Onderzoeksrapport Toezicht op B3-scholen. definitief

(1)

Onderzoeksrapport

Toezicht op B3-scholen

definitief

(2)

Inlichtingen Auditdienst Rijk 070-342 7700

Colofon

Titel Toezicht op B3-scholen

Uitgebracht aan Inspecteur-generaal van het Onderwijs

Datum 19 april 2021

Kenmerk 2021-0000077910

(3)

Inhoud

● Managementsamenvatting—5

1 De kaders en werkwijze van het toezicht op B3-scholen—9

1.1 Het kader voor het toezicht op B3-scholen en de rol van de inspectie daarbij blijkt uit de Leerplichtwet, de WOT en de WPO en WVO—9

1.2 Voor B3-scholen zijn aparte onderzoekskaders opgesteld waaruit blijkt waar het toezicht zich op richt—9

1.3 Vrijheid van onderwijs en proportionaliteit zijn de uitgangspunten in de ontwikkelde werkwijze—10

1.4 Er is specifiek aandacht voor startende scholen en de inspectie komt in principe iedere twee jaar langs, tenzij er weinig risico’s zijn—11

2 De wijze waarop de inspectie invulling geeft aan ‘goed toezicht’—13 2.1 De oordeelsvorming sluit aan op de Onderzoekskaders NBO waarbij met name de

vertaalslag naar de schoolvisie tot discussies leidt—13

2.2 De informatievoorziening is toereikend als de school en de inspectie gezamenlijk de vertaalslag kunnen maken naar de toezichtcriteria—14

2.3 De interventies zijn afgestemd op vrijheidsgraden die de scholen hebben—15 2.4 Het toezicht is selectief, maar ook relatief intensief vanwege de risico’s in het niet

bekostigd onderwijs—16

2.5 Het toezicht reageert gepast op signalen, maar kan niet alles oplossen—17 2.6 Samenwerkend toezicht met leerplicht verloopt goed, maar leerplichtambtenaren

constateren regelmatig dat inspectie weinig kan doen—18 2.7 Het toezicht is onafhankelijk—18

2.8 Het toezicht is transparant, maar de risicoafweging is impliciet—18

2.9 De professionele toezichtkeuzes die de inspectie maakt, worden niet door iedereen onderschreven—19

3 Aandachtspunten en verbetersuggesties voor toezicht op B3-scholen—21 3.1 De vrijheid van onderwijs is belangrijk, maar waar ligt de grens?—21

3.2 De vertaalslag van de onderwijspraktijk naar de Onderzoekskaders NBO is volgens velen te bureaucratisch—22

3.3 Vooral zorgen bij de hele kleine scholen—23

3.4 De rol van B3-scholen in relatie tot passend onderwijs—24

3.5 B3-scholen zijn afhankelijk van de continuïteit van de inspectie—24 3.6 Enkele kanttekeningen bij financiële constructies—25

3.7 Prioriteren schaarse inspectiecapaciteit op basis van risico-inschatting—26

4 Verantwoording onderzoek—29 4.1 Doelstelling en onderzoeksvragen—29

4.2 Object van onderzoek, afbakening en definities—30 4.3 Referentiekader—30

4.4 Aanpak van het onderzoek—32

4.5 Gehanteerde Standaarden en verspreiding rapport—33

5 Ondertekening—34

(4)

Bijlage 1: Managementreactie van de Inspectie van het Onderwijs bij het rapport—35 Bijlage 2: Onderzoekskader B3-scholen—37

Bijlage 3: Werkwijze inspectie bij B3-scholen—40

(5)

5 van 43 | Toezicht op B3-scholen

● Managementsamenvatting

Aanleiding en doelstelling onderzoek

In de Leerplichtwet 1969 is bepaald dat alle kinderen in de leerplichtige leeftijd onderwijs moeten volgen aan een school. De leerplicht kan, naast het reguliere onderwijs aan door het Rijk bekostigde scholen, ook worden vervuld aan scholen die naar het oordeel van de leerplichtambtenaar de status hebben van ‘school in de zin van artikel 1, onderdeel b, onder 3 van de Leerplichtwet 1969’. Dit zijn de

zogeheten B3-scholen: niet door de overheid bekostigde scholen voor

basisonderwijs en/of voortgezet onderwijs. Naast de rol van de Inspectie van het Onderwijs bij het erkennen van een B3-school, heeft de inspectie net als bij bekostigd onderwijs volgens de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) de taak de kwaliteit van het onderwijs te beoordelen en te bevorderen.

Het toezicht op B3-scholen is werkende weg ontwikkeld en mede als gevolg van verschillende juridische procedures ingericht. De inspectie loopt bij het toezicht op deze B3-scholen aan tegen verschillende dilemma’s. Deze dilemma’s zijn terug te voeren op de vrijheid van onderwijs en ruimte die de scholen krijgen, en de beperkte handelingsmogelijkheden van de inspectie om de kwaliteit van het onderwijs in sommige gevallen te beoordelen en te bevorderen. Dit terwijl de verwachtingen van politiek en ouders hoog zijn ten aanzien van de waarborgfunctie van de inspectie.

Mede vanwege de maatschappelijke en politieke gevoeligheid heeft de ADR op verzoek van de Inspecteur-generaal van het Onderwijs een onderzoek uitgevoerd naar het toezicht op de B3-scholen, waarbij we inzicht geven in wat goed gaat en wat beter kan teneinde de opdrachtgever handvatten te geven om verbeteringen aan te brengen in de inrichting en uitvoering van het toezicht op de B3-scholen.

Er zijn op dit moment ongeveer 70 B3-scholen, waarvan 38 B3-scholen die alleen primair onderwijs (PO) aanbieden en 10 scholen alleen voortgezet onderwijs (VO).

22 scholen bieden een combinatie van PO en VO aan. De scholen verschillen in omvang (tussen de twee en 140 leerlingen); met in totaal ongeveer 1.700 leerlingen. De scholen zijn in vergelijking met het bekostigd onderwijs klein, met relatief veel kleine scholen (2 tot 20 leerlingen). Het veld is zeer divers, in beweging en groeiend. Het gaat om traditioneel aanbodgericht onderwijs en vernieuwende vormen, zoals vraaggestuurd, democratisch en sociocratisch onderwijs. De afgelopen vijf jaar zijn er 58 nieuwe initiatieven aangemeld en zijn 20 B3-scholen gestopt of hebben hun initiatief toch niet doorgezet. Drie scholen zijn bekostigd geworden.¹ De inspectie besteedt naar eigen zeggen relatief veel tijd aan deze kleine groep scholen en leerlingen. In 2019 voerde de inspectie in het particulier onderwijs 56 onderzoeken uit en werden er 11 kennismakingsbezoeken afgelegd bij nieuwe scholen².

1 Het betreft hier schattingen op basis van door de inspectie in het kader van dit onderzoek aangeleverde gegevens over de B3-scholen en de uitgevoerde onderzoeken. Dat geldt ook voor de andere aantallen die in dit rapport worden genoemd, tenzij anders aangegeven.

2 Jaarverslag 2019 Inspectie van het Onderwijs

(6)

Algemeen beeld en aandachtspunten voor toezicht op B3-scholen

Op basis van de bestudeerde documenten, de interviews en de uitgangspunten van

‘goed toezicht’³ geven we hier een samenvattend overzicht van wat goed gaat in het toezicht op B3-scholen en wat beter kan (aandachtspunten).

De kaders voor het toezicht op het niet bekostigd onderwijs zijn helder en de inspectie geeft invulling aan de verschillende aspecten van ‘goed toezicht’

De kaders voor het toezicht op B3-scholen blijken uit de Leerplichtwet, de WOT en de WPO en WVO. De nadere uitwerking van de geldende eisen en de werkwijze staat in de Onderzoekskaders NBO PO en VO. Deze kaders, inclusief

verantwoordelijkheden en bevoegdheden, zijn helder (zie hoofdstuk 1 voor nadere onderbouwing), zo blijkt ook uit de interviews met zowel de inspectie als de scholen.

De inspectie geeft invulling aan de verschillende aspecten van ‘goed toezicht’, te weten een informatieverzameling en oordeelsvorming die aansluit op transparante normen, zo nodig gevolgd door interventies die zijn afgestemd op de

vrijheidsgraden van de scholen, en waarbij het toezicht selectief, proportioneel, professioneel en onafhankelijk vormgegeven is (zie hoofdstuk 2 voor nadere onderbouwing). Dat neemt niet weg dat er ook aandachtspunten zijn. De belangrijkste lichten we hieronder toe.

Verschillende perspectieven in de praktijk

De inspectie loopt bij het toezicht op B3-scholen in de praktijk aan tegen verschillende dilemma’s. Deze dilemma’s zijn terug te voeren op de vrijheid van onderwijs en ruimte die de scholen krijgen, en de beperkte

handelingsmogelijkheden van de inspectie om de kwaliteit van het onderwijs in sommige gevallen te beoordelen en te bevorderen. Deze dilemma’s worden ook zichtbaar in de verschillende perspectieven die uit ons onderzoek naar voren komen.

Daarom is er geen pasklare oplossing te geven voor de aandachtspunten die er zijn rond de zaken die beter kunnen. Wel geven we in dit onderzoek de verschillende oplossingsmogelijkheden die gezien worden, waar de verschillende partijen

(inspectie en departement) afwegingen kunnen maken. Hieronder een overzicht van deze aandachtspunten (zie hoofdstuk 2 en 3 voor nadere onderbouwing).

De relatie met de inspectie wordt als positief ervaren, waarbij sommige scholen hun afhankelijkheid van de inspecteur als risico zien

De relatie met de inspectie wordt door de geïnterviewden als positief ervaren.

Tussen de scholen en inspectie zijn de lijnen kort. De scholen en de inspectie weten elkaar te vinden. De inspectie wordt gezien als professioneel en als ‘kritische vriend’, die meedenkt en zich wil verdiepen in de visie van de school.

Verschillende vraaggestuurde scholen geven daarnaast aan erg afhankelijk te zijn van de inspectie vanwege de impact die het onderzoek en het oordeel heeft op de leerlingen en de school. Omdat het tijd kost voor een inspecteur om de school goed te leren kennen en de onderwijsvisie te doorgronden is continuïteit aan de kant van de inspectie voor deze scholen extra belangrijk. Meerdere scholen wijzen op het risico dat een volgende inspecteur mogelijk vanuit een te traditioneel perspectief naar de school kijkt.

De grenzen van vrijheid van onderwijs leiden tot discussies

In de praktijk blijkt dat vooral de vertaalslag van de onderzoekskaders naar de schoolvisie tot discussies leidt. De wettelijke eisen zijn soms erg algemeen geformuleerd wat zowel voor de scholen als voor de inspectie lastig is bij deze vertaalslag. Hoewel de vrijheid van onderwijs een van de uitgangspunten is en de inspectie bij de beoordeling van de scholen zo veel mogelijk aansluit op de visie van de school, betekent dit niet dat de inspectie alles goed vindt. Zo heeft de inspectie

3 Het gehanteerde referentiekader voor ‘goed toezicht’ is onder andere gebaseerd op de “Kaderstellende visie op toezicht”. Voor een nadere toelichting zie hoofdstuk 4.

(7)

verwachtingen ten aanzien van bijvoorbeeld de ontwikkeling en leerresultaten van leerlingen en het onderwijsaanbod. Verschillende vraaggestuurde scholen geven aan dat de eisen die de inspectie hanteert teveel zijn afgeleid van het traditionele aanbodgerichte (bekostigd) onderwijs. Dit raakt aan de meer principiële discussie over vrijheid van onderwijs, die verschillende standpunten kent. Het is echter mogelijk dat scholen minder ruimte ervaren dan de inspectie heeft bedoeld. In dat geval kan communicatie helpen. Als er daadwerkelijk onvoldoende ruimte is binnen de wettelijke kaders dan is het aan de inspectie of aan de scholen om dit bij het ministerie te agenderen.

Het toezicht wordt als bureaucratisch ervaren

De wettelijke eisen zijn soms erg algemeen geformuleerd wat voor de inspectie lastig is en tot veel afstemming binnen het team leidt. Volgens de scholen die we hebben gesproken kijkt de inspectie te weinig naar ‘de echte onderwijskwaliteit’ en richt de inspectie zich vooral op bureaucratische (informatie-) eisen, meetbare normen en ‘vinklijstjes’. Om het toezicht beter te laten aansluiten bij de B3-scholen in het algemeen en de vraaggestuurde scholen in het bijzonder nodigen de scholen de inspectie uit om écht en anders te komen kijken naar de kwaliteit van het onderwijs. Ook andere geïnterviewden pleiten voor een totaalbeoordeling vanuit de schoolvisie, inclusief de consistente toepassing daarvan in de praktijk, en nadruk op verbeterafspraken.

Vooral kleine nieuwe scholen zijn risicovol

Er zijn bij zowel de inspectie als verschillende scholen vanuit vrijheid van onderwijs zorgen over de hele kleine scholen. Dit zijn scholen die vaak min of meer uit nood zijn ontstaan, omdat (de eigen) kinderen (van de oprichter) elders niet goed terecht kunnen. Vaak zijn er bij deze scholen twijfels over het borgen van de kwaliteit en zorgen over de continuïteit. Het eerder en steviger inzetten van de

kennismakingsgesprekken door de inspectie kan daarbij helpen. Op die manier wordt eerder duidelijk wat het betekent om een school op te richten. Sommige geïnterviewden pleiten voor starteisen. Dit gaat volgens anderen echter in tegen het principe van vrijheid van onderwijs en het zonder belemmeringen starten van een school. Als mogelijke alternatieven noemen enkele geïnterviewde scholen het intensief en langer volgen of begeleiden van de school bij de oprichting.

Het toezicht is relatief intensief, waarbij de prioritering van de capaciteit plaatsvindt op basis van impliciete risicoafweging

De beschikbare capaciteit is volgens de inspectie op dit moment krap. Dit betekent dat op piekmomenten flexibiliteit binnen het team, en binnen de inspectie als geheel, nodig is om tijdelijk extra capaciteit bij te schakelen.

Op basis van een impliciete risicoafweging is gekozen voor relatief intensief toezicht op B3-scholen. De (vele) startende scholen kunnen conform de kaders specifiek aandacht verwachten, dit als gevolg van de rol van de inspectie bij het erkennen van een school en de intensievere cyclus bij nieuwe scholen, die volgens de kaders binnen een jaar moeten worden bezocht. Bijna de helft van de onderzoeken/

bezoeken van de afgelopen vijf jaar heeft plaatsgevonden bij nieuwe scholen. De inspectie komt bij de meeste scholen iedere twee jaar langs, tenzij er weinig risico’s zijn. Slechts zes scholen (< 10%) worden op dit moment een keer per drie jaar bezocht. De stap naar eens in de vier jaar is nog niet gemaakt. Dit vindt de inspectie gezien de risico’s (nog) te riskant. Aanvullend kan de inspectie een herstelopdracht geven als een school niet voldoet aan de wet. Ook heeft de inspectie de mogelijkheid in uitzonderlijke gevallen een specifiek onderzoek uit te voeren, bijvoorbeeld naar aanleiding van signalen.⁴

Hoewel informatie over de daadwerkelijke capaciteitsinzet ontbreekt is op basis van de beschikbaar gestelde informatie vast te stellen dat er niet alleen veel aandacht is voor nieuwe scholen maar ook dat een groot deel van de tijd naar kleine scholen

4 Het bekostigd onderwijs kent een cyclus van eens in de vier jaar, tenzij er risico’s zijn.

(8)

gaat. De afgelopen vijf jaar raakt de helft van de bezoeken bij de kleinste scholen slechts 17% van de leerlingen. Inzicht in de risicoafwegingen in relatie tot de werkelijke tijdsbesteding kan de inspectie helpen de keuzes te onderbouwen, ook als er structureel of incidenteel tekort aan capaciteit is.

Aandacht gevraagd voor passend onderwijs en andere financiële constructies Zowel in de interviews met de inspectie als in verschillende andere interviews is ingegaan op passend onderwijs en de rol van B3-scholen daarbij. Sommige geïnterviewden pleiten voor een meer integrale benadering van passend onderwijs en de rol die B3-scholen daarbij kunnen spelen. Volgens veel van deze

geïnterviewden zou je dat ook financieel moeten kunnen organiseren, wat met de huidige wetgeving niet mogelijk is. Aan de andere kant zijn er ook geïnterviewden die aangeven dat het geen taak is van B3-scholen (maar van de

samenwerkingsverbanden) om voor deze leerlingen passend onderwijs te bieden.

Dit is precies het dilemma waar ook de inspectie mee te maken heeft.

Daarnaast zijn enkele andere financiële constructies als aandachtspunt genoemd in de interviews. Bijvoorbeeld de kosten om te voldoen aan bepaalde toezichtcriteria, waarvoor bekostigde scholen een tegemoetkoming ontvangen en waarvoor B3- scholen niet in aanmerking komen. Genoemd worden kosten voor bijscholing en registratie om te voldoen aan de bevoegdheidseisen en extra kosten die B3-scholen maken omdat de veiligheidsmonitor niet gratis beschikbaar wordt gesteld. Verder is in interviews gewezen op het bestaan van financiële constructies waarbij de grenzen tussen bekostigd en niet bekostigd onderwijs worden opgezocht en waarvan

geïnterviewden zich soms afvragen of dat wenselijk is en waar mogelijk handhaving nodig is. In dit kader wordt het bekostigde internationaal onderwijs genoemd, die naast hun bekostiging een ouderbijdrage vragen. Ook vermenging van schoolse en buitenschoolse activiteiten worden genoemd. De inspectie wijst verder nog op klachten van enkele ouders over dat er geen tegemoetkoming in de studiekosten is bij staatsexamens.

Leren van B3-scholen

Verschillende geïnterviewden geven aan dat het bekostigd onderwijs en de samenwerkingsverbanden kunnen leren van hoe B3-scholen, leerlingen die in het reguliere onderwijs geen plek vinden, passend onderwijs bieden. Ook wordt erop gewezen dat de kennis van de inspectie over fundamentele onderwijsinnovatie enerzijds kan worden versterkt door wetenschappelijk onderzoek en anderzijds breder binnen de inspectie en het departement kan worden benut.

Leeswijzer rapport

De onderbouwing van het algemeen beeld uit deze managementsamenvatting wordt gegeven in hoofdstuk 1 tot en met 3 van dit rapport. In hoofdstuk 1 beschrijven we de kaders en werkwijze van het toezicht op de B3-scholen, zoals deze blijkt uit wetgeving en de speciaal voor het niet bekostigd onderwijs (NBO) ontwikkelde onderzoekskaders en werkwijze. In hoofdstuk 2 spiegelen we de inrichting en uitvoering van het toezicht op de B3-scholen aan een referentiekader voor ‘goed toezicht’. In het verlengde daarvan beschrijven we in hoofdstuk 3 de

aandachtspunten en verbetermogelijkheden die volgen uit onze analyse.

In hoofdstuk 4 is een verantwoording van dit onderzoek opgenomen. De

managementreactie van de opdrachtgever op dit rapport is opgenomen in bijlage 1.

In bijlage 2 en 3 staat meer informatie over de door de inspectie gehanteerde onderzoekskaders voor toezicht bij B3-scholen en de werkwijze van de inspectie bij B3-scholen.

(9)

1 De kaders en werkwijze van het toezicht op B3-scholen

In dit hoofdstuk beschrijven we in het kort de kaders en rol van de inspectie bij het toezicht op B3-scholen (1.1), inclusief het voor het niet bekostigd onderwijs (NBO) ontwikkelde onderzoekskader (1.2), de uitgangspunten bij de aanpak en werkwijze van de inspectie (1.3) en de keuzes en afwegingen die daarbij worden gemaakt (1.4). Nadere details zijn opgenomen in bijlage 2 en 3 en in de documenten waarnaar verwezen wordt.

1.1 Het kader voor het toezicht op B3-scholen en de rol van de inspectie daarbij blijkt uit de Leerplichtwet, de WOT en de WPO en WVO

Het wettelijk kader voor het toezicht op B3-scholen is vastgelegd in de Leerplichtwet 1969 (LW), de Wet op het onderwijstoezicht (WOT), de Wet op het primair

onderwijs en de Wet op het voortgezet onderwijs (WPO en WVO). Dit betreft de eisen en rol van de inspectie bij het erkennen van een B3-school, het adviseren over het intrekken van deze erkenning en de mogelijkheid dat maatregelen getroffen worden bij tekortschieten van de kwaliteit.

In de Leerplichtwet is bepaald dat alle kinderen in de leerplichtige leeftijd onderwijs moeten volgen aan een school en dat de leerplicht ook kan worden vervuld aan een niet door de overheid bekostigde school voor basis- en/of voortgezet onderwijs die naar het oordeel van de leerplichtambtenaar (met besluit door college van B&W) de status heeft van ‘school in de zin van artikel 1, onderdeel b, onder 3 van de

Leerplichtwet 1969’. Dit zijn de zogeheten B3-scholen. Een B3-school moet volgens de Leerplichtwet voldoen aan een deel van de eisen zoals gesteld in de WPO en de WVO.

De WOT vormt – nadat een B3-school is erkend - de grondslag voor het toezicht op het onderwijs en geldt expliciet ook voor niet bekostigde instellingen (art.1g).

Krachtens de WOT (art.3) is het toezicht op het onderwijs opgedragen aan de inspectie. In artikel 13 in de WOT is geregeld dat de minister op voordracht van de inspectie, en in overleg met vertegenwoordigers van het onderwijsveld en andere betrokkenen, de kaders vaststelt waarin de werkwijze voor onderzoek is vastgelegd.

In de Leerplichtwet is geregeld dat de inspectie adviseert en beslist bij het erkennen van een B3-school (LW art.1a1, lid2, verwijzend naar WOT art.11b, lid7). Indien de school niet voldoet aan de wettelijke eisen doet de inspectie een voorstel aan minister voor het intrekken van de erkenning. De minister besluit daarover (LW art.1a1, lid3, verwijzend naar WOT art.14).

De inspectie heeft op basis van de WOT de taak de kwaliteit van onderwijs (wettelijke eisen) te beoordelen en de ontwikkeling van de kwaliteit van het

onderwijs te bevorderen. Het regulier onderzoek dat de inspectie hiervoor uitvoert is geregeld in artikel 11 van de WOT. De inspectie kan een herstelopdracht geven als blijkt dat een school niet aan alle eisen voldoet.

1.2 Voor B3-scholen zijn aparte onderzoekskaders opgesteld waaruit blijkt waar het toezicht zich op richt

Omdat op B3-scholen niet alle normen van toepassing zijn die gelden voor

bekostigde scholen, zijn er voor B3-scholen aparte onderzoekskaders opgesteld. De

(10)

belangrijkste verschillen zitten in de verplichtingen op het punt van de onderwijstijd (geen urennormen), het volgen van de leerlingen (geen landelijk genormeerde toetsen) en deelname aan de eindtoets (geen verplichting). Verder is de

kwaliteitszorg geen wettelijke eis bij het toezicht op het niet-bekostigd onderwijs.

Dit maakt daarmee geen onderdeel uit van de wettelijke taak van de inspectie en beperkt wat de inspectie op dat punt kan vragen van scholen.

De eisen en werkwijze voor B3-scholen zijn nader uitgewerkt in het Onderzoekskader 2017 niet bekostigd primair onderwijs (PO) en het

Onderzoekskader 2017 niet bekostigd voortgezet onderwijs (VO), zie bijlage 2. Om tot een oordeel te kunnen komen op basis van deze onderzoekscriteria, zijn daar waar nodig per kwaliteitsaspect één of meer subcriteria geformuleerd. Op basis van deze kaders spreekt de inspectie een oordeel uit over de naleving van de wettelijke eisen zoals gesteld in de WPO en WVO.

Tevens geeft de inspectie haar bevindingen over enkele niet-wettelijke eisen gericht op de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs. Deze onderzoekscriteria zijn niet rechtstreeks op de wet gebaseerd en maken daarmee – anders dan in het bekostigd onderwijs - geen onderdeel uit van de wettelijke taak, maar van de stimulerende taak van de inspectie. Een negatief resultaat op een van de subcriteria leidt bij deze onderzoekscriteria tot het resultaat ‘kan beter’. Dit heeft geen gevolgen voor de vraag of de leerlingen hun leerplicht kunnen vervullen op de school. Bij het adviesbezoek gaat het uitsluitend om naleving van de wettelijke eisen.

In het niet bekostigd onderwijs is minder vastlegging in documenten verplicht dan in het bekostigd onderwijs. Zo is het schoolplan alleen verplicht voor zover het ziet op het burgerschapsonderwijs. Daarmee verschilt ook de invulling van het

kwaliteitsonderzoek in het niet-bekostigd onderwijs met het bekostigd onderwijs.

Het beperkt wat de inspectie kan vragen over kwaliteitszorg. In het

Onderzoekskader NBO staat dat dit voor het kwaliteitsonderzoek betekent dat de inspectie bij het onderzoek uitgaat van het schoolplan voor zover dat er is. Indien in het schoolplan geen onderwijskundige informatie/visie staat, gaat de inspectie uit van de visie van de school, zoals die uit andere documenten of gesprekken blijkt.

1.3 Vrijheid van onderwijs en proportionaliteit zijn de uitgangspunten in de ontwikkelde werkwijze

In artikel 4 van de WOT en het Onderzoekskader NBO is de werkwijze van de inspectie beschreven (zie bijlage 3). Daarbij zijn vrijheid van onderwijs en proportionaliteit belangrijke uitgangspunten.⁵

Vrijheid van onderwijs

Zolang er sprake is van naleving van de wettelijke eisen van deugdelijkheid hebben instellingen de ruimte om hun eigen keuzen te maken bij de vormgeving van het onderwijs. Bij het niet bekostigd onderwijs wordt daarbij rekening gehouden met de variëteit in aanbieden, organisatie en inrichting van het onderwijs, door aan te sluiten bij de visie van de school zoals die uit documenten en gesprekken blijkt.

Proportionaliteit

Proportionaliteit betekent een zo sober mogelijk toezicht waardoor instellingen niet meer belast worden dan noodzakelijk is voor een zorgvuldige uitoefening van het toezicht (dus intensiever toezicht bij instellingen die het nodig hebben). En waarbij de intensiteit afhankelijk is van de kwaliteit van het onderwijs, de wijze waarop de professionaliteit van de instelling en het bestuur is gewaarborgd en de mate van naleving van wettelijke voorschriften. Dus globaal onderzoek als er geen

5 Deze context is in belangrijke mate bepaald door een rapport van de Nationale Ombudsman uit 2008:

Onderzoek uit eigen beweging naar een gedraging van de Inspectie van het Onderwijs te Utrecht (2008) – Nationale Ombudsman

(11)

aanwijzingen zijn van tekortkomingen, anders intensiever. En het toezicht door de inspectie zal waar mogelijk aansluiten bij de werkzaamheden die de instelling zelf heeft verricht ten behoeve van de kwaliteitszorg. Kwaliteitszorg is geen wettelijke eis, dus de inspectie is afhankelijk van wat de scholen daar zelf op doen en laten zien.

1.4 Er is specifiek aandacht voor startende scholen en de inspectie komt in principe iedere twee jaar langs, tenzij er weinig risico’s zijn

De keuzes en afwegingen die worden gemaakt bij de uitvoering van het toezicht op B3-scholen zijn opgenomen in de werkwijze zoals uitgewerkt in het

Onderzoekskader NBO 2017. Daarin wordt nader invulling gegeven aan de proportionaliteit van het toezicht: afhankelijk van de risico’s voor de

onderwijskwaliteit en de mate waarin de inspectie zicht heeft op die risico’s wordt bepaald hoe vaak de inspectie langskomt.

Specifiek aandacht voor startende scholen

Het uitbrengen van een advies of een school ‘een school is’ in de zin van de Leerplichtwet is aan de orde zodra de minister kennis heeft gekregen van de oprichting van een particuliere school. In de WPO/WVO is bepaald dat het bevoegd gezag binnen vier weken na de oprichting van een particuliere school daarvan kennis moet geven aan de minister.

Na ontvangst van de kennisgeving stelt de minister de inspectie op de hoogte en bezoekt de inspectie, na aankondiging vooraf, de school voor het uitbrengen van het advies over of de school voldoet aan de wettelijke vereisten. Voorafgaand aan het adviesbezoek brengt de inspectie, indien gewenst, een kennismakingsbezoek aan de school. De inspectie baseert haar advies op een beperkt aantal door de school beschikbaar gestelde documenten (een beperkt schoolplan, eventuele statuten - indien sprake is van een rechtspersoon die de school opricht - en een

veiligheidsplan) en op eigen waarneming van de onderwijsleersituatie. Daarvoor is het nodig dat er leerlingen aanwezig zijn van alle gegeven onderwijssoorten (PO en/of VO).

In geval van een positief advies draait de nieuwe school daarna mee in de cyclus van kwaliteitsonderzoeken. In de werkwijze wordt aangegeven dat het eerste kwaliteitsonderzoek altijd plaatsvindt binnen een jaar na het adviesbezoek.

Eens in de twee jaar tenzij er weinig risico’s zijn

In de werkwijze is opgenomen dat in principe elke twee jaar een

kwaliteitsonderzoek wordt uitgevoerd, omdat doorgaans bij B3-scholen geen oordeel kan worden gegeven op basis van leerresultaten zoals in het bekostigd onderwijs en vanwege wisselende omstandigheden op veel scholen. Als de B3-school laat zien dat er sprake is van stabiele kwaliteit kan het kwaliteitsonderzoek minder frequent plaatsvinden, maar volgens de kaders in elk geval eens in de vier jaar.

Tevens staat in de werkwijze dat de risicoanalyse de eerste stap in het toezicht is (op grond van artikel 11, eerste en tweede lid, van de WOT). Aan de hand van het schoolplan, de leerresultaten, de monitor van de veiligheidsbeleving en eventuele signalen wordt onderzocht of er mogelijk sprake is van tekortkomingen in de naleving van de wettelijke voorschriften. Veel B3-scholen kunnen geen

leerresultaten overleggen aan de inspectie. Hiertoe zijn zij ook niet verplicht. Ook door het feit dat B3-scholen vaak een beperkt schoolplan hebben (alleen verplicht voor zover het ziet op het burgerschapsonderwijs) en er geen wettelijke eis is rond kwaliteitszorg, is de informatie die de inspectie heeft voor de risicoanalyse in de praktijk vaak beperkt. Vanwege deze beperkingen wordt aan scholen jaarlijks een vragenlijst toegezonden waarin onder andere gevraagd wordt naar de voortgang in de ontwikkeling van de leerlingen, hun veiligheidsbeleving en naar de invulling van de naleving van de wettelijke voorschriften. Indien nodig wordt aanvullende

(12)

informatie opgevraagd bij de school. Indien bovenstaande niet leidt tot een compleet beeld kan de inspectie een gesprek aangaan met het bestuur of een bezoek aan de school brengen. Als de risicoanalyse leidt tot een redelijk vermoeden van tekortschietende kwaliteit, of tot vragen over de naleving van wettelijke

voorschriften, wordt versneld een kwaliteitsonderzoek uitgevoerd.

Aanvullende mogelijkheden voor specifiek onderzoek en herstelopdrachten In de werkwijze van de inspectie is opgenomen dat als tijdens een

kwaliteitsonderzoek blijkt dat niet wordt voldaan aan de wettelijke eisen de inspectie een herstelopdracht zal geven met een termijn voor verbetering. De lengte van de termijn hangt af van de geconstateerde tekortkoming. Na afloop van die termijn zal een onderzoek naar kwaliteitsverbetering worden uitgevoerd. Indien de

tekortkoming na afloop van de termijn niet is hersteld adviseert de inspectie de minister om de school niet langer te erkennen als school waar de leerplicht kan worden vervuld. De minister neemt daarover een besluit, waartegen bezwaar en beroep kan worden ingesteld.

Ook signalen kunnen voor de inspectie aanleiding zijn om extra onderzoek te doen, zo blijkt uit de werkwijze. Op grond van artikel 15 van de WOT kan de inspectie te aller tijd uit eigen beweging, of op verzoek van de minister, een specifiek onderzoek instellen. De aanleiding tot een specifiek onderzoek kan een signaal zijn van een mogelijke ernstige misstand. De inspectie behandelt in beginsel geen klachten over scholen. Wel kan de inspectie klachten als een signaal van een mogelijke misstand of ernstig structureel probleem opvatten. In die gevallen kan de inspectie overgaan tot een (onaangekondigd) specifiek onderzoek. Signalen van mogelijke misstanden worden altijd geregistreerd en in het schooldossier opgenomen.

(13)

2 De wijze waarop de inspectie invulling geeft aan ‘goed toezicht’

In dit hoofdstuk spiegelen we de inrichting en uitvoering van het toezicht op de B3- scholen aan het referentiekader voor ‘goed toezicht’ dat we voor dit onderzoek hanteren. Dit referentiekader bestaat uit negen hoofdaspecten, met onderliggende deelaspecten, en is toegelicht in de verantwoording van het onderzoek in hoofdstuk 4. In de volgende paragrafen beschrijven we onze bevindingen op deze negen aspecten⁶.

2.1 De oordeelsvorming sluit aan op de Onderzoekskaders NBO waarbij met name de vertaalslag naar de schoolvisie tot discussies leidt

De wettelijke normen en de criteria waarop het toezicht zich richt zijn uitgewerkt en vastgelegd in het Onderzoekskader NBO, zoals dat in hoofdstuk 1 is toegelicht. Het huidige Onderzoekskader NBO is in 2017 in overleg met de scholen aangepast en verhelderd. De oordeelsvorming in de inspectierapporten sluit aan op deze

uitwerking van de toezichtcriteria. Het Onderzoekskader NBO is op zich duidelijk en transparant.

Dat vinden ook de geïnterviewde scholen, maar dat wil niet zeggen dat alle scholen het op alle punten eens zijn met het Onderzoekskader NBO en de wijze waarop dat door de inspectie wordt toegepast. Dit heeft vooral te maken met discussies over de vrijheid van onderwijs en de wijze waarop de inspectie de kwaliteit van het

onderwijs beoordeelt. Enerzijds wil de inspectie zoveel mogelijk aansluiten bij de visie van de school, maar anderzijds is de inspectie gebonden aan de kaders in de Leerplichtwet en de onderwijswetgeving (zoals in hoofdstuk 1 is toegelicht).

Zowel de inspectie als meerdere scholen wijzen erop dat de vertaalslag van de onderzoekskaders naar de visie van de school regelmatig tot discussie leidt. De inspectie geeft aan geen aanvullende beperkingen op te leggen ten opzichte van de vastgelegde minimumeisen. Vanuit de vrijheid van onderwijs zijn de toezichtcriteria grotendeels geformuleerd in de vorm van ‘open normen’ en zijn de voorschriften ten aanzien van de informatievoorziening relatief beperkt. Het is mogelijk dat scholen op onderdelen, zoals bij de vormgeving van een leerlingvolgsysteem of eisen ten aanzien van het onderwijsaanbod, minder ruimte ervaren dan de inspectie heeft bedoeld. Aan de andere kant geeft de inspectie aan dat de vrijheid van onderwijs niet onbeperkt is en betekent het niet dat ‘alles goed is’. De school moet voldoen aan de wettelijk eisen, zoals ten aanzien van referentieniveaus en kerndoelen, waarvoor de inspectie inzicht nodig heeft in de ontwikkeling en leerresultaten van leerlingen, het onderwijsaanbod, de onderwijsintensiteit en de ondersteuning van leerlingen. Naarmate dit in lijn met de visie van de school op een afwijkende manier wordt ingevuld, wordt de benodigde vertaalslag naar de toezichtcriteria van de inspectie groter.

De inspectie kijkt volgens bijna alle scholen die we hebben gesproken te weinig naar

‘de echte onderwijskwaliteit’, maar richt zich vooral op bureaucratische (informatie-) eisen, meetbare normen en ‘vinklijstjes’. En die bovendien bij de vraaggestuurde scholen niet aansluiten bij hun onderwijsvisie. Deze vraaggestuurde scholen geven aan dat de eisen die de inspectie hanteert teveel zijn afgeleid van het traditionele aanbodgerichte (bekostigd) onderwijs. Het werken met ‘open normen’ is volgens

6 Voor de leesbaarheid zijn aspect 1 en 2 uit het referentiekader in omgekeerde volgorde beschreven.

Paragraaf 2.1 gaat over het tweede aspect, paragraaf 2.2 over het eerste aspect.

(14)

deze scholen op zich goed, omdat die meer ruimte bieden voor de eigen invulling door de scholen. De keerzijde is echter dat die normen ook meer ruimte bieden voor een eigen (traditionele) interpretatie door de inspectie.

In het verlengde daarvan wijst een aantal scholen op het risico dat de

oordeelsvorming teveel afhankelijk is van een individuele inspecteur, en de mate waarin die inspecteur zich verdiept heeft in de onderwijsvisie van de school.

Hierdoor vrezen deze scholen dat ze bij wisseling van een inspecteur, die zich mogelijk niet goed heeft verdiept in de schoolvisie, ineens geconfronteerd worden met een ander oordeel. De inspectie geeft aan deze vrees van scholen te

herkennen, maar dit risico te ondervangen door collegiale toetsing, het borgen van kennisoverdracht en teambesprekingen van eventuele dilemma’s.

Tegelijkertijd herkennen de vraaggestuurde scholen dat de vertaalslag naar de toezichtcriteria soms een zoektocht is, mede omdat (nieuwe) inspecteurs tijd nodig hebben om de schoolvisie te doorgronden. Ze geven aan dat ze er samen met de inspectie uiteindelijk wel uitkomen en dat het hen verder niet belemmert om hun onderwijsvisie te volgen.

Ook de inspectie geeft aan dat het soms lastig is om de vertaalslag te maken van de onderzoekskaders naar de visie van de school en hoe om te gaan met de

discrepantie daartussen. De intervisie in het team helpt daarbij. Ook het in gesprek gaan met de scholen en uitleg geven over de kaders en hoe iets zou kunnen, vanuit de visie van de school, helpt om alle benodigde informatie die nodig is om tot een oordeel te komen te ontvangen. De inspectie geeft aan dat dit vooral bij (startende) veelal hele kleine scholen, zonder uitgewerkte onderwijsvisie, veel tijd en

inspanning kost. De inspectie geeft aan soms twijfels te hebben over de kwaliteit en continuïteit van deze hele kleine scholen. Deze initiatieven hebben vaak

onvoldoende door waaraan moet worden voldaan om een school te starten. De inspectie constateert tijdens de looptijd van het onderzoek een opleving van aanvragen van dergelijke scholen (als gevolg van Covid-19 en de toename van thuisonderwijs⁷).

2.2 De informatievoorziening is toereikend als de school en de inspectie gezamenlijk de vertaalslag kunnen maken naar de toezichtcriteria De informatieverzameling van de inspectie richt zich op de beperkte set van toezichtcriteria die gelden voor het niet bekostigd onderwijs (zie 2.1 en bijlage 2).

Ten opzichte van het bekostigde onderwijs zijn er minder voorschriften ten aanzien van de inhoud en de wijze waarop de informatie moet worden verstrekt. Bij de oprichting van een B3-school en het daaropvolgende advies van de inspectie zijn een beperkt aantal informatiebronnen verplicht gesteld: een beperkt schoolplan, dat in ieder geval ingaat op burgerschapsvorming, eventuele statuten en een

veiligheidsplan. Er zijn geen (start)eisen gericht op bijvoorbeeld de omvang van de school, de uitwerking van de schoolvisie of de continuïteit van bedrijfsvoering. Voor de uitvoering van het vervolgtoezicht gelden eveneens beperktere eisen, ook ten aanzien van de informatievoorziening. Er zijn bijvoorbeeld geen verplichte

eindtoetsen en voorgeschreven tussentijdse metingen van leerresultaten. Wel moet een B3-school, op enigerlei wijze, inzicht kunnen bieden in de manier waarop invulling wordt gegeven aan de verschillende criteria, waaronder de leerresultaten en de voortgang van leerlingen in relatie tot verplicht gestelde kerndoelen en bijbehorende referentieniveaus. En inzicht bieden in de wijze waarop het pedagogisch-didactisch handelen daarop is afgestemd en de manier waarop de school inspeelt op eventuele specifieke onderwijsbehoeften van leerlingen.

Daarnaast moet een B3-school kunnen aantonen dat wordt voldaan aan bepaalde wettelijke eisen, zoals de bevoegdheid van leraren en de registratie en melding van verzuim van leerlingen.

7 Een trend die volgens de inspectie alweer bijna gestopt is.

(15)

Als de school en de inspectie gezamenlijk de vertaalslag naar de toezichtcriteria kunnen maken, dan is de slag naar een toereikende informatievoorziening ook goed te maken. Uit paragraaf 2.1 blijkt dat met name die vertaalslag tot discussie leidt.

Naar de mening van bijna alle (zowel vraaggestuurde als ook aanbodgerichte) scholen die we hebben gesproken kijkt de inspectie te weinig naar ‘de echte

onderwijskwaliteit’ en wordt de school gedwongen informatie aan te leveren die daar niet aan bijdraagt, maar die wel veel tijd kost om te genereren en eigenlijk alleen dient ‘om door het hoepeltje van de inspectie te springen’. In dit kader worden naast enkele verplichte elementen zoals de bevoegdheidseisen en de

veiligheidsmonitor ook het (volgens het Onderzoekskader NBO meer ‘vrij’ in te vullen) volgen van de ontwikkeling van leerlingen en het lesaanbod genoemd.

Voor een toereikende informatieverzameling is ook toereikende capaciteit nodig.

Voor het toezicht op de B3-scholen is een speciaal team geformeerd, met

medewerkers die voor een deel van hun tijd beschikbaar zijn voor het toezicht op B3-scholen. De beschikbare capaciteit om de benodigde informatie te verzamelen en te beoordelen wordt door de betrokken inspecteurs als krap, ook nadat de vacatures van vertrekkende inspecteurs zijn opgevuld. De capaciteit voor toezicht op B3- scholen is beperkt, namelijk circa 180 dagen verdeeld over zes inspecteurs die voor de rest van hun werktijd voor het bekostigd onderwijs worden ingezet. Tevens is het werk lastig planbaar omdat het in pieken en dalen komt. Het aantal nieuwe B3- scholen, waar intensiever bezoeken plaats moeten vinden, is namelijk niet voorspelbaar en dat geldt ook voor eventuele incidenten of herstelopdrachten die opgevolgd moeten worden. De inspecteurs geven aan dat het moeilijk is om de benodigde inzet te koppelen aan de aard van de school. Soms kosten hele kleine scholen juist heel veel tijd. Dit betekent dat op piekmomenten flexibiliteit binnen het team, en binnen de inspectie als geheel, nodig is om tijdelijk extra capaciteit bij te schakelen. Bovendien is de beschikbare capaciteit per werkbezoek beperkt. Hierdoor is het niet mogelijk om in te spelen op de wens van meerdere zowel vraaggestuurde als aanbodgerichte B3-scholen om als inspecteur gedurende een langere tijd

(bijvoorbeeld een week) mee te draaien op een school om de toepassing van de schoolvisie in de praktijk daadwerkelijk te doorgronden.

2.3 De interventies zijn afgestemd op vrijheidsgraden die de scholen hebben De interventiemogelijkheden bestaan in eerste aanleg uit communicatie met de school over de wijze waarop invulling gegeven kan worden aan de gestelde eisen, zoals beschreven in hoofdstuk 1. Bij de start van de school kan dit eventueel leiden tot het bindend advies om de school niet te erkennen. En na een

kwaliteitsonderzoek kan dit eventueel leiden tot een herstelopdracht als blijkt dat een school niet aan alle eisen voldoet of, in het uiterste geval, tot het intrekken van de erkenning. In de praktijk herstelt de school de tekortkomingen vaak al in de afrondingsfase van het rapport of stoppen scholen zelf als ze zien dat ze niet aan de gestelde eisen kunnen voldoen. Daardoor zijn adviezen om de erkenning van de school in te trekken slechts beperkt nodig. Ook worden er mede hierdoor relatief weinig herstelonderzoeken uitgevoerd. Bovendien wordt de opvolging van een herstelopdracht vaak meegenomen in een regulier kwaliteitsonderzoek. De afgelopen vijf jaar zijn er vijf herstelonderzoeken uitgevoerd⁸ en er zijn geen adviezen tot intrekken van de erkenning gegeven. In een enkel geval leidt dit tot een rechtszaak als de school fundamenteel van mening verschilt met de inspectie.

De afgelopen vijf jaar is dit niet voorgekomen.

De inspectie heeft inzicht in het handhavingsniveau (de mate waarin de normen worden nageleefd) door de periodieke inspecties. In de tussentijdse periode kan er uiteraard het nodige gebeuren waar de inspectie geen zicht op heeft, maar de inspecteurs geven aan dat er relatief intensief contact en korte lijnen met de meeste scholen zijn, waardoor de inspectie hoort als er wat speelt. En ook als er signalen

8 Herstelonderzoeken worden door de inspectie sinds 2018 uitgevoerd.

(16)

van buiten zijn, wordt er contact gezocht met de school. Meestal kan dan volstaan worden met een telefonisch gesprek. Eventuele resterende aandachtspunten kunnen meegenomen worden in een eventueel vervroegd eerstvolgend regulier

inspectiebezoek of een themaonderzoek. Door deze (andere)

interventiemogelijkheden heeft in de afgelopen vijf jaar slechts één keer een specifiek onderzoek plaatsgevonden.

De inspecteurs geven zelf aan vooral bij (startende) veelal hele kleine scholen, zonder uitgewerkte onderwijsvisie soms twijfels te hebben over de kwaliteit en continuïteit (zie ook 2.1). Dit zijn scholen die vaak min of meer uit nood zijn ontstaan, omdat (de eigen) kinderen (van de oprichter) elders niet goed terecht kunnen. Het ontbreekt echter aan starteisen waaraan een school moet voldoen en de kwaliteit van het onderwijs kan pas na enige tijd, bij het adviesbezoek, beoordeeld worden omdat er leerlingen aanwezig moeten zijn van alle gegeven onderwijssoorten (primair onderwijs en/of voortgezet onderwijs), dus dat is

risicovol. Van de 58 nieuwe initiatieven die de afgelopen vijf jaar zijn gestart, zijn er 15 binnen vijf jaar gestopt of toch niet doorgezet (van de in totaal 20 scholen die in de afgelopen vijf jaar zijn gestopt).

Daarnaast komen uit de interviews met scholen verschillende, deels tegengestelde signalen. Een aantal geïnterviewden vindt dat de inspectie juist strikter zou moeten optreden en minder ruimte aan scholen zou moeten geven om zich aan kaders die voor het reguliere bekostigde onderwijs gelden te onttrekken. Dit zijn over het algemeen voorstanders van meer aanbodgericht onderwijs. Daarbij wordt ook gewezen op incidenten die in de media of politiek zijn uitgelicht over leerlingen die onvoldoende onderwijs zouden krijgen of geïndoctrineerd zouden worden. Daar tegenover staan de voorstanders van vernieuwend, vooral vraaggestuurd onderwijs, die juist meer vrijheidsgraden wensen, zoals in de vorige paragrafen al is

beschreven.

2.4 Het toezicht is selectief, maar ook relatief intensief vanwege de risico’s in het niet bekostigd onderwijs

De vastgestelde Onderzoekskaders NBO zijn een nadere uitwerking van de eisen die in de Leerplichtwet, de WOT en de WPO en WVO zijn opgenomen. In de vorige paragrafen is al aangegeven dat de discussies die daarover spelen grotendeels zijn terug te voeren op de vrijheidsgraden die aan scholen geboden (moeten) worden en de wijze waarop de kwaliteit van het onderwijs zou moeten worden beoordeeld. De meningen daarover verschillen, maar de ruimte voor de inspectie om daar selectief een eigen invulling aan te geven is beperkt.

Een ander aspect van selectief toezicht is de mate waarin de intensiteit van het toezicht is vormgegeven op basis van een risicobeoordeling. In paragraaf 1.4 is beschreven hoe de inspectie daar invulling aan geeft: er is specifiek aandacht voor startende scholen en de inspectie komt in principe iedere twee jaar langs, tenzij er weinig risico’s zijn, met aanvullend mogelijkheden voor specifiek onderzoek of een herstelopdracht.

Deze risicobeoordeling wordt door de inspectie gemaakt, mede op basis een vrijwillige jaarlijkse bevraging (met een respons van vrijwel 100%) en eventuele signalen en meldingen. Het beeld dat uit deze vragenlijst komt is overigens redelijk stabiel; meestal geeft het geen aanleiding om iets aan te passen in het beeld en het toezicht. Daarnaast gebruikt de inspectie sinds 2018 incidenteel het systeem Coustoo waarmee sociale media kunnen worden afgespeurd op basis van trefwoorden of schoolnamen.

Het toezicht op B3-scholen kent met ‘eens in de twee jaar tenzij…’ een kortere cyclus dan in het bekostigd onderwijs, waar een cyclus van eens in de vier jaar geldt, aangevuld met het uitgangspunt ‘bij gesignaleerde risico’s vliegen we uit’.

(17)

Volgens de inspectie is dit verschil tussen niet bekostigd onderwijs en bekostigd onderwijs logisch omdat de informatievoorziening beperkter is en B3-scholen over het algemeen veel minder stabiel zijn. Bovendien is er vaker sprake van een kwetsbare groep leerlingen. In het bekostigd onderwijs zijn meer gegevens en prestatie-indicatoren van scholen beschikbaar, die de inspectie kan gebruiken om de risico’s in te schatten.

Tussen de verschillende B3-scholen wordt in beperkte mate onderscheid gemaakt tussen scholen die stabieler zijn en hun kwaliteitssysteem beter hebben ontwikkeld en de overige B3-scholen. Maar ook de eerste categorie bezoekt de inspectie minstens een keer per drie jaar. De slag naar eens in de vier jaar is (nog) niet gemaakt. Dit vindt de inspectie gezien de risico’s (nog) te riskant. In de praktijk betekent dit overigens dat de inspectie in de meeste gevallen eens in de twee jaar bij elke B3-school langs gaat.

Verder leidt de mogelijkheid tot specifiek onderzoek en herstelopdrachten met eventueel een herstelonderzoek er toe dat de inspectie de facto eerder/vaker

teruggaat naar een school met een risico op onvoldoende kwaliteit. De afgelopen vijf jaar zijn naast de vijf herstelonderzoeken en één specifiek onderzoek, drie

themaonderzoeken uitgevoerd. Daarnaast leiden klachten of signalen tot extra contact.

2.5 Het toezicht reageert gepast op signalen, maar kan niet alles oplossen De inspectie heeft interventiemogelijkheden als scholen niet voldoen aan de vereisten, zoals is beschreven in paragraaf 2.3. Door het relatief intensieve contact met B3-scholen kan de inspectie inspelen op klachten en signalen. Signalen worden altijd in het inspectieteam gewogen en zijn, zoals in paragraaf 2.3 is beschreven, in de praktijk zelden aanleiding voor een specifiek onderzoek. Bij de meeste signalen kan worden volstaan met een telefonisch gesprek met de school. Eventuele resterende aandachtspunten kunnen meegenomen worden in een eventueel

vervroegd eerstvolgend regulier inspectiebezoek of – als dat inhoudelijk samengaat – in een themaonderzoek. Ook kan de inspectie naar aanleiding van een signaal overgaan tot een specifiek onderzoek. De afgelopen vijf jaar waren zeven signalen, klachten of gebeurtenissen aanleiding voor de inspectie om extra contact te hebben met een school, naast de reguliere onderzoeken. Verder heeft de inspectie twee onaangekondigde bezoeken uitgevoerd.

Meerdere scholen geven aan dat de inspectie goed is omgegaan met incidenten en klachten van ouders. Maar ook is duidelijk dat een school niet altijd het onderwijs kan bieden waar ouders om vragen. Volgens de geïnterviewden komt dit deels doordat verwachtingen van ouders niet altijd aansluiten bij de specifieke schoolvisie van de B3-school en deels doordat op B3-scholen relatief veel leerlingen worden opgevangen die in het reguliere onderwijs geen passende plaats konden vinden.

De meningen van geïnterviewden verschillen, zoals eerder aangegeven, vooral over de (gewenste) vrijheidsgraden van scholen en de mate waarin de inspectie daarop strikter zou moeten handhaven. Overigens zijn veel geïnterviewden het wel met elkaar eens dat de inspectie minder zou moeten focussen op ‘afvinklijstjes’ en meer op de ‘echte kwaliteit’ van het onderwijs. Gezien de diversiteit van de B3-scholen (aanbodgericht en vernieuwend onderwijs in verschillende vormen) lopen de meningen echter uiteen over wat die ‘echte kwaliteit’ zou moeten zijn, gezien de uiteenlopende onderwijsvisies, en dus waar de inspectie wel en niet naar zou moeten kijken.

(18)

2.6 Samenwerkend toezicht met leerplicht verloopt goed, maar

leerplichtambtenaren constateren regelmatig dat inspectie weinig kan doen De belangrijkste mede-toezichthouder voor de inspectie zijn de gemeenten in het kader van de leerplicht. De taakverdeling en afstemming tussen de inspectie en de leerplichtambtenaren worden zowel door de inspectie als de vereniging van

leerplichtambtenaren als goed gekwalificeerd. Wel wordt door beide partijen

geconstateerd dat leerplichtambtenaren de grote vrijheidsgraden van B3-scholen en de beperkte mogelijkheden voor de inspectie om via het toezicht in te grijpen verschillend waarderen. Regelmatig constateren leerplichtambtenaren dat leerlingen niet op de B3-school aanwezig zijn of, in hun ogen, geen duidelijk onderwijs krijgen.

De inspectie moet veel voorlichting geven aan de leerplichtambtenaren over de (beperkte) geldende regelgeving en bijvoorbeeld de regelgeving ten aanzien van de inschrijving bij de start van een B3-school.

De leerplichtambtenaar wordt vooral betrokken bij een B3-school als er conflicten zijn met ouders over de ontwikkeling van een kind. Als de leerplichtambtenaar daarover het gesprek met de school wil aangaan dan wijst de school dat vaak af. En als de leerplichtambtenaar daarover met de inspectie spreekt, dan blijkt de inspectie ook weinig te kunnen doen zolang de school zich houdt aan (de vrijheidsgraden in) de wettelijke kaders. De inspectie kan in geval van leerlingverzuim pas een sanctie aan de school opleggen (in de vorm van een herstelopdracht en bij blijvend niet voldoen een advies tot intrekken van de erkenning) als er op basis van signalen en nader onderzoek een toereikend dossier is opgebouwd. Het is dus belangrijk dat leerplichtambtenaren consequent blijven signaleren naar de inspectie als ze ongewenst verzuim constateren.

Incidenteel vindt er afstemming plaats tussen de inspectie en andere toezichthouders. Soms speelt er iets rond de huisvesting, brandveiligheid of speeltoestellen. Daarover is dan contact met de gemeente. In de interviews zijn verder geen bijzonderheden naar voren gekomen over de samenwerking tussen de inspectie en andere toezichthouders.

2.7 Het toezicht is onafhankelijk

De inspectie is als toezichthouder onafhankelijk gepositioneerd, zoals is geborgd in de WOT. Het huidige Onderzoekskader NBO is door de inspectie opgesteld en na overleg met B3-scholen verhelderd en aangepast en vervolgens door de minister vastgesteld. De inspectie maakt haar eigen risicoanalyse en stelt zelf de prioriteiten om de capaciteit in te zetten. De oordeelsvorming door de inspectie bij de

toepassing van het kader is onafhankelijk, zowel onafhankelijk van de scholen als onafhankelijk van de minister. In de interviews zijn geen aandachtspunten naar voren gekomen ten aanzien van de onafhankelijkheid van de inspectie.

De inspectie reflecteert op de staat van het stelsel in de jaarlijkse ‘De Staat van het Onderwijs’. De afgelopen jaren zijn daarin weinig reflecties opgenomen over het niet bekostigd onderwijs. Ook niet naar aanleiding van de dilemma’s die de inspectie zelf in het toezicht signaleert.

2.8 Het toezicht is transparant, maar de risicoafweging is impliciet De kaders bij het toezicht op B3-scholen (zie hoofdstuk 1), inclusief de

verantwoordelijkheden, bevoegdheden en werkwijze van de inspectie, zijn helder beschreven. Uit de interviews blijkt dat deze als zodanig geen onduidelijkheden geven. De uitkomsten van onderzoek legt de inspectie vast in openbare

inspectierapporten aan de hand van de gespecificeerde onderzoekscriteria. De werkwijze van de inspectie is volgens de geïnterviewde scholen transparant. Wel wijzen meerdere scholen op het risico dat de oordeelsvorming mogelijk teveel

(19)

afhankelijk is van een individuele (nieuwe) inspecteur, hetgeen volgens de inspectie is ondervangen door de waarborgen die daarvoor zijn getroffen (zie 2.1).

De informatie die de inspectie heeft als input voor de risicoanalyse is bij B3-scholen in de praktijk vaak beperkt (zie 1.4). Daar staat tegenover dat de inspecteurs contactpersoon zijn voor een groep scholen en deze scholen goed kennen. Zij houden zelf bij wat er speelt. De risicoanalyse en de weging van signalen om de inzet van de inspectiecapaciteit te prioriteren is niet expliciet vastgelegd en de capaciteitsinzet is volgens de betrokken inspecteurs moeilijk planbaar (zie 2.4). De inspecteurs geven echter aan dat de afweging van signalen en risico’s teambreed wordt gedeeld en, doordat er sprake is van een klein, hecht en stabiel team, daarmee voldoende is geborgd. De inspectie wijst er wel op dat het vastleggen en omgaan met signalen inspectie-breed (dus voor zowel bekostigd als niet bekostigd onderwijs), mede als gevolg van het invoeren van een nieuw

documentmanagementsysteem, nog verbeterd kan worden.

Er is weinig gestructureerde (kwantitatieve) informatie beschikbaar over de kosten- batenafweging in relatie tot de capaciteitsinzet van de inspectie. Het is vooral een (kwalitatieve) inspectie-brede afweging om een intensievere toezichtcyclus in te zetten op het niet bekostigd onderwijs in vergelijking tot het bekostigd onderwijs (zie 2.4).

2.9 De professionele toezichtkeuzes die de inspectie maakt, worden niet door iedereen onderschreven

Een belangrijk uitgangspunt voor professioneel toezicht is dat het aanvullend is op het stelsel van controle en verantwoording in de samenleving en dat het toezicht uitgaat van het beginsel van verifieerbaar vertrouwen. De inspectie geeft daar invulling aan via proportioneel toezicht zoals is omschreven in paragraaf 1.3: zo sober mogelijk, waarbij de intensiteit afhankelijk is van de kwaliteit van het onderwijs, de risico’s en de professionaliteit van de school, en zoveel mogelijk aansluit bij de visie en werkzaamheden van de school. Dit leidt tot intensiever toezicht bij startende scholen als gevolg van de rol van de inspectie bij het erkennen van een school en de intensievere cyclus bij nieuwe scholen, die volgens de kaders binnen een jaar moeten worden bezocht. Tevens is er nader contact bij signalen en bij eventuele herstelopdrachten. En als geen risico’s worden geconstateerd,

onderneemt de inspectie, althans volgens de werkwijze, geen verdere actie en handelt vanuit vertrouwen. In de praktijk blijkt echter dat de inspectie in algemene zin de risico’s op het niet bekostigd onderwijs hoger inschat dan op het bekostigd onderwijs en daar een intensievere toerzichtcyclus aan verbindt (zie 2.4).

Als het gaat over de professionaliteit van de inspecteurs, dan krijgen we daar van de geïnterviewde scholen vooral positieve reacties over. Inspecteurs willen zich verdiepen in de schoolvisie, denken mee en proberen als ‘kritische vriend’ de brug te slaan naar het onderzoekskader. Dat neemt niet weg dat sommige

(vernieuwende) scholen van mening zijn dat het lastig is voor met name nieuwe inspecteurs om de vertaalslag naar de schoolvisie te maken en dat de

onderzoekskaders van de inspectie soms als te rigide worden ervaren. En dat de wijze waarop de inspectie het toezicht invult volgens meerdere geïnterviewden te bureaucratisch is en te weinig gaat over de ‘echte kwaliteit’ (zie 2.1). De

geïnterviewden verschillen echter wel van mening over wat ‘echte kwaliteit’ is (zie 2.5).

De meer principiële discussies voeren terug op de gewenste vrijheidsgraden in het onderwijs. Overigens wordt in onderling overleg tussen de betreffende school en de inspectie meestal wel een invulling gevonden om aan de Onderzoekskaders NBO te voldoen, aangezien het ‘geen echte belemmering vormt’ voor het realiseren van de schoolvisie. De geïnterviewde scholen die vanuit dit meer principiële standpunt kijken naar vrijheid van onderwijs geven wel aan dat ze niet aan alle kaders zouden

(20)

voldoen als de inspectie daar niet op zou toezien, omdat het in hun ogen geen meerwaarde oplevert voor de kwaliteit van het onderwijs.

(21)

3 Aandachtspunten en verbetersuggesties voor toezicht op B3-scholen

In het verlengde van het vorige hoofdstuk worden in dit hoofdstuk de

aandachtspunten en verbetersuggesties gegeven voor het toezicht op B3-scholen, zoals die blijken uit de gevoerde gesprekken en onze nadere analyse. Veel van de aandachtspunten hebben een relatie met de vrijheid van onderwijs. Dit betreft niet alleen principiële discussies over de vrijheidsgraden die de wet zou moeten bieden, maar ook de wijze waarop de inspectie het toezicht in de praktijk vorm geeft en de eisen die eventueel gesteld mogen worden om de continuïteit van onderwijs te borgen en om leerlingen passend onderwijs te bieden.

3.1 De vrijheid van onderwijs is belangrijk, maar waar ligt de grens?

De vrijheid van onderwijs is voor zowel de B3-scholen als voor de inspectie een groot goed. Maar de vraag is wel waar de grens ligt. Mede ook in relatie tot de hoge verwachtingen van politiek en maatschappij ten aanzien van het borgen van de kwaliteit van het onderwijs via toezicht en de verschillende beelden die er bestaan over hoe goed onderwijs eruit ziet. Zowel de inspectie als de geïnterviewde scholen zien dit spanningsveld. En onder de geïnterviewden zijn er voor- en tegenstanders van meer vrijheidsgraden. Ook de Onderwijsraad signaleert in haar rapport

Onderwijsvrijheid en overheidszorg (2019) dat de actuele discussies over artikel 23 in de grondwet een worsteling laten zien, met botsingen tussen individuele wensen, groepsopvattingen en ideeën over wat voor de samenleving als geheel en vanuit overheidsperspectief goed is⁹.

De huidige grens wordt bepaald door de wettelijke kaders, de vertaling daarvan in het Onderzoekkader niet bekostigd onderwijs en de wijze waarop de inspectie de

‘open normen’ in de praktijk beoordeelt. Volgens met name vernieuwende, veelal vraaggestuurde scholen zijn die kaders te strikt en te veel gebaseerd op traditioneel aanbodgericht onderwijs. Dit betreft met name de eisen die gesteld worden aan het onderwijsaanbod, de kerndoelen, de ontwikkeling van leerlingen en de wijze waarop die ontwikkeling van leerlingen in beeld moeten worden gebracht. Tevens wordt gewezen op eisen rond burgerschapsvorming, de veiligheidsmonitor en de als erg strikt ervaren bevoegdheidseisen. Sommige vernieuwende scholen hebben vanuit vrijheid van onderwijs principiële bezwaren tegen het stellen van eisen. Ook wijzen enkele scholen erop dat het niet past om allerlei verplichtingen op te leggen vanuit het bekostigd onderwijs terwijl de B3-scholen daarvoor geen bekostiging krijgen.

De inspectie herkent deze discussies. Hoewel het toezicht in algemene zin aansluit bij de visie van de school en in het Onderzoekskader NBO is opgenomen dat B3- scholen niet verplicht zijn leerresultaten te overleggen wil de inspectie wel inzicht krijgen in de voortgang in de ontwikkeling van de leerlingen en in het

onderwijsaanbod, dat moet aansluiten bij de te bereiken kerndoelen en

referentieniveaus, zoals in hoofdstuk 2 is beschreven. Daarbij is de inspectie de laatste jaren naar eigen zeggen kritischer en strenger geworden dan enkele jaren geleden. Dit wordt vooral veroorzaakt door het feit dat de referentieniveaus en het veiligheidsplan en de veiligheidsmonitor in 2017 zijn toegevoegd aan de

onderzoekskaders. Ook ging de inspectie in de tijd dat de kaders nog in ontwikkeling waren meer verkennend te werk. Inmiddels is het toezicht meer

9 De Onderwijsraad neemt hierbij nog geen standpunt in, maar is bezig met een adviesover de vrijheid van onderwijs en de spanningen daarop en de vraag hoe de overheid hier het beste mee om kan gaan. Dit advies wordt volgens de website van de Onderwijsraad medio 2021 verwacht.

(22)

‘gewoon’ geworden en kijkt de inspectie meer gestructureerd vanuit het nu geldende onderzoekskader.

Ons onderzoek heeft niet als doel om een fundamentele discussie te voeren over de gewenste vrijheidsgraden in het onderwijs. We signaleren alleen dat er

uiteenlopende meningen zijn die de waardering over het toezicht van de inspectie kleuren: naarmate een school de huidige wettelijke kaders meer onderschrijft, zijn er ook minder discussies over de invulling van het toezicht, dat erop is gericht om deze kaders te handhaven. Wel merken we in de interviews dat vanuit B3-scholen soms vrijheidsbeperkingen worden aangedragen, waarvan de inspectie aangeeft dat er meer vrijheid is. Aandacht voor communicatie door inspectie kan helpen op die onderdelen waar meer ruimte is voor de scholen, maar waar (sommige) scholen dat niet zo ervaren. Dit betreft onder andere vrijheid in de manier waarop scholen de ontwikkeling van leerlingen inzichtelijk kunnen maken (leerlingvolgsysteem) en het centraal stellen van de individuele leerdoelen (geen toetsende groepsvergelijking).

En als er onvoldoende ruimte is binnen de wettelijke kaders, dan is het aan de inspectie of aan de B3-scholen om dit bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) te agenderen. OCW is sinds enige tijd bezig met bekijken wat anders kan in het particulier onderwijs (bijvoorbeeld rond passend onderwijs en starteisen). Maar omdat het in relatie tot andere vraagstukken om een kleine groep scholen en leerlingen gaat en het niet echt ‘misgaat’ heeft het volgens verschillende geïnterviewden geen prioriteit. Voor een deel van de geïnterviewden zijn de kleine aantallen overigens een reden om juist meer vrijheidsgraden te bieden: niet alles willen dichtregelen, accepteren dat er soms wat mis gaat, niet op elk signaal

reageren, want veel gaat wel goed, en niet elk kind past op elke school, en het gaat vaak om leerlingen die anders wellicht thuiszitten.

Er is vanuit de B3-scholen geen structureel regulier overleg met het ministerie. OCW geeft aan daarvoor open te staan als de scholen zich organiseren, maar dat dat waarschijnlijk lastig is omdat het een zeer diverse groep betreft. Enkele

geïnterviewde B3-scholen geven aan een bestuurlijke ingang te missen bij OCW.

Zowel het ministerie als de PO-Raad en VO-Raad richten zich volgens hen (vooral) op het bekostigd onderwijs.

3.2 De vertaalslag van de onderwijspraktijk naar de Onderzoekskaders NBO is volgens velen te bureaucratisch

Naast de bovengenoemde principiële discussies over de vrijheidsgraden die aan B3- scholen gegeven moeten worden, zijn er aandachtspunten over de wijze waarop de onderwijspraktijk, gegeven de bestaande vrijheidsgraden, vertaald wordt naar het Onderzoekskader NBO. Ook dit speelt vooral bij het toezicht op de vraaggestuurde B3-scholen, omdat zij op grond van hun onderwijsvisie niet werken met bijvoorbeeld een vastgesteld onderwijsaanbod, met collectieve leerdoelen en referentieniveaus en met (groepsgewijze) toetsen. Dit vraagt dus om een vertaalslag naar de toetscriteria van de inspectie. Zowel scholen als de inspectie geven aan daar in onderling overleg ‘wel uit te komen’, rekening houdend met de visie van de school.

Toch wordt het door de geïnterviewde scholen als belangrijk aandachtspunt benoemd. De inspectie richt zich volgens hen nu te veel op ‘meten en harde normen’, terwijl niet alles meetbaar is, en op bureaucratische eisen en

‘afvinklijstjes’, hetgeen niet past bij het vraaggestuurde onderwijs. Overigens noemen ook de andere scholen, die we hebben gesproken, als aandachtspunt dat het toezicht te bureaucratisch is en niet gaat over de echte kwaliteit.

Om het toezicht beter te laten aansluiten bij de B3-scholen in het algemeen en de vraaggestuurde scholen in het bijzonder nodigen de scholen de inspectie uit om écht en anders te komen kijken naar de kwaliteit van het onderwijs. Neem daar de tijd voor (bijvoorbeeld een week); kom meelopen. Praat meer met ouders en leerlingen.

Kijk naar de meerwaarde van het onderwijs (in plaats van meten en vinken). Kom

(23)

zonder verwachtingen (en checklist). En kijk bij het beoordelen van de school naar het verhaal (‘narratief’) en de (in)consistentie daarvan in de praktijk. Focus op de totaalbeoordeling van de school vanuit de schoolvisie, inclusief verbeterafspraken, en dus niet op de afvinklijstjes met regels en normen.

Overigens maken we uit de gesprekken met de inspecteurs op dat zij bij hun

schoolbezoeken wel degelijk breder kijken naar het totaal van de school (rondlopen, relatie met schoolvisie), maar dat dergelijke beschouwingen niet worden

opgenomen in het inspectierapport, waarin de focus, juist vanwege de vrijheid van onderwijs, ligt op de afgebakende toezichtcriteria. Mogelijk blijft een deel van het werk van de inspecteurs hierdoor onderbelicht.

Daarnaast is er volgens verschillende geïnterviewden te weinig aandacht bij de inspectie voor wetenschappelijk onderzoek naar de effectiviteit van vernieuwend (vraaggestuurd) onderwijs. Hierdoor worden er op grond van niet-wetenschappelijk bewezen veronderstellingen allerlei eisen aan deze scholen gesteld die, volgens hen, niets bijdragen aan de kwaliteit van het onderwijs. Dergelijk wetenschappelijk onderzoek zou kunnen helpen om anders – vanuit de juiste aannames en met een passende taal - naar onderwijs in het algemeen en deze scholen in het bijzonder te kijken. Ook het reguliere onderwijs zou hiervan kunnen leren. En het kan helpen om de impliciete verwachtingen van de inspectie expliciet te maken. Ook periodiek reflecteren op de echte kwaliteit, op basis van wetenschappelijk onderzoek, bijvoorbeeld in De Staat van het Onderwijs, wordt daarbij genoemd.

3.3 Vooral zorgen bij de hele kleine scholen

Zowel de inspectie als een deel van de geïnterviewden noemt in het kader van het spanningsveld rond vrijheid van onderwijs verder de hele kleine scholen. Het gaat dan om de vraag of twee kinderen op een zolder die les krijgen van een ouder (tevens bevoegde leraar), een school is? Is er dan voldoende plaats voor sociale interactie en kan de continuïteit van onderwijs worden geborgd? In de praktijk blijkt dat volgens veel geïnterviewden lastig. Vanuit de wetgeving en vrijheid van

onderwijs mag echter iedereen een school starten en worden geen eisen gesteld voor het oprichten van een B3-school. De inspectie komt pas enige tijd na oprichting bij een school langs om te adviseren of een school ‘een school is’ volgens de

Leerplichtwet.

Vanuit de zorg voor deze kleine scholen, zou de inspectie de

kennismakingsgesprekken eerder en steviger kunnen inzetten, waarbij onder andere de visie van de school kan worden besproken. Om beter aan de voorkant te gaan zitten, is dan wel sneller bericht van DUO nodig dat een nieuwe school zich heeft aangemeld. Ook zien enkele geïnterviewden een oplossing in een eerder en steviger kennismakingsgesprek aan de voorkant, waarbij aandacht kan worden besteed aan wat het betekent om een school op te richten door meer inhoudelijk met de

startende school in gesprek te gaan en duidelijk te maken welke eisen gaan gelden.

Volgens sommige geïnterviewden zouden daarnaast extra starteisen voor nieuwe initiatieven kunnen helpen¹⁰, althans als dat geen papieren exercitie wordt.

Bijvoorbeeld via eisen aan een minimaal aantal leerlingen of duidelijke indicaties voor groeipotentie. Dit mede in verband met het belang van sociale interactie voor de leerlingen. Of eisen aan onderwijstijd, omdat kleine scholen soms dagelijks maar een paar uur onderwijs aanbieden vanwege het feit dat ze meer niet rond krijgen.

Of extra eisen aan de uitwerking van de onderwijsvisie in het schoolplan, inclusief de relatie met de te realiseren wettelijke eisen (kerndoelen, referentieniveaus, sociale veiligheid, etc.). In het kader van de continuïteit is volgens sommigen ook aandacht voor de financiële en bedrijfsmatige kant van de school nodig. Een

10 Vanuit Meer Ruimte voor Nieuwe Scholen is er voor bekostigd onderwijs een zestal eisen geformuleerd waaraan een school bij aanvang moet voldoen.