Inhoudsopgave
Afkortingen, termen en verklarende woordenlijst 3
Hoofdstuk 1. Inleiding 5
1.1 Inleiding kwaliteitsmanagement 5
1.2 Inspectie Openbare Orde en Veiligheid 7
1.3 Definities omtrent toezicht en kwaliteit 9
1.4 Achtergronden van het probleem 10
1.5 Formuleren onderzoekselementen 12
1.6 Kanttekeningen onderzoek 16
1.7 Product 16
Hoofdstuk 2. Inleiding op toezicht 17
2.1 Toezicht 18
2.2 Positionering en taakstelling 19
2.3 Informatielijnen 20
Hoofdstuk 3. Theoretische verklaring begrippen Kaderstellende Visie. 23
3.1 Onafhankelijkheid 23
3.2 Professionaliteit 25
3.3 Helderheid/ transparantie 26
3.4 Zachte kanten van het toezicht 28
Hoofdstuk 4. Ontwikkeling criteria voor toezichthouders. 31
4.1 Organisatiebeginselen en planning 33
4.2 Organisatiestructuur 39
4.3 Begroting en financiële verantwoording 40
4.4 Rechtsgelijkheid en rechtszekerheid 42
4.5 Kwaliteitssystemen 43
4.6 Personeelsbeleid 47
4.7 Onderzoek. 49
4.8 Geheimhouding. 50
4.9 Tijdschrijven en tijdverantwoordingssystemen 51
4.10 Meten van prestaties 52
4.11 Handhavingsbeleid 54
4.12 Belanghebbenden 57
4.13 Documentatie en informatiestromen 66
4.14 Advisering 68
4.15 Onafhankelijkheid 69
Hoofdstuk 5. Criteria voor toezicht 73
Hoofdstuk 6. Toetsing van criteria aan de organisatie van de Inspectie OOV. 85
6.1 Organisatiebeginselen en planning 85
6.2 Organisatiestructuur 91
6.3 Begroting en financiële verantwoording 93
6.4 Rechtsgelijkheid en rechtszekerheid 95
6.5 Kwaliteitssystemen 96
6.6 Personeelsbeleid 97
6.7 Onderzoek. 100
6.8 Geheimhouding. 102
6.9 Tijdschrijven en tijdverantwoordingssyteem 103
6.10 Meten van prestaties 104
6.11 Handhavingsbeleid 105
6.12 Belanghebbenden 107
6.13 Documentatie en informatiestromen 112
6.14 Advisering 114
6.15 Onafhankelijkheid 115
Conclusies. 117
Literatuurlijst. 119
Literatuur. 119
Scripties en proefschriften. 119
Publicaties/ andere bronnen. 120
Personen en instanties. 122
Bijlagen
Bijlage 1. Organisatieschema Bijlage 2. Commissie Aalders
Bijlage 3. Inrichting van de handhaving
Bijlage 4. Verslagen van interviews
Bijlage 5. PDCA, Demming cycle.
Afkortingen, termen en verklarende woordenlijst
De volgende afkortingen en termen worden gedurende het verslag gebezigd:
IP : Inspectie voor de Politie
IBR : Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding BZK : Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties IOOV : Inspectie Openbare orde en Veiligheid ICT : Informatie en communicatie technologie ARK : Algemene Rekenkamer
INK : Instituut Nederlandse Kwaliteit TOR : Terms of Reference
Min : Ministerie
LSOP : Landelijk selectie- en opleidingsinstituut politie SG : Secretaris generaal
DG : Directoraat generaal SodM : Staatstoezicht op de Mijnen RvA : Raad voor de Accreditatie KFD : Kernfysische Dienst OI : Onderwijsinspectie AI : Arbeidsinspectie
IGZ : Inspectie Gezondheidszorg IWI : Inspectie Werk en Inkomen
JHVJB : Jeugd Hulpverlening en Jeugdbescherming
CTSV : College van Toezicht Sociale Verzekeringen
INLEIDING.
Het eerste hoofdstuk geeft een korte inleiding omtrent het onderwerp
kwaliteitsmanagement. Tevens worden de achtergronden van het bestaande probleem behandeld en een korte schets gegeven van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV). Het hoofdstuk wordt afgesloten met de onderzoeksopzet zoals deze in
samenspraak met de Inspectie is geformuleerd en een overzicht van de opbouw van de scriptie.
1.1 Inleiding kwaliteitsmanagement.
Kwaliteitsmanagement is bedoeld om organisatieveranderingen tot stand te brengen, met het oog op verbetering van de directe en indirecte bedrijfsresultaten. De organisatie veranderingen kunnen worden bezien vanuit een perspectief van planning, ontwikkeling en transformatieprocessen, en kunnen betrekking hebben op het beleid en strategie van de voortbrenging- en distributiesystemen, de financieel economische, technologisch, sociale en culturele systemen van de organisatie.
Integraal kwaliteitsmanagement behelst de ontwikkeling, instandhouding en functioneren van een kwaliteitssysteem. Een kwaliteitssysteem is volgens Wentink (1998) op te splitsen in een management systeem en een technisch systeem. De een heeft te maken met de instrumenten die het management nodig heeft om de organisatie, de processen en activiteiten goed in beeld te brengen. De ander met de methoden en technieken om de informatie over geleverde en te leveren diensten te kennen.
De voorwaarden voor het effectief implementeren van kwaliteitsmanagement en
kwaliteitszorg komen tot hun recht in een organisatie waarbinnen de culturele omgeving is gericht op verandering, waar toepassingen van nieuwe ICT worden gestimuleerd en waar zorgvuldig met kennis (in mensen en systemen) wordt omgegaan. (Kwaliteitsmanagement en organisatieontwikkeling, Ton Wentink, 1998). Zo zijn er vele zaken te bereiken met kwaliteitsmanagement en leidt een succesvolle implementatie tezamen met een
gemotiveerde organisatie vrijwel altijd tot succes. Bovenstaande geeft echter al aan dat het implementeren en werken met een kwaliteitssysteem veel vergt van de organisatie en de mensen. Het gebeurt dan ook vaak dat de uitvoering van kwaliteitsmanagement en het bereiken van de gewenste effecten een moeizaam proces is dat niet van de ene op de andere dag succes garandeert.
In de volgende punten ligt de kern van het begrip kwaliteitsmanagement:
•
Kwaliteitsmanagement gaat uit van ‘business process focus’. Activiteiten in processen die waarde toevoegen, staan hierin centraal.
•
Kwaliteitsmanagement gaat uit van een voortdurende oriëntatie op de klant. Het verbeteren van processen binnen de organisatie is het gevolg van het voldoen aan (evt.
toekomstige) eisen en wensen van de klant.
•
Kwaliteitsmanagement gaat uit van een lerende organisatie en is gericht op continue
verbetering.
•
Kwaliteitsmanagement moet door iedereen in de organisatie worden gedragen.
•
Kwaliteitsmanagement heeft effect op alle systemen, procedures, processen en producten binnen een organisatie en dient dus verankerd te zijn in het beleid en de strategie van de organisatie.
Een voorbeeld van een kwaliteitsmanagementsysteem is het model van Juran, ook wel de trilogie van Juran genoemd dat bestaat uit drie managementprocessen te weten:
Kwaliteitsplanning, Kwaliteitsbeheersing en Kwaliteitsverbetering.
De trilogie is te beschouwen als een denk- en werkmethode voor kwaliteitsmanagement en is van toepassing op alle functies en niveaus. De verschillende stappen kunnen als
specificaties gezien worden voor de aanpak van een proces tot het komen tot
kwaliteitsmanagement binnen een organisatie. Ook ligt er een zekere hiërarchie besloten in het model. Er dienen immers eerst voorbereidingen getroffen te worden voordat men een volgende stap kan nemen. Verder komen ook de beide kern elementen, handhaven en verbeteren van kwaliteitsmanagement goed naar voren
1.
De drie managementprocessen bestaan uit de volgende stappen
2:
Kwaliteitsvoorbereiding
•
Vaststellen wie de klanten/stakeholders zijn.
•
Bepalen van de behoefte van de klant/stakeholder.
•
Ontwikkelen van producteigenschappen die in overeenstemming zijn met de behoeften van de klant/stakeholder.
•
Bepalen van kwaliteitsdoelstellingen die in overeenstemming zijn met de behoefte van zowel klanten als stakeholders.
•
Ontwikkelen van een proces waarmee de vereiste producteigenschappen kan worden gerealiseerd.
•
Aantonen dat met het proces de kwaliteitsdoelstellingen kunnen worden gerealiseerd.
Kwaliteitshandhaving
•
Kiezen van beheersaspecten. Wat dient te worden beheerst.
•
Kiezen van een meetmethode.
•
Vaststellen prestatienormen.
•
Meten van de prestaties.
•
Vergelijken en verklaren verschillen tussen norm en werkelijke prestatie.
•
Opstellen verbeteracties met betrekking tot afwijking.
1 Kwaliteitsmanagement bij Cogas –een omschakeling in denken en werken-, Frederick Schukken, 1996, bibliotheek bedrijfskunde AV 2493.
2Kwaliteitsmanagement, -plannen-besturen-verbeteren-, J.M. Juran, Tweede herziende druk, 1997, ISBN 90-
Kwaliteitsverbetering
•
Opzetten van een infrastructuur waarin jaarlijkse kwaliteitsverbetering kan worden gerealiseerd.
•
Duidelijk maken en aantonen dat verbetering noodzakelijk is.
•
Identificeren van specifieke verbeteringsprojecten.
•
Bepalen van de behoeften voor verbetering(de verbeteringsprojecten).
•
Organiseren van de diagnose. Het opsporen van de oorzaken.
•
Aantonen dat de oplossingen onder de bedrijfscondities effectief zijn.
Voor de Inspectie OOV kan een kwaliteitsmanagementsysteem onder meer de volgende zaken opleveren:
•
Het kunnen uitoefenen van een vorm van toezicht op eigen werkzaamheden;
•
Het beter laten aansluiten van producten op de belanghebbenden;
•
Het verbeteren van de betrokkenheid van de medewerkers;
•
Een moderne en goed gefundeerde overheidsinstantie zijn.
1.2 Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV).
De Inspectie voor de politie (IP) en de inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding (IBR) zijn sinds kort gefuseerd in de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid. Deze
Inspectie OOV staat voor de dagelijkse gang van zaken onder verantwoording van de SG (Secretaris Generaal) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Zie voor organisatieschema bijlage 1.
De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid oefent de taken uit op het gebied van de politie, op basis van art. 53a van de Politiewet 1993 en op basis van het wetsvoorstel Wet op het LSOP (Landelijk selectie- en opleidingsinstituut politie) art. 32, en op het gebied van Brandweerzorg en Rampenbestrijding, op basis van art. 19 van de Brandweerwet 1985.
3Deze zijn uit te splitsen in de volgende taken:
1. Het toetsen van de wijze waarop de politiekorpsen voorzien in kwaliteitszorg;
2. Het toetsen van specifieke onderdelen van de taakuitvoering en het beheer van de politie (thematisch onderzoek);
3. Het verrichten van onderzoek naar ingrijpende gebeurtenissen waarbij de politie betrokken is (incidentenonderzoek);
4. Het verrichten van onderzoek naar overige aangelegenheden.
De Inspectie OOV richt zich vanuit deze taken op (1) de 25 zelfstandige politieregio’s; (2) het agentschap Korps Landelijke Politiediensten en (3) het Landelijk Selectie- en
Opleidingscentrum voor de Politie.
3 3VS, Van der Baars, De Vetten, Stikkelorum, 6 december 2001, projectnummer P2001.65 Intern rapport IOOV.
De Inspectie OOV beïnvloedt het beleid van politiekorpsen en departementen door kwaliteitsbevorderend onderzoek, rapporteert daarover en formuleert aanbevelingen. De Inspectie OOV (10 fte) levert conform artikel 53a Politiewet een bijdrage aan het lerend vermogen van de politiekorpsen en de betrokken departementen.
4De Inspectie OOV heeft tot taak de Minister van BZK in staat te stellen diens verantwoordelijkheid met betrekking tot de brandweerzorg en rampenbestrijding te kunnen waarmaken. Daartoe verricht de Inspectie OOV de in artikel 19 van de Brandweerwet vermelde taken.
5Art. 19, lid 1 Brandweerwet van 10 juli 1995: “Onze Minister van Binnenlandse Zaken heeft, voor zover dit uit een oogpunt van algemene brandweerzorg en rampenbestrijding noodzakelijk is, tot taak”:
1. Het toetsen van de wijze waarop een bestuursorgaan van een provincie, een gemeente, een lichaam dat bij gemeenschappelijke regeling is ingesteld dan wel een ander openbaar lichaam hun taken uitvoeren m.b.t. het voorkomen van, het voorbereiden op en het bestrijden van een brand, ongeval of ramp;
2. Het verrichten van onderzoek n.a.v. een brand, ongeval of ramp.”
De Inspectie OOV richt zich vanuit deze taken op (1) de bij de taakuitvoering betrokken bestuursorganen (gemeenten, regio’s en provincies), voorwaardenscheppende organisaties zoals departementen en koepelorganisaties, publiek-private organisaties; (2) het
Nederlands Instituut Brandweer en rampenbestrijding (Nibra) en (3) het Nederlands bureau brandweerexamens (Nbbe). Binnen BZK houden twee onderdelen toezicht op de brandweerzorg en rampenbestrijding: de Inspectie OOV en de afdeling Brandweerzorg van de directie Brandweer en Rampenbestrijding. Verder moet opgemerkt worden dat ook andere inspecties bij het toezicht op de brandweerzorg en rampenbestrijding betrokken zijn.
De inspectie heeft naast bovengenoemde taken een inspectie functie op het gebied van politie onderwijs. De verantwoordelijkheden liggen bij deze taak volgens artikel 31 t/m 35 van de Wet op het LSOP en het politieonderwijs als volgt:
1. Toezien op de kwaliteit van de taakuitvoering, de resultaten en het beheer van het LSOP;
2. Toezien op de kwaliteit van de opleidingen van de politie alsmede op de examinering;
3. Conform de artikelen 53a en 53c uit de Politiewet 1993 houdt de Inspectie OOV
overeenkomstig toezicht op de toepassing van het stelsel van kwaliteitszorg binnen het LSOP;
4. Houden van toezicht op de Visiterende en Validerende Commissie (VVC) die als taakstelling heeft de politieopleidingen op de niveaus 5 en 6 te visiteren en de kwaliteit te beoordelen.
4 Artikel 53a Politiewet 1993. Het Instellingsbesluit DGOOV (Staatscourant 7-4-2000, nr. 70) is gelijkluidend.
5 Artikel 19 lid 1 Brandweerwet 1985, laatstelijk gewijzigd bij wet van 28 januari 1999, Stb. 30 .
1.3 Definities omtrent toezicht en kwaliteit.
1.3.1 Toezicht.
Vanuit het Rijk is er in de Kaderstellende Visie op toezicht gekomen tot een sluitende definitie omtrent de algemene functie van toezicht binnen de overheid. Deze luidt:
“Toezicht is het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren”.
Binnen het toezicht kan er een onderscheid gemaakt worden tussen eerstelijns toezicht en tweedelijns toezicht. Binnen de Inspectie OOV spreken we van tweedelijns toezicht:
Tweedelijns toezicht: waar het handelen van mede overheden als gemeenten, agentschappen en zelfstandige bestuursorganen onderwerp van toezicht is.
De visie omtrent de definitie van toezicht is duidelijk, maar vraagt ook impliciet tot het helder definiëren van het begrip. De volgende zaken zijn hierbij van belang:
1. De manier van verzamelen van de benodigde informatie;
2. De eisen waaraan een onder toezicht staand object/ organisatie moet voldoen. Belangrijk hierbij is, waar deze eisen vandaan komen, hoe ze heten, of ze normatief genoeg en of er te objectiveren elementen zijn;
3. Criteria of een getoetst object wel of niet voldoet;
4. De manier waarop een oordeel over de vastgestelde resultaten wordt gevormd en hoe dit wordt gedaan;
5. Criteria rondom het omzetten van het gevormde oordeel naar een mogelijke interventie.
Dit zijn allen zaken die bij het bekijken van de organisatie vanuit een kwaliteitsoogpunt grote aandacht behoeven. Zonder het definiëren van alle bovengenoemde zaken is het niet mogelijk om de kwaliteit van de interne organisatie te benoemen dan wel te waarborgen.
1.3.2 Kwaliteit.
Een definitie omtrent de kwaliteit zoals deze zal worden gehanteerd in de scriptie en zoals deze wordt gebezigd binnen het onderzoek bij de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid is veel moeilijker te definiëren.
Een eenduidige definitie van het begrip kwaliteit is binnen de beschikbare literatuur niet te vinden en volgens de auteurs niet te geven. Juran (1951) stelt dat kwaliteit ‘fitness for use’
is en behaald kan worden door ‘product performance’ welke resulteert in
klantentevredenheid (customer satisfaction) en door ‘freedom from product deficiencies’.
Op deze manier kan ontevredenheid bij de klant wordt vermeden.
Kwaliteit blijkt in hoge mate relatief; wat de een beschouwt als zijnde een hoge kwaliteit
kan door de ander als onvoldoende worden beschouwd.
Vanuit de benadering van Garvin (1984) bekijkt de Inspectie OOV de kwaliteit vanuit het oogpunt van de klant (de klantgerichte benadering). Deze stelt dat: ‘de hoogste kwaliteit heeft dat product of die dienst, welke het beste aan de behoefte van een specifieke klant of groep klanten voldoet’. Het gaat er dus om dat de stakeholders vertrouwen hebben in het product en de organisatie.
Probleem bij de in de literatuur aanwezige definities is vaak dat ze niet uitputtend zijn en te zeer algemeen om zonder meer te gelden als een sluitende definitie voor het onderzoek binnen de inspectie.
Besloten is de kwaliteit binnen het onderzoek vanuit de klantgerichte benadering op de volgende manier op te splitsen en zo naar de kwaliteit van de verschillende facetten (Wentink1998) te kunnen kijken:
Technisch
Het gaat hierom de wijze waarop het dienstverleningsproces is ingericht en voldoet aan de eisen van betrouwbaarheid, deskundigheid, tijdigheid, volledigheid en accuratesse.
Er wordt in het kader van het onderzoek voornamelijk naar bovenstaand aspect gekeken.
Functioneel
Een geleverd product of dienst moet de behoeften van de ‘gebruiker’ bevredigen. Wat de stakeholders krijgen, moet een oplossing zijn voor het ontstane probleem dan wel
behoefte.
Relationeel
Binnen het relationele aspect wordt de manier bekeken waarop diensten worden verleend, geleverd dan wel gepresenteerd.
1.4 Achtergronden.
1.4.1 Achtergronden van het probleem.
Na de rampen in Enschede en Volendam heeft het kabinet aangekondigd dat toezicht en de handhaving van wet en regelgeving topprioriteit heeft. Dit sloot tevens aan bij de afspraak in het regeerakkoord om een visie op toezicht te ontwerpen. Vragen als:
‘Worden overheidstaken deskundig en objectief uitgevoerd?’ en ‘Houden
overheidsorganisaties zich aan de regels die zijn vastgelegd in wet- en regelgeving?’, werden na deze tragedies een steeds terugkerend item.
Toezicht heeft een belangrijke functie in het scheppen van vertrouwen in de overheid. Als de overheid in staat is om goed toezicht uit te voeren zal er meer volgens de geldende regelgeving en normen gewerkt worden. Tevens zullen problemen eerder aan het licht komen door een goed systeem van toezicht.
‘Iedereen moet erop kunnen vertrouwen dat toezicht onafhankelijk, helder en professioneel wordt uitgevoerd’. Iedereen; dus burgers en belanghebbenden, de
organisaties die onder toezicht staan, de Minister en het parlement. Degene die toezicht
houdt moet onderzoek doen naar feiten en informatie verzamelen, zoals in de definitie
wordt genoemd. Zo’n onderzoek moet objectief totstandkomen en niet gekleurd worden door persoonlijke, politieke of organisatorische belangen. Alleen op basis van een
objectief onderzoek kan de toezichthouder een onafhankelijk oordeel vormen en eventueel interveniëren; ofwel ingrijpen.
De informatie die is verzameld en het oordeel dat op basis daarvan is gevormd moeten openbaar worden gemaakt. Alleen wanneer deze informatie bekend is kan de burger of het parlement bekijken of het oordeel van de toezichthouder terecht is en of het toezicht op adequate wijze wordt uitgevoerd.
Parlement en maatschappij moeten kortom kunnen weten wat er speelt. Een belangrijk onderdeel van de functie van toezicht. Goed toezicht vereist uiteraard dat degene die toezicht houdt, in staat moet zijn om zich een professioneel oordeel te vormen. Kennis, ervaringen, vaardigheden zorgen ervoor dat de toezichthouder gezag kan uitstralen en zo vertrouwen geeft in het openbaar bestuur’.
6Dit alles heeft geresulteerd in ‘De
Kaderstellende Visie op toezicht, Toezicht moet onafhankelijk, helder en professioneel’
In deze visie heeft men de kwaliteit van de toezichthoudende instanties van de overheid opgehangen aan de termen onafhankelijkheid, helderheid en professionaliteit. Er blijken echter nog meerdere factoren van belang. Ondanks het feit dat de termen aan duidelijkheid niets te wensen over laten zijn ze op verschillende manieren in te vullen. Er wordt binnen de Inspectie OOV momenteel gekeken in hoeverre deze visie moet worden ingevuld in duidelijke richtlijnen en manier van werken. Het is nu met de afronding van het onderzoek naar de Volendamramp en de fusie van de IP en IBR een eerste prioriteit waarvoor tijd en middelen op korte termijn aanwezig is of wordt vrijgemaakt.
Bij zaken als deze en vanuit een zeer actuele achtergrond (rampen Volendam en Enschede), is het belangrijk om vernieuwingen en verbeteringen in het proces aan te brengen mocht dit na onderzoek binnen de organisatie wenselijk zijn.
Vanuit de ontwikkelingen die de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid momenteel doormaakt, de net afgeronde fusie tussen IP en IBR en de punten gesteld in de besproken Kaderstellende Visie is zodoende de volgende vraag gerezen:
Hoe is het gesteld met de kwaliteit van de interne organisatie van de nieuw gevormde Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, voortgekomen uit de fusie. Tevens zijn er vragen in hoeverre de in de “De Kaderstellende Visie op toezicht” gestelde inspectiepeilers
“onafhankelijkheid, helderheid en professionaliteit”, effecten kunnen hebben op het gebied van die kwaliteit en welke veranderingen de Inspectie OOV hierin kan doorvoeren om aan deze visie te kunnen voldoen.
6Toezicht moet onafhankelijk, helder, professioneel, de Kaderstellende Visie op toezicht –publieksversie-, Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, november 2001. Kamerstuk, nummer 27831,1
1.4.2 Ontwikkeling Eindbeeld IOOV.
Tijdens het onderzoek hebben zich meerdere ontwikkelingen voor gedaan binnen de Inspectie OOV. Een van deze ontwikkelingen is de formulering van het eindbeeld IOOV door de Erasmus Universiteit Rotterdam. Het rapport behandelt de positionering van de Inspectie OOV en de informatierelaties met de belanghebbenden om de positionering te concretiseren. Dit onderzoek en het eindbeeld IOOV zijn aanvullend, complementair en gedeeltelijk overlappend. Het onderzoek wat voor U ligt geeft richting aan de organisatie, structuren en processen binnen de Inspectie OOV. Juist dit gedeelte blijft binnen het eindbeeld IOOV onderbelicht, maar is essentieel om een juiste inbedding en uitvoering van de in het Erasmusrapport gestelde aanbevelingen en conclusies te bewerkstelligen.
1.5 Formuleren onderzoekselementen.
1.5.1 Afbakening van het onderzoek.
Het onderzoek zal zich gaan richten op de kwaliteit van de interne organisatie. Binnen de departementale organisatie van de Inspectie OOV onderscheiden we tenminste 2 processen:
1. Primaire proces
Het primaire proces binnen de inspectie is het doen van onderzoek en het controleren van relevante overheidsinstanties. Centraal in dit proces staat het doen van methodologisch verantwoord onderzoek wat aan de gewenste onafhankelijkheid, professionaliteit, significantie, helderheid en relevantie vereisten voldoet. Dit proces zal bij het onderzoek van de kwaliteit van de interne organisatie inhoudelijk niet aan de orde komen;
2. Secundaire proces
Het secundaire proces wordt getypeerd door het ondersteunende karakter van het primaire proces. Het proces draagt zorg voor de ondersteuning, begeleiding en verwerking van het primaire proces en een optimale levering aan het volgende traject van de door de Inspectie OOV gedane onderzoeken en/of controles. Dit proces wordt binnen het onderzoek
bekeken vanuit de veronderstelling dat de kwaliteit en de waarborging van de criteria omtrent toetsing die aan de grondslag liggen van de inspectie optimaal moet zijn.
Het primaire proces binnen de Inspectie OOV is te beschouwen als de kwaliteit van het product. Het secundaire proces daarentegen staat voor de kwaliteit van de organisatie.
Het proces dat het vervolgtraject inluidt van een rapport met bevindingen en
aanbevelingen uit een onderzoek dat geproduceerd wordt door de Inspectie OOV en
overhandigd wordt aan de Minister en andere overheidsinstanties, valt buiten de
beschouwing van dit onderzoek.
De eisen en wensen van zowel het primaire proces en het proces dat het vervolg is op het secundaire proces zijn natuurlijk wel bij het onderzoek betrokken. Een onderzoek naar de kwaliteit van het secundaire proces is niet te starten zonder te weten wat er aangeleverd dient te worden als voeding voor het secundaire proces. Daarnaast zal er een beeld geschetst moeten worden omtrent de verwachtingen van de klant/ opdrachtgever/
stakeholders om zo ook een relevant beeld te kunnen geven van de kwaliteit van de interne organisatie.
Besloten is dat het onderzoek zich primair gaat richten op de criteria die er binnen een organisatie, die inspecteert, zouden moeten zijn. Een gedegen opbouw van de organisatie en waarborging van de kwaliteit van de interne organisatie vereist een goed werkbare set aan criteria waaraan een toetsend orgaan zich kan meten in termen van deze kwaliteit.
Deze criteria zullen vanuit de principes rondom de in de Kaderstellende Visie op toezicht gestelde peilers worden opgesteld. Dit betekent dat ze ontwikkeld moeten worden vanuit de gedachte dat toezicht helder, professioneel en onafhankelijk moet zijn.
1.5.2 Omschrijving van het probleem.
Binnen de inspecties van IP en IBR is men tot conclusie gekomen dat ondanks het feit dat zij als inspecterend orgaan veelvuldig organisaties tegen het licht houden, de eigen
organisatie echter niet of bescheiden getoetst wordt op het effectief en efficiënt werken als inspectie. Vanwege de gebeurtenissen rondom Volendam en Enschede, de fusie tussen de inspecties, in de Inspectie voor Openbare Orde en Veiligheid en de gepubliceerde
Kaderstellende Visie is het management tot de conclusie gekomen dat een onderzoek betreffende de kwaliteit van de interne organisatie en de waarborging hiervan, aandacht moet krijgen.
1.5.3 Probleemstelling.
Volgens de Leeuw (1996) is een onderzoeksprobleemstelling in de klassieke variant uit te splitsen in een doelstelling, de te beantwoorden vragen en randvoorwaarden.
Verschuren (2000) stelt dat een adequate doelstelling voldoet aan de volgende eigenschappen;
nuttig, binnen de tijd uitvoerbaar, eenduidig en informatierijk. Aangezien het onderzoek een helder geformuleerd handelingsprobleem heeft dat is voortgekomen uit de
probleemsignalering en zowel de onderzoeker als de inspectie deze heeft geaccepteerd, kan men hier spreken van een diagnostisch onderzoek. In de doelstelling wordt aangegeven hetgeen je wil gaan bereiken. De doelstelling wordt derhalve:
Doelstelling
Het doel van het onderzoek is het doen van aanbevelingen betreffende praktische criteria
omtrent toezicht voor de invulling van de termen onafhankelijkheid, helder en professioneel
om zodoende de kwaliteit van de interne organisatie van de Inspectie OOV te verbeteren en te
waarborgen.
Gaandeweg het onderzoek is er vanuit de Inspectie OOV de vraag gerezen hoe de
organisatie zich zou verhouden tot de opgestelde criteria. Om deze vraag te beantwoorden is de doelstelling uitgebreid:
Het doel van het onderzoek is daarnaast de toetsing van de organisatie van de Inspectie OOV aan de opgestelde criteria om zo een beeld te verkrijgen over prestaties, knelpunten en mogelijke invulling.
Hierbij moet worden aangegeven dat de toetsing een kleinschalig onderzoek betreft. Er zijn 8 interviews gehouden onder het personeel om een beeld te verkrijgen over de mogelijke invulling en huidige prestaties. Tevens zijn de ervaringen binnen de organisatie van de Inspectie OOV van de onderzoeker verwerkt in de uitwerking.
Deelvragen
•
Wat is toezicht. Hoe is het toezicht opgebouwd?
•
Wat betekenen de termen onafhankelijkheid, helder en professioneel.
•
Welke kwaliteitssystemen/ kwaliteitszorgsystemen/ criteria zijn reeds aanwezig binnen de Inspectie OOV (voorheen IP en IBR)?
•
Welke criteria waarborgen bij soortgelijke inspecties op overheidsniveau de kwaliteit van de interne organisatie?
•
Welke invloed heeft de wet- en regelgeving en (ISO) normering op het gebied van toezicht op de kwaliteit van de interne organisatie van de Inspectie?
•
Welke criteria zijn belangrijk voor waarborging van de kwaliteit?
•
Hoe is het gesteld met de organisatie van de Inspectie OOV bekeken vanuit de opgestelde criteria?
Randvoorwaarden
•
Het onderzoek dient in zes maanden afgerond te zijn.
•
De aanbevelingen rondom verbeteringen dienen in lijn te liggen met de Kaderstellende Visie op toezicht: ‘Toezicht moet onafhankelijk, helder en professioneel zijn’.
1.5.4 Conceptueel Model.
Het conceptuele kader van het onderzoek beschouwt de te bewandelen wegen naar het
eindresultaat zoals deze geformuleerd is in de doelstelling. Om te komen tot criteria voor de
Inspectie OOV is er onderzoek verricht naar bestaande kenmerken voor toezichthoudende
instanties binnen de literatuur, bij mede toezichthouders en andere organisaties die een link
hebben met toezicht. De koppeling van deze criteria aan de Kaderstellende Visie op toezicht,
om zo te komen tot criteria voor de Inspectie OOV wordt vooraf gegaan aan een onderzoek
naar de termen onafhankelijk, transparant en professioneel. Dit onderzoek uit zich in
grotendeels theoretische verklaring van bovengenoemde termen. Naast de literatuur heeft ook een interview met de schrijvers van de Kaderstellende Visie tot inzichten geleid.
Bij de ontwikkeling van de criteria voor de Inspectie OOV worden de criteria voor
toezichthoudende instanties gekoppeld aan de termen van de Kaderstellende Visie. Hierbij zal voor elk criteria aan worden gegeven welke invulling deze behoort te krijgen wil men het toezicht op onafhankelijke, professionele en transparante wijze vorm kunnen geven.
Binnen het onderzoek is er tevens tijd vrijgemaakt om door middel van interviews binnen de Inspectie OOV een korte analyse te maken van deze organisatie aan de hand van de
opgestelde criteria. Hierbij zijn door middel van 8 interviews en de opgedane ervaringen binnen de Inspectie OOV sterkten en zwakten naar boven gekomen die in een hoofdstuk naar voren worden gebracht.
Voor een overzicht van de conceptuele benadering zie figuur 1.1.
Theoretische verklaring begrippen Kaderstellende Visie.
−
Professionaliteit
−
Transparantie
−
Onafhankelijkheid
Criteria voor toezichthouders aan de hand van informatie verzameling en analyse.
−
Literatuur
−
Andere inspecties
−
Andere instanties
Ontwikkeling van criteria voor Inspectie
OOV.
Toetsing van de criteria binnen de Inspectie OOV aan de hand van
interviews.
Figuur 1.1 Conceptueel model
1.6 Kanttekeningen onderzoek.
In dit hoofdstuk wordt gespecificeerd hoe de informatie, die nodig is of blijkt te zijn om de onderzoeksvraag of deelvragen te beantwoorden, wordt ingevuld.
1.6.1 In de praktijk.
Vanuit de TOR zal er een onderzoek worden gestart naar de criteria omtrent toezicht. Dit zal gebeuren aan de hand van vraaggesprekken met diverse instanties en literatuur.
Om tot een volledige informatievoorziening te komen zullen er vragenlijsten of interviews komen met zowel de input als de output kant van de inspectie. Hierin zullen duidelijk de gewenste terugkoppelingen, informatie, eisen en wensen van de inspectie en zijn
omgeving naar voren moeten komen.
1.6.2 Interviews en informatie.
Voor het vergaren van informatie voor het onderzoek is er gebruik gemaakt van zowel literatuur en stukken als interviews van ter zake kundigen. Er zijn interviews gehouden onder mede toezichthouders, certificerende instanties en particuliere of
overheidsinstellingen die zich bezig houden met toezicht, controle, kwaliteit of certificering.
Voor de belangenbehartiging van de personen die binnen de Inspectie OOV werkzaam zijn is afgesproken dat de namen van degenen die zijn geïnterviewd geheim worden gehouden. De Inspectie OOV heeft zelf geen invloed gehad op de keuze van de personen die zijn geïnterviewd.
De literatuurlijst vermeldt een lijst van personen die in het kader van het onderzoek geïnterviewd zijn.
1.7 Product.
Het product dat aan het eind van het afstudeeronderzoek gepresenteerd dient te worden is
tweeledig. Het rapport dient een gedegen en onderbouwd verslag te worden met bevindingen,
conclusies en aanbevelingen waarmee de Inspectie OOV een duidelijk antwoord krijgt op de
door haar gestelde vragen. Tevens moet het rapport dienen als een afdoende afsluiting van het
afstudeertraject in de vorm van een scriptie. Beide rapporten kunnen kleine verschillen
vertonen, om zodoende voor zowel de inspectie als de universiteit een werkbaar document
aan te leveren.
Hoofdstuk 2. Inleiding op Toezicht.
Het eerste hoofdstuk richt zich op de rol van toezicht en de stakeholders van de Inspectie OOV. Door het werkveld van de toezichthoudende instantie te inventariseren zal er een beeld geschetst worden waarom er toezicht wordt gehouden, voor wie en hoe het toezicht tot stand komt.
2.1 Toezicht.
Het Nederlandse staatsrecht heeft zijn fundamenten in de Trias Politica van Montesqieu.
De Trias Politica heeft als basis de scheiding tussen de Wetgevende, Uitvoerende en Rechtsprekende macht. In het kort komt het erop neer dat de wetgevende macht zich bezig houdt met het ontwikkelen en maken van wetten en beleid. De uitvoerende macht brengt deze wetten en het beleid tot uitvoer en de rechtsprekende macht bepaalt welk effect deze wetten en het beleid hebben op bepaalde mensen of instanties in bepaalde situaties.
Montesqieu gaat uit van de veronderstelling dat de menselijke kanten zwakheden vertonen die zich kunnen uiten in het verkeerd gebruik van (politieke) macht.
Het idee achter de theorie van Montesqieu is, dat de verscheidene complexe overheidsaangelegenheden normaliter ideaal vormgegeven kunnen worden als
bovenstaande scheiding wordt aangehouden om er zo voor zorg te dragen dat elk aspect ervan door verschillende, onafhankelijke en autonome instanties wordt uitgevoerd.
In de moderne tijd is de scheiding van de drie machten echter niet strikt toe te passen.
In Nederland en ook in andere staten is er een zekere samenwerking noodzakelijk tussen de wetgevende en uitvoerende macht omdat ze op een aantal terreinen afhankelijk zijn van elkaars in- en output.
Bovenstaande begrippen worden duidelijker en concreter als men kijkt naar hoe men in Nederland het staatsrechtelijk bestel heeft vormgegeven.
Staat de basis van onze rechtstaat bij de Trias Politica van Montesqieu, de invulling van ons staatsrechtelijk bestel heeft zijn vormgeving in de leer van ‘het huis van Thorbecke’.
In Nederland spreken we hier dan van de gedecentraliseerde eenheidsstaat. Het beginsel van decentralisatie is tezamen met de beginselen van die van de democratie en
bovengenoemde rechtstaat wezenlijk voor de structuur van het openbaar bestuur.
Decentralisatie betekent, zoals het woord al aangeeft, dat regeling en bestuur niet
uitsluitend vanuit het centrum plaats vinden, maar worden uitgevoerd door het rijk en door een veelheid aan andere publieke lichamen of organen, die binnen bepaalde grenzen in vrijheid en eigen verantwoordelijkheid de hun toevertrouwde taken en bevoegdheden kunnen uitoefenen. Binnen bepaalde grenzen betekent hier dat de decentrale taak en bevoegdheidsuitoefening onder meer onderworpen wordt aan een aantal toezichtfiguren vanuit de centrale overheid, die in de grondwet hun grondslag en hun beperking vinden
7. Thorbecke stond een decentralisatie na die hij heeft vormgegeven in ‘het huis van Thorbecke’.
7 Handboek van het Nederlandse staatsrecht, prof.mr.L. Prakke, 1989, twaalfde druk, ISBN 90-271-2942-8, W.E.J. Tjeenk Willink B.V. Zwolle.
Het ‘huis van Thorbecke’ bestaat uit drie lagen: Rijksoverheid, provinciën en gemeenten, waarbij volgens Thorbecke de nadruk bij de gemeente moet liggen, aangezien ‘de polsslag van de democratie daar het luidst klopt’
8. De huidige inrichting, met een gemeenteraad aan het hoofd van de gemeente en een college van bestuur, heeft in zijn tijd beslag gekregen.
De betekenis van het lokale bestuur in Nederland is van groot belang aangezien de vervlechting met de centrale overheid aanzienlijk is. Het lokale bestuur in Nederland is in grote lijnen te typeren als de uitvoerder van het rijksbeleid
9.
De lagen van het huis van Thorbecke hebben allen hun geaccrediteerde of gedelegeerde verantwoordelijkheden, bevoegdheden en controle mechanismen.
Thorbecke heeft aan de basis gestaan van de aanwijzing van belangrijke bevoegdheden en middelen aan de lagere lichamen binnen de overheid. Tevens is de ministeriele
verantwoordelijkheid onder zijn leiding geïntroduceerd en vormgegeven.
Deze ministeriele verantwoordelijkheid staat op gespannen voet met de inrichting van het Nederlands staatsbestel. Ondanks de hoge mate van decentralisatie en de beperkte macht van de Minister op verscheidene gedelegeerde terreinen blijft de Minister politiek verantwoordelijk. Deze mismatch wordt binnen het Nederlands staatsbestel gedeeltelijk opgevangen door controle en toezichthouders op overheidsniveau. Hiermee kan de Minister controle uitoefenen op zaken waar hij politiek op afgerekend kan worden.
De politieke ministeriele verantwoordelijkheid zoals deze zich in Nederland manifesteert betekent:
•
Vertrouwen, of tenminste afwezigheid van wantrouwen van de Tweede Kamer;
•
Antwoorden en verantwoorden naar Tweede Kamer;
•
Verantwoordelijk zijn voor
*interne aspect, leiding geven aan ministerie.
*externe aspect, verantwoording aan parlement verschuldigd.
De effectieve controle op de beleidsprocessen is een onderdeel van de ministeriele verantwoordelijkheid
10. Dit betekent dat controle en toezichthouders een gedelegeerde verantwoordelijkheid bezitten om toezicht te houden op de uitvoering van het beleid van de overheidsprocessen. De controle en toezichthouders zijn echter vaak een onderdeel van de uitvoerende macht wat kan zorgen voor tegengestelde belangen in een en hetzelfde ministerie. De overheid heeft dit probleem erkend en heeft een beweging ingezet om de controle en toezichthouders van de verscheidene ministeries onafhankelijker te maken. Dit is mede gebeurd door de controle en toezichthouders buiten het ministerie, of op een zo hoog mogelijk niveau binnen het ministerie, te positioneren.
8 Wat doen we met het huis van Thorbecke?, Symposium t.g.v. het 12 ½ ambtsjubileum van de Groninger Commissaris der Koningin H.J.L. Vonhoff, 5 juni 1993, Universiteitsbibliotheek RUG.
9 De nostalgie van een staatscommissie, Wim Derksen, Nederlandse Staatscourant, speciale bijlage
‘Openbaar bestuur -Het huis van Thorbecke in de steigers-’, 15 februari 200, nr. 32, blz. 22,23.
10 Proefschrift, Private Certification in a Governance Context, dr. Vincent de Graaf Erasmus universiteit,
Controle en Toezichthouders vinden hun bestaansrecht in het feit dat vele beleidsmakende en uitvoerende taken volgens het huis van Thorbecke zijn gedelegeerd aan de lagere overheden, waarop de Minister bij falen van diezelfde overheden op kan worden
afgerekend. Het is de taak van de controle- en toezichthouders om de lagere overheden te monitoren, prestaties in kaart te brengen, eventueel bij afwijkingen corrigerend op te treden en de Minister op de hoogte te houden om zodoende het risico, wat de ministeriele verantwoordelijkheid met zich mee draagt, af te dekken.
De scheiding van de eerdergenoemde machten is belangrijk aangezien deze kan leiden tot de versnippering van verscheidene uitvoerende taken onder een Minister. Dit is duidelijk het geval bij het Ministerie van BZK. Op het gebied van politie en brandweer, is veel verantwoordelijkheid op het gebied van uitvoering gedelegeerd. Dit heeft dan wel tot gevolg dat, gezien vanuit de ministeriele verantwoordelijkheid, de controle instrumenten en tevens de noodzakelijke betrokkenheid vormgegeven dienen te worden. Het blijkt namelijk in de praktijk dat, ondanks het feit dat de Minister weinig invloed kan uitoefenen op de manier waarop de tot op zekere hoogte zelfstandig opererende onder toezicht staande instanties hun taken uitvoeren. Het verleden leert dat de Minister keihard wordt afgerekend op fouten die gemaakt worden op het terrein van toezicht. Dit is onder meer gebleken bij de rampen in Volendam en Enschede.
2.2 Positionering en taakstelling.
De Inspectie OOV heeft de functie van een signalerend toezichtorgaan. Dit houdt in dat de inspectie als toezichthouder uitsluitend de mogelijkheid heeft om de verkregen informatie door te sturen naar het bevoegd gezag, dat vervolgens concrete maatregelen kan nemen.
Dit gegeven was ook een van de sterkste argumenten om de bevindingen van de Algemene Rekenkamer tegen te spreken, aangezien deze uitging van een inspectie met
interveniërende bevoegdheden
11. Het doel van de Inspectie OOV binnen de mogelijkheden van een signalerende toezichthouder zou echter nog een ander doel moeten hebben. De informatie die wordt gewonnen in het werkveld, moet worden omgezet in concrete
aanwijzingen waarmee de Minister duidelijke maatregelen kan nemen. De maatregelen die de Minister vanuit de bevindingen kan nemen liggen, naast het verwerken van
aanbevelingen op het gebied van beleids- en wetswijzigingen, onder meer in de bonus- regeling
12. De bonusregeling komt er in het kort op neer dat de Minister onderscheid maakt in het toewijzen van budgetten aan de hand van prestaties van de onder toezicht staanden. Hiermee zou de Inspectie OOV vanuit de bevindingen, prestatiemetingen en de hieruit volgende aanbevelingen en conclusies, een secundair interveniërend vermogen kunnen bezitten.
11 Handhaving door rijksinspecties, Algemene Rekenkamer, 2002, Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 28271, nrs. 1-2, ISSN 0921-7371.
12 Bonusregeling, prestatiebekostiging= beleid in ontwikkeling
De Inspectie OOV voert zijn taken uit aan de hand van de wetgeving die er voor de brandweer en politie bestaat in de vorm van art. 19 lid 1 van de brandweerwet en art. 53a van de politiewet. De hoofdtaken van de Inspectie OOV bestaan uit het uitvoeren van toezicht door:
•
Thematisch onderzoek;
•
Incident onderzoek;
•
Systematische en periodieke toetsing.
Onderzoeken kunnen zowel vanuit de Inspectie OOV worden geïnitieerd als vanuit een vraag van de Minister van BZK, al dan niet in combinatie met de Minister van Justitie.
De Inspectie OOV is, zoals bovenstaand is aangegeven wettelijk gebonden aan het doen van signalerend onderzoek en heeft geen enkele interveniërende mogelijkheid. De suggesties, voorstellen en bevindingen die voortkomen uit de onderzoeken zijn niet bindend voor de onder toezichtstaande instanties maar kunnen wel aanleiding zijn tot bijstelling op het beleid op het gebied van politie dan wel brandweer. Ook is het mogelijk dat deze voor de Ministers van BZK dan wel Justitie aanleiding zijn voor overleg met de onder toezicht staande instantie dan wel tot aanpassing van de uitvoeringsmaatregel of centraal vastgesteld beleid.
Dit gegeven geeft dus aan dat de Inspectie OOV een onderdeel is van de beleidscyclus.
Hierin schuilt het potentiële gevaar dat de Inspectie OOV een beleid toetst dan wel inspecteert waaraan ze zelf hebben deelgenomen om hetgeen te formuleren. Binnen de strikte toepassing van de Trias Politica behoort er hier een scheiding tussen te zijn.
De onder toezichtstaande instanties van de Inspectie OOV zijn de volgende
13:
1. De bij de taakuitvoering betrokken bestuursorganen te weten gemeenten, regio’s en provincies;
2. Publiek/private organisaties: Het Nederlands Instituut Brandweer en
rampenbestrijding (Nibra) en het Nederlands bureau brandweerexamens (Nbbe);
3. De 25 zelfstandige politieregio’s;
4. Het agentschap Korps Landelijke Politiediensten;
5. Het Landelijk Selectie- en opleidingscentrum voor de Politie.
2.3 Informatielijnen.
De Inspectie OOV rapporteert zijn bevindingen die zijn opgedaan bij een of meerdere onder toezichtstaande instanties van de Inspectie OOV aan de Minister van BZK. De Minister is volgens de ministeriele regeling, die is opgesteld tussen de Inspectie OOV en de Minister, niet gemachtigd zelfstandig wijzigingen in een rapport aan te brengen. De Minister van BZK zal vervolgens dit rapport met of zonder commentaar aan de Tweede Kamer doen toekomen. Deze gebeurtenis is tevens het moment dat het rapport openbaar
13
wordt en inzichtelijk voor de onder toezicht staande, de burgers en instanties die interesse hebben in de behandelde problematiek of werkwijzen. Bovenstaande instanties zijn volgens de definitie te typeren als zijnde klanten\ belanghebbenden van de Inspectie OOV.
Binnen de Inspectie OOV behoeft de term klant echter enige nuancering. Door het ontbreken van een soortgelijke instantie is er geen enkele sprake van marktwerking. De onder toezicht staande overheidsinstanties hebben in principe geen keus en geen inspraak in de manier waarop toezicht wordt gehouden.
De term klant wordt door Juran (1997) omschreven als ‘iedereen die met een product of dienst in aanraking komt’. Er is dan onderscheidt te maken tussen interne en externe klanten Het is wellicht beter om in deze situatie te spreken van stakeholders of belanghebbenden.
Vrijwel alle inspecties beschrijven hun klanten als stakeholders; mensen en organisaties die belang hebben bij de diensten of het product dat wordt geleverd door de Inspectie OOV. De mensen dan wel organisaties die er belang bij hebben dat de Inspectie OOV bestaat en de producten gebruiken dienen vanuit dit kader helder en duidelijk te zijn.
Belanghebbenden van de Inspectie OOV hebben belang bij de onderzoeken die de inspectie uitvoert. Te denken valt dan aan de mogelijkheid tot informatie, doorlichting of verbetering van de eigen prestaties. Vanuit de stakeholder moet de Inspectie OOV gezien worden als een mogelijkheid om door een externe inspecterende instantie vele facetten van de organisaties door te lichten. Van hieruit kan men dan zorg dragen voor een adequate en afdoende invulling van de eigen organisatie zodat de eisen en wensen gesteld door de wet, de Minister en ministeries naar behoren kan worden uitgeoefend of uitgedragen.
De rapportage van de bevindingen uit onderzoeken van de Inspectie OOV gebeurt momenteel aan de volgende personen en instanties:
•
De Secretaris Generaal;
•
De Minister van BZK;
•
De onder toezicht staande instantie;
•
Evt. de Minister van Justitie.
Na de goedkeuring en het eventuele commentaar van de Minister wordt de rapportage
doorgestuurd cq. bekendgemaakd aan de tweede kamer en de burger.
Hoofdstuk 3. Theoretische verklaring begrippen Kaderstellende Visie.
In vrijwel alle missies, strategieën, beleidsplannen of andere statements binnen de inspecties op overheidsniveau komen de drie termen onafhankelijk, transparant en
professioneel van de Kaderstellende visie
14naar voren. De termen en de context waarin ze geplaatst dienen te worden binnen een toezichthoudende instantie worden in dit hoofdstuk verduidelijkt. Naast bovenbenoemde termen wordt binnen de Kaderstellende Visie nog een belangrijk criteria voor inspecties behandeld. Enigszins onderbelicht in de
Kaderstellende Visie en in de verscheidene reacties hierop is de term voor het kabinet van een zelfde zwaarte als de andere begrippen. De zachte kanten van toezicht luidden op het gebied van de invulling van toezicht op overheidsniveau een nieuw tijdperk in. Het begrip wordt in dit hoofdstuk nader belicht en zal terloops worden meegenomen in de rest van het onderzoek aangezien het voor een groot gedeelte buiten de kaders van het onderzoek valt.
Het wordt echter te belangrijk geacht om er geheel aan voorbij te gaan.
3.1 Onafhankelijkheid.
Binnen de huidige opvattingen omtrent de ministeriële verantwoordelijkheid en de onafhankelijkheid van toezichthoudende instanties op overheidsniveau is de Inspectie OOV officieel in mei 2002 onder de Secretaris Generaal geplaatst. Dit is de directe consequentie die is voortkomen uit de aanbevelingen van de commissie Borghouts en die, zei het aangepast, zijn overgenomen in de Kaderstellende Visie. Tevens is het een
uitvloeisel van de scheiding die de Trias politica voorstaat betreffende de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht.
Het plaatsen van de Inspectie OOV onder de Secretaris Generaal is echter een
voortvloeisel van de huidige opvattingen omtrent positionering van de overheidsinspecties en geen volledige garantie tot het waarborgen van de onafhankelijkheid.
Onafhankelijkheid heeft volgens de Ambtelijke Commissie Toezicht
15te maken met verscheidene zaken:
•
Onafhankelijkheid van de Minister;
•
Onafhankelijkheid van het onder toezicht staande veld;
•
Onafhankelijkheid van de beleidsfunctie binnen een ministerie.
De Ambtelijke Commissie toezicht stelt in haar rapport vast dat er goed moet worden gekeken naar de relatie met de Minister dan wel de SG. De onafhankelijkheid van een inspectie ten opzichte van de Minister is niet altijd te herleiden tot logische redenen, maar is veeleer het gevolg van de historie in een sector of de cultuur op een bepaald ministerie. De Inspectie
14 De Kaderstellende Visie op toezicht, Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, Directie Grotestedenbeleid en Interbestuurlijke Betrekkingen, juli 2001, nummer 21251, Drukkerij De Bink BV, Leiden.
15 Rapport Borghouts ‘Vertrouwen in onafhankelijkheid’ van de Ambtelijke Commissie Toezicht.
OOV zal bij zich zelf na moeten gaan wat de meest wenselijke vorm van onafhankelijkheid ten opzichte van de Minister/ SG is. Wel is het zaak dit duidelijk en eenduidig vast te leggen en hier een handhavingniveau of beleid aan te koppelen.
Verscheidene inspecties en toezichthouders leggen (of zijn bezig vast te leggen) deze inzichten en afspraken vast in een ministeriele regeling. Als er ooit een moment is geweest waarop deze verandering politiek gewenst is en de minste weerstand oproept dan is dat momenteel het geval, aangezien toezicht hoog op de politieke agenda staat.
Alhoewel de Minister op grond van de ministeriele verantwoordelijkheid zich kan bemoeien met de onderzoeken en het beleid van een inspectie is het wettelijk mogelijk ongevraagd onderzoek uit te voeren. Ongevraagd onderzoek is mogelijk als de Inspectie OOV een reden heeft om op een bepaald terrein onderzoek te verrichten.
Een degelijk onderzoek zal worden voorgelegd aan de Minister met de beweegredenen waarom de Inspectie OOV dit onderzoek wil uitvoeren. De Minister kan een dergelijk onderzoek niet blokkeren en de uitvoering ervan uitstellen of afblazen. Het gebeurt echter zelden dat een inspectie van dit recht gebruik maakt omdat het kan leiden tot verstoorde relaties.
De onafhankelijkheid ten opzichte van het onder toezicht staande veld is een van de belangrijkste aspecten voor een inspectie. Ondanks dat het spanningsveld waarin een toezichthouder opereert zeker nooit geheel zal kunnen verdwijnen is het mogelijk om de onafhankelijkheid van een toezichthouder ten opzichte van het veld actief te bewaken.
Deze spanning kan hanteerbaar worden gemaakt met behulp van opleiding, training en intercollegiale toetsing. Ook een duidelijke toetsingsnormatiek en een voor een ieder herkenbare, transparante werkwijze zullen naar verwachting een bijdrage kunnen leveren aan het verminderen van die spanning. Het is van belang dat de Inspectie OOV zich bewust is van de spanning rondom de onafhankelijkheid en het onder toezicht staande veld. Bewustwording en de te nemen maatregelen om deze spanning te verminderen zijn essentiële zaken voor een inspectie bij de vormgeving van de onafhankelijkheid.
Ook de roep voor een bredere vorm van publieke verantwoording van de overheid en het betrekken van belanghebbenden en gebruikers bij de taakuitoefening staan op gespannen voet met de onafhankelijkheid. Dit heeft voornamelijk te maken met de verschillende belangen van de verscheidene partijen en een (overheids)inspectie. Wil het contact met de verscheidene belanghebbenden werken dan dient voor alle partijen, de redenen, uitvoering en uitkomsten van het contact duidelijk te zijn. Een inspectie zal een duidelijk
geformuleerd beleid moeten hebben hoe men omgaat met de informatie van gebruikers, belanghebbenden en opdrachtgevers wil men de onafhankelijkheid kunnen garanderen.
De onafhankelijkheid van de Inspectie OOV en andere inspecties ligt in het algemeen bijzonder moeilijk. De specifieke vakbekwaamheid die nodig is binnen het specifieke veld waarin de Inspectie OOV opereert maakt het moeilijk de onafhankelijkheid te waarborgen.
De genoemde specifieke vakbekwaamheid is in kwantitatieve zin maar zeer beperkt
aanwezig, waardoor een belangenverstrengeling of een beïnvloeding gemakkelijk kan
plaatsvinden. Belangrijke mechanismen ter voorkoming hiervan moeten gezocht worden
in de aanstelling, opleiding en monitoring van het personeel. Tevens moeten processen en structuren in de organisatie zo worden ingericht dat een mogelijke belangenverstrengeling of beïnvloeding niet of nauwelijks kan plaatsvinden.
Uiteindelijk kan er gesteld worden dat het alleen mogelijk is onafhankelijk te zijn ten opzichte van iets anders. Onafhankelijkheid is uiteindelijk het aangeven hoe je in een bepaalde situatie staat, je werkzaamheden vormgeeft, er zorg voor draagt en dit gegeven uitdraagt.
3.2 Professionaliteit.
De term professioneel is binnen de Kaderstellende Visie en vanuit de Ambtelijke
Commissie Toezicht het minst verklaard en uitgeschreven. Dit heeft te maken met het feit dat de term min of meer voor zich zelf behoort te spreken. Het gevaar schuilt echter in het feit dat iedereen de term volgens zijn of haar eigen perceptie en ervaringen vormgeeft.
Hierdoor kunnen grote verschillen in benadering ontstaan. Professionaliteit blijkt een verzamelnaam voor vele aspecten en dient wel degelijk duidelijk omschreven en ingebed te worden binnen een organisatie om optimale prestaties te kunnen leveren. Binnen de literatuur bestaat er geen eenduidige definitie van de term professionaliteit. Het is dan ook niet zozeer noodzakelijk de definitie van de term professionaliteit te definiëren als wel de grondslagen ervan duidelijk te belichten.
Dhr Th. P.W.M. Van der Krogt wijst meerdere malen op het belang van institutionalise- ring en legitimering als zijnde een belangrijke basis van het professionaliseringsproces
16.
Institutionalisering vanwege het feit dat de verrichters van de activiteiten bepaalde vaste structuren gaan ontwikkelen rondom bepaalde activiteiten en probleemoplossingen, de doeleinden gaan vaststellen die zij in en door deze structuren willen bereiken en hiervoor steun gaan zoeken in de omgeving. Institutionalisering draagt in grote mate bij aan de stabiliteit van eenmaal verworven posities en rechten, zeker indien belangrijke partijen in de omgeving van de beroepsorganisatie deze positie en rechten als legitiem beschouwen.
Legitimering ligt in het feit dat de verrichters van de activiteiten streven naar erkenning en aanvaarding door andere beroepsgroeperingen, opdrachtgevers, afnemers en de
samenleving als geheel van hun verklaring en zingeving van de werkelijkheid.
Legitimering veronderstelt een constante monitoring door de beroepsorganisatie van de relevante omgeving. Dit wil zeggen dat er wordt gesproken met dat deel van de
samenleving (personen, groepen, organisaties en instituties) die de macht hebben om de steun, die de beroepsorganisatie zoekt, te geven. Tevens dient men in contact te treden met die delen van de samenleving die invloed kunnen uitoefenen op het eerstgenoemde deel en zo de legitimering kunnen ondersteunen.
Een aspect van professionalisering is het feit dat er collectief gedrag wordt ontplooid met een bepaald doel. Dit doel is opgebouwd uit het behalen van het eigen belang maar ook zeker is hier sprake van de behartiging van belangen van cliënten en samenleving.
16 Proefschrift: Professionalisering en collectieve macht, een conceptueel kader, Th. P.W.M. Van der Krogt, Rijks Unoversiteit Groningen 1981, Vuga uitgeverij, Den Haag.
Daarnaast is er de belangrijke rol van het aspect van de kennis en kunde. Kennis en kunde staan centraal bij de beroepsorganisatie die daarmee zichzelf in staat stelt voor de
belanghebbenden van zijn diensten op succesvolle wijze de onzekerheidsbronnen te beheersen
17.
Binnen de professionaliteit waaraan de inspectie invulling behoort te geven is professionaliteit op te splitsen in de aspecten die zich richten op de technisch inhoudelijke en de
organisationele professionaliteit. Het technisch inhoudelijke aspect houd zich mede bezig met de manier waarop de inspectie-medewerker invulling geeft aan zijn of haar uitvoering van het werk. De organisationele professionaliteit geeft invulling aan de processen binnen de
organisatie en is vooral gericht op het lerende aspect van zowel medewerkers als organisatie.
Beide hebben de volgende kenmerken
18:
•
Het werk wordt gedaan vanuit een attitude van dienstbaarheid aan een (interne of externe) cliënt of belanghebbende;
•
De taakvervulling wordt gedaan vanuit een grote mate van zelfstandigheid;
•
Iedere taak of opdracht is nieuw, waardoor het werk zelf slechts moeilijk procedureel is vast te leggen en te plannen;
•
De werkomstandigheden zijn uitdagend en belastend; er is sprake van grote verantwoordelijkheid en (in ieder geval relatief) hoge opleiding.
Alle termen in de Kaderstellende Visie vereisen een professionele oordeelsvorming van de toezichthouder zelf. Alleen op die wijze kan de toezichthouder een bijdrage leveren aan het vertrouwen in het functioneren van het openbaar bestuur en gezag uitstralen naar de betrokken partijen.
De relatie met transparantie en onafhankelijkheid ligt in het feit dat deze twee gewaarborgd zijn als de inspectie een beleid ontwikkeld met betrekking tot de gewenste professionaliteit en deze dan als zodanig benadert en aanpakt.
3.3 Helderheid/ transparantie.
In ‘Toezicht achter matglas
18’ bespreekt prof. mr. A.J.C de Moor- van Vught de betekenis van de term transparantie voor toezicht op de naleving van regelgeving.
Transparantie betekent doorzichtigheid, helderheid. We treffen zowel in Nederland als in Europa de term transparantie veelvuldig aan als het gaat om de overheid.
Vrijwel altijd wordt er met transparantie bedoeld dat er helderheid moet komen omtrent een bepaald onderwerp. Transparantie is binnen de overheid een van de toverwoorden geworden.
17 Opleiders in organisaties, prof. Dr. J.W.M. Kessels, drs. C.A. Smit, Capita Selecta afl. 20, november 1994, Kluwer Bedrijfswetenschappen, Deventer.
18 Toezicht achter matglas : over de betekenis van transparantie voor toezicht op de naleving van
regelgeving; Centrum voor wetgevingsvraagstukken, Moor-van Vugt, A.J.C. de, 2001, ISBN 9054540907.
De doeleinden die met transparantie worden nagestreefd verschillen echter nogal. Ze zijn afhankelijk van het terrein of het onderwerp waarin transparantie een rol van betekenis moet vervullen. In ‘Toezicht achter matglas’ worden er drie soorten doeleinden onderscheiden.
3.3.1 Ministeriele verantwoordelijkheid.
De ministeriele verantwoordelijkheid voor toezichthoudende diensten is de laatste jaren veelvuldig aan de orde geweest. De kern van de problematiek ligt hierbij in de
ondoorzichtigheid van taken, bevoegdheden, werkzaamheden en verantwoordelijkheden van toezichthoudende diensten ten opzichte van de Minister.
Transparantie heeft in deze context een rol in het kader van democratische controle en heeft dan betrekking op het verhelderen van het functioneren van toezichthoudende diensten. Het is een staatsrechtelijk vereiste dat de bevoegdheids- en
verantwoordelijkheidsrelaties in het openbaar bestuur helder zijn. Het is anders bijna onmogelijk om een goede invulling te geven aan politieke of maatschappelijke controle.
3.3.2 Burgerparticipatie.
Transparantie wordt in het kader van de burgerparticipatie in verband gebracht met het inzichtelijk maken van de werking en de werkzaamheden van de overheid voor de burgers, waardoor zij zich meer betrokken gaan voelen bij de besluitvorming.
De EU wil die transparantie naar de burgers vergroten door aandacht te besteden aan de voorbereiding van voorstellen, onder meer het inwinnen van informatie bij
belangengroepen en het gebruik van discussiestukken en meer aandacht geven aan het verspreiden van bestaande informatie
19.
Transparantie dient hier de goede werking van de markt door gezonde concurrentie om de gunsten van de geïnformeerde consument. Daarnaast vormt transparantie in de gedaante van openbaarheid van bestuur een middel om de burger meer te betrekken bij het openbaar bestuur door de mogelijkheid te scheppen dat de burger de functie van “het geweten” van het openbaar bestuur gaat vervullen.
3.3.3 Rechtszekerheid.
Het laatste doeleinde van transparantie heeft te maken met de verhouding tussen wetgeving en samenleving.
De term transparantie wordt in dat kader gebruikt omdat de wetgever in het huidige tijdsgewricht niet meer gezien wordt als de voornaamste bron van regulering. Regulering vindt steeds meer plaats vanuit marktwerking en vormen van zelfregulering zoals
certificering van producten en processen en protocollering van gedrag. Ook zijn er de vormen van regulering op Europees niveau die als belangrijke bron van normering kunnen
19 Toezicht achter matglas : over de betekenis van transparantie voor toezicht op de naleving van
regelgeving; Centrum voor wetgevingsvraagstukken, Moor-van Vugt, A.J.C. de, 2001, ISBN 9054540907.
