BESLUIT
Onderwerp: Zaaknr. 1655; onvolkomen marktwerking op Vinex-locaties
Geachte heer Duivesteijn,
In uw brief van 16 november 1999 beklaagt u zich over onvolkomen marktwerking op VINEX-locaties. Uw klacht richt zich in de eerste plaats tegen projectontwikkelaars en bouwondernemingen die
samenwerkingsverbanden zijn aangegaan om te komen tot gezamenlijke exploitatie van de woningbouwproductie op toekomstige VINEX-locaties, leidende tot beheersing van de woningmarkt.
In de tweede plaats richt uw klacht zich tegen de samenwerkingsverbanden die gemeenten zijn aangegaan met de genoemde ondernemingen. Ter onderbouwing van uw klacht heeft u een aantal documenten overgelegd. Naar aanleiding van uw klacht zijn er drie gesprekken geweest met
vertegenwoordigers van de Nederlandse mededingingsautoriteit, te weten op 14 december 1999, 2 augustus 2000 en 8 mei 2001.
1 Grondposities
Een zeer belangrijke factor in de besluitvorming en bij gedrag rondom de ontwikkeling van VINEX-locaties blijkt het hebben van (toekomstige) bouwgrond.
Naar aanleiding van het uitkomen van de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra, waarin zogenaamde uitbreidingslocaties werden vastgelegd, was het voor zowel ondernemingen als overheden, begin jaren 90, duidelijk waar in de toekomst grote aantallen woningen gebouwd zouden worden. In wezen is met de aanwijzing van voor (grootschalige) nieuwbouw bestemde gebieden een natuurlijke selectie ontstaan van partijen die in staat zijn de woningen te bouwen. Immers, alleen de grotere projectontwikkelaars en bouwondernemingen zijn (qua financile mogelijkheden, expertise, management, beschikbare bouwcapaciteit, etc) in staat om tegelijkertijd meerdere grote bouwprojecten zoals het realiseren van grote aantallen woningen op Vinex-locaties, in voorbereiding en/of uitvoering te nemen.
Overheden en ondernemingen zijn overgegaan tot de aankoop van (toenmalige agrarische) gronden op toekomstige VINEX-locaties. Dergelijke aankopen van "ruwe grond" gaven de ondernemingen (met name bouwbedrijven en
projectontwikkelaars) een stevige onderhandelingspositie in het verdere VINEX-traject. Men wist: "nu grond kopen, is straks huizen bouwen".
Gemeenten werden door grondaankopen van de (grotere) projectontwikkelaars en (vooral) bouwondernemingen, bij de verdere ontwikkeling van
Vinex-locaties, min of meer veroordeeld tot "samenwerking" met de andere
De relatie tussen gemeenten en de over grond beschikkende projectontwikkelaars en bouwbedrijven bleek er een van wederzijdse afhankelijkheid, zoals bijvoorbeeld in het bouwclaim-model[2].
Daar waar de ruwe grond niet in particulier eigendom is, maar in handen van gemeenten, zijn de bouwondernemingen en projectontwikkelaars meer afhankelijk van de gemeente[3].
Naast het bouwclaim-model wordt ook gebruik gemaakt van
gemeenschappelijke exploitatiemaatschappijen, waarin de betrokken marktpartijen gezamenlijk met de gemeente zorg dragen voor de gemeenschappelijke ontwikkeling van de betreffende VINEX-locatie
(voorbeeld: VINEX-locatie Leidsche Rijn). Ook wordt gebruik gemaakt van een concessiemodel en vindt er geheel private exploitatie plaats[4].
De betrokken markten
Uitgangspunt bij de beoordeling of bepaalde gedragingen een
mededingingsbeperkende invloed hebben, is de aard en omvang van de relevante markt. Ondernemersgedrag wordt bezien tegen de achtergrond van een (of meerdere) productmarkt(en) en de geografische omvang daarvan. Ten aanzien van de ontwikkeling van VINEX-locaties lijkt - grofweg - een drietal markten te kunnen worden onderscheiden, namelijk een grondmarkt, een bouwmarkt en een woningmarkt.
- Grondmarkt
De grondmarkt valt nader te onderscheiden in een markt voor gronden, bestemd voor (de bouw van) bedrijven (bedrijfsterreinen), en een markt voor gronden bestemd voor (de bouw van) woningen. Dit volgt met name uit de splitsing die hieromtrent in de overheidsplanologie wordt gemaakt.
Deze beide grondmarkten lijken nationaal van aard te zijn. Uitgaande van de vragers naar deze grond (veelal de grotere projectontwikkelaars en/of
bouwbedrijven) wordt de vraag naar bouwgrond (in ieder geval voor zover deze gelegen is op de grotere locaties, zoals bijvoorbeeld VINEX-locaties) vooral uitgeoefend door ondernemingen, welke landelijk actief zijn. Uitgaande van een nationale markt, lijkt het uitgesloten dat zich daarop thans partijen bevinden die over een economische machtspositie in de zin van de Mw beschikken.
- Markt voor woningbouw en utiliteitsbouw
VINEX-locaties) kan - conform eerdere besluiten van de NMa - worden vastgesteld dat dat ten minste een nationale markt is. De aanbieders op deze markt zijn veelal dezelfde als de vragers op de grondmarkt, te weten
projectontwikkelaars en bouwbedrijven, welke - zoals gezegd - landelijk actief zijn. Nu er sprake is van een nationale markt, lijkt het - gezien eerdere onderzoeken en besluiten van de NMa - uitgesloten dat zich daarop thans partijen bevinden die over een economische machtspositie in de zin van de Mw bevinden.
- Woningmarkt
Er bestaat geen aparte relevante markt voor nieuwbouwwoningen, dan wel voor woningen op VINEX-locaties. Zowel nieuwbouwwoningen als bestaande woningen voorzien in dezelfde behoefte naar huisvesting; de vraag naar beide typen woningen wordt door een en dezelfde groep uitgeoefend. Wanneer de bestaande voorraad niet langer voorziet in die behoefte, ontstaat er vraag naar nieuw te bouwen woningen, hetgeen duidelijk maakt dat er in feite sprake is van een en dezelfde productmarkt[5].
Gezien de mobiliteit van burgers, en het daarmee samenhangende ontbreken van de noodzaak om dicht bij het werk te wonen, zijn vragers naar woningen niet gebonden aan bepaalde plaatsen (steden of dorpen), laat staan bepaalde wijken in steden of dorpen, zoals bijvoorbeeld een Vinex-locatie. Derhalve kan niet geconcludeerd worden dat woningen die aangeboden worden op VINEX-locaties voor consumenten (vragers) een aparte relevante geografische markt vormen.
2 Mededingingsafwegingen
a. Toepasselijkheid Mededingingswet i.v.m. tijdsverloop
De gedragingen waarover u een klacht heeft ingediend, hebben zich in overwegende mate afgespeeld vr de inwerkingtreding van de
Mededingingswet. Gedragingen van voor die inwerkintreding kunnen door de NMa dan ook niet worden onderzocht en bestraft. Wel kunnen dergelijke gedragingen een rol spelen bij de analyse van de marktstructuur zoals die thans bestaat en kunnen zij aangeven hoe lang een eventuele gedraging die thans onder een van de verboden van de Mw valt, in totaal heeft geduurd. b. Aanleiding voor de klacht
Belangrijkste aanleiding voor uw klacht was kort gezegd, een naar uw mening verslechterende verhouding tussen prijs en kwaliteit van nieuwbouwwoningen die op Vinex-locaties worden gerealiseerd. Die verslechtering zou volgens u mogelijk kunnen worden verklaard uit mededingingsbeperkende gedragingen. De prijsstijgingen (en daarmee de veranderde prijs-kwaliteitverhouding) lijken echter het gevolg te zijn van een verandering in de vraag-aanbodverhouding op de markt voor koopwoningen die, zoals gezegd, zowel bestaande als
belangrijkste benvloeding is gelegen in de grote economische en
demografische verandering die Nederland de laatste jaren heeft doorgemaakt. Met name het toenemend aantal tweeverdieners, de relatief lage rentestand, de verruiming van de hypotheekmogelijkheden voor tweeverdieners, de relatief sterke stijging van de huren en de gunstige inkomens- en
werkgelegenheidsontwikkeling hebben de vraag naar en daarmee de prijs van koopwoningen, ook die op VINEX-locaties, de afgelopen jaren opgestuwd. Zelf noemde u in dit verband nog het vrijkomen van erfenissen, waarmee een grotere vraag op de woningmarkt kan worden uitgeoefend.
Voorts ontbreken indicaties dat de prijs-kwaliteitverhouding van woningen op VINEX-locaties ongunstiger is dan van de bestaande voorraad woningen op dit moment, hetgeen zou kunnen duiden op mogelijke kartelvorming. In een door Berenschot uitgebracht rapport wordt geconstateerd dat woningen op VINEX-locaties worden aangeboden voor "marktconforme prijzen".[6]
Uit een in opdracht van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu verricht onderzoek[7], blijkt dat in de periode 1991 - 1999 de gemiddelde verkoopprijs van nieuwbouwwoningen met 72 procent te zijn gestegen, daar waar de gemiddelde verkoopprijs van bestaande woningen in dezelfde periode met 93 procent is gestegen. Het CPB noemt vergelijkbare verschillen[8]. Gecorrigeerd voor kwaliteitsverschillen is de verkoopprijs van bestaande woningen in de periode 1991-1996 met ruim 50 procent gestegen. Daarentegen is de prijsstijging van nieuwbouwwoningen gematigder geweest. De prijzen van nieuwbouwwoningen, gecorrigeerd voor kwaliteitsverschillen, zijn in dezelfde periode met 28 procent gestegen.
De ontwikkeling van de verkoopprijzen van nieuwbouwwoningen lijkt
voornamelijk te worden bepaald door het prijsniveau van bestaande woningen die binnen een zelfde gebied of regio zijn gelegen.
c. Gemeente als overheid en de gemeente als onderneming
Mededingingsregels zijn alleen van toepassing op ondernemingen. Als onderneming wordt aangemerkt elke eenheid die actief is in het economisch verkeer als aanbieder van goederen en/of diensten[9]. De (juridische) vorm van die entiteit of het hebben van winstoogmerk is daarbij niet van belang.
Handelingen van overheden die worden verricht in de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden, vallen buiten de werkingssfeer van de mededingingsregels, aangezien de overheid in die hoedanigheid geacht wordt niet deel te nemen aan het economisch verkeer en daarom niet valt aan te merken als onderneming.
Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer zij middels bestemmingsplannen de ruimtelijke indeling van VINEX-locaties bepaalt.
(zoals het via bestemmingsplannen realiseren van een nieuwe woonwijk, mede in kader van de volkshuisvesting) en marktactiviteiten, zoals de aan- en/of verkoop van (toekomstige) bouwgronden.
De door de gemeente afgesloten overeenkomsten hebben in elk geval deels betrekking op de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden, al dan niet in het kader van bestemmingsplannen. Zoals gezegd, kent de NMa ter zake geen bevoegdheden, daargelaten de vraag of bestemmingsplannen en overeenkomsten de mededinging beperken.
Gemeenten blijken bij de ontwikkeling van Vinex-locaties een sterk bepalende rol te hebben gespeeld. Soms valt het gedrag van gemeenten, afgemeten aan het ondernemingsbegrip zoals dat onder de Mw wordt gehanteerd, te
kwalificeren als overheidsgedrag, soms als ondernemingsgedrag. Een duidelijke scheidslijn daartussen valt zonder verdere analyse nu niet aan te geven.
Los van de positie van gemeenten zelf, kan voor wat betreft het gedrag van (andere) ondernemingen worden opgemerkt dat zij als grondhandelaren, projectontwikkelaars of bouwbedrijven, met betrokken gemeenten langdurige contacten hebben onderhouden en in diverse contractuele relaties tot elkaar staan. Die contracten hebben veelal een lange of zelfs onafgebakende looptijd. De contracten lopen thans nog door. Daarbij zal in het verleden (d.w.z. vr de inwerkingtreding van de Mededingingswet) niet of nauwelijks het besef hebben bestaan dat de overheid mogelijk niet als overheid, maar (zelf) ook als marktpartij bij besprekingen, onderhandelingen en overeenkomsten betrokken was. Marktpartijen konden er daarom vr de inwerkingtreding van de Mw op vertrouwen dat zij met de overheid tot afspraken zijn gekomen, zonder zich daarbij te hoeven afvragen of dergelijke handelingen mogelijk later als strijdig met de toen nieuwe mededingingswetgeving zouden kunnen worden gekwalificeerd.
Hoewel de gemeente bij de verkoop van grond als onderneming in de zin van de Mw handelt, levert ook de voorafgaande selectie van (potentile)
grondkopers door een gemeente, die eigenaar is van de betrokken
bouwgrond, geen strijd op met de Mw. Een dergelijke selectie kan niet anders worden aangemerkt dan het uitoefenen van het aan een eigenaar toekomende recht te bepalen aan wie zij de grond doorverkoopt, dan wel te bepalen wie zij laat bouwen op de bij haar in eigendom zijnde grond[10].
d. Prijsafspraken
De NMa is gestuit op afspraken tussen gemeenten en projectontwikkelaars en bouwondernemingen inzake een maximering van de verkoopprijs van nieuwbouwwoningen. Indien de bouwer/projectontwikkelaar volledige vrijheid zou hebben in het vaststellen van zijn verkoopprijzen, zouden de prijzen van woningen op VINEX-locaties hoger (want volledig marktconform) komen te liggen dan thans het geval is. Deze afwijkende prijs, welke in de huidige marktsituatie veelal ten gunste komt van de eerste koper, vindt zijn oorsprong in prijsregulering en de gebundelde verkoop van nieuwbouwwoningen[11]. Die afspraken zijn voor de NMa thans geen aanleiding tot nader onderzoek. Naar mijn voorlopig oordeel kan worden gesteld dat de gemeenten die dergelijke afspraken hebben gemaakt, daarbij zijn opgetreden als overheid en niet als onderneming.
Er zijn voorts geen aanwijzingen dat er ook n 1998 gedragingen hebben plaatsgevonden, welke aanleiding geven tot nader onderzoek onder de regels van de Mw. Ook de door u overgelegde stukken en andere door de NMa bestudeerde onderzoeksrapporten en contracten wijzen niet in die richting. In dit verband kan worden opgemerkt dat met betrekking tot de ontwikkeling van VINEX-locaties geen andere klachten op basis van de Mededingingswet bij de NMa zijn ingediend; noch door marktpartijen op de diverse te onderscheiden markten, noch door consumenten (al dan niet verenigd in een
belangenorganisatie als de Vereniging Eigen Huis).
De door u vermoede beheersing van de woningmarkt door samenwerkende projectontwikkelaars en/of bouwondernemingen lijkt, gelet op de geschetste omvang van de woningmarkt (nieuwbouw en bestaande woningen vormen n markt; geografische afbakening minimaal regionaal), niet aannemelijk.
3 Conclusie
Gezien het bovenstaande kom ik tot de conclusie dat er geen aanwijzingen van overtredingen van de Mededingingswet door bij de ontwikkeling van VINEX-locaties betrokken marktpartijen zijn, die aanleiding geven tot een nader onderzoek. Wel is duidelijk dat de concurrentie niet op alle betrokken markten optimaal is; doch via het instrumentarium van de Mededingingswet kan daar geen verandering in worden gebracht.
Vanzelfsprekend zal de NMa actie ondernemen wanneer er nieuwe of aanvullende aanwijzingen zijn van mogelijke overtredingen van de Mw. Zoals eerder in diverse media is geuit, blijft de bouwsector een van de belangrijke aandachtsgebieden van de NMa.
Nu er een nieuwe ronde van mogelijke gebiedsaanwijzingen (zoals geschied bij de VINEX-nota) aanstaande is, zal de NMa vanzelfsprekend alert zijn op signalen die kunnen duiden op mededingingsbeperkende gedragingen.
Hoogachtend,
Datum: 12 september 2001 w.g. R.J.P. Jansen
Plv. directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit
Tegen dit besluit kan degene, wiens belang rechtstreeks bij dit besluit is betrokken, binnen zes weken na de dag van bekendmaking van dit besluit een gemotiveerd bezwaarschrift indienen bij de directeur-generaal van de
Persbericht d.d. 8 oktober 2001
---[1] Bijvoorbeeld in het geval van de gemeenten Utrecht en Vleuten-De Meern. [2] Zie ook Centraal Planbureau, Woningbouw - Tussen markt en overheid, Den Haag 1999, p. 55.
[3] Idem.
[4] Nota Grondbeleid, blz. 69.
[5] Zie ook Centraal Planbureau, Woningbouw - Tussen markt en overheid, Den Haag 1999, p. 43.
[6] Berenschot, Rapportage - De kwaliteit van het VINEX-proces, Utrecht 1999, p. 23.
[7] Rigo, Tauw en OTB, Samenvattende rapportage 'relatie woningmarkt - grondmarkt 1991-1998', 4 februari 2000, p. 14.
[8] Centraal Planbureau, Woningbouw - tussen markt en overheid, Den Haag 1999, p. 59.
[9] Zie bijv. zaak C-41/90, Hfner en Elser vs. Macroton, Jur. 1991, I-1979, r.o. 21.
[10] Zie besluit van de dg-NMa in zaak 1010, van 4 mei 2000, BNA- gemeente Den Haag.
[11] Centraal Planbureau, Woningbouw - tussen markt en overheid, Den Haag 1999, p. 59.
