HET EU DUBLINSYSTEEM OP LOSSE SCHROEVEN
Geen Dublinoverdracht toegestaan naar lidstaat waar schending artikel 4 Handvest dreigt
Hof van Justitie EU (prejudiciële beslissing Grote Kamer) 21 december 2011, zaken C-411/10 en C-493/10
N.S. t. Secretary of State for the Home Department en M. E. e.a. t. Refugee Applications Commis- sioner, Minister for Justice, Equality and Law Reform
Samenvatting | Deze zaak betreft overdracht van asielzoekers naar Griekenland op grond van de Dublinverordening. De situatie voor asielzoekers in Griekenland is zeer problematisch, onder meer door een gebrek aan opvangfaciliteiten en tekortkomingen in de asielprocedure. In januari 2011 oordeelde het EHRM al dat overdracht van een asielzoeker door België aan Griekenland een schending van art. 3 EVRM opleverde. In deze uitspraak oordeelt het Hof van Justitie dat het interstatelijk vertrouwensbeginsel dat aan de Dublinverordening ten grondslag ligt niet absoluut is. Overdracht naar de verantwoordelijke lidstaat is ongeoorloofd, wanneer er op feiten berustende gronden zijn om aan te nemen dat de asielzoeker in deze lidstaat een reëel risico zal lopen op een schending van art. 4 van het Handvest. Het Hof van Justitie gaat in deze uitspraak in op de reikwijdte van het EU-Grondrechtenhandvest en interpreteert Protocol nr. 30 over de toepassing van het EU-Handvest op Polen en het Verenigd Koninkrijk.
Trefwoorden | Dublinverordening, Vo. EG 343/2003, EU-Grondrechtenhandvest, asielprocedure, opvang- voorzieningen, marteling of onmenselijke of vernederende behandeling, uitzetting.
[art. 3 lid 2 Vo. 343/2003, art. 1, 4, 18, 47 en 51 lid 1 EU-Handvest Grondrechten]
Noot | Marcelle Reneman
INLEIDING
De Dublinverordening (Vo. EG 343/2003) bevat criteria op basis waarvan kan worden vastgesteld welke EU-lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een bepaald asielverzoek. Het Dublinsysteem garandeert dat een asielverzoek door één (de verantwoordelijke) lidstaat wordt behandeld en voorkomt dat asielzoekers in meerdere lidstaten asielprocedures doorlopen. Een asielzoeker die een asielverzoek indient in een lidstaat die volgens de Dublinverordening niet verantwoordelijk is voor de behandeling van dit verzoek, riskeert te worden overgedragen aan de lidstaat die wel verantwoordelijk is. Vaak gaat het om de lidstaat waar de asielzoeker de EU is binnengereisd. Artikel 3, tweede lid, van de Dublinverordening kent lidstaten de discretio- naire bevoegdheid toe om een asielverzoek zelf te behandelen terwijl een andere lidstaat voor deze behandeling verantwoordelijk is. Aan het Dublinsysteem ligt het uitgangspunt ten grondslag
Mr. A.M. Reneman is promovenda bij het Instituut voor Immigratierecht van de Universiteit Leiden.
dat lidstaten erop mogen vertrouwen dat de verantwoordelijke lidstaat waarnaar een asielzoeker wordt overgedragen, grondrechten respecteert (het interstatelijk vertrouwensbeginsel).1
In het kader van de ontwikkeling van een Gemeenschappelijk Asielstelsel (GEAS) zijn er richtlijnen aangenomen op het gebied van opvang van asielzoekers (Opvangrichtlijn 2003/9/EG), statusdeterminatie (Kwalificatierichtlijn 2004/83/EG) en asielprocedures (Procedurerichtlijn 2005/
85/EG). Desondanks zijn de verschillen tussen de asielsystemen van de lidstaten groot. Bovendien voldoen niet alle lidstaten aan de normen uit de richtlijnen en de normen die volgen uit het EVRM. Al jaren bestaan er grote zorgen over de situatie van asielzoekers in Griekenland, waar in 2010 bijna 90 % van alle illegale migranten de EU binnenkwam. Vele asielzoekers in Nederland en in andere Europese lidstaten verzetten zich daarom tegen overdracht naar Griekenland. Een groot aantal klachten over deze overdrachten bereikte het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Het EHRM besliste in eerste instantie in de ontvankelijkheidsbeslissing in K.R.S. t. het Verenigd Koninkrijk van december 2008 dat overdracht van een asielzoeker naar Griekenland geoorloofd was.2Volgens het EHRM mocht ervan worden uitgegaan dat Grieken- land zijn verplichtingen op grond van het EU-recht en het EVRM zou naleven. Op 21 januari 2011 oordeelde de Grote Kamer van het EHRM echter in de baanbrekende uitspraak in M.S.S.
t. België en Griekenland dat België artikel 3 EVRM had geschonden door een asielzoeker over te dragen aan Griekenland.3Volgens het EHRM had België (op grond van nieuw bewijs) moeten weten dat M.S.S. in Griekenland detentie onder vernederende omstandigheden en bijzonder slechte leefomstandigheden door een gebrek aan opvangfaciliteiten riskeerde. Bovendien garan- deerde de Griekse asielprocedure volgens het EHRM onvoldoende dat M.S.S. niet in strijd met het refoulementverbod zou worden uitgezet.
Het Hof van Justitie volgt in de hier besproken uitspraak in N.S. de uitspraak van het EHRM in M.S.S. Het overweegt dat lidstaten een asielzoeker niet aan een andere lidstaat mogen overdragen wanneer zij niet onkundig kunnen zijn van het feit dat er ernstige, op feiten berusten- de gronden zijn om aan te nemen dat de asielzoeker in die lidstaat een reëel risico loopt op een behandeling in strijd met artikel 4 van het EU-Handvest.
DE FEITEN EN PREJUDICIËLE VRAGEN
In deze uitspraak worden twee zaken gevoegd behandeld. In zaak C-411/10 gaat het om N.S., een Afghaanse asielzoeker die via Griekenland naar het Verenigd Koninkrijk is gereisd. Hij is op 24 september 2008 in Griekenland aangehouden, maar heeft daar geen asiel aangevraagd.
Hij stelt dat de Griekse autoriteiten hem na een detentieperiode van vier dagen hebben gelast Griekenland te verlaten. Toen hij uit Griekenland probeerde te vertrekken, is hij door de Griekse politie aangehouden en naar Turkije uitgezet. N.S. stelt in Turkije twee maanden onder moeilijke
1 Zie meer uitgebreid over het Dublinsysteem en overdrachten aan Griekenland, H. Battjes, ‘Geschonden vertrouwen?
Dublin-overdrachten aan Griekenland en Artikel 3 EVRM’, NTM/NJCM-Bull. 2009, p. 722-746. Zie meer uitgebreid over de uitspraak in M.S.S.: V. Moreno-Lax, ‘Dismantling the Dublin System: M.S.S. v. Belgium and Greece’, European Journal of Migration and Law 2012, p. 1-31 en H. Battjes, ‘Straatsburgs toezicht op Unie-asielrecht, M.S.S./
België en Griekenland’, Asiel & Migrantenrecht 2011, p. 66-74.
2 EHRM 2 december 2008, appl.no.32733/08 (K.R.S./VK),EHRC 2009/20 (m.nt. Woltjer), JV 2009 (m.nt. Battjes).
3 EHRM 21 januari 2011, appl.no. 30696/09 (M.S.S./België en Griekenland), EHRC 2011/42 (m.nt. Woltjer), JV 2011/68 (m.nt. Battjes).
omstandigheden in detentie te hebben verbleven, waarna hij is ontsnapt en naar het Verenigd Koninkrijk is gereisd. Daar heeft hij op 12 januari 2009 asiel aangevraagd. Het Verenigd Konink- rijk verzocht Griekenland vervolgens het asielverzoek over te nemen op grond van de Dublin- verordening. Griekenland reageerde niet op dit verzoek waardoor het conform de verordening automatisch verantwoordelijk werd voor de behandeling van het asielverzoek. N.S. is van mening dat bij overdracht naar Giekenland zijn door het EU-recht, het EVRM en het Vluchtelingenverdrag verleende rechten zouden kunnen worden geschonden. Zijn verzoek aan de Secretary of State of the Home Department om gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid om het asielverzoek aan zich te trekken, neergelegd in artikel 3, tweede lid, van de Dublinverordening, werd afgewezen. Tegen deze beslissing stelde N.S. een beroep in bij het High Court en vervolgens het Court of Appeal. Het Court of Appeal stelde daarop een aantal prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie over de interpretatie van de Dublinverordening. Centraal stond de vraag of een lidstaat op grond van artikel 3, tweede lid, van de Dublinverordening verplicht is een asielverzoek zelf te behandelen als wordt vastgesteld dat de lidstaat die volgens de die verorde- ning verantwoordelijk is voor het asielverzoek de grondrechten van asielzoekers niet eerbiedigt.
Zaak C-493/10 betreft vijf asielzoekers uit Afghanistan, Algerije en Iran, die allen in Grieken- land zijn aangehouden vanwege illegale binnenkomst. Vervolgens zijn zij doorgereisd naar Ierland en hebben daar asiel aangevraagd. Deze asielzoekers betoogden voor het Ierse High Court dat Ierland hun asielverzoeken aan zich moet trekken op grond van artikel 3, tweede lid, van de Dublinverordening. Zij stelden dat de procedures en voorzieningen voor asielzoekers in Griekenland ongeschikt zijn. Het High Court besloot prejudiciële vragen te stellen over de interpretatie van de Dublinverordening. Het wil onder meer van het Hof van Justitie weten of een lidstaat een asielverzoek op grond van artikel 3, tweede lid, aan zich moet trekken als de verantwoordelijke lidstaat het EU-Handvest of de Opvangrichtlijn, Kwalificatierichtlijn, Procedurerichtlijn of Dublinverordening niet naleeft.
PREJUDICIËLE BESLISSING VAN HET HOF
Allereerst beantwoordt het Hof de vraag of een op basis van artikel 3, tweede lid, van Verorde- ning nr. 343/2003 genomen beslissing van een lidstaat om een asielverzoek waarvoor hij volgens de criteria van hoofdstuk III van deze verordening niet verantwoordelijk is, al dan niet te behandelen, valt binnen de werkingssfeer van het Unierecht in de zin van artikel 6 VEU en/of artikel 51 van het Handvest.
‘64 Volgens artikel 51, lid 1, van het Handvest zijn de bepalingen ervan, uitsluitend wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen, tot de lidstaten gericht.
65 Onderzoek van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 toont dat dit artikel de lidstaten een beoordelingsbevoegdheid verleent die integrerend deel uitmaakt van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel dat in het VWEU is neergelegd en door de Uniewetgever is uitgewerkt.
66 Zoals de Commissie heeft benadrukt, dienen de lidstaten bij de uitoefening van die beoordelingsbevoegd- heid de andere bepalingen van die verordening na te leven.
67 Bovendien wijst artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 erop dat de afwijking van het beginsel van artikel 3, lid 1, van deze verordening specifieke, in deze verordening bepaalde gevolgen heeft. Zo wordt de lidstaat die beslist om een asielverzoek zelf te behandelen, de verantwoordelijke lidstaat in de zin van
verordening nr. 343/2003 en moet hij in voorkomend geval de overige bij het asielverzoek betrokken lidstaten op de hoogte brengen.
68 Dat bevestigt de uitlegging dat de beoordelingsbevoegdheid die artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/
2003 de lidstaten verleent, deel uitmaakt van de instrumenten waarin deze verordening voorziet om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek, en dus slechts een onderdeel van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel is. Een lidstaat die deze beoordelingsbevoegdheid uitoefent, brengt dan ook het Unierecht ten uitvoer in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest.
69 Bijgevolg dient op de eerste vraag in zaak C-411/10 te worden geantwoord dat de op basis van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 genomen beslissing van een lidstaat om een asielverzoek waarvoor hij volgens de criteria van hoofdstuk III van deze verordening niet verantwoordelijk is, al dan niet te behandelen, het Unierecht uitvoert in de zin van artikel 6 VEU en/of artikel 51 van het Handvest.’
Vervolgens gaat het Hof over tot gezamenlijke behandeling van de volgende vragen:
- Dient de lidstaat die de asielzoeker moet overdragen aan de door artikel 3, eerste lid, van Verordening nr. 343/2003 aangewezen verantwoordelijke lidstaat, na te gaan of deze laatste lidstaat de grondrechten van de Unie, de richtlijnen 2003/9, 2004/83 en 2005/85 en Verorde- ning nr. 343/2003 naleeft?
- Staat de op de lidstaat die de asielzoeker moet overdragen rustende verplichting om de grondrechten te eerbiedigen, in de weg aan de toepassing van een onweerlegbaar vermoeden dat de verantwoordelijke lidstaat de grondrechten die het Unierecht de asielzoeker verleent en/of de uit voormelde richtlijnen voortvloeiende minimumnormen eerbiedigt?
- Moet de lidstaat die de asielzoeker moet overdragen, de verantwoordelijkheid om het asielverzoek te behandelen krachtens artikel 3, tweede lid, van Verordening nr. 343/2003 op zich nemen wanneer wordt vastgesteld dat de verantwoordelijke lidstaat de grondrechten niet eerbiedigt?
- Is een bepaling van nationaal recht op basis waarvan de rechter, om uit te maken of een persoon legaal kan worden uitgezet naar een andere lidstaat op grond van Verordening nr. 343/2003, deze lidstaat als een ‘veilige staat’ moet beschouwen, verenigbaar met de in artikel 47 van het Handvest neergelegde rechten?
‘75 Het gemeenschappelijk Europees asielstelsel stoelt op de volledige en niet-restrictieve toepassing van het Verdrag van Genève en op de garantie dat niemand naar het land van vervolging wordt teruggestuurd.
In artikel 18 van het Handvest en in artikel 78 VWEU is bepaald dat het Verdrag van Genève en het Protocol van 1967 in acht worden genomen (zie arresten van 2 maart 2010, Salahadin Abdulla e.a., C-175/08, C-176/08 en C-179/08, Jurispr. blz. I-1493, punt 53, en 17 juni 2010, Bolbol, C-31/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 38).
76 Zoals in punt 15 van het onderhavige arrest is opgemerkt, vermelden de diverse voor de hoofdgedingen relevante verordeningen en richtlijnen dat zij de grondrechten en de in het Handvest erkende beginselen in acht nemen.
77 Voorts is het vaste rechtspraak dat de lidstaten niet alleen hun nationale recht conform het Unierecht moeten uitleggen, maar er ook op moeten toezien dat zij zich niet baseren op een uitlegging van een tekst van afgeleid recht die in conflict zou komen met de door de rechtsorde van de Unie beschermde grondrech- ten of met de andere algemene beginselen van Unierecht (zie in die zin arresten van 6 november 2003, Lindqvist, C-101/01, Jurispr. blz. I-12971, punt 87, en 26 juni 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone e.a., C-305/05, Jurispr. blz. I-5305, punt 28).
78 Uit een onderzoek van de teksten die het gemeenschappelijk Europees asielstelsel vormen blijkt dat dit stelsel is opgezet in een context waarin mag worden aangenomen dat alle staten die aan dit stelsel
deelnemen, ongeacht of het om lidstaten of derde landen gaat, de grondrechten eerbiedigen, daaronder begrepen de rechten die het Verdrag van Genève, het Protocol van 1967 of het EVRM als grondslag hebben, en dat er in dit opzicht wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten kan bestaan.
79 De Uniewetgever heeft juist wegens dat beginsel van wederzijds vertrouwen verordening nr. 343/2003 vastgesteld en de in de punten 24 tot en met 26 van het onderhavige arrest bedoelde overeenkomsten gesloten om de behandeling van asielverzoeken te stroomlijnen en te voorkomen dat het stelsel verstopt raakt doordat de autoriteiten van de staten talrijke asielverzoeken van één verzoeker dienen te behandelen, om meer rechtszekerheid te bieden met betrekking tot de bepaling van de staat die verantwoordelijk is om het asielverzoek te behandelen en om aldus „forum shopping” te voorkomen. Het geheel heeft hoofd- zakelijk tot doel om in het belang van zowel de asielzoekers als de deelnemende staten de behandeling van asielverzoeken sneller te laten verlopen.
80 Bijgevolg moet worden aangenomen dat de behandeling van asielzoekers in elke lidstaat in overeenstem- ming is met de eisen van het Handvest, met het Verdrag van Genève en met het EVRM.
81 Toch kan niet worden uitgesloten dat de werking van dit stelsel in de praktijk in een bepaalde lidstaat grote moeilijkheden ondervindt, zodat een ernstig risico bestaat dat asielzoekers, wanneer zij aan deze lidstaat worden overgedragen, worden behandeld op een wijze die hun grondrechten schendt.
82 Daaruit kan echter niet worden afgeleid dat elke schending van een grondrecht door de verantwoordelijke lidstaat gevolgen heeft voor de verplichtingen van de overige lidstaten om verordening nr. 343/2003 na te leven.
83 De bestaansreden van de Unie en de verwezenlijking van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaar- digheid en meer bepaald van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, dat berust op wederzijds vertrouwen en een vermoeden dat de overige lidstaten het Unierecht en meer in het bijzonder de grondrech- ten eerbiedigen, staan namelijk op het spel.
84 Bovendien zou het niet in overeenstemming zijn met de doelstellingen en het systeem van verordening nr. 343/2003 indien de geringste schending van de richtlijnen 2003/9, 2004/83 of 2005/85 zou volstaan om de overdracht van een asielzoeker aan de normaal gesproken bevoegde lidstaat te verhinderen. Door het vermoeden te vestigen dat de grondrechten van de asielzoeker zullen worden geëerbiedigd in de lidstaat die normaal gesproken bevoegd is om zijn asielverzoek te behandelen, beoogt verordening nr. 343/2003 namelijk een duidelijke en hanteerbare methode in te voeren om snel te kunnen bepalen welke lidstaat bevoegd is voor de behandeling van een asielverzoek, zoals uit met name de punten 124 en 125 van de conclusie in zaak C-411/10 blijkt. Daartoe voorziet verordening nr. 343/2003 in een regeling die inhoudt dat slechts één lidstaat, die op basis van objectieve criteria wordt aangewezen, bevoegd is om een in een land van de Unie ingediend asielverzoek te behandelen.
85 Indien iedere niet-naleving van afzonderlijke bepalingen van de richtlijnen 2003/9, 2004/83 of 2005/85 door de bevoegde lidstaat tot gevolg zou hebben dat de lidstaat waarin een asielverzoek is ingediend, de asielzoeker niet aan die eerste staat kan overdragen, zou aan de in hoofdstuk III van verordening nr. 343/
2003 neergelegde criteria om de bevoegde lidstaat te bepalen, een extra uitsluitingscriterium worden toegevoegd, volgens hetwelk geringe schendingen van voormelde richtlijnen in een bepaalde lidstaat, ertoe kunnen leiden dat deze staat wordt ontslagen van de uit deze verordening voortvloeiende verplichtingen.
Dit zou die verplichtingen elke inhoud ontnemen en de verwezenlijking van het doel, snel te bepalen welke lidstaat bevoegd is om een in de Unie ingediend asielverzoek te behandelen, in gevaar brengen.
86 Ingeval ernstig moet worden gevreesd dat het systeem van de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor asielzoekers in de verantwoordelijke lidstaat tekortschieten, waardoor asielzoekers die aan deze lidstaat worden overgedragen, er onmenselijk of vernederend worden behandeld in de zin van artikel 4 van het Handvest, is deze overdracht echter in strijd met die bepaling.
87 Wat de situatie in Griekenland betreft, staat tussen de partijen die opmerkingen bij het Hof hebben ingediend vast dat deze lidstaat in 2010 de plaats van binnenkomst in de Unie was voor bijna 90 % van de illegale migranten, zodat de wegens die toestroom op deze lidstaat rustende last onevenredig is aan de belasting van de overige lidstaten en het voor de Griekse autoriteiten materieel onmogelijk is om daaraan het hoofd te bieden. De Helleense Republiek heeft te kennen gegeven dat de lidstaten niet hebben ingestemd
met het voorstel van de Commissie om de toepassing van verordening nr. 343/2003 op te schorten en deze verordening te wijzigen in die zin dat het criterium inzake de eerste binnenkomst zou worden afgezwakt.
88 In een situatie die met de situatie in de hoofdgedingen vergelijkbaar is, te weten de overdracht, in juni 2009, van een asielzoeker aan Griekenland, de verantwoordelijke lidstaat in de zin van verordening nr. 343/
2003, heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens met name geoordeeld dat het Koninkrijk België artikel 3 EVRM had geschonden door de verzoeker bloot te stellen aan de risico’s die de tekortkomingen in de asielprocedure in Griekenland meebrachten, aangezien de Belgische autoriteiten wisten of moesten weten dat de verzoeker geen garanties had dat de Griekse autoriteiten zijn asielverzoek met de nodige zorgvuldigheid zouden behandelen, en door de verzoeker bewust bloot te stellen aan detentie- en leefomstan- digheden die vernederende behandelingen vormden (EHRM, arrest M. S. S./België en Griekenland van 21 januari 2011, nog niet gepubliceerd in de Recueil des arrêts et décisions, §§ 358, 360 en 367).
89 De in dat arrest beschreven aantastingen van de grondrechten zijn zo ernstig dat daaruit blijkt dat de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor asielzoekers in Griekenland ten tijde van de overdracht van de verzoeker M. S. S. fundamenteel tekortschoten.
90 Bij zijn oordeel dat de door de verzoeker gelopen risico’s voldoende vaststonden, is het Europees Hof voor de Rechten van de Mens uitgegaan van de regelmatige en overeenstemmende rapporten van internatio- nale niet-gouvernementele organisaties waarin melding is gemaakt van de praktische problemen die de toepassing van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel in Griekenland oplevert, de brieven van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor Vluchtelingen aan de bevoegde Belgische minister, maar ook de rapporten van de Commissie over de evaluatie van het Dublin-systeem en de voorstellen voor hervorming van verordening nr. 343/2003 ter versterking van de doeltreffendheid van dit systeem en de effectieve bescherming van de grondrechten (arrest M. S. S./België en Griekenland, reeds aangehaald,
§§ 347-350).
91 Anders dan wordt betoogd door de Belgische, de Italiaanse en de Poolse regering, die van mening zijn dat de lidstaten niet over geschikte instrumenten beschikken om te beoordelen of de verantwoordelijke lidstaat de grondrechten eerbiedigt en dus in te schatten welke risico’s een asielzoeker daadwerkelijk loopt in geval van overdracht aan deze lidstaat, is informatie zoals die welke het Europees Hof voor de rechten van de mens aanhaalt, geschikt voor een beoordeling door de lidstaten van de werking van het asielstelsel in de verantwoordelijke lidstaat, zodat een evaluatie van de risico’s mogelijk is.
92 Er dient te worden gewezen op de relevantie van de door de Commissie opgestelde rapporten en voorstellen voor wijziging van verordening nr. 343/2003. Het bestaan daarvan kan de lidstaat die de asielzoeker moet overdragen, niet onbekend zijn, aangezien hij heeft deelgenomen aan de werkzaamheden van de Raad van de Europese Unie, die een van de geadresseerden van die rapporten en voorstellen is.
93 Bovendien bepaalt artikel 80 VWEU dat aan het asielbeleid en de uitvoering daarvan de beginselen van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten, ook op financieel vlak, ten grondslag liggen. Richtlijn 2001/55 vormt een voorbeeld van die solidariteit, maar de daarin vervatte solidariteitsmechanismen gelden, zoals ter terechtzitting is gezegd, enkel voor volkomen uitzonderlij- ke situaties binnen de werkingssfeer van deze richtlijn, te weten de massale toestroom van ontheemden.
94 Hieruit volgt dat het, teneinde de Unie en haar lidstaten in staat te stellen hun verplichtingen inzake de bescherming van de grondrechten van asielzoekers na te komen, aan de lidstaten, daaronder begrepen de nationale rechterlijke instanties, staat, in situaties zoals die welke in de hoofdgedingen aan de orde zijn, een asielzoeker niet aan de „verantwoordelijke lidstaat” in de zin van verordening nr. 343/2003 over te dragen wanneer zij niet onkundig kunnen zijn van het feit dat de fundamentele tekortkomingen van de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor asielzoekers in deze lidstaat ernstige, op feiten berustende gronden vormen om aan te nemen dat de asielzoeker een reëel risico zal lopen op onmenselijke of vernede- rende behandelingen in de zin van artikel 4 van het Handvest.
95 Met betrekking tot de vraag of de lidstaat die de asielzoeker niet aan de „verantwoordelijke” lidstaat in de zin van verordening nr. 343/2003 kan overdragen, zelf het verzoek dient te behandelen, moet in herinnering worden gebracht dat hoofdstuk III van deze verordening een aantal criteria opsomt en dat deze criteria overeenkomstig artikel 5, lid 1, van deze verordening van toepassing zijn in de volgorde waarin zij in dit hoofdstuk voorkomen.
96 Onder voorbehoud van de door artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 geboden mogelijkheid om het verzoek zelf te behandelen moet, wanneer een asielzoeker niet kan worden overgedragen aan Griekenland wanneer blijkt dat deze staat volgens de criteria van hoofdstuk III van deze verordening de verantwoordelijke lidstaat is, de lidstaat die de asielzoeker diende over te dragen het onderzoek van de criteria van dit hoofdstuk voortzetten, teneinde na te gaan of aan de hand van een van de verdere criteria kan worden vastgesteld dat een andere lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek.
97 Artikel 13 van verordening nr. 343/2003 bepaalt dat wanneer op basis van de in deze verordening vastgestelde criteria geen lidstaat kan worden aangewezen die verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek, de lidstaat waar het verzoek het eerst werd ingediend verantwoordelijk is voor de behandeling ervan.
98 Van belang is echter dat de lidstaat waar de asielzoeker zich bevindt, erop toeziet dat hij een situatie waarin de grondrechten van de asielzoeker zijn geschonden, niet erger maakt door de procedure om de verantwoordelijke lidstaat te bepalen, onredelijk lang te laten duren. Indien nodig dient hij het verzoek zelf te behandelen overeenkomstig artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003.
99 Uit een en ander volgt dat, zoals de advocaat-generaal in punt 131 van haar conclusie in zaak C-411/10 heeft opgemerkt, de toepassing van verordening nr. 343/2003 op basis van een onweerlegbaar vermoeden dat de grondrechten van de asielzoeker in de lidstaat die normaal gesproken bevoegd is om zijn asielverzoek te behandelen worden geëerbiedigd, onverenigbaar is met de verplichting van de lidstaten om verordening nr. 343/2003 conform de grondrechten uit te leggen en toe te passen.
100 Zou verordening nr. 343/2003 een onweerlegbaar vermoeden vestigen dat de grondrechten worden geëerbiedigd, dan zou deze verordening, zoals N. S. heeft benadrukt, daarenboven zelf kunnen worden geacht de garanties dat de Unie en haar lidstaten de grondrechten beschermen en eerbiedigen, aan te tasten.
101 Dit zou met name het geval zijn indien een voorschrift volgens hetwelk bepaalde staten „veilige staten”
zijn wat de eerbiediging van de grondrechten betreft, aldus werd uitgelegd dat het om een onweerlegbaar vermoeden gaat en het tegendeel dus niet kan worden bewezen.
102 In dit verband zij erop gewezen, dat artikel 36 van richtlijn 2005/85, dat het begrip Europees veilig derde land betreft, in lid 2, sub a en c, bepaalt dat een derde land slechts als „veilig derde land” kan worden beschouwd indien het niet alleen het Verdrag van Genève en het EVRM heeft geratificeerd, maar ook de bepalingen ervan naleeft.
103 Die formulering wijst erop dat het loutere feit dat een staat de verdragen heeft geratificeerd, niet het onweerlegbare vermoeden vestigt dat deze staat die verdragen naleeft. Dit beginsel geldt zowel voor de lidstaten als voor derde landen.
104 Het – in punt 80 van het onderhavige arrest vastgestelde – vermoeden dat aan de regelingen ter zake ten grondslag ligt, dat asielzoekers zullen worden behandeld op een wijze die de mensenrechten eerbiedigt, is dan ook weerlegbaar.
105 Bijgevolg dient op de gestelde vragen te worden geantwoord dat het Unierecht in de weg staat aan de toepassing van een onweerlegbaar vermoeden dat de op basis van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 343/2003 verantwoordelijke lidstaat de grondrechten van de Unie eerbiedigt.
106 Artikel 4 van het Handvest moet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten, daaronder begrepen de nationale rechterlijke instanties, een asielzoeker niet aan de „verantwoordelijke lidstaat” in de zin van verordening nr. 343/2003 mogen overdragen wanneer zij niet onkundig kunnen zijn van het feit dat de fundamentele tekortkomingen van de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor asielzoekers in deze lidstaat ernstige, op feiten berustende gronden vormen om aan te nemen dat de asielzoeker een reëel risico zal lopen op onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van deze bepaling.
107 Onder voorbehoud van de door artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 geboden mogelijkheid om het verzoek zelf te behandelen moet, wanneer een asielzoeker niet kan worden overgedragen aan een andere lidstaat van de Unie en wanneer blijkt dat deze staat op basis van de criteria van hoofdstuk III van deze verordening de verantwoordelijke lidstaat is, de lidstaat die de asielzoeker diende over te dragen het onderzoek van de criteria van dit hoofdstuk voortzetten, teneinde na te gaan of aan de hand van een van de verdere criteria kan worden vastgesteld dat een andere lidstaat verantwoordelijk is voor de behande- ling van het asielverzoek.
108 Van belang is echter dat de lidstaat waar de asielzoeker zich bevindt, erop toeziet dat hij een situatie waarin de grondrechten van de asielzoeker zijn geschonden, niet erger maakt door de procedure om de verantwoordelijke lidstaat te bepalen, onredelijk lang te laten duren. Indien nodig dient hij het verzoek zelf te behandelen overeenkomstig artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003.’
Daarna gaat het Hof in op de vraag of de bescherming die een persoon op wie Verordening nr. 343/2003 van toepassing is, wordt verleend door de algemene beginselen van Unierecht en met name artikel 1, inzake de menselijke waardigheid, artikel 18, inzake het recht op asiel, en artikel 47, inzake het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, van het Handvest, ruimer is dan de bescherming die artikel 3 EVRM biedt.
‘111 Ook al heeft de Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) in de verwijzingsbeslissing niet uitdrukkelijk uiteengezet waarom het antwoord op de vraag noodzakelijk is om uitspraak te kunnen doen, kan uit de bewoordingen van die beslissing echter worden afgeleid dat deze vraag is ingegeven door de uitspraak van 2 december 2008, K. R. S./Verenigd Koninkrijk, nog niet gepubliceerd in de Recueil des arrêts et décisions, waarin het Europees Hof voor de Rechten van de Mens de klacht dat artikel 3 EVRM en artikel 13 EVRM zouden worden geschonden indien het Verenigd Koninkrijk de verzoeker aan Griekenland zou overdragen, niet-ontvankelijk heeft verklaard. Voor de Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) hebben bepaalde partijen betoogd dat de door het Handvest verleende bescherming ruimer is dan die welke het EVRM biedt en dat de toepassing van het Handvest tot gevolg dient te hebben dat hun verzoek om verzoeker in het hoofdgeding niet aan Griekenland over te dragen, wordt toegewezen.
112 Sinds de uitspraak van de verwijzingsbeslissing heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens zijn standpunt in het licht van nieuw bewijs herzien en in voormeld arrest M. S. S./België en Griekenland niet alleen geoordeeld dat de Helleense Republiek artikel 3 EVRM had geschonden wegens de detentie- en leefomstandigheden van de verzoeker in Griekenland alsmede artikel 13 EVRM gelezen in samenhang met artikel 3 EVRM wegens de tekortkomingen in de voor de verzoeker gevolgde asielprocedure, maar ook dat het Koninkrijk België artikel 3 EVRM had geschonden door de verzoeker bloot te stellen aan risico’s in verband met de tekortkomingen in de asielprocedure in Griekenland en aan met dit artikel strijdige detentie- en leefomstandigheden in Griekenland.
113 Zoals uit punt 106 van het onderhavige arrest blijkt, schendt een lidstaat artikel 4 van het Handvest indien hij in de in punt 94 van het onderhavige arrest beschreven omstandigheden een asielzoeker overdraagt aan de verantwoordelijke lidstaat in de zin van verordening nr. 343/2003.
114 De artikelen 1, 18 en 47 van het Handvest kunnen niet leiden tot een ander antwoord dan op de tweede tot en met de vierde en de zesde vraag in zaak C-411/10 en op de twee vragen in zaak C-493/10 is gegeven.
115 Bijgevolg dient op de vijfde vraag in zaak C-411/10 te worden geantwoord dat de artikelen 1, 18 en 47 van het Handvest niet leiden tot een ander antwoord dan op de tweede tot en met de vierde en de zesde vraag in zaak C-411/10 en op de twee vragen in zaak C-493/10 is gegeven.’
Ten slotte beantwoordt het Hof de vraag of, voor zover de bovenstaande vragen rijzen in verband met verplichtingen van het Verenigd Koninkrijk, de tweede tot en met de zesde vraag in enig opzicht anders moeten worden beantwoord wanneer rekening wordt gehouden met Protocol nr. 30.
‘117 Zoals EHRC in herinnering heeft gebracht, is die vraag terug te voeren op het standpunt van de Secretary of State voor de High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administra- tive Court), dat de bepalingen van het Handvest niet gelden voor het Verenigd Koninkrijk.
118 Hoewel de Secretary of State dit standpunt voor de Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) niet langer heeft verdedigd, dient eraan te worden herinnerd dat Protocol nr. 30 in artikel 1, lid 1, bepaalt dat het Handvest het Hof noch enige rechterlijke instantie van de Republiek Polen of het Verenigd Koninkrijk de bevoegdheid verleent te bepalen dat de wetten, regelgeving of administratieve bepalingen, praktijken of maatregelen van de Republiek Polen of het Verenigd Koninkrijk in strijd zijn met de grondrechten, vrijheden en beginselen die in het Handvest zijn herbevestigd.
119 Uit de bewoordingen van die bepaling volgt dat, zoals de advocaat-generaal in met name de punten 169 en 170 van haar conclusie in zaak C-411/10 heeft opgemerkt, Protocol nr. 30 niet afdoet aan de gelding van het Handvest voor het Verenigd Koninkrijk of Polen, welke zienswijze steun vindt in de considerans van dit protocol. Zo heet het in de derde overweging van de considerans van Protocol nr. 30 dat artikel 6 VEU vereist dat het Handvest door de rechtbanken van de Republiek Polen en het Verenigd Koninkrijk wordt toegepast en uitgelegd in strikte overeenstemming met de in dit artikel bedoelde toelichtingen. In de zesde overweging van de considerans van dat protocol heet het overigens dat het Handvest de in de Unie erkende rechten, vrijheden en beginselen herbevestigt en deze rechten zichtbaarder maakt, maar geen nieuwe rechten of beginselen schept.
120 Artikel 1, lid 1, van Protocol nr. 30 preciseert dus artikel 51 van het Handvest, betreffende het toepas- singsgebied ervan, en strekt er niet toe de Republiek Polen en het Verenigd Koninkrijk vrij te stellen van de verplichting om de bepalingen van het Handvest na te leven en evenmin om een rechtbank van een van deze lidstaten te verhinderen toe te zien op de naleving van deze bepalingen.
121 De in de hoofdgedingen aan de orde zijnde rechten maken geen deel uit van titel IV van het Handvest, zodat geen uitspraak behoeft te worden gedaan over de uitlegging van artikel 1, lid 2, van Protocol nr. 30.
122 Bijgevolg dient op de zevende vraag in zaak C-411/10 te worden geantwoord dat, voor zover de bovenstaande vragen rijzen in verband met verplichtingen van het Verenigd Koninkrijk, de tweede tot en met de zesde vraag in zaak C-411/10 niet anders moeten worden beantwoord wanneer rekening wordt gehouden met Protocol nr. 30.’
NOOT
1. Het Dublinsysteem staat op losse schroeven. Het interstatelijk vertrouwensbeginsel blijkt niet absoluut. Zowel het EHRM als het Hof van Justitie hebben geoordeeld dat het vermoeden dat een lidstaat de grondrechten van het EVRM, het Vluchtelingenverdrag en het EU-Handvest eerbiedigt, kan worden weerlegd. Algemene informatie over de mensenrechtensituatie in die betreffende lidstaat is daarvoor voldoende. Wanneer algemeen bekend is dat de situatie van asielzoekers in de verantwoordelijke lidstaat problematisch is, rust op de overdragende lidstaat de plicht om onderzoek te doen naar het risico op schending van het verbod van foltering en onmenselijke of vernederende behandeling bij overdracht. Overdracht van asielzoekers naar Griekenland is voorlopig niet mogelijk. Het is bovendien niet uitgesloten dat het EHRM en/of het Hof van Justitie in de toekomst ook overdracht naar andere lidstaten ongeoorloofd zal achten (zie onder punt 7 van deze noot).
In deze noot zal ik een aantal aspecten van de uitspraak in N.S. bespreken en daarbij (voor zover relevant) steeds verwijzen naar de uitspraak van het EHRM in M.S.S. Ik ga in op de betekenis van het interstatelijk vertrouwensbeginsel (punt 3). Vervolgens bespreek ik in welke situatie lidstaten verplicht zijn om van overdracht van een asielzoeker naar een andere EU-lidstaat af te zien (punt 4 en 5). Daarna ga ik in op enkele bewijskwesties (punt 6). Ten slotte komt aan de orde hoe het nu verder moet met asielverzoeken waarvoor Griekenland verantwoordelijk is (punt 7). Allereerst bespreek ik echter een punt uit deze uitspraak dat ook voor niet-asielzaken van belang is, namelijk de reikwijdte van het EU-Handvest voor de Grondrechten en de betekenis
van Protocol nr. 30 over de toepassing van het Handvest op Polen en het Verenigd Koninkrijk (punt 2). Deze uitspraak is eerder geannoteerd door Battjes in JV 2012/77 en Woltjer in EHRC 2012/36.
2. Reikwijdte van het Handvest en Protocol nr. 30. Deze uitspraak bevat belangrijke overwegingen over de werkingssfeer van het EU-Handvest. In de literatuur bestond er discussie over de vraag of het Handvest dezelfde (ruime) werkingssfeer heeft als algemene beginselen van EU-recht.4 Artikel 51, eerste lid, van het Handvest bepaalt dat de lidstaten aan het Handvest gebonden zijn wanneer zij ‘het recht van de Unie ten uitvoer brengen’. Moet uit deze zinsnede afgeleid worden dat het Handvest alleen van toepassing is als de lidstaten EU-recht implementeren?
Dat zou betekenen dat het Handvest een beperktere werkingssfeer heeft dan de algemene beginselen van EU-recht. Deze beginselen zijn immers niet alleen van toepassing op nationale maatregelen die het EU-recht implementeren, maar ook op maatregelen die gebaseerd zijn op een uitzonderingsbepaling die beperking van een EU fundamentele vrijheid rechtvaardigt of maatregelen die op andere wijze voldoende verband houden met het EU-recht. Het Hof van Justitie neemt vrij snel aan dat er voldoende EU-context is om een algemeen beginsel van EU- recht van toepassing te achten.5
De uitspraak in N.S. impliceert dat het Handvest dezelfde ruime werkingssfeer heeft als algemene beginselen van EU-recht. Aan het Hof van Justitie was de vraag voorgelegd of lidstaten gebonden zijn aan het Handvest wanneer zij besluiten of zij gebruik maken van hun discretionaire bevoegdheid neergelegd in artikel 3, tweede lid, van de Dublinverordening om een asielverzoek aan zich te trekken. Het Hof overweegt
‘dat de beoordelingsbevoegdheid die artikel 3, tweede lid, van de Dublinverordening de lidstaten verleent, deel uitmaakt van de instrumenten waarin deze verordening voorziet om te bepalen welke lidstaat verant- woordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek en dus een onderdeel van het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel is’.
Een lidstaat die deze beoordelingsbevoegdheid uitoefent, brengt volgens het Hof van Justitie dan ook het EU-recht ten uitvoer in de zin van artikel 51, eerste lid, van het Handvest. Net als algemene beginselen van EU-recht lijken de rechten van het Handvest dus van toepassing te zijn als een situatie binnen de reikwijdte van het EU-recht valt.6
Het Hof van Justitie gaat in de uitspraak in N.S. ook in op de betekenis van Protocol nr.
30 betreffende de toepassing van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie op Polen en het Verenigd Koninkrijk. Artikel 1, eerste lid, van dit protocol stelt dat het Handvest het Hof van Justitie noch enig hof of enige rechtbank van Polen of het Verenigd Koninkrijk de bevoegdheid verleent te bepalen dat de wetten, regelgeving of administratieve bepalingen, praktijken of maatregelen van Polen of het Verenigd Koninkrijk in strijd zijn met de grondrechten,
4 Zie bijvoorbeeld K. Lenaerts & J.A. Gutiérrez-Fons, ‘The Constitutional Allocation of Powers and General Principles of EU Law’, Common Market Law Review 2010, p. 1657-1660.
5 Zie bijvoorbeeld Tridimas die stelt dat sprake is van ‘a clear and, indeed, remarkable tendency towards the broad application of general principles, in particular fundamental rights’. T Tridimas, The General Principles of Community Law, Oxford: Oxford University Press 2006, p 39. Een voorbeeld van een ruime toepassing van beginselen van EU-recht is HvJ EU 19 januari 2010, zaak C-555/07, Jur. 2010, p. I-365, par. 23-27.
6 Zie ook HvJ EU 15 november 2011, zaak C-256/11, par. 72.
vrijheden en beginselen die in het Handvest zijn herbevestigd. Het Court of Appeal van Engeland en Wales had het Hof van Justitie gevraagd of de gestelde prejudiciële vragen over de betekenis van het Handvest in dublinzaken in enig opzicht anders zouden moeten worden beantwoord als het gaat om het Verenigd Koninkrijk. Het Hof van Justitie beantwoordt die vraag ontkennend.
Het overweegt dat Protocol nr. 30 niet afdoet aan de gelding van het Handvest voor het Verenigd Koninkrijk of Polen. Het verwijst daarbij naar de considerans van het protocol. Daarin staat dat artikel 6 VEU vereist dat het Handvest door de rechtbanken van Polen en het Verenigd Koninkrijk wordt toegepast en uitgelegd in strikte overeenstemming met de in dit artikel bedoelde toelichtingen. Bovendien stelt de considerans dat het Handvest de in de Unie erkende rechten, vrijheden en beginselen herbevestigt en deze rechten zichtbaarder maakt, maar geen nieuwe rechten of beginselen schept. Het Hof van Justitie concludeert hieruit dat artikel 1, eerste lid, van Protocol nr. 30 artikel 51 van het Handvest preciseert, betreffende het toepassingsgebied ervan. Het strekt er niet toe Polen en het Verenigd Koninkrijk vrij te stellen van de verplichting om de bepalingen van het Handvest na te leven en evenmin om een rechtbank van een van deze lidstaten te verhinderen toe te zien op de naleving van deze bepalingen.
3. Interstatelijk vertrouwen. Het Hof van Justitie benadrukt in N.S. het belang van het interstatelijk vertrouwensbeginsel. Het Hof stelt zelfs dat ‘de bestaansreden van de Unie en de verwezenlijking van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid en meer bepaald van het gemeen- schappelijk Europees asielstelsel, dat berust op wederzijds vertrouwen en een vermoeden dat de overige lidstaten het Unierecht en meer in het bijzonder de grondrechten eerbiedigen’ op het spel staan. Toch erkent het Hof van Justitie dat het vermoeden dat de verantwoordelijke lidstaat de EU-grondrechten eerbiedigt weerlegbaar is. Hiermee sluit het Hof aan bij zijn vaste jurisprudentie die het hanteren van onweerlegbare vermoedens verbiedt. Zo overwoog het Hof in Samba Diouf dat het EU-recht op een effectief rechtsmiddel vereist dat een vermoeden van wettigheid van de redenen op grond waarvan een asielverzoek als ongegrond of frauduleus is aangemerkt, moet kunnen worden weerlegd voor de nationale rechter.7In B en D stelde het Hof van Justitie dat een autoriteit er vanuit mag gaan dat personen die een vooraanstaande positie hebben bekleed in een terroristische organisatie, individueel verantwoordelijk zijn voor daden die deze organisatie heeft gesteld. Het Hof eist echter dat de individuele omstandigheden van het geval worden onderzocht voordat de betrokkene kan worden uitgesloten van een vluchtelingenstatus.8
Volgens het EHRM moet een EU-lidstaat zich ervan verzekeren dat de asielprocedure van de lidstaat waarnaar een asielzoeker in het kader van de Dublinverordening wordt overgedragen, voldoende garanties biedt om te voorkomen dat deze asielzoeker naar zijn land van herkomst wordt uitgezet zonder dat de risico’s bij uitzetting zijn beoordeeld (M.S.S., par. 342). Dat neemt niet weg dat de lidstaten mogen uitgaan van het vermoeden dat de verantwoordelijke lidstaat EU-asielregelgeving en het EVRM, inclusief het klachtrecht van de asielzoeker, respecteert. In de ontvankelijkheidsbeslissing in K.R.S. t. het Verenigd Koninkrijk van december 2008 zag het EVRM in de voorliggende rapporten over de situatie in Griekenland nog geen redenen om dit vermoeden weerlegd te achten. In de uitspraak van januari 2011 in M.S.S waren die redenen
7 HvJ EU 28 juli 2011, zaak C-69/10, par. 61, AB 2011/304 (m.nt. Widdershoven).
8 HvJ EU 9 november 2010, zaken C-57/09 en C-101/09, par. 94 en 98, JV 2011/02 (m.nt. Battjes). Zie ook Zaak HvJ EG 9 november 1983, zaak 199/82, Jur. 1983, p. 3595, par.14.
er volgens het EHRM wel, overigens zonder overtuigend te motiveren waarom het tot een ander oordeel kwam dan in K.R.S.9
4. Overdracht in strijd met artikel 4 Handvest. Het Hof van Justitie overweegt dat overdracht naar een andere lidstaat niet is geoorloofd wanneer
‘ernstig moet worden gevreesd dat het systeem van de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor asielzoekers in de verantwoordelijke lidstaat tekortschieten, waardoor asielzoekers die aan deze lidstaat worden overgedragen, er onmenselijk of vernederend worden behandeld in de zin van artikel 4 van het Handvest’ (punt 86).
Artikel 4 van het Handvest verbiedt foltering en onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen. Ik zal hier kort stilstaan bij de verschillende elementen van dit criterium.
Allereerst is van belang op te merken dat in de Engelstalige versie de term ‘substantial grounds’ als risicocriterium wordt gebruikt in plaats van het strengere criterium van een ‘ernstige vrees’ in de Nederlandstalige versie. Het vereiste van substantial grounds komt overeen met de Straatsburgse jurisprudentie10en is minder streng dan het criterium dat in artikel 19 van het EU-Handvest (het refoulementverbod) is opgenomen (‘serious risk’ en ‘ernstig risico’).
Zowel tekortkomingen in de asielprocedure als in de opvangvoorzieningen in de verantwoor- delijke lidstaat kunnen volgens het Hof van Justitie leiden tot een schending van artikel 4 Handvest en daarmee in de weg staan aan overdracht naar die lidstaat. Dit is in lijn met de uitspraak in M.S.S., waarin het EHRM oordeelde dat België M.S.S. blootstelde aan zowel indirect refoulement (door uitzetting naar het land van herkomst zonder deugdelijke beoordeling van het asielverzoek) als direct refoulement (door slechte leef- en detentieomstandigheden). Het EHRM overwoog dat de Belgische autoriteiten wisten of hadden moeten weten dat er geen garantie was dat het asielverzoek van M.S.S. door de Griekse autoriteiten serieus zou worden onderzocht. Het EHRM had ten aanzien van Griekenland een schending van artikel 13 EVRM vastgesteld vanwege een combinatie van tekortkomingen in de zijn asielprocedure. Het ging onder meer om gebrekkige informatievoorziening over de asielprocedure, een tekort aan tolken en getrainde interviewers, een gebrek aan rechtsbijstand, trage besluitvorming, een laag erken- ningspercentage, risico op uitzetting gedurende de asielprocedure en een gebrek aan toegang tot de rechter.
Daarnaast oordeelde het EHRM in M.S.S. dat de Belgische autoriteiten op de hoogte moesten zijn van de slechte detentie- en leefomstandigheden in Griekenland. Het oordeel van het EHRM dat een gebrek aan opvangfaciliteiten voor asielzoekers in Griekenland een schending van arti- kel 3 EVRM opleverde was een van de meest spectaculaire en omstreden onderdelen van de uitspraak in M.S.S. Het EHRM overwoog dat asielzoekers een bijzondere onbevoorrechte en kwetsbare groep vormen die bijzonder bescherming nodig hebben (zie voor kritiek hierop de opinion van Sajó bij M.S.S.). Het EHRM merkte daarbij op dat er een brede consensus op internationaal en Europees niveau bestaat over de noodzaak van dergelijke bijzondere bescher-
9 Zie voor kritiek op deze wending van het Hof: Battjes 2011 (supra noot 8), p. 72.
10 Zie bijvoorbeeld EHRM 21 januari 2011, appl.no. 30696/09 (M.S.S./België en Griekenland), EHRC 2011/42 (m.nt.
Woltjer), par. 365, JV 2011/68 (m.nt. Battjes).
ming en verwees daarbij onder meer naar de Opvangrichtlijn.11 Naar aanleiding van deze uitspraak rijst de vraag of ook uitzetting naar een derdeland (het land van herkomst) waar de sociaaleconomische omstandigheden zeer slecht zijn in strijd kan zijn met artikel 3 EVRM. Uit recente jurisprudentie van het EHRM blijkt dat artikel 3 EVRM in bepaalde gevallen inderdaad in de weg kan staan aan uitzetting van een asielzoeker naar het land van herkomst als hij een reëel risico loopt daar in zeer slechte leefomstandigheden terecht te komen.12
Er moet volgens het Hof van Justitie sprake zijn van een tekortkoming in het systeem van de asielprocedure en de opvangvoorzieningen (‘systemic flaws’). In de meeste gevallen zal het gemakkelijker zijn om een tekortkoming in het systeem van de asielprocedure of de opvangvoor- zieningen aan te tonen dan een tekortkoming in het individuele geval van de asielzoeker. Toch kan niet uitgesloten worden dat vanwege de individuele omstandigheden van de asielzoeker een schending van artikel 4 Handvest dreigt na overdracht. Denk aan een asielzoeker die aannemelijk maakt dat hij in de verantwoordelijke lidstaat een reëel risico loopt op mishandeling in detentie of een onzorgvuldige asielprocedure, omdat hij van terroristische activiteiten wordt verdacht. De effectiviteit van het EU verbod van refoulement zou worden ondermijnd als van die asielverzoeker ook nog wordt verwacht dat hij systematische tekortkomingen in de asielproce- dure of de opvangfaciliteiten aannemelijk maakt. Costello betoogt daarom mijns inziens terecht dat het aantonen van de tekortkomingen in het systeem niet mag worden uitgelegd als een extra hindernis voor asielzoekers.13Het EHRM stelde in M.S.S. de eis van tekortkoming in het systeem ook niet. Wel concludeerde het op grond van dergelijke tekortkomingen dat overdracht naar Griekenland in strijd was met artikel 3 EVRM.
Ten slotte overweegt het Hof van Justitie dat er tekortkomingen moeten zijn in het systeem van de asielprocedure en de opvangvoorzieningen. Battjes wijst er terecht op dat het niet waarschijnlijk is dat het Hof eist dat zowel direct refoulement (vanwege slechte opvangvoorzie- ningen) als indirect refoulement (vanwege tekortkomingen in de asielprocedure) dreigt.14Dat zou immers strijd opleveren met de jurisprudentie van het EHRM over artikel 3 EVRM, die deze eis niet stelt. Aangenomen moet worden dat alleen van belang is of de betrokkene een behandeling in strijd met artikel 4 Handvest riskeert. Of de schending van artikel 4 wordt veroorzaakt door tekortkomingen in de verantwoordelijke lidstaat in de asielprocedure, de opvangvoorzieningen, de detentieomstandigheden of een combinatie daarvan doet er niet toe.
5. Het Hof van Justitie benadrukt dat niet elke schending van een grondrecht door de verant- woordelijke lidstaat overdracht naar die lidstaat kan verhinderen (punt 82). Het Hof spreekt zich niet uit over de vraag of ook een reëel risico op schending van andere EU-grondrechten dan artikel 4 Handvest aan overdracht in de weg kunnen staan. Advocaat-Generaal Trstenjak deed dit wel en stelde in haar conclusie bij N.S. dat een ernstig risico op schending van elk in het Handvest opgenomen grondrecht de lidstaten verplicht een asielverzoek op grond van artikel 3, tweede lid, van de Dublinverordening aan zich te trekken (par. 127 van de conclusie).
Het is te verwachten dat het Hof van Justitie in navolging van het EHRM zal oordelen dat een
11 Zie voor kritiek Battjes 2011 (supra noot 8), p. 69.
12 Zie verder de noot van Battjes bij de uitspraak van EHRM in Sufi en Elmi t. Verenigd Koninkrijk, NTM/NJCM-Bull.
2010, p. 97-98.
13 C. Costello, ‘Dublin-case NS/ME: Finally, an end to blind trust across the EU?’ Asiel & Migrantenrecht 2012, p. 89.
14 Zie de noot van Battjes bij JV 2012/77.
reëel risico op schending van bijvoorbeeld het recht op een eerlijk proces (artikel 6 EVRM, artikel 47 Handvest) of het recht op vrijheid (artikel 5 EVRM, artikel 6 Handvest) een uitzettingsverbod kan opleveren.15Het is onduidelijk of het Hof van Justitie vindt dat het EU-recht op menselijke waardigheid (artikel 1 Handvest) of het EU-recht op asiel (artikel 18 Handvest) een verbod tot overdracht kunnen inhouden. Het Hof van Justitie was gevraagd of deze rechten en het recht op een effectief rechtsmiddel (artikel 47 Handvest) in dublinzaken een ruimere bescherming bieden dan artikel 3 EVRM. Deze vraag van het Court of Appeal van Engeland en Wales was ingegeven door de niet-ontvankelijkheidsbeslissing van het EHRM in K.R.S. en aan het Hof van Justitie voorgelegd voordat de uitspraak in M.S.S. was gewezen. Het Hof van Justitie overweegt dat artikelen 1, 18 en 47 van het Handvest niet kunnen leiden tot een ander antwoord op de eerder beantwoorde vragen. Wat bedoelt het Hof hier precies? Battjes leidt uit de overweging van het Hof af dat deze artikelen geen zelfstandig verbod tot overdracht kunnen inhouden.
Volgens Costello beantwoordt het Hof deze vraag echter helemaal niet.16 Mijns inziens zou het met name zinvol zijn om het Hof van Justitie nog eens de vraag voor te leggen of artikel 18 Handvest aan overdracht in de weg kan staan. Die vraag is relevant bijvoorbeeld wanneer zich de situatie voordoet dat een lidstaat personen die (mogelijk) internationale bescherming nodig hebben opvangt en niet uitzet, maar geen asielstatus en de bijbehorende rechten uit de Kwalificatierichtlijn toekent.
Een andere vraag die nog moet worden beantwoord is of elke schending van een grondrecht dat aan overdracht in de weg kan staan, overdracht ook daadwerkelijk ongeoorloofd maakt.
Gezien het absolute karakter van het verbod op marteling of onmenselijke en vernederende behandeling staat een reëel risico op elke soort schending van dit verbod aan overdracht in de weg. Hoe zit dit met bijvoorbeeld het recht op een eerlijk proces en het recht op vrijheid? Volgt het Hof van Justitie de lijn van het EHRM dat alleen flagrante schendingen van deze rechten overdracht kunnen verhinderen?17 Het Hof van Justitie spreekt zich hier niet over uit, maar maakt wel duidelijk dat het moet gaan om ernstige tekortkomingen in de asielprocedure of de opvangvoorzieningen. Het Hof van Justitie overweegt dat geringe schendingen van de afzonderlij- ke bepalingen van de Dublinverordening, de Kwalificatierichtlijn of de Procedurerichtlijn door de verantwoordelijke lidstaat onvoldoende zijn om een lidstaat te verplichten van overdracht af te zien (punten 84-85). Volgens Advocaat-Generaal Trstenjak kunnen schendingen van de bepalingen van de genoemde EU-maatregelen alleen aan overdracht in de weg staan als deze schendingen tevens een schending van een grondrecht uit het Handvest zouden opleveren (par.
124 van de conclusie). Zowel het Hof van Justitie als de AG wijzen erop dat een verbod op overdracht bij geringe schendingen van deze EU-maatregelen zou leiden tot ernstige ondermijning van het Dublinsysteem. Inderdaad zou van het interstatelijk vertrouwensbeginsel weinig meer over blijven als lidstaten voortdurend zouden moeten toetsen of de verantwoordelijke lidstaat alle verplichtingen uit de asielrichtlijnen nakomen.
15 EHRM 17 januari 2012, appl. no. 8139/09 (Othman (Abu Qatada)/ VK), EHRC 2012 (m.nt. Den Heijer), JV 2012/143 (m.nt. Battjes).
16 Zie de noot van Battjes bij JV 2012/77 onder punt 5 en Costello 2012, p. 88.
17 EHRM 17 januari 2012, appl.no. 8139/09 (Othman (Abu Qatada) /VK), EHRC 2012/64 (m.nt. Den Heijer), JV 2012/
143 (m.nt. Battjes), para 233 en 257.
6. Bewijslast en bewijsmiddelen. Wie moet aantonen dat sprake is van ernstige tekortkomingen in het systeem van de asielprocedure of de opvangvoorzieningen en op welke wijze? Het Hof van Justitie overweegt dat (de rechterlijke instanties van) de lidstaten niet tot overdracht mogen beslissen ‘wanneer zij niet onkundig kunnen zijn’ van het feit dat er in de verantwoordelijke lidstaat fundamentele tekortkomingen zijn in de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor asielzoekers. De situatie in de verantwoordelijke lidstaat kan worden vastgesteld op basis van rapporten van mensenrechtenorganisaties en door de Commissie opgestelde rapporten die aan de Raad zijn gestuurd. Het lijkt er dus op dat lidstaten zelf onderzoek moeten doen naar de situatie in de lidstaat waarnaar zij willen overdragen. Dat geldt in ieder geval wanneer er, zoals in het geval van Griekenland, algemene rapporten en Commissiestukken beschikbaar zijn waaruit blijkt dat de situatie voor asielzoekers in de betreffende lidstaat problematisch is. Voor gewone asielprocedures waarin geen sprake is van een dublinclaim verplicht artikel 8 van de Procedurerichtlijn de lidstaten om nauwkeurige en actuele informatie te verzamelen over de situatie in het land van herkomst of (indien relevant) het land van doorreis.
Ook het EHRM lijkt steeds nadrukkelijker een onderzoeksplicht op te leggen aan de staat als het gaat om de algemene omstandigheden in het land waarnaar wordt uitgezet. In M.S.S.
oordeelde het EHRM dat België op het moment van de overdracht ‘knew or ought to have known that he had no guarantee that his asylum application would be seriously examined by the Greek authorities’ (par. 358). Het was daarom aan de Belgische autoriteiten ‘not merely to assume that the applicant would be treated in conformity with the Convention standards but, on the contrary, to first verify how the Greek authorities applied their legislation on asylum in practice’ (par.
359). M.S.S. had in de Belgische procedure niet aangevoerd dat zijn overdracht naar Griekenland in strijd zou zijn met artikel 3 EVRM. Ook in Hirsi Jamaa e.a. t. Italië overwoog het EHRM dat Italië op het moment dat het een groep bootmigranten terugstuurde naar Libië op de hoogte was of had moeten zijn van de risico’s die zij liepen op een behandeling in strijd met artikel 3 EVRM in dat land. Volgens het EHRM was de situatie in Libië ‘well-known and easy to verify on the basis of multiple sources’.18
7. Hoe nu verder? Het Hof van Justitie geeft aan wat er moet gebeuren als overdracht naar de verantwoordelijke lidstaat niet mag plaatsvinden. In dat geval dient de lidstaat die de asielzoeker wilde overdragen te onderzoeken of volgens de criteria van de Dublinverordening nog een derde lidstaat verantwoordelijk is. Lidstaten dienen wel te voorkomen dat procedure om de verantwoor- delijke lidstaat te bepalen onredelijk lang duurt. Indien nodig dient de lidstaat het verzoek zelf te behandelen overeenkomstig artikel 3, tweede lid, Dublinverordening.
Na de uitspraak in M.S.S. heeft de Nederlandse Minister voor Immigratie en Asiel aangegeven de asielverzoeken van de 1950 asielzoekers ten aanzien van wie was vastgesteld dat Griekenland verantwoordelijk was, zelf te gaan behandelen.19 In Griekenland wordt getracht de situatie te verbeteren onder meer met ondersteuning van de European Asylum Support Office (EASO) en grensagentschap Frontex.
Niet alleen overdracht naar Griekenland, maar ook naar andere lidstaten staat ter discussie.
Het EHRM heeft interim measures toegewezen in zaken waarin geklaagd werd over overdracht
18 EHRM 23 februari 2012, appl.no. 27765/09 (Hirsi Jamaa e.a./Italië), par. 131, EHRC 2012/91 (m.nt. Terlouw &
Pankratz), JV 2012/171 (m.nt. Zieck).
19 Kamerstukken II 2010/2011, 19 637, nr. 1397.
naar Hongarije,20 Italië21 en Malta.22 In Nederland hebben (voorzieningen)rechters van ver- schillende rechtbanken voorlopige voorzieningen getroffen of het beroep gegrond verklaard tegen beslissingen tot overdracht naar Cyprus,23 Hongarije,24 Italië,25 Polen26 en Tsjechië.27 De Raad van State heeft voor zover mij bekend nog geen overdracht naar andere lidstaten dan Griekenland verboden.
Onderhandelingen over de herschikking van de Dublinverordening zijn nog gaande. Er kon geen overeenstemming worden bereikt over een systeem voor opschorting van overdrachten naar lidstaten waarvan het asielsysteem onder bijzondere druk staat. In plaats daarvan is een systeem voor early warning, preparedness and management of asylum crisis geïntroduceerd. Dit houdt in dat lidstaten statistieken dienen te verstrekken over onder meer instroom en het aantal hangende asielzaken aan EASO en de Europese Commissie. Wanneer die statistieken aanleiding geven tot zorgen dan worden er actieplannen opgesteld om een crisis te voorkomen of te verhelpen. Of een dergelijk systeem voldoende is om een crisis zoals die in Griekenland op te lossen is echter zeer de vraag. De bereidheid van de lidstaten om andere lidstaten die onder druk staan door de instroom van grote aantallen asielzoekers te hulp te schieten, blijkt nog steeds minimaal.
20 EHRM interim measure van 25 mei 2012 in klacht tegen Zwitserland in zaak met appl. no. 29919/12.
21 Zie bijvoorbeeld EHRM interim measure van 25 mei 2012 in klacht tegen Nederland in zaak met appl.no. 23696/12.
Het Hof heeft vragen gesteld over de toegang tot de asielprocedure en opvangfaciliteiten in Italië.
22 EHRM interim measure van 11 november 2010 in klacht tegen Nederland in zaak met appl.no. 64724/10.
23 Vzr. Rb. ‘s-Gravenhage z.p. Haarlem 18 juli 2011, AWB 11/13868 en 11/13867.
24 Vzr. Rb. ‘s-Gravenhage z.p. Zwolle 1 mei 2012, AWB 12/11395.
25 Zie bijvoorbeeld Vzr. Rb. ‘s-Gravenhage z.p. Maastricht 10 mei 2012, AWB 12/8778.
26 Zie bijvoorbeeld Vzr. Rb. ‘s-Gravenhage z.p. Zutphen 10 oktober 2011, AWB 11/29352, 11/29348, 11/29351 en 11/29345.
27 Zie bijvoorbeeld Rb. ‘s-Gravenhage zp Haarlem 11 mei 2011, AWB 11/9444 en 11/9442. In deze zaak werd het beroep gegrond verklaard.
