Kwaliteit binnen de interne organisatie van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid.
28 september 2002 Ing. Martijn Lagerweij
Kwaliteit binnen de interne organisatie van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid.
Rijksuniversiteit Groningen, faculteit Bedrijfskunde, TBW/ DT.
In opdracht van : Inspectie Openbare Orde en Veiligheid
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Juliana van Stolberglaan 148
Den Haag
Datum : 28 September 2002
Auteur : Ing. Martijn Lagerweij
Begeleiding universiteit : Dhr. Prof. Ir. A.C. Waszink Dhr. Drs. M.J. Land
Begeleiding IOOV : J.O. Schouten
De auteur is verantwoordelijk voor de inhoud van het afstudeerverslag; het auteursrecht van het verslag berust bij de auteur.
©2002, M. Lagerweij.
VOORWOORD
Het afronden van een voor mij bijzonder bewogen tijd gebeurt met de inlevering van het verslag wat voor u ligt. Een decennium studeren komt hiermee ten einde. Een tijd waarin ik twee studies heb afgerond, reizen heb ondernomen, bestuursfuncties heb vervult; kortom heb mogen leven. Dat deze tijd en de afronding hiervan onmogelijk was zonder de inzet, hulp en steun van vele mensen staat buiten enige discussie.
De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid heeft in een voor hun hele turbulente periode van de opbouw van een nieuwe organisatie mij de kans geboden een afstudeeropdracht te volbrengen. Ik wil iedereen bedanken voor de mogelijkheden en de steun die ik heb mogen krijgen in een periode waarin ontwikkelingen elkaar snel opvolgden. Speciale dank gaat hier bij uit naar Jan Schouten. Dankzij de vaak ellenlange gesprekken heb ik veel kunnen leren van zowel de inspectie als de complexe overheidsorganisatie en enorme waardering gekregen over de inzet en gedrevenheid waarmee hij zich inzet voor de oprichting van de nieuwe Inspectie OOV.
Natuurlijk is een afstudeeropdracht niet op te zetten en af te ronden zonder een goede begeleiding vanuit de Universiteit. Dhr. Waszink heeft mij bijzonder geholpen door op een zeer gedegen manier mijn opzet voor een afstudeerperiode te formuleren. Ik bedank hem daarnaast voor de vele tips en richtingen waar hij me op gewezen heeft. De vele contacten met andere instanties en inspecties hebben mij tevens een schat aan informatie opgeleverd. Ik wil iedereen bedanken voor het delen van kennis van de organisaties die zich vaak in zelfde ontwikkelingstrajecten bevinden en zo mijn afstudeeronderzoek richting hebben gegeven.
Ontegenzeggelijk moet er een woord van dank naar mijn broertje, vrienden en vriendinnen.
Ze hebben zowel privé als tijdens mijn studie als schouder, klankbord en geweten gefungeerd.
Ontelbare uren in de kroeg, sportend en knutselend hebben mij rijker gemaakt dan ik ooit had kunnen vermoeden. Ik hoef ze niet bij naam te noemen, ze weten wie ik bedoel.
Als allerbelangrijkste en tevens de laatste die ik wil bedanken zijn daar mijn vader en moeder.
Ze hebben mij met veel liefde gemotiveerd en gesteund in de negen jaar die ik mijn studententijd heb mogen noemen. Zowel privé als in mijn twee studies heb ik altijd mogen rekenen op een luisterend oor, veel begrip en goede raad. Naast het feit dat ik het zonder hun nooit zo ver had geschopt, ben ik dankzij hun financieel nooit iets te kort gekomen en kan ik met heel veel voldoening en plezier terugdenken aan de tijd die snel achter mij zal liggen.
Rest mij niets anders dan mij te storten in de volgende fase in het leven. Een fase waarin ik ongetwijfeld alle goede herinneringen, ervaringen en opgedane kennis op een andere manier ga inzetten. Dankzij veel van de mensen die ik hierboven heb genoemd zal ik hier met veel plezier en vertrouwen in gaan stappen. Ik ga maar es werken!
‘Drs.’ Ing. Martijn Lagerweij 28 September 2002
SAMENVATTING
Dit rapport is het resultaat van een zes maanden durend onderzoek bij de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid.
Het doel hierbij was de formulering van aanbevelingen betreffende praktische criteria omtrent toezicht voor de invulling van de termen onafhankelijkheid, helder en professioneel om zodoende de kwaliteit van de interne organisatie van de Inspectie OOV te verbeteren en te waarborgen.
De uitwerking van de begrippen uit de Kaderstellende Visie op toezicht is voor de Inspectie OOV van essentieel belang. Voor velen binnen het toezicht blijkt de invulling en interpretatie van de termen in de Kaderstellende Visie geen eenvoudige zaak. De moeilijkheden liggen vooral bij de interpretatie en de vertaling naar de organisatie. De termen onafhankelijkheid, transparantie en professionaliteit blijken vaak meer vragen op te werpen dan een motivatie tot inbedding in de organisatie. De inbedding van de Kaderstellende Visie in de organisatie blijkt daarnaast geen simpele toevoeging te zijn aan de bestaande structuren en werkprocessen. Er gaat een duidelijke omschakeling van denken aan vooraf. Niet alleen processen en structuren behoren bekeken te worden, ook de manier van werken en denken binnen de organisatie van de Inspectie OOV behoren scherp onder de loep genomen te worden. Het verslag behandelt vanuit verscheidene inzichten een eenduidige invulling en een interpretatie van de begrippen en koppelt deze aan de criteria voor toezicht.
De criteria voor toezicht zijn ontwikkeld vanuit de ervaringen en ontwikkelingen van vele instanties met de kaderstellende visie, ISO normeringen, INK, kwaliteitssystemen etc.
Vele toezichthouders op overheidsniveau blijken in verschillende ontwikkelingsniveaus te zijn wat betreft de kwaliteitsontwikkeling. De vele inzichten en ontwikkelingen hebben geleid tot het opstellen van criteria voor toezichthouders. Deze criteria zijn voor de Inspectie OOV van belang voor het ontwikkelen van de organisatie. Ze handelen om de meest elementaire processen in de organisatie. De ontwikkelde criteria geven een overzichtelijk en eenduidig beeld over de invulling die de Inspectie OOV behoort te geven aan zijn organisatie, structuren en processen wil het in de basis goed en gedegen toezicht uit kunnen oefenen.
De criteria voor toezicht worden gekoppeld aan de termen van de Kaderstellende Visie. Zo ontstaan de criteria voor de Inspectie OOV, waarbij duidelijk wordt aangegeven welke activiteiten de Inspectie OOV kan en moet ontplooien wil ze zowel de organisatie kwalitatief vormgeven als wel het kabinetsstandpunt invulling geven.
Bij het toetsen van bovengenoemde criteria aan de Inspectie OOV zijn de nodige
onvolkomenheden geconstateerd. Het verslag belicht knelpunten binnen de organisatie om zodoende het management aanknopingspunten te geven om zowel de ontwikkeling als wel de kwaliteit van de organisatie te verbeteren. De Kaderstellende Visie en de ontwikkelde criteria vereisen een zorgvuldig veranderingstraject waarin het opstellen van projecten, schema’s en plannen absoluut noodzakelijk is. Het veranderingstraject vereist daarnaast een visie, sturing en steun van het hogere management.
Bijlagen
Bijlage 1. Organisatieschema Bijlage 2. Commissie Aalders
Bijlage 3. Inrichting van de handhaving Bijlage 4. Verslagen van interviews Bijlage 5. PDCA, Demming cycle.
Bijlage 1. Organisatieschema
• Hoe ziet de hiërarchie eruit
• Wie houd toezicht op wie
• Op welke eisen oefent iemand toezicht op wie
• Aan welke eisen moet iedere organisatie op welk hiërarchisch niveau voldoen
De positionering van de inspectie is van belang aangezien je dan ook weet wat je intern kunt toetsen in het licht van de verlangde onafhankelijkheid.
De fusie tussen de inspectie politie en de inspectie brandweerzorg en Rampenbestrijding heeft geresulteerd in de IOOV, de inspectie
Minister Van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie en/of Staatssecretaris van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties
Secretaris Generaal
Plaatsvervangend Secretaris Generaal
Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV)
zorgt voor de coördinatie van de beleidsontwikkeling
is verantwoordelijk voor het functioneren van de organisatie van het ministerie als geheel.
Goedkeuren van raportages en doorsturen naar minister ?????
Etc Etc Etc.
het toetsen van de wijze waarop bestuursorganen en openbare lichamen hun taken uitvoeren met betrekking tot het voorkomen van, het voorbereiden op en het bestrijden van een brand, ongeval of ramp het verrichten van onderzoek naar aanleiding van een brand, ongeval of
ramp;
het rapporteren over deze taken aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.(bron minbzk homepage)
etc etc etc etc
het toetsen van de wijze waarop de korpsen voorzien in de kwaliteit van de politiezorg;
thematische toetsen uit te voeren op specifieke onderdelen van de taakuitoefening of het beheer van de politie;
onderzoek te doen naar ingrijpende gebeurtenissen waarbij de politie betrokken is;
onderzoek te doen in andere gevallen, als daar naar het oordeel van de ministers van BZK of Justitie aanleiding toe is.
Het toezicht houden op de kwaliteit van het politieonderwijs Etc
Etc Etc
HOOFD Inspectie OOV
Staf
Toezichtgebied Brandweer
Toezichtgebied Rampenbestrijding
Toezichtgebied OOV en onderwijs
Toezichtgebied Politie
Secretaris generaal
Bijlage 2. Samenvatting commissie Aalders
Invloed van buiten naar binnen
De overheid is er voor de burger, niet andersom. Dat is het uitgangspunt van de Commissie Wallage1. Deze commissie heeft de communicatie tussen overheid en burgers vooral bezien vanuit het perspectief van de burger. Communicatie is steeds minder alleen de vertaling achteraf van eenmaal gekozen beleid, maar dient in het hart van het beleidsproces plaats te vinden.
Hoofddoel van alle overheidscommunicatie zou moeten zijn: het voldoen aan het recht van de burger op communicatie. De functie van de overheidscommunicatie is daarmee voor de burger dat hij in staat wordt gesteld om zijn rol (staatsburger (kiezer en coproducent), klant en onderdaan) optimaal te vervullen.
De functie van de communicatie voor de overheid is de versterking van het beleidsproces, zowel in de beleidsvoorbereiding als in de beleidsuitvoering. Communicatie dient daarom, analoog aan de andere twee beleidsinstrumenten ( wet– en regelgeving en financiën) verankerd te worden in het beleidsproces.
De overheid dient zich actief in te spannen om de burger te bereiken, door uit eigen beweging de burger te informeren en te consulteren. Burgers kunnen echter ook zelf het initiatief nemen (e-mail of brief) en ook dan dient hij er op te kunnen vertrouwen dat hij juist en volledig geïnformeerd wordt en dat zijn mening wordt meegewogen in de rest van het
beleidsproces. Voorwaarde voor een voor beide partijen bevredigend tweezijdig contact is een open, transparante overheid.
De informatiemaatschappij biedt voldoende kansen, om op een manier die de
democratie versterkt, inzicht te bieden in de informatie waarover de overheid beschikt, in de samenhang in het regeringsbeleid en in de wijze waarop beleid wordt ontwikkeld.
Natuurlijk heeft de overheid om tot beleid te komen, ook enige mate van beslotenheid nodig, waarin een vertrouwelijke wisselwerking mogelijk is tussen politieke top en medewerkers (‘beleidsintimiteit’). Maar daarbuiten dient alles (agendering, probleemverkenning,
beleidsontwerp, inspectierapporten, externe adviezen, schetsontwerpen, varianten, statistische gegeven, milieurapportages, reacties van burgers en organisaties, besluitvorming,
implementatie en evaluatie voor de burger, en zo meer) volledig transparant te zijn2. Er moet een verplichte beleidsagenda of activiteitenindex komen, waarin alle
beleidsonderwerpen en beleidsverantwoordingen voorkomen, die een bestuursorgaan onder handen heeft. Deze beleidsagenda wordt jaarlijks aan de hand van de begrotingsbehandeling geactualiseerd en als bronnen worden ondermeer de jaarverslagen en plannen van directies en diensten gehanteerd. Naast inzicht in de bij de overheid beschikbare informatie, biedt een beleidsagenda of activiteitenindex de burger tevens kijk op de democratische procesgang.
1 http://bzk-intranet/portaal/openinframeset.asp?URL=/zoek_nieuw/default.asp&q1=Commissie%20wallage
2 De Wet Openbaarheid bestuur (WOB) stelt reeds dat in principe alle overheidsinformatie openbaar is, tenzij er zwaarwegende redenen (privacy, specifieke wetgeving, etc) zijn om niet tot openbaarmaking over te gaan.
Op termijn moet dit leiden tot een register waarin alle officiële documenten van de overheid en alle geregistreerde ingekomen stukken zijn opgenomen en die voor iedereen raadpleegbaar is.
Conclusie: om de BZK resultaten zichtbaar te maken moet communicatie onderdeel gaan uitmaken van het beleidsproces en moet er op termijn een register komen.
Bijlage 3. De inrichting van de handhaving.
.
Opstellen overzicht wet- en regelgeving.
Vaststellen gewenste nalevingsniveau.
Bij het bepalen van het gewenste nalevingsniveau dient er een realistische inschatting voor elke handhavingstaak gemaakt te worden met inachtneming van de huidige nalevingspraktijk om de handhavingstaken niet onrealistisch hoog op te voeren.
Het nalevingsniveau moet worden bepaald door de minister in samenspraak met de SG, DGOOV en het Hoofd van de Inspectie
Het (nagestreefde) handhavingsniveau en daarop gebaseerde handhavingsbeleid moet worden vastgesteld.
Het handhavingsniveau wordt bepaald door IOOV en evt. belanghebbenden en dient door de minister te worden goedgekeurd. In het handhavingsbeleid is per taak vastgelegd wat het beleid is dat door de Inspectie OOV wordt gevolgd om het gewenste nalevingsniveau vorm te kunnen.
Opstellen risicoanalyse.
Op basis van een onderbouwde prioriteitstelling en rekening houdend met de beperkte inspectiecapaciteit wordt in de risico analyse de vragen, “Wat doen we wel, minder of niet en waarom?” gesteld.
Vanuit de risico analyse worden de uiteindelijke dat jaar uit te voeren taken van de inspectie gedestilleerd. Het resultaat, tezamen met de in de risico analyse uitgevoerde afwegingen moet ter goedkeuring aan de minister worden aangeboden.
Opstellen toezichtsarrangement.
De taken die de inspectie vanuit de risico analyse op zich hebben genomen krijgen hier inhoud. In het toezichtsarrangement moet worden aangegeven welke verdeling van capaciteiten, financiële middelen, welke instrumenten en vormen van toezicht men in gaat zetten om de taken invulling te geven en zodoende het feitelijk nalevingsniveau overeen te laten komen met het gewenste nalevingsniveau.
Grote gedeelten dienen tot op een zeker niveau van detaillering in het jaarwerkplan te worden opgenomen.
Feitelijk nalevingsniveau Het gemeten feitelijke nalevingsniveau is het resultaat van zowel vastgestelde wet en regelgeving als de handhaving hierop. Men dient de feitelijke naleving zorgvuldig te bestuderen en mogelijk wijzigingen moeten aanbrengen in gewenst nalevingsniveau of handhavingsniveau/beleid. Dit kan gebeuren omdat uit de praktijk blijkt dat de ambities te hoog gegrepen zijn dan wel alleen haalbaar zijn met onevenredige inspanningen.
Uit dit overzicht vloeien handhavingstaken voort
Bijlage 4. Verslagen van interviews
Verslag interview Arbeidsinspectie Verslag interview Eric Bruinsma
Verslag interview Inspectie Gezondheidszorg Verslag interview Kernfysische Dienst Verslag interview Onderwijsinspectie Verslag interview Raad van Accreditatie Verslag interview Staatstoezicht op de Mijnen
Verslag Interview Arbeidsinspectie d.d. 28-05-2002
Mevr. E. Siegerist Den Haag
De Arbeidsinspectie is sinds 5 jaar bezig met het kwaliteitssysteem INK. Het is geïnitieerd vanuit het hogere management uit de fusie die toentertijd plaatsvond. Belangrijke overweging was hier onder meer de betrokkenheid van de medewerkers.
Er wordt aangegeven dat de bepaalde ontwikkelingsstadia binnen het INK ook duidelijke kenmerken met zich mee dragen die veel overeenkomsten vertonen met de kenmerken die door de andere interviews naar voren komen. De meerwaarde van het INK model wordt hier gezien in het doen van een beroep op het eigen vermogen van de organisatie om te verbeteren.
INK wordt als ideaal startpunt beschouwt voor een organisatie die aan het begin staat van een ontwikkelingsproces. Het wordt aangegeven dat een dergelijk organisatie-
ontwikkelingstraject een feit is van een lange adem. Alvorens het ontwikkelen van een kwaliteitssysteem is het wel handig om zaken als missie en visie een de producten van de organisatie helder geformuleerd te hebben.
Bij de start van het gehele proces binnen de Arbeidsinspectie is gestart met het definiëren van de belangrijkste processen in termen van de primaire producten. Er wordt duidelijk
aangegeven dat de arbeidsinspectie niet gekozen heeft voor een normerend model als ISO maar voor een organisatie ontwikkelingsmodel.
Er wordt wel aangegeven dat het een gezonde benadering is om eerst het ISO certificaat te behalen alvorens met het INK door te pakken. Er wordt aangegeven dat met het behalen van ISO certificaat vaak de ontwikkeling stilvalt. INK zorgt voor een systematische continue ontwikkeling van de organisatie en is dus een mooi vervolg van ISO.
Mevr. Siegerist benadrukt dat het ISO en het INK niet als tool moet worden beschouwd maar als een manier van denken.
De arbeidsinspectie heeft een heel hoog ontwikkelde ICT afdeling die de die de gehele procesvoering ondersteunt. Daarnaast hebben ze de gehele administratieve organisatie vastgelegd wat voor veel duidelijkheid heeft gezorgd.
De arbeidsinspectie heeft alle interne en externe belanghebbenden en hun eisen en wensen duidelijk onderzocht en omschreven. Tevens is vastgesteld hoe deze belangen kunnen worden gemeten.
Mevr. Siegerist stelt dat de VBTB doelstellingen zijn veel makkelijk samen te stellen als (werk)procesbeschrijvingen al zijn geformuleerd. Een begroting nieuwe stijl vergt koppeling aan doelstellingen die uit de processen voortkomen. De processen moeten dan echter wel vastgelegd zijn. Dit is bij de Arbeidsinspetie reeds gebeurt.
Het vasthouden van het committent van de werknemers bij een ontwikkelingstraject staat of valt volgens siegerist bij het respect hebben van de werkzaamheden die de werknemers al die jaren hebben ontplooit. Een kwaliteitssysyteem moet zich richten op de verbetering van die werkzaamheden of processen.
Mevr Siegerist benadrukt dat het absoluut noodzakelijk is dat een ontwikkelingsmodel gedragen wordt door het hogere management. Gebeurt dit niet of te weinig dan is het onbegonnen taak en zal het zeker tot mislukken gedoemd zijn
Het invullen van het INK veld en het creëren van draagvlak zijn de vanuit werkgroepen geïnitieerd. Werkgroepen moeten wel gemonitord worden aangezien ze nog wel eens de neiging hebben te ver door te schieten waardoor de ontwikkelde informatie onhandelbaar wordt. De Arbeidsinspectie beschouwt het werken met werkgroepen een absolute must voor het creëren van draagvlak in de organisatie.
De arbeidsinspectie heeft een bijzonder zorgvuldige analyse gemaakt van alle relevante belanghebbenden. De arbeidsinspectie geeft geen adviezen aan deze belanghebbenden. Zij laten dit over aan de gemeentelijke arbodiensten. Er wordt aangegeven dat adviezen niet worden gegeven om juist de onafhankelijkheid te kunnen waarborgen.
Er wordt aangegeven dat er vooral veel aandacht moet worden besteed aan inspectie protocollen en dat voornamelijk de contacten en protocollen met je belanghebbenden uitermate belangrijk zijn.
De arbeidsinspectie heeft een toetsingskader ontwikkeld zodat de onder toezicht staande weet waar hij mee en op getoetst wordt.
Als laatste wordt meegegeven dat een missie richtinggevend moet zijn en door alle werknemers begrepen kunnen worden. Een missie is ontzettend belangrijk om aan alle processen binnen de organisatie richting te geven
Verslag Interview Eric Bruinsma/ Wouter Brand Mede-opstellers kaderstellende visie
d.d. 04-04-2002 Den Haag
De kaderstellende visie is zo opgesteld dat de inspecties zelf gaan nadenken hoe ze de termen professioneel, transparant en onafhankelijk moeten gaan invullen. Het is bedoeld als een opzetje waar vanuit organisaties zelf moeten gaan ontwikkelen.
Onafhankelijkheid wordt beschouwd als een containerbegrip. Het is alles en het is niks.
Onafhankelijkheid dient voornamelijk te worden gehandhaafd richting de onder toezicht staanden. Het tweede aspect is de onafhankelijkheid richting de beleidskolom. Het recente verleden toont aan dat beleid, toezicht te veel beschouwt als een instrument van het beleid.
Dat zorgt voor beïnvloeding van de resultaten en bevindingen. Positionering en protocollen moeten zorgen voor een onafhankelijke positie van onafhankelijkheid
Er zijn volgens E. Bruinsma van het Kwaliteitsbureau Rijksoverheid (mede opsteller van de kaderstellende visie) grofweg drie vormen van advies bij de inspecties te
onderscheiden:
• Advies uit bevindingen en resultaten die voortkomen uit onderzoeken aan belanghebbenden;
• Advies of nieuw beleid te handhaven is (Uitvoeringstoets);
• Adviezen op beleidsniveau.
De eerste twee adviezen komen voort uit de core business van de inspectie en mogen uitgevoerd worden. De derde variant is er eentje waar de inspectie zich niet mee bezig zou moeten houden. Er wordt wel aangegeven dat er een grijs vlak bestaat tussen waar inspectie bevindingen ophouden en beleid maken begint.
Uiteindelijk kan er gesteld worden dat het alleen mogelijk is onafhankelijk te zijn ten opzichte van iets anders. Onafhankelijkheid is uiteindelijk het aangeven hoe je in een bepaalde situatie staat, je werkzaamheden vormgeeft, er zorg voor draagt en dit gegeven uitdraagt. Het wordt aangegeven dat een inspectie zich onder geen beding in de luren moet laten leggen door de belanghebbenden, en gecontroleerd vast moet houden aan plannen en bevindingen.
De kaderstellende visie en de rapporten van verscheidene commissie hebben volgens dhr.
Bruinsma slechts een doel en dat is dat een aantal zaken gaan leven binnen een inspectie. De inspectie moet getriggerd worden om zelfstandig veranderingen door te voeren.
Het transparant maken van je werkzaamheden heeft ook gevolgen bij de verslaglegging. Het uitbrengen van het rapport met een aparte toelichting of commentaar op het rapport geeft aan wat de inspectie heeft geconstateerd en wat de minister hiervan vind. De onafhankelijkheid wordt hiermee ook verhoogd.
Het opzetten van benchmarketing binnen de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid wordt gezien als een grote kans om de belanghebbenden duidelijk te maken hoe de prestaties in het werkveld zich verhouden.
Het doorvoeren van veranderingen zoals deze gesteld en geopperd zijn in de kaderstellende visie en het Algemene Rekenkamer rapport kan alleen bewerkstelligd worden als er een duidelijke steun en draagvlak gecreëerd is door het hogere management.
Toezicht is het geven van vertrouwen van de burger en samenleving dat er goed toezicht wordt gehouden. Dit betekent dat resultaten openbaar gemaakt moeten worden om zo de transparantie vorm te geven. Transparantie naar belanghebbenden moet zo worden toegepast dat taalgebruik en vorm van rapporten, verslagen en werkzaamheden duidelijk en makkelijk
aan de onafhankelijkheid. Er wordt wel aangegeven dat de kaderstellende visie een eindpunt moet zijn en niet een vertrekpunt. Het verhaal behoort een trigger te zijn om zaken aan te pakken om te komen tot de in de kaderstellende visie genoemde punten.
Verslag Interview Inspectie Gezondheidszorg d.d. 04-04-2002
Dhr. van Dijk Den Haag
Van de IGZ waren twee onderdelen ISO-gecertificeerd volgens de ISO 9001 norm. Het certificaat is momenteel verlopen en men is nu bezig om vast te stellen of ze wederom een ISO–normering aanvragen. Dit heeft zijn grondslag in het verschijnen van een nieuwe norm waarbij er veel werk gaat zitten in het ombouwen van de bestaande kwaliteitshandboeken. Het ziet er naar uit dat ze bij de IGZ het INK model inspectie breed gaan invoeren. Ze staan echter nog geheel aan het begin van dit proces. Het is wel het doel om de inspectie na het invoeren van het INK model te certificeren.
Momenteel is intern binnen de organisatie enorm veel in ontwikkeling. Het is dus moeilijk om nu concreet bezig te gaan met kwaliteitssystemen.
De IGZ werkt sinds 1999 met meerjaren en activiteiten plannen.. In het jaarwerkplan worden alle producten die gedefinieerd zijn binnen IGZ uitgewerkt en gepland. Een onderdeel van het jaarverslag is sinds dit jaar een uitgebreide verantwoording van alle plannen voor deze
producten die in het jaarwerkplan worden vermeld. Zo is de effectiviteit van de inspectie beter te monitoren.
Ze proberen in het kader van de integrale bedrijfsvoering jaarbestedingsplannen en
jaarwerkplannen momenteel te koppelen. Het jaarwerkplan is hierbij dan leidend. Er wordt aangegeven dat het voorheen vaak strikt gescheiden cycli waren.
IGZ streeft naar een meer flexibele organisatie waarin inspecteurs op verscheidende werkgebieden ingezet kunnen worden, om zo bij de verschillende afdelingen te kunnen variëren in beleid en inspectie capaciteit.
Criteria voor toezicht worden voornamelijk uit wet en regelgeving op nationaal en
internationaal niveau gedestilleerd. Daarnaast hanteren zij de normen die bestaan binnen het werkveld. Voor vele activiteiten en werkzaamheden die uitgevoerd worden binnen IGZ zijn protocollen ontwikkeld.
De ISO 17020 is volgens IGZ niet de juiste te bewandelen weg. Het schijnt moeilijk te zijn om deze norm te vertalen naar de organisatie. Het is daarnaast alleen mogelijk om op basis van de ISO 17020 geaccrediteerd te worden en niet gecertificeerd.
Hierin schuilt het probleem dat een Raad voor de Accreditatie aan de hand van de ISO- normering de inspectie niet bekwaam genoeg kan beschouwen terwijl dit staatsrechtelijk alleen door de Tweede Kamer kan geschieden.
De IGZ geeft gevraagd en ongevraagd advies naar de minister en Tweede Kamer. Ze geven adviezen aan het veld en burgers in de vorm dat ze deelnemen aan werkgroepen om recht en regelgeving te ontwikkelen.
Verslag Interview Kernfysische Dienst (KFD) d.d. 25-04-2002
Dhr. Visser Den Haag
De KFD heeft zijn grondslag in de Kernenergie wet en de internationaal opgestelde regels met betrekking tot kernenergie. De KFD is een vrij kleine organisatie met zon 24 Fte’s en is binnen de VROM inspectie gepositioneerd.
Het doen van onderzoeken en audits worden allen vermeld in het jaarwerkplan. Wat en hoe er wordt bekeken ligt bij voorbaat vast en wordt gecommuniceerd.
Vanwege de specifieke vakkennis is het vaak onmogelijk alle terreinen binnen de kernenergie compleet te beheersen. Er wordt bij de KFD veel gebruik gemaakt van en gewerkt met buitenlandse kennis en ervaring.
De KFD maakt gebruik van een ISO 9002 kwaliteitszorgsysteem. Dit is het 3de jaar dat de organisatie gecertificeerd is. Dit is gedaan vanuit het besef dat de inspectie van haar omgeving eist dat zij werken met een goed kwaliteitszorg systeem. Het is dan ook niet meer dan logisch dat de inspectie zelf ook een verantwoording heeft om haar eigen kwaliteit te waarborgen.
De kwaliteitshandboeken zijn vrij omvangrijk geworden. Dit is ook een leerproces. Er wordt aangegeven dat je snel de neiging hebt te ver door te schieten in het te gedetailleerd
vastleggen van alle procedures en processen. In deze handboeken zijn hoofdprocessen en deelprocessen zoals deze behandelt worden in de ISO 9002 vastgelegd. Een van de grote voordelen van het opzetten van een kwaliteitssysteem is dat iedere werknemer moet gaan nadenken over wat hij of zij nu eigenlijk voor werk levert. Dit levert vaak hele duidelijke inzichten op van de organisatie. Het blijkt vaak dat mensen het idee hebben hetzelfde werk doen terwijl ze dit totaal verschillend uitvoeren. Er wordt wel aangegeven dat hoe goed je kwaliteitssysteem ook is je altijd afhankelijk bent van de kwaliteit van de mensen die werkzaam zijn bij de inspectie.
De KFD behandelt alle werkzaamheden projectmatig. Hoe klein of groot ook. Bij alle inspecties wordt er een inspectie rapport geschreven die intern wordt bekeken en opgestuurd naar de onder toezicht staande.
Het opstellen en de inhoud van jaarwerkplannen en jaarverslagen wordt vanuit de VROM- inspectie voorgeschreven.
De KFD heeft te maken met een politiek gevoelig onderwerp waardoor het voor kan komen (affaire Centrale Petten) dat de minister wijzigingen in het jaarplan of opdrachten tot het uitvoeren van werkzaamheden geeft.
De KFD produceert wel jaarwerkplannen maar geen strategische plannen. Er is bij de sluiting van de kerncentrale Dodewaard wel een visie op de toekomst ontwikkeld maar deze is eigenlijk in de slop geraakt.
Een inspectie is bijzonder afhankelijk van de kennis en kunde van de inspecteurs. Het is aan de inspectie om door middel van uitwisselingen, opleiding en bijv. personeelsaanname er voor te zorgen dat personeel voldoende geschoold is en over voldoende kennis en kunde beschikt.
De KFD neemt deel aan een internationaal auditsysteem, waarbij inspecties elkaar gaan doorlichten om te kijken hoe de inspectie vormgeeft aan de aan hun gedelegeerde taken en bevoegdheden.
De KFD heeft een tijdsverantwoordingssysteem dat binnen de inspectie VROM wordt toegepast. Er wordt wel aangegeven dat het systeem te gedetailleerd is en er momenteel nog een manier wordt gezocht om hier invulling aan te geven.
Documentatie van gegevens gebeurt door de administratie van de inspectie. Medewerkers leveren stukken aan die vervolgens op een ‘parkeerschijf’ worden geplaatst en verder verwerkt. Administratie beheert ook het archief waarin ook alle brieven stukken en notities worden verwerkt.
Internet wordt nog niet gebruikt binnen de KFD. Er gaan momenteel stemmen op om hier meer aandacht aan te besteden. Dit vanuit het idee om je als inspectie meer te manifesteren.
Er was vroeger veel openheid maar de inspectie is hier op terug gekomen aangezien vaak de belanghebbenden door onkundigheid, informatie verkeerd en in de negatieve sfeer wordt getrokken
Verslag interview Onderwijsinspectie d.d. 06-06-2002
Gonny Smeets Utrecht
De onderwijsinspectie is sinds een paar jaar bezig het kwaliteitsmanagement vorm te geven.
Er is sinds een jaar een vaste projectcoördinator aangesteld die het gehele proces moet begeleiden in de vorm van mevr Gonny Smeets. Er zijn meerder trajecten die parallel lopen.
Allereerst is er een werkgroep opgericht die zich gaat bezighouden met de strategische planning voor de komende 5 jaar en de missie en visie gaan ontwikkelen. Hierin worden tevens de kritische succesfactoren en de prestatie indicatoren uitvoerig belicht.
De projectgroep is vanuit de gedachten en stimulans van het INK model bezig de organisatie te stroomlijnen zodat er over een paar jaar een ISO certificatie kan worden aangevraagd.
Tevens is de implementatie van het INK model iets waar de komende jaren veel aandacht aan wordt besteed. Allereerst is men bezig met de voorbereidingen Men is bezig de
werkprocessen met de daar bij behorende taken bevoegdheden en verantwoordelijkheden duidelijk zichtbaar te maken. Men is vooral draagvlak aan het creëren en kwaliteit op de kaart te brengen. Men is nog veel dingen aan het ontwikkelen en ze staan nog aan het begin.
Verdere contacten:
Over tijdsverantwoording systemen: Een trainee genaamd Jelle vragen
Verslag Interview Raad van de Accreditatie (RvA) d.d. 12 April
Dhr. R. van Eck Utrecht
De raad van accreditatie geeft aan dat de certificering van toezichthoudende instanties gebeurt aan de eisen, randvoorwaarden, criteria aan de hand van de 45004 en de 17020. De eisen die gesteld zijn in deze normen moeten door de instantie zelf worden ingevuld. De instanties moeten genoeg waarborgen ingebouwd hebben om aannemelijk te maken dat beïnvloeding en beslismomenten op een onafhankelijke wijze tot stand komen. Tevens wordt er gekeken naar de organisatiestructuur waarbij taken, bevoegdheden, beslismomenten, verantwoordelijkheden en rapporteringstructuur belangrijk zijn. Dit wordt door de Raad van de Accreditatie bekeken en als zij het hier mee eens zijn wordt er een certificaat verleent.
De Raad van Accreditatie geeft aan dat de Nen-norm niet bedoeld is om volledig te zijn. Het geeft een richting aan waaraan een organisatie zelf invulling aan moet geven. Een zelfde idee vind je bij de checklist en de kaderstellende visie.
Certificering gebeurt aan de hand van de normeringen die de organisatie op zijn organisatie wil leggen. De normale gang van zaken bij een certificering is dat de Raad van de
Accreditatie alvorens een onderzoek ter accreditatie aflegt een vooronderzoek doet, waarin vermeld wordt welke zaken nog aandacht verdienen en of de juiste dingen zijn beschreven.
Een inspectie moet voldoende waarborgen inbouwen om aannemelijk te maken dat besluitvorming en organisatie op een onafhankelijke en transparante wijze gebeurt. In het interview worden de punten gesteld in de ISO 17020 doorgelopen.
De raad van de accreditatie beoordeelt de inspectie aan de eisen gesteld in de ISO-normering.
Dit betekent dat de RvA het vertrouwen uitspreekt dat de organisatie op een afdoende wijze is vormgegeven om deze criteria vorm te geven. De zekerheid dat dit daadwerkelijk ook gebeurt bestaat overigens niet. De RvA constateert slechts of alle randvoorwaarden aanwezig zijn. De RvA hanteert een interpretatie van de normen bij het beoordelen van een instantie.
Er wordt vanuit de RvA aangegeven dat geven van advies naar onder toezicht staande een absolute doodzonde is voor een inspecterende instantie. Het begeeft zich hier dan op een terrein waar zij niet voor is opgericht. De taken advies en inspectie van en bij het werkveld zijn absoluut onverenigbaar. De enige adviezen die gegeven zouden kunnen worden zijn deze naar de minister. Deze adviezen horen niet thuis in rapporten maar moeten bestaan uit
geaggregeerde informatie waarmee de minister een duidelijk zicht krijgt over de te nemen stappen.
De raad van Accreditatie hanteert de stelling dat je een transparante organisatie creëert als je besluitvorming voorspelbaar is. Het is van belang de besluitvorming in te kaderen en duidelijk te maken wie, welke beslissing heeft genomen en op welke wijze deze tot stand is gekomen.
Het betekend dat voor iedereen in de samenleving, je verklaarbaar bent in je doen en laten.
Deze transparantie heeft bij de inspectie een extra noodzaak omdat deze in zekere zin een monopolist is.
De RvA geeft aan dat een handhavingsbeleid moet kunnen rekenen op een breed
maatschappelijk draagvlak. Dit betekent bij het opstellen van de eisen en regels waar het werkveld aan moet voldoen deze belanghebbenden bij betrokken worden. Dit zal zich ook uiten in zinvollere eisen en minder bureaucratie.
Bij de RvA wordt 2 a 3 keer per jaar met alle teamleiders casussen behandeld om ervoor te zorgen dat oordeelsvorming en beeldvorming op een lijn komen te liggen. Zodoende probeert men meer grip te krijgen op de eenduidigheid van beslissingen en resultaten. Het is absoluut noodzakelijk voor deze en andere zaken een infrastructuur te ontwikkelen omdat anders de kans dat twee keer dezelfde weg bewandeld wordt vrijwel nihil is.
Verslag Interview Staatstoezicht op de Mijnen d.d. 27-03-2002
Dhr. de Jong Den Haag
Tel: 070-3956531
Heeft aan de hand van het strategisch beleid 2002-2007, de positionering van het
staatstoezicht op de mijnen en de beschrijving van het bedrijfsvoeringsysteem uitgelegd hoe de organisatie in elkaar steekt en hoe de verschillende facetten van toezicht bij hun worden geborgd. Deze informatie is geheel terug te vinden in het strategisch beleid 2002- 2007 en het document Staatstoezicht op de Mijnen. Zij hebben uit eigen beweging deze ontwikkeling ingezet en in de loop van de jaren geperfectioneerd. Dhr de jong geeft aan dat het uitkomen van het algemene rekenkamer rapport en het begin van de IOOV een ideale mogelijkheid is om vanaf het begin te beginnen en adviseert dat ook ten zeerste aan.
Het strategisch beleid wordt goedgekeurd door de minister en voorgelegd aan de Tweede Kamer. In het strategisch beleid worden vanuit de missie doorgewerkt naar onder andere de kritische succesfactoren, strategische initiatieven, belanghebbenden, risico’s en
handhavingsbeleid.
De kontakten met de belanghebbenden worden momenteel uitgewerkt in een communicatie plan waarin voor alle stakeholders wordt nagekeken wat zij verwachten van de inspectie en hoe de informatierelatie wordt vormgegeven.
Er is binnen de inspectie SodM een handhavingschema opgesteld waarbij de werkzaamheden van de inspectie over meerdere jaren zijn uitgespreid en zodoende een cyclus wordt
bewerkstelligt waar het gehele toezichtarrangement aan bod komt.
De SodM heeft kwaliteitseisen opgesteld waaraan de inspectie zijn eigen prestaties kan meten.
De prestaties van de onder toezicht staanden worden met elkaar vergeleken en er worden best of class en best practices onderscheiden. De SodM maakt daarnaast gebruik van
steekproefgewijze interne audits. Bij het uitvoeren van werkzaamheden gaan personen die geen deel hebben uitgemaakt van die werkzaamheden toetsen of de juiste procedures zijn gevolgd.
De organisatie maakt gebruik van een bedrijfsvoeringsysteem (managementmodel) dat gebaseerd is op de ISO 9001 9002 dat behandelt wordt in het document Staatstoezicht op de Mijnen. Ze geven aan dat ze dit opgestart hebben alvorens INK bekend werd.
Er loopt momenteel een project die zich gaat bezighouden met een
informatiemanagementsysteem. Dit systeem moet de processen binnen de organisatie
ondersteunen en ook zorg dragen voor een bibliotheek (nationaal geheugen) van gegevens die in de loop van der jaren door de inspectie zijn vergaard en verwerkt.
De heer de Jong geeft aan dat ook een signalerende inspectie wel degelijk veel invloed kan uitoefenen op de opvolging van de resultaten die voortkomen uit de rapporten. Het is zaak om het vervolgtraject van de bevindingen goed vorm te geven om zodoende invloed uit te kunnen oefenen op veranderingen of wijzigingen in het werkveld of op beleidsniveau.
De SodM onderscheidt twee kerntaken: een daarvan is handhaving en de ander is advisering.
De adviestaken zijn echter adviestaken die speciaal in de wet zijn geformuleerd. Er wordt geen advies gegeven aan de onder toezicht staande. Er is alleen advies mogelijk richting de beleidsdirecties van ministeries en gedeputeerde staten.
Opmerkingen:
Bereid tot het geven van een toelichting op de werkwijze van het staatstoezicht op de mijnen of het meedenken met de inspectie bij de huidige ontwikkelingen.
Bijlage 5. Demming cycle
De demming-cycle is een veel gebruikte systematiek binnen de toezichthoudende instanties op overheidsniveau. De cycle bestaat uit 4 aspecten die te samen een cyclus voorstellen. Zie figuur 1
Figuur1 Demming cycle
Een streven moet zijn van de organisatie na de invoering van een kwaliteitssysteem een continue verbetercyclus in gang te zetten. Dit is mogelijk met de Plan-Do-Check-Act cycle van Deming3. Deze cycle is de basis voor een zichzelf sturend kwaliteitsprogramma.
De Plan-Do-Act-Check cycle is tevens opgenomen in de ISO 9001 normering. De norm tezamen met de cycle introduceert continue verbetering om de effectiviteit van het kwaliteitsmanagementsysteem te verbeteren
Kennis staat centraal bij het continue verbeteren. De kwaliteit van het management is een kritische factor voor het succes Deze kwaliteit schuilt vooral in de bekwaamheid om open te staan voor kennis en ervaringen van buitenaf. Men moet de capaciteit hebben om kennis – optimaal te benutten1.
Inspectie voor de gezondheid heeft deze cycle op het niveau van het management
gepositioneerd. Dit houdt in dat er drie of vier keer per jaar een analyse van het jaarwerkplan plaatsvindt. Eventuele afwijkingen of huidige en toekomstige niet geplande gebeurtenissen
3 Kwaliteitsmanagement en organisatieontwikkeling, Ton Wentink, 1998, ISBN 90-5189-689-1 Uitgeverij Lemma b.v.
Actie
Doen Controleren
Plannen
Doen wat gedaan moet worden
Controle uitoefenen op de effecten van
invoering
Doelen en oogmerken vaststellen
Methoden voor verwezenlijking uitstippelen
Onderricht en training ter hand nemen
Invoeren in de praktijk
worden geanalyseerd en er worden met deze informatie, als nodig, wijzigingen aangebracht in het jaarwerkplan. Deze wijzigingen worden door de inspecteur generaal doorgegeven aan de SG. Deze wordt op deze manier op de hoogte gehouden van de voortgang van het
afgesproken jaarwerkplan.
De IWI, de inspectie op werk en inkomen heeft deze cycle ver ingevoerd binnen zijn
processen. Op bijna elk niveau binnen de organisatie wordt de demming cycle toegepast. Dit heeft geresulteerd in een kwaliteitsgerichte organisatie waarin de medewerkers niet bang zijn om gecontroleerd te worden. Controle en terugkoppeling binnen de werkzaamheden wordt hier gezien als een onderdeel van de bedrijfsvoering om zo de kwaliteit van de producten en prestaties van de organisatie naar een hoger plan te tillen in een continue proces.
