).
1.3.3 Sector bestuur
Naast de civiele rechtspraak en de strafrechtspraak bestaat de bestuursrechtspraak, ook wel de administratieve rechtspraak genoemd. Het bestuursrecht houdt zich bezig met de bestuursactiviteiten van de overheid. Het bestuursrecht regelt het recht tussen de overheid en haar burgers. Bij bestuursrechtspraak gaat het dan ook om beroepen tegen beslissingen van overheidsorganen. De te produceren "eindproducten" zijn ruwweg onder te verdelen in 4 categorieën: beschikkingen, uitspraken, intrekkingen en doorverwijzingen.
Sinds 2001 maakt de vreemdelingenkamer ook deel uit van de bestuurssector. Sedert 1 januari 2001 bestaat de sector bestuursrecht dan ook uit 2 units, te weten de unit (algemeen) Bestuursrecht en de unit Vreemdelingenrecht.
1.3.4 Sector kanton
De sector kanton behoort tot de rechtbank sinds 1 januari 2002. Het zijn de vroegere kantongerechten. De sector kanton behandelt onder meer geschillen op het gebied van huur (koop)-, pacht- en arbeidszaken en alle vorderingen (eisen) tot 5000,-.
De kantonrechter behandelt ook overtredingen die vallen onder het strafrecht en de beroepschriften in het kader van de Wet Administratief Rechtelijke Handhaving Verkeersvoorschriften, de zogenaamde Wet Mulder. De kantonrechter is de ‘laagste’ en meest toegankelijke rechter. Kenmerkend is dat partijen zelf procedures kunnen voeren zonder verplichte bijstand van advocaat of procureur. De rechtbank heeft een nevenvestigingsplaats in Winschoten waar met name zaken van de sector kanton uit het betreffend rechtsgebied worden behandeld.
1.3.5 Het bedrijfsbureau
Het bedrijfsbureau ondersteunt het bestuur van de rechtbank en de leiding van de sectoren.
De taken van het bedrijfsbureau hebben betrekking op:
¾ Bedrijfsvoering van de rechtbank: afdeling P&O, afdeling bestuurlijke informatie, bestuurssecretariaat, communicatie- en kwaliteitsmanagement.
¾ Algemene secretariële ondersteuning t.b.v. de president, de directeur bedrijfsvoering en algemene rechtbankaangelegenheden.
¾ Secretariële ondersteuning ten behoeve van de kamer van toezicht, notariaat en commissies van toezicht en beklagcommissies voor het gevangeniswezen.
¾ De informatiebalie. Dit is een van de eerste aanspreekpunten voor de bezoekers van het gerechtsgebouw. De balie is bedoeld als centraal aanspreekpunt en globaal verstrekker van informatie. De balie voert werkzaamheden uit voor alle afdelingen van zowel de rechtbank als het OM.
¾ De Lokale Beheerdienst (LBD). De lokale beheerdienst is een gemeenschappelijke beheerdienst voor de rechtbank en het Openbaar Ministerie in het arrondissement Groningen. De beheerdienst is een op kwaliteit gerichte dienst, die een facilitaire bijdrage levert aan de resultaten van het primaire proces. Hieronder vallen onder andere de gerechtsbodes en de medewerkers van het facilitaire beheer.
¾ Het ICTRO. Het ICTRO is de eigen ICT-organisatie van de Rechterlijke Organisatie en biedt een breed scala aan ICT-diensten. ICTRO verricht het beheer en onderhoud van netwerken en applicaties voor de Rechterlijke Organisatie.
1.4 Aanleiding van het onderzoek
In deze paragraaf zal de aanzet tot het onderzoek worden uiteengezet. Deze paragraaf zal worden onderverdeeld in vier subparagrafen. Allereerst zal de modernisering die de rechtspraak de laatste jaren heeft meegemaakt onderwerp van discussie zijn, gevolgd door de financiering van de rechtspraak. De laatste twee paragrafen handelen over overheadkosten op landelijk niveau en op het niveau van de rechtbank Groningen.
1.4.1 Modernisering van de rechtspraak
De rechtspraak is de laatste drie decennia aan veel ontwikkelingen onderhevig geweest. Rode draad binnen deze ontwikkelingen is de modernisering van de rechtspraak. Met name op financieel economisch gebied zijn de veranderingen omvangrijk. Zo werd er eind jaren 80 binnen de rechtspraak gebruik gemaakt van een centraal declaratiestelsel, als vorm van financiering. Het centrale declaratiestelsel hield in dat alle uitgaven centraal, dus door het Ministerie van Justitie in Den Haag, moesten worden gefiatteerd. Deze starre en bureaucratische manier van financiering is begin jaren 90 vervangen door het kas- verplichtingenstelsel (KVS). Bij het KVS werden jaarlijks budgetten toegekend aan de gerechten. Indien men het budget overschreed, werd men het jaar erop voor hetzelfde bedrag gekort. Indien er budget overbleef werd dit teruggegeven aan de Raad.
Opvolger van het KVS is het baten-lastenstelsel (BLS). Sinds begin dit jaar is men overgestapt op het BLS, wat als groot voordeel ten opzichte van het KVS heeft, dat het een relatie legt tussen uitgaven en procesactiviteiten bij de gerechten, doordat inkomsten en uitgaven worden gematcht (matchingprincipe). Andere voordelen van het BLS boven het KVS zijn dat het informatie geeft over de processen die leiden tot ontvangsten en uitgaven, en dat het mogelijk is op output te sturen2.
De stelselveranderingen hebben tot gevolg gehad dat de manier van beheersing ook is veranderd. De beheersingsverantwoordelijkheid over de gerechten is vanaf 2002 verschoven van het Ministerie van Justitie naar een nieuw geschapen orgaan: de Raad voor de Rechtspraak (zie paragraaf 1.2). De Raad legt hierbij nog wel verantwoording af aan het Ministerie van Justitie. De gerechten leggen echter alleen nog verantwoording af aan de Raad.
Om in termen van De Leeuw te spreken, is er in de nieuwe situatie sprake van metabesturing, ofwel besturing van de besturing3. Hierbij is het Ministerie van Justitie het besturend orgaan van de Raad (waarbij de Raad in dit geval het bestuurde systeem is), en de Raad het besturend
2 (De Raad voor de Rechtspraak Nieuwsbrief, 2003, nummer 7: 2)
3 (De Leeuw, 2000: 180)
orgaan van de gerechten (waarbij de gerechten het bestuurde systeem zijn). Deze structuur is gekozen om de rechtspraak een nog onafhankelijker karakter te geven.
1.4.2 Financiering van de rechtspraak
Zoals gezegd heeft de modernisering van de rechtspraak een verandering teweeggebracht in de financiering van de gerechten. Het centrale declaratiestelsel is ingeruild voor een kas- verplichtingenstelsel, en begin dit jaar is het baten-lastenstelsel de basis voor financiering geworden. Aan de verschillende stelsels wordt invulling gegeven door het hanteren van verscheidene modellen.
In de periode waar dit onderzoek betrekking op heeft (2002-2004), waarin het kas- verplichtingenstelsel van kracht was, werd de financiering gebaseerd op het financieringsmodel. Aan de hand van het financieringsmodel werden budgetten vastgesteld voor de verschillende gerechten.
De eerste component van het financieringsmodel wordt gevormd door een budget voor het primaire proces4. De gerechten maken met de Raad voor de Rechtspraak afspraken over het aantal te behandelen zaken. Dit wordt gedaan aan de hand van het zogenaamde Lamiciemodel, een model voor werklastmeting. Hierin worden zogenaamde zaakscategorieën (bijvoorbeeld handelszaken bij de sector civiel) gekoppeld aan landelijk gemiddelde behandeltijden (normtijden). Door voor alle zaakscategorieën te bepalen wat de gemiddelde behandeltijd is en deze te relateren aan de uitstroom en de werkvoorraden, kan worden berekend hoeveel capaciteit nodig zal zijn om de inkomende zaken af te doen en is het mogelijk het budget voor het primaire proces vast te stellen. Met andere woorden: door de prijs per zaakscategorie te vermenigvuldigen met het aantal afgedane zaken (productie- aantal), is het mogelijk een budget voor het primaire proces vast te stellen.
De tweede component van het financieringsmodel bestaat uit een opslag voor overheadkosten van 27%, bovenop het primaire proces. Deze is opgebouwd uit 24% voor ondersteunende activiteiten en 3% voor bestuurlijke activiteiten. Daarnaast kent het model een aantal specifieke budgettoekenningen:
- voor specifieke zaakscategorieën (vreemdelingen-, megazaken), - voor gerechtskosten,
- voor projecten.
Tot slot zijn er een aantal budgetten die centraal beheerd worden (door de Raad voor de Rechtspraak) en niet mee worden genomen in het budget voor de afzonderlijke gerechten:
- huisvesting, - opleiding (SSR),
- automatisering (ICTRO).
Het Lamiciemodel is in haar volledige vorm opgenomen in bijlage 3, het financieringsmodel met toelichting in bijlage 4.
1.4.3 Overheadkosten binnen de rechtspraak
In het financieringsmodel is naar voren gekomen, dat er een percentage vastgesteld is voor overheadkosten van 27%. Dit percentage is niet uit de lucht komen vallen, maar kent een lange ontstaansgeschiedenis. Uit een eerder verricht onderzoek van Andersson Elffers Felix5, waarbij in opdracht van het Ministerie van Justitie een ontwikkelingsgericht onderzoek naar de financiering van de rechtspraak is verricht, komt naar voren dat men onder meer aan de hand van het DRP-calculatiemodel gekomen is tot de norm van 27% voor overheadkosten.
Het DRP-calculatiemodel (ook wel Calculatiemodel RO) is eind 1993 ontwikkeld en is in
4 Hiermee wordt bedoeld “het afdoen van zaken” of “recht doen”.
5 (Andersson Elffers Felix, 2003).
1998 ingevoerd. Het gaat op deze plaats te ver om het gehele model uit de doeken te doen, het volstaat hier te zeggen dat er twijfels bestaan omtrent de accuraatheid van de berekeningswijze van de norm voor overheadkosten, zoals dat uit het onderzoek van Andersson Elffers Felix blijkt. Zij stellen dat de normen (3% voor bestuurlijke activiteiten en 24% voor ondersteuning) technische correcties behoeven en dat er een eenduidige en sluitende definitie van overhead moet komen6.
Het behaalde overheadpercentage wordt jaarlijks voor elke rechtbank weergegeven in de geconsolideerde jaarrapportages van de Raad. De Raad berekent voor elk gerecht een overheadpercentage op basis waarvan er tussen rechtbanken gebenchmarkt kan worden. Er wordt hier een onderscheid aangebracht naar het soort en de grootte van het gerecht:
1. Gerechtshoven: Amsterdam, Arnhem, ’s Gravenhage, ’s-Hertogenbosch, Leeuwarden.
2. Rechtbanken grote steden: Amsterdam, Rotterdam, ’s Gravenhage.
3. Overige (middelgrote) rechtbanken: Arnhem, Breda, Haarlem, ’s Hertogenbosch, Utrecht, Zwolle.
4. Maatrechtbanken-plus: Alkmaar Almelo, Assen, Dordrecht, Groningen, Leeuwarden, Maastricht, Middelburg, Roermond, Zutphen.
De maatrechtbanken plus, de categorie waartoe de Rechtbank Groningen behoort, tonen over de laatste 3 jaren de volgende overheadpercentages7:
Tabel 1.1: Overheadpercentages maatrechtbanken-plus
Figuur 1.3: Overheadpercentages maatrechtbanken-plus
6 (Andersson Elffers Felix, 2003: 74 van de bijlage)
7 (Raad voor de Rechtspraak, Geconsolideerde rapportage voor de Rechtspraak, jaren 2002-2004) Overheadpercentages maatrechtbanken-plus 2002-2004
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Alkm aar
Almelo Assen
Dordrech t
Groningen Leeuward
en Maastricht
Midd elburg
Roerm ond
Zutphen
2002 2003 2004
Uit de tabel en de figuur wordt duidelijk dat de gestelde norm van 27% overhead door het merendeel van de rechtbanken overschreden wordt. Slechts vier rechtbanken weten gedurende één jaar onder de gestelde norm te blijven.
Naast het niet halen van de norm vallen de grote verschillen tussen rechtbanken onderling op.
Vraag hierbij is of het daadwerkelijk mogelijk is om een overheadpercentage van ruim 64%
(Dordrecht, 2002) te hebben. Immers, overheadkosten rusten op de schouders van het primaire proces. Vanuit dit voorbeeld worden er dan ook vraagtekens gezet bij de gehanteerde manier van berekening van de overheadkosten door de Raad. Bijkomende factor, is dat de gegevens die in de overheadberekening worden meegenomen, door de rechtbanken zelf worden aangeleverd. Dat hiermee de consistentie van de overheadberekening in het gedrang komt moge duidelijk zijn. De berekeningswijze van de overhead en het overheadpercentage zal het onderwerp van hoofdstuk 5 vormen.
Ten derde is het opvallend dat percentages binnen eenzelfde rechtbank ook een dergelijke volatiliteit tussen jaren vertonen. Ook hier rijst de vraag of er wel op een consistente wijze gemeten en vergeleken is. Als voorbeeld kunnen de overheadpercentages van de rechtbanken Alkmaar en Maastricht dienen. Bij beide zijn de overheadpercentages in een tijdsbestek van 2 jaar meer dan gehalveerd. Er zal hier nader onderzoek naar moeten worden gedaan, om te kijken in hoeverre er daadwerkelijk in de overhead is “gesneden”, en in hoeverre er op een andere wijze is gerapporteerd en gemeten. Het doel van dit onderzoek moet dus allereerst zijn om een consistente definitie van overheadkosten op te stellen, aan de hand waarvan een rechtlijnige vergelijking tussen rechtbanken gemaakt kan worden.
1.4.4 Overheadkosten bij de rechtbank Groningen
Binnen de rechtbank Groningen heerst er het gevoel dat de overheadkosten te hoog zijn. In geen van de jaren blijft de rechtbank onder de gestelde norm van 27%, en ten opzichte van andere rechtbanken scoort Groningen middelmatig. Met name met het oog op de toekomst baart men dit zorgen in Groningen, en is er de noodzaak de overheadkosten te reduceren. Met het verdwijnen van het OM uit het gedeelde pand (ook wel de fysieke ontvlechting genoemd), zullen een aantal overheadkosten nu in het geheel zelf betaald moeten worden. De sleutel 69%-31% (respectievelijk rechtbank-deel en OM-deel) komt hiermee wat betreft de gedeelde kosten te vervallen.
Misschien wel de belangrijkste reden voor het willen reduceren van de overheadkosten zijn de verwachte financiële problemen op langere termijn. De meerjarenbegroting laat zien dat er vanaf eind 2005 een tekort zal ontstaan8. Dit tekort zal met de jaren oplopen en geraamd wordt dat het tekort voor het jaar 2008 al ruim 700.000 euro zal zijn. De effecten op lange termijn kunnen dus aanzienlijke gevolgen hebben voor de financiële weerbaarheid van de rechtbank. Het tekort dat ontstaat, zal nauwelijks gecompenseerd kunnen worden door de directe kosten te beperken. De verwachte productieaantallen (i.c. het aantal af te handelen zaken) zullen namelijk alleen maar stijgen, wat ertoe leidt dat de rechterlijke macht niet verkleind kan worden om de instroom af te kunnen handelen (en de salariskosten dientengevolge niet kunnen dalen). Eén van de weinige mogelijkheden om kostenbesparingen te bewerkstelligen is dan door de indirecte (overhead) kosten te reduceren.
De vraag vanuit het management van de rechtbank Groningen is, naar aanleiding van de geschetste problematiek, als volgt geformuleerd:
8 (Meerjarenplan Rechtbank Groningen 2006-2008, opgesteld door de Controller)
“Het ontwikkelen van een kader waarin overheadkosten tussen rechtbanken consistent vergeleken kunnen worden, het doen van een benchmarkingonderzoek in projectverband, om uiteindelijk te komen tot aanbevelingen omtrent het verlagen van de overheadkosten.”
Resumerend kan er gezegd worden dat er een behoefte is aan een definitie van overhead, welke consistent gehanteerd wordt bij het vergelijken van rechtbanken. Daarnaast zal er aan de hand van deze vergelijking gekeken moeten worden in welke mate de rechtbank Groningen kan bezuinigen op de overheadkosten.
Hoofdstuk 2 Onderzoeksopzet
“Antwoorden zijn meestal afvloeisels van vragen.”(Jonckheere)
In dit hoofdstuk zal de opzet van het onderzoek worden besproken. Allereerst zal het probleem geanalyseerd worden, gevolgd door een analyse van de probleemhebbers (PH- analyse). Hieruit volgt de probleemstelling, bestaande uit een doelstelling, een vraagstelling en de randvoorwaarden. Vervolgens zal het conceptuele model worden besproken. De probleemstelling en het conceptuele model zullen worden vertaald in een aantal deelvragen, om het geheel onderzoekbaar te maken. De theoretische verantwoording van de gebruikte theorieën en de methodische verantwoording, waarin de manier van dataverzameling en de manier van data-analyse wordt behandeld, komen daarna aan bod. Het slot van dit hoofdstuk wordt gevormd door een samenvatting van de belangrijkste aspecten van dit hoofdstuk (weergegeven in het trechtermodel) en een leeswijzer voor het vervolg van de scriptie.
Grafisch kan de methodologische verantwoording van het onderzoek, met daarin de verbanden tussen de belangrijkste onderdelen, als volgt worden weergegeven (met bijbehorende paragraaf tussen haakjes):
Figuur 2.1: Methodologische verantwoording
2.1 Probleemanalyse
In de aanleiding van het onderzoek komt naar voren dat de er vraagtekens gezet kunnen worden bij de manier waarop de overhead door de Raad voor de Rechtspraak wordt bepaald.
Een aantal factoren is hier de oorzaak van: de hoge uitslagen van de overheadpercentages in vergelijking met de gestelde norm, de grote verschillen in overheadpercentage bij vergelijkbare rechtbanken (maatrechtbanken plus) en de grote volatiliteit van het overheadpercentage binnen rechtbanken. Er is dientengevolge een behoefte aan een heldere definitie van wat er tot de overhead kan worden gerekend. Deze definitie moet zo worden gesteld, dat het mogelijk is de overhead nauwkeurig en op een consistente wijze te berekenen.
Probleemstelling (§2.3) en Deelvragen
(§2.5)
Theoretische en Methodische verantwoording
(§2.6 en §2.7)
Conceptueel model (§2.4) Probleem-
analyse (§2.1)
Probleem- hebbers-
analyse (§2.2)
Volgens De Leeuw kan het voorgaande worden gezien als een perceptieprobleem9. Het perceptieprobleem wordt hier gevormd door het inconsistent meten van de overhead bij rechtbanken door de Raad.
Daarnaast is er, om in de terminologie van De Leeuw te blijven, een realiteitsprobleem te onderkennen10. Het realiteitsprobleem is voor de rechtbank Groningen veel nijpender. Het wordt namelijk gevormd door de hoge overhead, welke er toe bijdraagt dat er op (middel)lange termijn een aanzienlijk tekort bij de rechtbank wordt begroot. De rechtbank onderkent de noodzaak om de overhead te reduceren en het benchmarkingonderzoek dat zal worden uitgevoerd zal hiervoor aanknopingspunten moeten opleveren. Ook hiervoor geldt dat dit zal gebeuren op basis van een operationele definitie van overhead, waarbij het meten van overhead op een zo nauwkeurig mogelijke manier zal gebeuren. Deze operationele definitie zal vertaald moeten worden naar een model, op basis waarvan benchmarking met andere rechtbanken op een gestructureerde en eenduidige wijze kan plaatsvinden.
2.2 Probleemhebbersanalyse
In de vorige paragraaf is naar voren gekomen dat het onderzoek primair wordt uitgevoerd voor de rechtbank Groningen in de periode 2002-2004. In deze paragraaf zullen de probleemhebbers worden benoemd.
Een probleemhebbersanalyse moet resulteren in een helder antwoord op de vraag: Wie heeft (welke actoren hebben) welke problemen met het functioneren van welke (deel) systemen van de organisatie?11
Primaire probleemhebber is de Controller van de Rechtbank Groningen. Hij vormt de opdrachtgever voor het onderzoek en is degene die eindverantwoordelijk is voor het reilen en zeilen van de rechtbank op financieel gebied. De Controller van de rechtbank Groningen is in die mate ook verantwoordelijk voor het binnen de perken houden van de overheadkosten.
Omdat er vermoed wordt dat de overheadkosten voor de rechtbank Groningen aan de hoge kant zijn, gezien de berekende overheadpercentages van de Raad, acht de Controller het zinvol een onderzoek te laten verrichten naar de mogelijke besparingen op dit vlak.
Indirect is de Directeur Bedrijfsvoering probleemhebber. Voor het landelijke PICOFAH- project12 kan dit onderzoek dienen als zijnde een pilot. Onderdeel van dit project is een benchmarkingonderzoek naar overhead en het vergelijkbaar maken van de overhead tussen gerechten onderling.
Op een aggregatieniveau hoger, kunnen de rechtbanken die participeren aan het benchmarkonderzoek als probleemhebber worden gezien. Ook zij zien er de noodzaak van in om op een consistente manier de overhead te vergelijken. Immers, door het vergelijkbaar maken van de overhead kunnen zij zich meten aan anderen. Best practices van andere rechtbanken kunnen worden gebruikt om ook hier de overheadkosten te beperken.
Nog een aggregatieniveau hoger bevindt zich de Raad voor de Rechtspraak. De Raad kan worden gezien als indirecte probleemhebber, omdat de gestelde norm door veel rechtbanken wordt overschreden.
9 (De Leeuw, 2000:282)
10 (De Leeuw, 2000:282)
11 (De Leeuw 2000:320)
12 (Het PICOFAH-project is een project waarin onderzoek wordt gedaan naar de ondersteunende activiteiten op verschillende gebieden: P=personeel, I=informatie, C=communicatie, O=organisatie, F=financiën, A=automatisering en H=huisvesting)
2.3 Probleemstelling
Een probleemstelling bestaat volgens Verschuren13 uit een doelstelling en een logisch daaruit afgeleide vraagstelling, die samen precies vastleggen wat onderzocht wordt en waarom dat onderzocht wordt. De Leeuw voegt hieraan toe dat de probleemstelling ook de randvoorwaarden van het onderzoek omvat14.
2.3.1 Doelstelling
Om de doelstelling van een onderzoek te bepalen is het allereerst van belang vast te stellen wat voor soort onderzoek er verricht zal worden. Het soort onderzoek is namelijk richtinggevend voor het formuleren van de doelstelling. Het soort onderzoek dat zal worden uitgevoerd is te typeren aan de hand van de ordening die De Leeuw hierin heeft aangebracht.
Hij onderscheidt 5 soorten onderzoek: zuiver wetenschappelijk onderzoek, maatschappelijk relevant onderzoek, beleidsrelevant onderzoek, beleidsondersteunend onderzoek en probleemoplossend onderzoek15. De weergegeven volgorde is niet arbitrair, maar berust op een toenemende binding met de opdrachtgever/cliënt voor het onderzoek (waarbij de binding het grootst is bij probleemoplossend onderzoek).
Dit onderzoek kan worden aangemerkt als een beleidsondersteunend onderzoek.
Beleidsondersteunend onderzoek ondersteunt namelijk het beleid door middel van de productie van bruikbare kennis. Het onderzoek zal dan ook veel meer een pragmatisch karakter hebben dan het scheppen van algemeen toepasbare theorieën. Kortom, de bruikbaarheid van het onderzoek staat centraal voor de opdrachtgever.
Rekening houdende met het soort onderzoek dat zal worden uitgevoerd, is de doelstelling van het onderzoek als volgt geformuleerd:
2.3.2 Vraagstelling
De vraagstelling formuleert de hoofdvraag die bij de doelstelling aansluit maar in voor het onderzoek toegankelijke termen is geformuleerd16. De vraagstelling vormt het belangrijkste aanknopingspunt voor de uitwerking in deelvragen. Dit vormt als het ware de binnenkant van het onderzoek, samen met het conceptuele model en het theoretische kader. De vraagstelling van het onderzoek luidt als volgt:
2.3.3 Randvoorwaarden
De randvoorwaarden geven de beperkingen aan waaraan onderzoeksresultaten en methoden onderhevig zijn17. Randvoorwaarden zijn er in 2 soorten: productrandvoorwaarden en procesrandvoorwaarden. Productrandvoorwaarden stellen randvoorwaarden aan de oplossing.
Procesrandvoorwaarden stellen de tijdslijn van het onderzoek vast.
13 (Verschuren, 1999)
14 (De Leeuw, 2000:290)
15 (De Leeuw, 2001:77)
16 (De Leeuw, 2001:85)
17 (De Leeuw, 2000:85)
Het doel van het onderzoek is het vergroten van inzicht in de kostenstructuur, zodanig dat de overheadkosten gebenchmarkt kunnen worden, teneinde tot aanknopingspunten te
komen omtrent het reduceren van de overheadkosten bij de rechtbank Groningen.
Hoe verhouden de overheadkosten van de Rechtbank Groningen zich tot vergelijkbare rechtbanken en welke aanknopingspunten zijn er om de overheadkosten binnen de
rechtbank Groningen te reduceren?
Productrandvoorwaarden:
¾ Het onderzoek betreft alle overheadkosten binnen de rechtbank, met uitzondering van de kostensoort “Huisvestingskosten t.b.v de RGD (code 420120)”.
¾ Het onderzoek heeft betrekking op de jaren 2002-2004.
¾ Het verlagen van de overheadkosten mag geen of nauwelijks gevolgen hebben voor het functioneren van het primaire proces en de primaire activiteiten. Het reduceren van de overhead(activiteiten) mag niet ten kosten gaan van de kwaliteit en productiviteit van het primaire proces en de daarbij horende activiteiten.
¾ Het eindproduct zal in de vorm van een rapport aan de rechtbank worden uitgebracht.
Procesrandvoorwaarden:
¾ Het onderzoek wordt uitgevoerd in het kader van een afstudeeropdracht en zal tenminste 6 maanden in beslag nemen.
2.4 Conceptueel model
Het conceptueel model vormt een grafische weergave van de verbanden die tussen de verschillende begrippen in het model verondersteld worden18. Het conceptueel model ziet er als volgt uit:
Figuur 2.2 Conceptueel model
18 (Baarda & De Goede, 2000: 42) Productiviteit
Kwaliteit
Kwaliteit overhead processen
Kwantiteit overhead processen Ondersteunende
processen (activiteiten) Primaire
processen (activiteiten)
Processen Rechtbank Groningen
Overhead kosten (zelfstandige kostenplaatsen) Directe kosten
(hoofd kostenplaatsen)
Kosten besparingen
overhead Kostprijs
Benchmarking onderzoek
Overhead- checklisten
2.4.1 Toelichting conceptueel model
Centraal in het model staan de processen binnen de Rechtbank Groningen. Deze bestaan zeer basaal uit het primaire proces en alles wat daar ondersteuning aan biedt. De grondslag voor het primaire proces wordt gevormd door de formele wet en uitvoeringsbesluiten19. Het primaire proces bij de rechtbank is omschreven als: “recht doen”, wat sec inhoudt het doen van uitspraken in rechtszaken op civielrechtelijk, strafrechtelijk, bestuursrechtelijk gebied en in kantonzaken.
De primaire processen worden gefaciliteerd door een aantal ondersteunende processen. Een proces kan hierbij worden gedefinieerd als: een verzameling in de tijd geordende elementen, die meestal gebeurtenissen of activiteiten worden genoemd20. Een proces bestaat in dit geval dus uit een aantal activiteiten. Ook hier valt weer een onderscheid te maken in primair en ondersteunend. De ondersteunende activiteiten omvatten onder andere secretarieel werk, een bodedienst en een kantinedienst.
Aan de activiteiten zijn kosten verbonden: directe kosten (horende bij de primaire processen en activiteiten) en indirecte of overheadkosten (horende bij de ondersteunende processen en activiteiten). Het merendeel van de directe kosten kunnen uit de hoofdkostenplaatsen worden onderscheiden en het merendeel van de overheadkosten zijn uit de zelfstandige kostenplaatsen te herleiden. Moeilijkheid hierbij is echter, dat er een aantal overheadkosten afkomstig zijn uit de sectoren, bijvoorbeeld ondersteunend personeel (secretaresses e.d.). Het is van belang dat er een model komt waarin alle overheadkosten worden opgenomen (zowel materiele als personele overhead), zodat ook de overheadkosten binnen de sectoren zichtbaar worden. Dit zal gebeuren in de vorm van een aantal checklisten, waarin alle overhead wordt weergegeven per sector en buiten de sectoren.
Aan de hand van deze checklisten voor overheadkosten, zal er gebenchmarkt worden met vergelijkbare rechtbanken. Input voor het benchmarkingonderzoek zijn dan de ingevulde checklisten, met data uit een rechtbankbreed gebruikt systeem, zodat de gegevens consistent zijn.
Er zijn een aantal randvoorwaarden die in acht zullen moeten worden genomen bij het onderzoek. De randvoorwaarden zijn geel gemarkeerd en zijn verbonden aan de ondersteunende processen en de uiteindelijke kostenbesparingen. De ondersteunende processen dragen bij aan het primaire proces, en derhalve zal er rekening moeten worden gehouden met de kwalitatieve en de kwantitatieve bijdrage die de ondersteunende processen leveren aan het primaire proces. Deze bijdragen kunnen zowel in materiele als in personele zin zijn. De andere randvoorwaarden hebben betrekking op de uitkomsten van het benchmarkingproces en de daaraan gekoppelde voorstellen voor bezuinigingen. Het zal namelijk niet zonder meer mogelijk zijn om kosten te reduceren zonder rekening te houden met de productiviteit en de kwaliteit van de rechtbank.
Om het model te completeren is de kostprijs (afkomstig uit het BLS) opgenomen. De kostprijs van een rechtszaak wordt namelijk gevormd door een deel directe en een deel indirecte kosten. De kostenbesparingen op indirecte kosten hebben dus een gevolg voor de kostprijs.
Nogmaals, de kostprijs is slechts ter completering opgenomen, omdat deze geen betekenis heeft binnen de tijdsfocus van dit onderzoek.
2.5 Deelvragen
Om de centrale vraagstelling te kunnen beantwoorden, is het zinvol de vraagstelling op te splitsen in kleinere onderzoeksvragen: de deelvragen. De deelvragen zijn als volgt geformuleerd:
19 (Kwaliteitshandboek Rechtbank Groningen, 2002).
20 (De Leeuw, 2000:119).
1. Wat is een bruikbare definitie van overhead en op welke wijze kan deze worden geoperationaliseerd?
Het doel van deze vraag is om een bruikbare definitie van overhead op te stellen welke in het vervolg van het onderzoek gehanteerd kan worden. Erg belangrijk is de manier waarop de overhead geoperationaliseerd zal worden. Het is immers de bedoeling de overhead op een consistente manier te meten en te benchmarken. Een heldere operationalisatie is hiervoor noodzakelijk.
2. Op welke manier wordt de overhead en het overheadpercentage berekend door de Raad voor de Rechtspraak? En welke voor- en nadelen zijn hieraan verbonden?
Alvorens een model op te stellen waarmee het mogelijk is de overhead te bepalen op basis van de opgestelde en geoperationaliseerde definitie bij de eerste deelvraag, is het zinvol om te kijken naar de manier waarop de Raad voor de Rechtspraak de overhead heeft berekend.
Zoals in de aanleiding van het probleem (paragraaf 1.4.3) al naar voren kwam, worden er vraagtekens gezet bij de manier waarop de Raad dit doet. Deze deelvraag dient er dan ook toe de voor- en (met name) de nadelen van de gehanteerde manier van overheadberekening te onderscheiden. Hieruit kan lering worden getrokken, met het oog op het te ontwikkelen model.
3. Aan welke ontwerpeisen moeten de overheadchecklisten voldoen?
Omdat er twijfels zijn bij de berekening van het overheadpercentage van de Raad, is er de behoefte om op een andere manier naar overhead te gaan kijken. Hierbij dient in ogenschouw te worden genomen: de opgestelde definitie van overhead bij de eerste deelvraag en de nadelen van de manier van overheadberekening door de Raad (tweede deelvraag). De eisen waaraan de checklisten moeten voldoen en de presentatie van de overheadchecklisten vormen het product van deze deelvraag.
4. Welke relatie hebben de overheadchecklisten met het benchmarkingonderzoek?
Om de brug te slaan tussen de overheadchecklisten en het benchmarkingonderzoek zal er een deelvraag worden gewijd aan de relatie tussen beiden. De vraag in hoeverre de overheadchecklisten gewijzigd moeten worden om als input te kunnen dienen voor het benchmarkingonderzoek zal hier beantwoord worden, en de eventuele aanpassingen zullen hierbij worden gepresenteerd. Het eindproduct van deze deelvraag zijn de aangepaste overheadchecklisten, die benchmarking mogelijk maken.
5. Hoe verhouden de overheadkosten van de rechtbank Groningen zich, op basis van de overheadchecklisten, tot andere rechtbanken?
De overheadchecklisten afkomstig uit de vorige deelvraag zijn nu gereed om ingevuld te worden door de rechtbank Groningen en de benchmarkingpartners afkomstig uit dezelfde categorie als de rechtbank Groningen (maatrechtbanken-plus). Het hele benchmarkingproces en de resultaten hiervan zullen hier worden beschreven.
6. Welke aanknopingspunten zijn er voor het reduceren van de overheadkosten?
Het resultaat van het benchmarkingonderzoek zal bestaan uit een overzicht van de verschillen tussen de rechtbanken. De resultaten kunnen aanknopingspunten bieden voor het reduceren van de overheadkosten van de rechtbank Groningen. Samen met een set van aanbevelingen, vormen de aanknopingspunten het gewenste resultaat van deze vraag.
2.6 Theoretische verantwoording
In het verloop van het onderzoeksontwerp zijn impliciet of expliciet een aantal concepten aan bod gekomen die in het onderzoek behandeld zullen worden. In deze paragraaf zal de keuze voor een bepaalde benadering van het concept worden verantwoord. In het theoretische kader zal de benadering van het concept uitgebreider aan bod komen.
2.6.1 Overheadkosten en kostenverbijzondering
Overheadkosten zijn het centrale onderzoeksonderwerp van deze scriptie. Over wat er exact onder het begrip overheadkosten moet worden verstaan is noch consensus onder auteurs noch een algemeen geldende definitie. Over het algemeen heeft de literatuur omtrent overheadkosten betrekking op productiebedrijven. Schrijvers als Lewis, Hart, Miller&
Vollmann, Cooper & Kaplan en Innes & Mitchell kunnen tot de auteurs gerekend worden wier publicaties hier betrekking op hebben. Naast deze “klassieke” overheadliteratuur zijn er populair wetenschappelijke artikelen, welke een andere benadering van overhead laten zien.
In deze artikelen hanteert men een meer pragmatische kijk op overhead en is het bereik niet beperkt tot het productiebedrijf. Deze modernere benaderingswijze van overhead vertoont echter wel overlap met de “klassieke” overheadliteratuur; beide beschouwen ze overhead als ondersteuning voor het primaire proces.
Om tot een overheaddefinitie te komen welke bruikbaar is voor het onderzoek, is het noodzakelijk dat er een koppeling plaatsvindt naar het onderzoeksobject kostensoort. De kostenverbijzonderingsliteratuur biedt hierbij een goede ingang om tot een goed begrip van kostensoorten en daarbijhorende concepten te komen. Met name de publicaties van Groot &
Van de Poel en Verschuren zijn hierbij van nut.
2.6.2 Modellering
De checklisten voor consistente overheadvergelijking, die in overeenstemming met de opgestelde definitie voor overheadkosten opgesteld zullen worden, zijn te zien als een model.
Voor het opstellen van een model geldt een aantal criteria. Allereerst zal er een programma van eisen moeten zijn waaraan het model zal moeten voldoen. Vervolgens stelt De Leeuw dat er een aantal modelleringsbeslissingen moet worden genomen “die onder meer het doel van het model vastleggen en de afbakeningsbeslissingen van het systeem waarop het model betrekking heeft.”21 Kortom, de modelleringsbeslissingen zijn van belang bij het opstellen van een model.
2.6.3 Benchmarking
Zoals gezegd zal er binnen het onderzoek allereerst een definitie moeten worden gevormd wat betreft overheadkosten. Tweede stap is dan het consistent vergelijken van overheadkosten, met als doel het komen tot aanbevelingen omtrent reducering van deze overheadkosten voor de rechtbank Groningen. Kortom, het verbeteren van de performance, door verlaging van de overheadkosten staat voorop.
In de literatuur zijn er een aantal methodieken die ernaar streven om de performance van een onderneming (i.c. rechtbanken) te vergelijken of te verbeteren:
¾ Continuous improvement: “the act of making incremental changes to the process to improve process performance”22. Dit is meestal een jarenlang proces, resulterende in een effectievere en flexibelere organisatie. Verbeteren is hierbij het kernwoord.
21 (De Leeuw, 2001:54)
22 (Atkinson e.a., 2001:48)
¾ Performance measurement: “a major management accounting and control process used to evaluate the performance of a manager, activity, or organisational unit.”23 De focus hierbij is gericht op effectiviteit en vergelijken staat hierbij centraal.
¾ Benchmarking: is te onderscheiden in twee fasen: de fase van vergelijking en de fase van verbetering24. Benchmarking gaat dus verder waar performance measurement stopt, en begint eerder dan continuous improvement.
Van deze methodieken is benchmarking het meest geschikt voor dit onderzoek. Het sluit het best aan bij de doelstelling van het onderzoek, omdat het zowel een vergelijkende fase bevat als een verbeterende fase.
Het soort benchmarkonderzoek dat zal worden uitgevoerd neemt de vorm aan van een interne performance benchmark. Tot de voordelen van het doen van een intern benchmark onderzoek ten opzichte van een extern benchmarkonderzoek, behoort volgens Büyüközkan en Maire25: het beschikken over de nodige informatie, het hebben van eenzelfde cultuur en het hebben van vergelijkbare doelen. Omdat de ervaringen met benchmarking bij rechtbanken nog relatief gering zijn, is het doen van een intern benchmarkonderzoek dan ook aan te bevelen, daar het doen van extern benchmarkonderzoek een zekere basiskennis wat betreft benchmarking vereist. De interne benchmark heeft daarnaast een niet erg procesmatig karakter, maar is meer gefocust op de prestaties op kostengebied.
Aan de hand van het artikel van Dattakumar en Jagadeesh26, waarin zij hebben getracht lijn aan te brengen in de grote hoeveelheid benchmarkingliteratuur, is er een selectie gemaakt van de benchmarkingproces-modellen, deze zijn opgenomen in bijlage 527 .Met name het model van Camp, ook wel de ontwerper van de moderne benchmark methodologie genoemd28, is in dit onderzoek geschikt, omdat het niet zoals de andere weergegeven modellen op een specifiek type benchmarking is gericht, maar een meer algemeen toepassingsbereik heeft. Het model dat echter gebruikt zal worden in dit onderzoek, is een afgeleide van het model van Camp, namelijk het cyclische benchmarkingmodel van De Vries en Van der Togt. Dit model sluit goed aan bij het type benchmarkonderzoek dat zal worden uitgevoerd, namelijk de interne performance benchmark.
2.7 Methodische verantwoording
In deze paragraaf wordt stilgestaan bij de methode van dataverzameling en de manier waarop de data verwerkt zal worden. Deze methodische aspecten zullen in de volgende twee subparagrafen aan bod komen.
2.7.1 Dataverzameling en databronnen
Braster onderscheidt drie dataverzamelingsmethoden: desk research, interviews en observatie29. Bij desk research valt te denken aan het raadplegen van bestaande gegevens:
documenten, literatuur, databestanden, audiovisueel materiaal en fysieke objecten (computers, machines). Interviews zijn er in verschillende soorten. Ze variëren naar de mate van gestructureerdheid en naar de vraag of ze individueel of per groep worden afgenomen.
Observaties hebben vooral een functie wanneer gedragsaspecten van belang zijn.
23 (Atkinson e.a., 2001:578)
24 (De Vries & Van der Togt, 1995: 12)
25 (Büyüközkan & Maire, 1998:104)
26 (Dattakumar & Jagadeesh, 2003)
27 (Afkomstig uit: Fernandez, McCarthy & Rakotobe-Joel, 2001:285)
28 (http://www.tqm.be/)
29 (Braster, 2000:95)
Het onderzoek kan ruwweg worden opgedeeld in 4 fasen, overeenkomstig het blauw gekleurde blok in het conceptuele model (figuur 2.2). De eerste fase bestaat hierbij uit het definiëren van de overhead. De methoden van dataverzameling die hiervoor gebruikt zullen worden zijn: desk research en interviews. Desk research zal hier bestaan uit het bestuderen van onder andere: boeken, artikelen en interne documenten (jaarrapportages, rapporten, e.d.).
De interviews zullen in deze fase een ongestructureerd tot semi-gestructureerd karakter hebben, en moeten er toe dienen meer inzicht in de problematiek omtrent het definiëren van de overhead te verkrijgen.
De tweede fase van het onderzoek heeft betrekking op het vervaardigen van een model waarmee de overhead op een consistente wijze kan worden gemeten. Het vervaardigen van het model behoeft nadere kennis van de eisen die er gesteld worden aan modellering, en praktische informatie, om de wensen van de klant te kunnen verwerken in het model. De dataverzamelingsmethoden komen overeen met die van de eerste fase: desk research en interviews. Er zal desk research worden verricht om de theoretische kant van modellering te bestuderen en er zullen interviews worden afgenomen om het model af te stemmen aan de wensen van de opdrachtgever.
In fase drie wordt invulling gegeven aan het benchmarkingonderzoek. Hiertoe zal er allereerst inzicht moeten worden verkregen in het benchmarkingproces, door middel van benchmarkingliteratuur. Het daadwerkelijke benchmarkingonderzoek wordt gekenmerkt door een grote hoeveelheid aan dataverzameling. Deze data zullen uit interne documenten verkregen moeten worden. Daarnaast zal er op een meer gestructureerde wijze interviews af worden genomen bij de benchmarkingpartners om op een consistente wijze informatie te verzamelen.
De laatste fase wordt gekenmerkt door het doen van aanbevelingen omtrent het reduceren van overheadkosten, op basis van de aanknopingspunten afkomstig uit het benchmarkingonderzoek. Interviews met de opdrachtgever zullen in deze fase van belang zijn om de aanbevelingen zo goed mogelijk af te stemmen.
In het figuur 2.3 wordt het voorgaande overzichtelijk weergegeven.
Figuur 2.3 Onderzoeksfasen, dataverzamelingsmethoden en databronnen
2.7.2 Dataverwerking en data-analyse
De data die verzameld worden voor het benchmarkingonderzoek zullen verwerkt moeten worden in één overzicht, waarin alle cijfers staan die noodzakelijk zijn om een analyse te kunnen maken. Het eindproduct van de dataverwerking zal dus een ingevuld model zijn. De
analyse zal plaatsvinden op basis van dit model. De analyse van de data vormt vervolgens weer de input voor de aanknopingspunten en de aanbevelingen op basis van deze aanknopingspunten.
2.8 Het Trechtermodel
De belangrijkste onderwerpen van de onderzoeksopzet zullen, bij wijze van samenvatting, worden weergegeven in het trechtermodel. Het trechtermodel laat grafisch zien dat er van breed naar smal is gewerkt. De doelstelling en de randvoorwaarden zijn vertaald in een vraagstelling, en de vraagstelling is vervolgens onderzoekbaar gemaakt door het stellen van 6 deelvragen. Het trechtermodel ziet er als volgt uit:
Figuur 2.4: Trechtermodel 2.9 Leeswijzer
De volgende hoofdstukken komen nagenoeg overeen met de uitwerking van een deelvraag per hoofdstuk. Allereerst zal er in hoofdstuk 3 echter een theoretisch kader worden geschapen, waarin de belangrijkste theorieën voor het onderzoek uiteen worden gezet.
In hoofdstuk 4 zal er een definitie van overheadkosten worden geformuleerd, welke in hetzelfde hoofdstuk zal worden geoperationaliseerd.
Hoofdstuk 5 beschouwt de manier waarop de Raad voor de Rechtspraak de overhead van een rechtbank berekend. De voor- en nadelen van deze berekeningswijze zetten, samen met de definitie en operationalisatie van hoofdstuk 4, de lijn uit waarlangs de overheadchecklisten van hoofdstuk 6 zullen worden ontworpen. De overheadchecklisten vormen op hun beurt de input voor het benchmarkingonderzoek, dat in hoofdstuk 7 in haar volledigheid zal worden beschreven. Ten slotte zal er in hoofdstuk 8 worden gekeken in hoeverre de vraagstelling is beantwoord en er aan de doelstelling van het onderzoek is voldoen. Tevens zullen er aanbevelingen aan de rechtbank Groningen worden gedaan.
Deelvragen 1.Overhead en operationalisatie?
2.Overheadberekening Raad?
Voor- en nadelen?
3.Ontwerpeisen checklist?
4.Relatie checklist en benchmarking?
5.Verhouding met andere rechtbanken?
6. Aanknopingspunten voor reduceren overheadkosten?
Doelstelling:
Het doel van het onderzoek is het vergroten van inzicht in de kostenstructuur, zodanig dat de overheadkosten gebenchmarkt kunnen worden, teneinde tot aanknopingspunten te komen omtrent het reduceren van de overheadkosten binnen de Rechtbank Groningen.
Randvoorwaarden:
-Alle overhead behalve huisvestingskosten RGD.
-Rapport aan rechtbank -Kwaliteit en
productiviteit gehandhaafd -Tijd: 6 maanden
Vraagstelling Hoe verhouden de overheadkosten van de Rechtbank Groningen zich tot vergelijkbare rechtbanken en welke aanknopingspunten zijn er om de
overheadkosten binnen de rechtbank
Groningen te reduceren?
