Externe verzelfstandiging door Nederlandse gemeenten. De invloed van de gekozen rechtsvorm op de prestaties van gemeentelijke bedrijven

Externe verzelfstandiging door

Nederlandse gemeenten

De invloed van de gekozen rechtsvorm op de prestaties van gemeentelijke bedrijven

Masterthesis Bestuurskunde E.W. (Emiel) Schipper (s4750047) Radboud Universiteit Nijmegen Faculteit der Managementwetenschappen Opleiding Bestuurskunde Februari 2021 Begeleider: Dr. B. Voorn

Abstract

Nederland kent een veelheid aan gemeentelijke bedrijven. Dat zijn rechtspersonen door gemeenten opgericht om bedrijfsmatiger en/of in samenwerking met andere gemeenten tot betere dienstverlening te komen. De meest voorkomende rechtsvormen voor deze

organisaties zijn de gemeenschappelijke regeling, stichting en BV/NV. De (Nederlandse) wetgever heeft, bij samenwerking, een principiële voorkeur voor de gemeenschappelijke regeling gemaakt. Ondanks dat gemeentelijke bedrijven een grote rol spelen in de uitvoering van gemeentelijke publieke taken is nog weinig bekend over de invloed van deze vorm op de prestaties van deze organisaties. Theorievorming over gemeentelijke bedrijven in het

algemeen leidt tot de verwachting dat privaatrechtelijke rechtspersonen effectiever en efficiënter zijn dan gemeenschappelijke regelingen, maar dat de publieke

gemeenschappelijke regelingen zich beter lenen om publieke belangen te borgen. Op basis van een survey afgenomen bij 86 Nederlandse gemeenten over hun gemeentelijke bedrijven komt dit onderzoek tot een aantal bevindingen. De rechtsvorm is slechts van beperkte invloed op de prestaties van de organisaties. BV/NV’s zijn iets efficiënter dan gemeenschappelijke regelingen en gemeenschappelijke regelingen functioneren democratisch significant beter dan BV/NV’s en stichtingen. Voor gemeenten is dit mogelijk reden hun keuzes voor

privaatrechtelijke rechtspersonen beter te overwegen. Toekomstig onderzoek zou zich gelet op de beperkte invloed van rechtsvorm beter op processen binnen de organisaties zelf kunnen richten. De rechtsvorm biedt uiteindelijk slechts een kader. De feitelijke invulling daarvan is bepalend.

Vooraf

Allereerst wil ik graag een woord van dank richten tot alle gemeenten voor hun deelname en in het bijzonder mijn begeleider Bart Voorn voor zijn advies, flexibiliteit en scherpe

commentaar. Zonder hen was mijn scriptie nooit in deze vorm tot stand gekomen.

1. Inleiding en probleemstelling

De opkomst van het New Public Management-denken in de jaren ’80 van de vorige eeuw bracht de verzelfstandiging van veel overheidsdiensten met zich mee (Voorn, van Genugten & van Thiel, 2017, p. 822). Het idee was - en is vandaag de dag vaak nog steeds - dat verzelfstandigde organisaties, met name in bedrijfsmatige vorm, efficiënter werken dan onzelfstandige (bureaucratische) overheidsorganisaties (o.a. Boyne, 2002; Scheltema & Scheltema 2013, p. 67; Bel & Sebö, 2019). Dat idee is niet onweersproken en al veelvuldig onderwerp van onderzoek geweest (bijv. Zafra-Gómez et al., 2013; Sørensen, 2007; Voorn et al., 2017; Andrews & Van de Walle, 2013; Bel, Fageda & Warner, 2010).

Op lokaal niveau is mede ten behoeve van efficiëntere en effectievere dienstverlening een wildgroei ontstaan aan gemeentelijke organisaties en samenwerkingsverbanden (Ministerie van Justitie, 2006 p. 18-20 & 23; Scheltema & Scheltema 2013, p. 67). Er bestaan tal van gemeentelijke bedrijven1 _{in een tal van publiek- en privaatrechtelijke vormen.} Publiekrechtelijk bestaat er de ‘gemeenschappelijke regeling’ (GR) en privaatrechtelijk zijn de stichting respectievelijk de ‘besloten vennootschap’ (BV) en ‘naamloze vennootschap’ (NV) de meest voorkomende rechtsvormen (Ministerie van Justitie, 2006 p. 23).

1 Deze term dekt de lading mogelijk niet volledig. Om zo goed mogelijk aan te sluiten op de Engelstalige literatuur die spreekt over ‘Municipally owned Corporations’, zal ik deze toch hanteren.

Hoewel er al veel onderzoek bestaat over (de effecten van) verzelfstandiging is er nog vrijwel niets bekend over de effecten van de verschillende rechtsvormen gekozen bij verzelfstandiging. En dat kan problematisch zijn. Het uitganspunt bij verzelfstandiging, zie daarover nader paragraaf 2, is namelijk dat gemeentes de publiekrechtelijke weg kiezen, tenzij er goede redenen zijn om dat niet te doen (Tweede Kamer 1988/89, p. 106). Ondanks dat er weinig tot niets bekend is over de effecten van de keuze voor verschillende rechtsvormen, hebben veel gemeenten toch voor een privaatrechtelijke vorm gekozen (Ministerie van Justitie, 2006 p. 23; zie ook Zijlstra, 2019, nr. 277). Dat lijkt op gespannen voet te staan met de wet.

Daarom staat in deze thesis de volgende hoofdvraag centraal: wat is het effect van verschillende rechtsvormen van gemeentelijke organisaties op de prestaties van die organisaties? Bij de beantwoording van die vraag richt ik me in het bijzonder op de effectiviteit en efficiëntie van de organisaties en het waarborgen van (publieke) belangen. Daarbij beperk ik me tot de meest voorkomende vormen, te weten: de GR, stichting, BV en NV.

Ter beantwoording van de hoofdvraag zal ik eerst het regelgevend kader schetsen. In paragraaf 2 bespreek ik grotendeels aan de hand van de wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) en het Burgerlijk wetboek (BW) de normering van de verschillende rechtsvormen. Zo kom ik tot een vergelijking van de verschillende rechtsvormen. Daarna sta ik in paragraaf 3 stil bij het theoretisch kader. Eerst ga ik in op gemeentelijke bedrijven in het algemeen. Mede op basis van juridisch kader pas ik bestaande theorievorming toe op de verschillen tussen de rechtsvormen. Daarbij sta ik onder mee stil bij principaal-agenttheorieën, publieke belangen en overige prikkels tot (in)efficiëntie en (in)effectiviteit. Zo formuleer ik een drietal hypothesen. Vervolgens beschrijf ik in paragraaf 4 de aanpak van de dataverzameling en de data-analyse. Na stil te hebben gestaan bij de beperkingen van deze aanpak, zet ik in paragraaf 5 de uitkomsten van de analyse uiteen en reflecteer hierop. In paragraaf 6 kom ik na een korte samenvatting tot een antwoord op de hoofdvraag en de conclusie van dit onderzoek. Daarbij sta ik kort stil bij de betekenis van dit onderzoek voor de wetgever en gemeentelijke praktijk alsook voor toekomstig onderzoek op dit gebied.

2. Juridisch Kader

2.1 Gemeentelijke rechtspersonen

Gemeenten zijn (publiekrechtelijke) rechtspersonen (artikel 2:1 BW). Een rechtspersoon is een fictie waardoor organisaties in beginsel net zoals ‘natuurlijke personen’ in het vermogensrecht kunnen optreden en bijvoorbeeld overeenkomsten kunnen sluiten (artikel 2:5 BW). Die privaatrechtelijke bevoegdheden kan een gemeente ook aanwenden om haar (publieke) taken uit te voeren. Bijvoorbeeld door privaatrechtelijke rechtspersonen op te richten, zoals NV’s, BV’s en stichtingen. Naast haar privaatrechtelijke bevoegdheden, kan een gemeente ook van haar publiekrechtelijke bevoegdheden gebruikmaken en een gemeenschappelijke regeling instellen. De wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) biedt een publiekrechtelijke grondslag voor samenwerkingsverbanden tussen gemeenten met elkaar, andere overheden, zoals provincies, of andere rechtspersonen (artikel 1 jo. 51, 61 & artikel 3 Wgr).

2.2 Keuze

Overheden zijn echter niet (geheel) vrij in hun keuze tussen deze rechtsvormen. Een gemeente mag volgens artikel 160 Gemeentewet (Gemw) alleen een vennootschap of stichting oprichten “indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang”. Als er publiekrechtelijke

alternatieven zijn die tot een vergelijkbaar resultaat leiden, dan verdienen die de voorkeur. Dit omdat de publiekrechtelijke weg meer waarborgen zou kennen.2 _{In het publiekrecht staat} immers niet het rechtsverkeer tussen personen centraal, maar de bescherming van burgers tegen de overheid (Schlössels & Zijlstra, 2017, p. 3-4; van Wijk, Konijnenbelt & van Male, 2014, p. 408-410). De overheid kan zich ook niet zomaar aan het publiekrecht dat haar normeert onttrekken door een privaatrechtelijke rechtspersoon op te richten. Ook in haar privaatrechtelijke hoedanigheid wordt de overheid namelijk genormeerd door het

publiekrecht.3 _{Ook de Awb, die belangrijke (procesrechtelijke) normen en waarborgen bevat,} blijft van werking op (privaatrechtelijke overheids)rechtspersonen die een publieke taak van de gemeente uitvoeren.4

De overheid is geen gewone deelnemer aan het rechtsverkeer. Zij dient het openbaar belang te behartigen en daarvoor de geëigende publiekrechtelijke weg - in de vorm van de gemeenschappelijke regeling - te gebruiken. Met name omdat deze waarborgen kent voor: “het gebruik van bevoegdheden, besluitvormingsstructuren, beïnvloedingsmogelijkheden, repressief toezicht, democratische controle en openbaarheid” (Tweede Kamer 1988/89, p. 106). Bij afweging daarvan, is de wijze waarop de gekozen vorm wordt ingevuld ook van belang. Daarbij is vooral aandacht voor het ‘democratisch functioneren’ van de organisatie, waarbij getoetst zou moeten worden of de rechtsvorm met de gemeenschappelijke regeling vergelijkbare democratische waarborgen biedt (Tweede Kamer 1988/89, p. 106). Als de private vorm soortgelijke waarborgen biedt lijkt de toets of deze ‘bijzonder aangewezen is’ minder streng te zijn. Het enkele feit dat een organisatie dezelfde waarborgen bevat maakt deze wat mij betreft echter (nog) niet tot bijzonder aangewezen, daarvoor is meer vereist. Het principiële uitgangspunt weegt dan alleen minder zwaar.

2.3 Gemeenschappelijke regelingen

Het uitgangspunt van de wetgever is dus de gemeenschappelijke regeling. Voor het instellen daarvan is volgens artikel 1 lid 2 Wgr toestemming van de gemeenteraad vereist. Gemeenschappelijke regelingen kunnen verschillende vormen aannemen, variërend van lichte vormen, die slechts bestaan uit een (publiekrechtelijke) overeenkomst (art. 1 lid 1) tot zwaardere vormen die met rechtspersoonlijkheid gepaard gaan. Het onderzoek beperkt zich tot deze rechtspersonen, die artikel 8 indeelt in drie soorten, namelijk: (1) een openbaar lichaam, (2) een gemeenschappelijk orgaan en (3) een bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO). Het voert echter te ver om alle vormen gedetailleerd te bespreken. Uit onderzoek uit 2005 blijkt

2 Huisman, Ommeren, van, 2019, p. 187-190; HR 28 februari 1997, ECLI:NL:HR:1997:ZC2299, AB 1997/314, m.nt. Th.G. Drupsteen (SKV I); HR 10 december 1999, ECLI:NL:HR:1999:AA3828, NJ 2000/8 (SKV II) en HR 20 december 2002, ECLI:NL:HR:2002:AE9249, AB 2003/344, m.nt. F.J. van Ommeren (SKV III); HR 26 januari 1990, ECLI:NL:HR:1990:AC0965, AB 1990/408, m.nt. G.P. Kleijn (Windmill); Scheltema & Scheltema 2013, p. 67, 73 & 87-88; Tweede Kamer 1988/89, p. 106; Tweede Kamer 2012/13, p. 14; Zijlstra 2019, p. 328-331.

3 Zie bijv. art. 3:14 BW; Wijk, van, Konijnenbelt & Male, van, 2014 p. 412-414; Schlössels & Zijlstra 2017, p. 471-474 & 481.

4 ABRvS 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3379, AB 2015/129, m.nt. H. Peters (Stichting bevordering kwaliteit leefomgeving Schipholregio); Scheltema & Scheltema 2013, p. 78-81

bovendien dat het in 69% van de gemeenschappelijke regelingen een openbaar lichaam betreft (Pröpper, Kessens & Weststijn, 2005, p. 19). Deze vorm, waar de andere twee sterk op aansluiten, zal voor wat betreft de structuur van gemeenschappelijke regelingen in dit onderzoek leidend zijn.

Het openbaar lichaam heeft een eigen bestuursstructuur (artikel 12 Wgr), bestaande uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter die beide besturen voorzit. Afhankelijk van de deelnemende partijen aan de regeling, zoals het college of de raad, bestaat het algemeen bestuur uit raadsleden, wethouders en/of burgemeesters. In beginsel benoemd de raad van elke gemeente één lid (artikel 13 Wgr). Dat geeft kleine gemeenten relatief veel invloed. Artikel 13 biedt echter ook mogelijkheden van dit uitgangspunt af te wijken. Het dagelijks bestuur wordt gekozen door en uit het algemeen bestuur en bestaat uit de voorzitter en tenminste twee andere leden (artikel 14 Wgr). In de regeling kan tevens worden bepaald dat andere leden van het dagelijks bestuur dan de voorzitter, van buiten het algemene bestuur afkomstig kunnen zijn. Zij mogen echter geen meerderheid van het dagelijks bestuur vormen. Het dagelijks bestuur is verantwoording verschuldigd aan het algemeen bestuur (artikel 19a Wgr) en de regeling bevat volgens artikel 16 Wgr bepalingen over de wijze waarop het algemeen bestuur verantwoording verschuldigd is aan de gemeenteraad.

De positie van het algemeen en dagelijks bestuur is niet geheel duidelijk. Het dagelijks bestuur wordt door de gemeenschappelijke regeling (vertegenwoordigd door het algemeen bestuur) benoemd. Zij handelen dus niet als vertegenwoordiger van de gemeente maar als bestuurder en dus primair in het belang van de gemeenschappelijke regeling. De rol van algemeen bestuurders is diffuser nu zij enerzijds een soort afgevaardigde van hun gemeente zijn maar anderzijds zijn aangesteld als bestuurslid van de gemeenschappelijke regeling. Bij het ontbreken van een orgaan – zoals de algemene vergadering van aandeelhouders (AvA) bij de BV/NV – waarin alle gemeenten samenkomen, rijst de vraag of zij optreden als vertegenwoordigers van hun gemeenten of juist een zelfstandige taakstelling hebben als lid van het algemeen bestuur.

2.4 Privaatrechtelijke vormen

Tegenover de publiekrechtelijke gemeenschappelijke regelingen staan privaatrechtelijke rechtsvormen. In tegenstelling tot een gemeenschappelijke regeling kan een overheid deze ook alléén oprichten. Samenwerking is dus niet vereist. Het burgerlijk recht kent tal van rechtspersonen, waarvan twee categorieën aan bod komen, namelijk: de kapitaalvennootschappen en stichtingen.5 _{Samen vormen de besloten vennootschap (BV) en} de naamloze vennootschap (NV) de kapitaalvennootschappen. Beide vormen lijken dusdanig op elkaar dat ze onder één noemer besproken zullen worden.

De privaatrechtelijke rechtspersonen worden opgericht bij notariële akte (artikel 2:64, 2:175 & 2:286 BW). Voor oprichting van of deelname in een stichting of vennootschap heeft het college van burgemeesters en wethouders toestemming nodig van de gemeenteraad (artikel 160 Gemw). Waar bij de gemeenschappelijke regelingen de regeling de organisatie intern normeert, zijn dat bij stichtingen en kapitaalvennootschappen de statuten (artikel 2:64,

5 Volgens: Ministerie van Justitie, 2006, p. 23 zijn dat de meest voorkomende rechtsvormen op decentraal niveau.

2:177 & 2:286 BW). Tenzij hierin andersluidende bepalingen zijn opgenomen bestaat bij de privaatrechtelijke rechtspersonen, in tegenstelling tot de gemeenschappelijke regeling, verder geen (directe) relatie tussen de organisatie en de gemeenteraad.

De BV/NV hebben een uit aandelen bestaand kapitaal waarbij de (persoonlijke) aansprakelijkheid van de aandeelhouders is beperkt tot de waarde van hun aandelen (artikel 2:64 BW). NV/BV’s hebben altijd (mede) als doel het maken van winst (Van Schilfgaarde 2017, p. 26-27; Scheltema & Scheltema 2013, p. 86). Het primaat binnen de vennootschap ligt bij de AvA (artikel 2:107 & 2:217 BW). Doorgaans is deze bevoegd bestuurders te benoemen, schorsen en ontslaan (artikel 2:132 jo. 2:134 & 2:242 jo. 2:244 BW). Ook bestaat er de mogelijkheid een het bestuur adviserende en controlerende raad van commissarissen (RvC) in te stellen (artikel 2:140 jo. 2:142 & 2:250 jo. 2:252 BW).6 _{In plaats van een RvC kan} ook gekozen worden voor een zogenaamd ‘one-tier board’ (artikel 2:129a & 2:239a BW) waarbij het bestuur bestaat uit uitvoerende en niet-uitvoerende (maar controlerende) bestuurders. In tegenstelling tot de Wgr kent het BW wel een duidelijk richtsnoer voor het bestuur (en als dat er is, de RvC). De bestuurders moeten zich bij het vervullen van hun taak richten tot het vennootschappelijk belang (artikel 2:129 & 2:239 lid 5; Van Solinge & Nieuwe Weme 2019, nr. 122).7

De inrichting van een stichting wordt vrijwel geheel bepaald door haar statuten. Kenmerkend voor de stichting is dat deze, in tegenstelling tot de BV/NV géén winst mag uitkeren (artikel 2:285 BW). De stichting wordt vertegenwoordigd door een bestuur (artikel 2:291 jo. 2:292 BW) dat benoemd wordt volgens de statuten (artikel 2:286 BW). Tenzij statutair bepaald, bestaat er geen orgaan zoals de AvA, dat toezicht houdt op het bestuur. Constructies waarbij het bestuur benoemd wordt door de gemeenteraad die (in)direct toezicht houdt op het bestuur zijn echter goed mogelijk (Vgl. bijv. Scheltema & Scheltema 2013, p. 90-94(/106)).

2.5 De balans

De in het voorgaande beschreven gemeenschappelijke regelingen, stichtingen en kapitaalvennootschappen verschillen om diverse punten van elkaar. Gemeenschappelijke regelingen zijn bedoeld als flexibel, effectief en efficiënt, maar de worden erg rigide bevonden door de “ijzeren systematiek” (Zijlstra 2019, p. 409-410). Zo is het wijzigen van de regeling een moeizamer proces dan bij private rechtspersonen (met name stichtingen) doordat alle gemeenteraden hun fiat moeten geven (artikel 1 lid 3 jo. artikel 1 lid 2 Wgr), hetgeen in de praktijk bezwaren tegen het gebruik van de gemeenschappelijke regeling oplevert (Traag & de Wit, 2016, p. 16-17). Opvallend is dat dit juist redenen voor de principiële keuze van de wetgever voor de gemeenschappelijke regeling lijken te zijn (Tweede Kamer 1988/89, p. 106). Daarnaast zijn in de praktijk de mogelijkheden van de Wgr kennelijk onbekend (De Greef, 2008).

Een groot voordeel van de gemeenschappelijke regeling ten opzichte van privaatrechtelijke rechtspersonen is de mogelijkheid bevoegdheden van de gemeente aan de regeling over te dragen (art. 30 Wgr). Zo kan een gemeenschappelijke regeling in plaats van de gemeente(n) bijvoorbeeld besluiten over vergunningen en uitkeringen (zie uitgebreider bijv. de Greef

6 Vergelijk ook afdeling 2:2.4.6 & 2:2.5.6 BW voor het (verplichte) structuurregime dat bij grote vennootschappen een RvC voorschrijft.

2008). Dit betekent echter ook dat de genomen besluiten minder directe democratische legitimatie genieten, nu zij op een niveau verder van de burgers af genomen worden. Bij privaatrechtelijke rechtspersonen is het niet mogelijk hier rechtsgeldig over te besluiten (artikel 10:15 Awb; Scheltema & Scheltema 2018, p. 76). Voor toetreding van andere (privaatrechtelijke) rechtspersonen tot een gemeenschappelijke regeling is ingevolge artikel 93 Wgr een koninklijk besluit vereist. Voor privaatrechtelijke rechtspersonen geldt een dergelijke eis niet.

De statuten van privaatrechtelijke rechtspersonen, met name stichtingen, bieden veel ruimte om de organisatie naar eigen inzicht vorm te geven en eventueel extra waarborgen toe te voegen. In een stichting zou zowel de benoeming als de structuur van het bestuur van een gemeenschappelijke regeling gekopieerd kunnen worden (vgl. art. 2:286, 2:291 & 2:292 BW). Bij kapitaalvennootschappen is grotendeels hetzelfde mogelijk máár kan de AvA altijd besluiten (met twee derde of zelfs volledige meerderheid) tot het afwijken of wijzigen van de statuten.8 _{De vraag is echter of dergelijke constructies voor de hand liggen. Daarnaast biedt} artikel 36 Wgr (ev.) de regering de mogelijkheid besluiten (gericht op enig rechtsgevolg) van een openbaar lichaam of BVO te vernietigen. Dat is bij privaatrechtelijke rechtspersonen niet zonder meer mogelijk.9

2.6 Contra legem?

Ondanks de principiële keuze voor het publiekrecht komen er in de praktijk naast gemeenschappelijke regelingen ook veel stichtingen en BV/NV’s voor. Uit een rapport van het Ministerie van Justitie (2006, p. 27-28) blijkt dat gemeenten kiezen voor een stichting door een combinatie van argumenten. Wat betreft de effectiviteit en efficiëntie van een stichting gaat het om slagkracht en flexibiliteit en relatief lage kosten. Wat betreft meer praktische argumenten noemt het rapport het zelfstandig deelnemer zijn aan het rechtsverkeer en relatief lage kosten. Meer principiële argumenten slaan op onafhankelijkheid van de stichting, gelijkwaardige inbreng van alle betrokkenen, het feit dat de gemeentelijke belangen op goede wijze gewaarborgd kunnen worden, de scheiding van financiële en formele verantwoordelijkheid en het ontbreken van een commerciële achtergrond.

Voor de keuze voor een BV/NV bestaan andere motieven. Omtrent de effectiviteit en efficiëntie zijn dat de mogelijkheid tot snelle en efficiënte besluitvorming, betere mogelijkheden voor handhaving dan publieke samenwerkingsvormen, bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn helder vastgelegd en de organisatie heeft een open juridische structuur. Dat laatste punt is ook een praktisch argument om voor een BV/NV te kiezen, evenals de mogelijkheden voor het bedrijfsleven en de overheid om in deze vorm te kunnen samenwerken, om eenvoudig bedrijfskapitaal bij een te brengen én voor andere partijen om deel te nemen aan het risicodragend vermogen. Principiële argumenten zien op de beperkte financiële risico’s en helder vastgelegde bevoegdheden en verantwoordelijkheden. (Ministerie van Justitie 2006, p. 27-28). Kernachting komen deze argumenten er mijns inziens op neer dat de stichting een lichte en flexibele vorm is en de kapitaalvennootschappen geschikt zijn voor het bedrijfsmatig bijeenbrengen van kapitaal. De vraag is echter of deze argumenten hout snijden. Zijlstra stelt in ieder geval: “[e]r is voor zover ik kan zien geen

8 Zie art. 2:120, 2:121, 2:129a, 2:130, 2:132, 2:133, 2:142 & 2:143/ 2:230, 2:231, 2:239a, 2:240, 2:242, 2:243, 2:252 & 2:253 BW).

terrein van staats- en bestuursrecht waar de overheid zó consequent en zonder gêne het recht schendt als hier” (2019, nr. 277).

In het licht van bovenstaande is het niet alleen vanuit praktisch oogpunt waardevol om meer te weten over de verschillen tussen (de prestaties van de verschillende) rechtsvormen, maar democratisch van groot belang. Op basis van voornoemd uitgangspunt kan de keuze voor een privaatrechtelijke rechtsvorm – die bijzonder aangewezen moet worden geacht – eigenlijk alleen gevonden worden in het beoogde (betere) resultaat voor het te behartigen openbare belang. De vraag is echter of en hoe de prestaties van de verschillende rechtsvormen van elkaar verschillen. Om tot een antwoord op die vraag te komen richt ik in het navolgende mijn blik meer op de mogelijke effecten van de verschillen tussen de rechtsvormen en schets ik een empirisch-theoretisch kader.

3. Theoretisch kader

Er is weinig tot niets bekend over (de effecten van) de verschillen tussen diverse rechtsvormen. Wel is er al meer onderzoek gedaan naar de prestaties van gemeentelijke bedrijven in het algemeen en de verschillen tussen publieke en private bedrijven. Die kennis zal ik – waar mogelijk – toepassen op de (verschillen tussen) de gemeenschappelijke regeling, als publiekrechtelijke rechtsvorm en BV/NV en stichting als privaatrechtelijke rechtsvormen om tot een theoretisch kader te komen.

Gemeentelijke bedrijven zijn in het leven geroepen voor publieke dienstverlening en om deze beter en goedkoper te laten verlopen. De beoordeling van hun presteren moet dus uit gaan van de mate waarin zij dat doel realiseren. Goede publieke dienstverlening is een vaag begrip en kent veel elementen. Daiser & Wirtz (2019) richten zich bijvoorbeeld op de kosten/efficiëntie en het bereiken van doelen/effectiviteit van gemeentelijke bedrijven. In het navolgende komen diverse aspecten van het presteren van gemeentelijke bedrijven alsmede zaken die daarvan op invloed zijn aan bod.

Let wel, het doel van het onderzoek is niet zozeer een volledig beeld van het presteren van gemeentelijke bedrijven te geven. maar beeld vormen van hun prestaties, toegespitst op punten waar relevante verschillen tussen de verschillende rechtsvormen te verwachten zouden zijn.

3.1 Presteren van gemeentelijke bedrijven

Samenwerking van gemeenten in organisaties kan veel schaalvoordelen bieden. Onder andere kennis en schaalvergroting kunnen voor betere, efficiëntere dienstverlening zorgen. (Voorn et al., 2017, p. 833; Voorn, van Genugten & van Thiel, 2019, p. 671-672; Sørenson, 2007; Zafra-Gómez et al., 2013, p. 53). Samenwerking van meerdere gemeenten in één organisatie kan echter ook tot problemen leiden. Traditioneel is er in de (corporate) governanceliteratuur veel aandacht voor de principaal-agent of agency theorie. (o.a. Davis, Schoorman & Donaldson, 1997; Waterman & Meier, 1998; Van Slyke, 2006). Daarin is verschil in belangen tussen de principaal (bijv. de eigenaar) en de agent (bijv. de manager) het uitgangspunt (Waterman & Meier, 1998, p. 173). Beide actoren streven naar maximalisatie

van hun eigen belang. Een principaal stuurt de agent aan en kan daarbij tal van mechanismen inzetten om de agent in zijn belang te laten handelen en opportunistisch gedrag tegen te gaan, bijvoorbeeld door controle of beloningen (Davis et al., 1997).

Het probleem wordt groter wanneer één agent meerdere principalen heeft. Dan kan het ‘multiple principal problem’ zich voordoen. Elke principaal heeft eigen, soms tegengestelde belangen. Dat vergroot de noodzaak tot coördinatie tussen principalen en agent én principalen onderling. Zeker nu de agent kan kiezen tussen verschillende principalen of een afweging tussen hun belangen kan maken. De agent krijgt meer ruimte voor ‘opportunistisch gedrag’ terwijl de transactiekosten voor de principalen hoger worden. (Voorn et al., 2019, p. 677-681; Sørensen, 2007, p. 57). In het verlengde daarvan liggen de bevindingen van Daiser & Wirtz (2019). Zij vonden dat een gedeelde visie, goede strategische coördinatie en heldere doelen een positief effect hebben op de perceptie van het succes van een gemeentelijk bedrijf.

Haaks op de agencytheorie staat een politieker denken: ‘public choice’, of ‘politcical economy’. Politiek opportunisme speelt een centrale rol in deze denkwijze. Politici betrokken bij een organisatie hebben niet alleen het organisatiebelang, maar ook hun politieke belang voor ogen, de steun van hun kiezers. Dat kan ten koste gaan van de efficiëntie van de organisatie (Shleifer & Vishny, 1994; Sørenson, 2007, p. 1047-1049). Wanneer meerdere gemeenten betrokken zijn bij één organisatie kunnen zij elkaar controleren en opportunistisch gedrag tegengaan. Door deze controle functioneren organisaties juist efficiënter wanneer er meerdere partijen bij betrokken zijn (Sørenson, 2007, p. 1048). Beide effecten hoeven elkaar niet uit te sluiten. Wel vindt Sørenson (2007) dat naarmate (Noorse) gemeentelijke bedrijven uit meer gemeenten bestaan, hun efficiëntie er – ondanks de schaalvergroting – op achteruit gaat. Dat overigens in tegenstelling tot andere onderzoeken van Bel & Fageda (2006) en Zafra-Gomez et al. (2013), uit Spanje.

Naast de hoeveelheid betrokken partijen zijn ook nog andere factoren van invloed op het presteren van gemeentelijke bedrijven, zoals het aantal inwoners. In regio’s met relatief weinig inwoners, levert schaalvergroting grotere kostenbesparingen op (Bel & Sebö, 2019). Anderzijds is bovendien goed voorstelbaar dat organisaties in regio’s met meer inwoners absoluut gezien meer te besteden hebben en gespecialiseerder personeel in dienst kunnen nemen en zo beter presteren.

Theoretisch lijkt ook autonomie – mede als raison d’être van gemeentelijke bedrijven – een belangrijke rol te spelen bij het presteren van de organisatie (o.a. Verhoest et al., 2004). Deze relatie tussen autonomie en prestaties is niet eenduidig te vatten, voor zover die überhaupt bestaat (Verhoest et al., 2004; Voorn, van Genugten & van Thiel, 2020 p. 194). Het doel van de autonomie is dat een organisatie losser van de politiek kan functioneren en daardoor efficiënter en beter haar doelen kan bereiken (Shleifer & Vishn,y 1998; Bourdeaux, 2004 & 2008; Verhoest et al., 2004). De keerzijde is een (vergrote) principaal-agentrelatie, die tot hoge(re) transactiekosten en ineffectiviteiten kan leiden (Krause & Thiel, van, 2018). Zeker als het een grote organisatie met veel principalen en technische kennis betreft (vgl. Voorn et al., 2017) In de relatie tussen principaal en agent zou ook vertrouwen – hoewel Voorn, van Genugten & van Thiel (2020) daar geen bewijs voor vinden - van positieve invloed te zijn op

de prestaties van de organisatie (Davis et al., 1997; Van Slyke, 2006; Krause & van Thiel, 2018; Voorn et al., 2020; Daiser & Wirtz, 2019).

3.2 Publiek vs. Privaat

Daarmee is echter nog niet duidelijk wat de verschillen zijn tussen de diverse vormen van gemeentelijke bedrijven. Er bestaat veel theorievorming over het verschil tussen de publieke en private sector, tussen publieke en private bedrijven. Deze theorieën zijn niet onverkort op de verschillende rechtsvormen van toepassing nu deze altijd (gedeeltelijk) publiek eigendom zijn. Toch denk ik dat deze theorieën inzicht kunnen bieden in het verschil tussen publiek- en privaatrechtelijke rechtsvormen, door ze toe te passen op de verschillen tussen de deze rechtsvormen (paragraaf 2).

Gemeenten lijken vaak te kiezen voor een privaatrechtelijke rechtsvorm, in het bijzonder een BV of NV, vanwege het vermoeden dat deze rechtsvormen efficiënter werken (o.a. Boyne, 2002, p. 99). Dat zou komen doordat deze rechtsvormen meer op concurrentie gericht zijn en kapitaalvennootschapen een winstoogmerk hebben. Zij zijn ‘privater’ (vgl. Scheltema & Scheltema 2013, p. 330). Een belangrijk verschil tussen gemeenschappelijke regelingen en de private rechtspersonen is dat gemeenschappelijke regelingen als standaard een bestuur bestaande uit gemeentelijke politici kennen. Dat kan betekenen dat de politiek een grotere rol speelt in gemeenschappelijke regelingen. Politieke ‘bemoeienis’ heeft een negatief effect op de efficiëntie en effectiviteit van organisaties, bijvoorbeeld omdat politici andere doelen nastreven dan de organisatiedoelen (Sørensen, 2007, p. 1046-1047; Schleifer & Vishny, 1994).

Bovendien is het voorstelbaar dat bestuurders uit privaatrechtelijke rechtsvormen beter in het functieprofiel van hun (verzelfstandigde) organisatie passen. Zij zijn immers geen politici maar (om hun bedrijfsmatige kwaliteit) benoemde en meer onafhankelijke managers. Als zodanig zijn zij wellicht beter in staat om het organisatiebelang te dienen (vgl. Voorn et al., 2019; Sørensen, 2007), hetgeen tot hogere effectiviteit en efficiëntie kan leiden.

3.3 Sturingsverhoudingen

Tussen de gemeente en de extern verzelfstandigde organisatie kan naast een eigenaarsrelatie ook een opdrachtgeversrelatie bestaan (Vgl. Meerkerk & van Thiel, 2011). Dit kan de verhouding tussen de gemeente en de verbonden partij compliceren. De belangen van een eigenaar (bijv. continuïteit) zijn immers niet altijd in overeenstemming met die van een opdrachtgever (bijv. goedkope dienstverlening). Zeker als beide relaties bestuurlijk in dezelfde hand liggen (Meerkerk & van Thiel, 2011).

Een vergelijkbare tweepettenproblematiek zou zich voor kunnen doen wanneer een gemeentelijke politicus naast zijn sturende of controlerende rol vanuit de gemeente ook een bestuurlijke functie binnen het gemeentelijke bedrijf vervult. Dan dient dezelfde persoon zowel het belang van de organisatie als het belang van de gemeente te behartigen. Dit probleem lijkt zich vooral voor te zullen doen bij gemeenschappelijke regelingen, waar raads-en/of collegeleden in beginsel zitting nemen in het bestuur van de organisatie (Vgl. ook Delftse rekenkamer 2013, p. 44). Dat kan van negatieve invloed zijn op de mate waarin de organisatie functioneert en de mate waarin zij de publieke belangen die de gemeente tracht

te behartigen, waarborgt. Zeker wanneer de gemeente bovendien een dubbele (opdrachtgevers- en eigenaars)relatie met de organisatie heeft en de verhouding nog complexer is. Dat leidt tot de volgende hypothesen:

Hypothese 1: Privaatrechtelijke rechtspersonen, met name kapitaalvennootschappen, zijn efficiënter dan publiekrechtelijke rechtspersonen.

Hypothese 2: Privaatrechtelijke rechtspersonen, met name kapitaalvennootschappen, zijn effectiever dan publiekrechtelijke rechtspersonen.

3.4 Publieke belangen

Het behalen van de organisatiedoelen is, in mijn optiek en in tegenstelling tot Daiser & Wirtz (2019), niet hetzelfde als het behartigen van publieke doelen, het publieke belang. Publieke belangen zijn ambigu, lastig te definiëren en soms moeilijk te meten. Ze kunnen zowel procedureel als materieel zijn (Bruijn, de & Dicke, 2006; Steenhuisen, Dicke & Bruijn, de, 2009). In hun kern zijn publieke belangen collectivistisch. (Bruijn, de & Dicke, 2006) Zij worden gedragen door (delen van) de samenleving of door de samenleving vertegenwoordigende overheid (in casu gemeenten). Organisatiedoelen kunnen daarvan verschillen. Sterker nog organisaties kunnen soms hele andere doelen nastreven.

De aanname van de wetgever is dat een gemeenschappelijke regeling publieke belangen beter kan borgen dan privaatrechtelijke rechtsvormen. De focus van kapitaalvennootschappen op winst zou kunnen leiden tot een mindere realisatie van publieke waarden (Bruijn & Dicke, 2006; Steenhuisen et al., 2009). Bovendien kunnen zij de opgelegde publieke taken en/of belangen mogelijk uit het oog verliezen door en voor hun beter kwantificeerbare commerciële doelstellingen (Andersen & Blegvad, 2006; Steenhuisen et al., 2009).

Politici hebben er bovendien belang bij (hun) kiezers tevreden te stellen (vgl. Sørensen, 2007) en zijn mogelijk dus meer gericht op (de belangen van) die kiezers (Andrews & Van de Walle, 2013; Reynaers, 2013, p. 43-44). Dat zou met name in gemeenschappelijke regelingen het geval kunnen zijn, nu er daar politici in het bestuur zitten.

De directe koppeling tussen de gemeentelijke politiek en het bestuur van een gemeenschappelijke regeling maakt bovendien dat de organisatie veel democratische legitimatie geniet en democratisch ook goed ter verantwoording geroepen kan worden (Reynaers 2013, p. 43). In beginsel heeft de gemeentelijke politiek bij gemeenschappelijke regelingen tevens meer bevoegdheden ten opzichte van de organisatie dan bij private rechtsvormen (tenzij de statuten anders bepalen). Ik onderscheid dus twee elementen, een meer materiële en een meer formele, te weten: het realiseren van publieke belangen van de gemeente én het democratisch gehalte van de organisatie. Dat leidt tot de volgende verwachtingen:

Hypothese 3: Gemeenschappelijke regelingen behartigen publieke belangen beter dan de privaatrechtelijke rechtsvormen.

Hypothese 4: Gemeenschappelijke regelingen hebben een hoger democratisch gehalte dan de privaatrechtelijke rechtsvormen.

4. Dataverzameling & methoden

Mijn verwachting ten aanzien van deze hypothesen is dat is dat de verschillen tussen de rechtsvormen klein zijn. De inrichting van deze vormen lijkt namelijk vooral afhankelijk van de interne regelingen en veel minder van de vorm zelf. Bovendien zijn de publiek- en privaatrechtelijke rechtspersonen allemaal (gedeeltelijk) in overheidshanden en daarmee altijd (gedeeltelijk) publiek van aard. Om toch licht op mogelijke verschillen te kunnen werpen heb ik getracht data over een groot aantal gemeentelijke bedrijven te verzamelen. Die selectie vergroot de generaliseerbaarheid van uitspraken over de verschillen tussen de rechtsvormen.

4.1 Selectie

Het onderzoek richt zich op enkele rechtspersonen. Andere vormen van gemeentelijke samenwerking zijn om praktische redenen buiten beschouwing gebleven. Daarbij wijs ik op minder geformaliseerde, laagdrempelige vormen van gemeentelijke samenwerking bijvoorbeeld in een publiekrechtelijke overeenkomst maar ook op participatie in personenvennootschappen.

Deze laatste categorie komt voor. Af en toe participeren gemeenten in een zogenaamde commanditaire (of stille) vennootschap (CV). Deze kent geen standaard structuur en laat zich daarom moeilijk (op basis van rechtsvorm) vergelijken met andere rechtsvormen.10 _Dat laatste geldt ook voor minder formele vormen van publiekrechtelijke samenwerking.

Bovendien zijn niet alle mogelijke rechtspersonen in het onderzoek meegenomen. Ik heb voor de BV/NV, stichting en GR gekozen. Andere rechtsvormen (denk bijvoorbeeld aan de EU-variant van de BV/NV, de Societas Europaea (SE)) komen veel minder voor en laten zich alleen al om die reden moeilijk vergelijken met de gekozen drie rechtsvormen. Daarnaast kunnen gemeenten ook lid zijn van een vereniging (of coöperatie als species). Dat doen zij sporadisch en vaak zonder directe diensten aan burgers te leveren. Deze verenigingen laten zich minder goed met de andere drie rechtsvormen vergelijken. Om het onderzoek niet verder te compliceren zijn zij buiten beschouwing gelaten.

4.2 Operationalisatie

Er zijn verschillende manieren om de prestaties van organisaties in kaart te brengen. Zo heeft de ‘Comparative public Organization data Base for Research and Analysis’ (COBRA) een vragenlijst speciaal voor gemeentelijke bedrijven ontwikkeld (COBRA 2010). Deze bevat veel specifieke en gedetailleerde vragen gericht op gemeentelijke bedrijven. In doel en opzet richt dit onderzoek zich echter niet op de bedrijven zelf. Het beziet deze juist vanuit het gemeentelijke perspectief. Dat, in combinatie met het verkennende karakter en de grote schaal van het onderzoek, vraagt om algemenere vragen. Wel heb ik bij het opstellen van deze vragen rekening gehouden met de COBRA-survey.

10 Overigens nemen gemeenten vaak via een BV deel in een CV. Die BV maakt wel onderdeel uit van het onderzoek.

Centraal in de hypothesen staan drie begrippen: effectiviteit, efficiëntie en het waarborgen van publieke belangen. Met name ‘het waarborgen van publieke waarden’ lastig te

kwantificeren. Daarom zal het onderzoek zich richten op de perceptie van de gemeenten over de effectiviteit, efficiëntie en de borging van publieke waarden van hun organisaties. Meer specifiek richt het onderzoek zich op de gemeentesecretaris en dus diens percepties. De gemeentesecretaris vormt namelijk de brug tussen de ambtelijke en politieke organen binnen de gemeenten en zijn bijzonder geschikt in te gaan op het functioneren van de aan de gemeente verbonden partijen. Een survey in de gekozen vorm maakt het mogelijk om

voldoende kwantificeerbare data te verzamelen bij de gemeenten zelf en de verschillende rechtsvormen met elkaar te vergelijken. De theoretische lading van deze begrippen heb ik besproken in paragraaf 3. Tabel 1 geeft een overzicht van de operationalisatie van deze en enkele andere begrippen.

Om de effectiviteit van een organisatie in kaart te brengen vroeg ik gemeenten naar (hun perceptie van) ‘de mate waarin de organisatie haar doelen bereikt’. Voor de efficiëntie vroeg ik hen rechtstreeks wat hun perceptie van ‘de efficiëntie van de organisatie’ was. Het

waarborgen van publieke waarden onderscheid ik in twee elementen (par. 3.3): het realiseren van publieke belangen van de gemeente én het democratisch gehalte van de organisatie. Voor elk van deze elementen heb ik één vraag opgenomen. Het realiseren van publieke belangen heb ik gekwantificeerd door gemeenten te vragen naar hun perceptie van ‘de mate waarin de organisatie de doelen van de gemeente behartigt’.

Begrip Operationalisering Waarden

Effectiviteit De mate waarin de organisatie haar doelen bereikt 1-10

Efficiëntie De efficiëntie van de organisatie 1-10

Waarborgen publieke belangen

- De mate waarin de organisatie de doelen van de gemeente behartigt

- Het democratisch functioneren van de organisatie

1-10

Algemene prestaties

Het algemene presteren van de organisatie 1-10

Autonomie/ gemeentelijke betrokkenheid

De mate waarin de gemeente betrokken is bij de organisatie

1-10

Markt - De complexiteit van het beoordelen van de dienst; - De mate waarin de dienst specifieke investeringen

vereist

1-5

Organisatie grootte

Inwoneraantal van de gemeente Aantal

Verbonden partijen

Hoeveelheid partijen verbonden aan de organisatie - GR: deelname

- BV/NV: aandeelhouders

- St: Statutair betrokken/ ‘verbonden’11

Aantal

Tabel 1: Overzicht variabelen

Om inzicht te krijgen in het democratisch gehalte van een organisatie vroeg ik respondenten naar hun perceptie van het ‘democratisch functioneren’ van de organisatie. Deze term ontleen ik aan de parlementaire geschiedenis12 _{(Tweede Kamer 1988/89, p. 106). Daarin} merkt de wetgever op dat bij het beoordelen van organisaties het democratisch functioneren van die organisatie van belang is. Daarmee doelt de wetgever op de formele waarborgen die organisaties bieden. Nu ik juist die waarborgen wil meten heb ik besloten aan te sluiten bij de begripskeuze van de wetgever.

Bovendien heb ik alle gemeenten gevraagd naar hun perceptie van het algemene presteren van de organisatie. Dit om na te kunnen gaan of eventuele (significante) uitkomsten ook iets zeggen over het presteren van organisaties an sich of dat juist andere factoren hierop van invloed zijn. Voor elk van deze vijf vragen hebben gemeenten hun oordeel gegeven doormiddel van een (rapport)cijfer op een schaal van 1-10.

Daarnaast heb ik een viertal controlevariabelen opgesteld. Een daarvan heb ik meegenomen in de survey. De overige zijn eigenhandig opgesteld. Om een eventuele rol van autonomie te kunnen verdisconteren en om kleuring van de resultaten doordat organisaties die meer gemeentelijke aandacht genieten slechts daardoor anders gewaardeerd worden, tegen te gaan, is een vraag naar de mate waarin de gemeente betrokken is bij de organisatie opgenomen. Ook deze vraag is beantwoord op een schaal van 1-10, waarbij 1 zeer weinig betrokkenheid en 10 zeer veel betrokkenheid is.

De verschillende organisaties zijn bovendien gesorteerd op basis van het type markt waarin zij opereren. Deze kan namelijk van grote invloed zijn op de prestaties van verschillende organisaties (o.a. Bel et al., 2010; Sørensen, 2007, p. 1054; Voorn et al., 2017, p. 824). Daarvoor heb ik gebruik gemaakt van een schaal van Brown en Potoski (2005). Deze schaal kent twee dimensies, met een schaal van 1-5, om uitgecontracteerde overheidsdiensten te categoriseren, te weten: (1) de complexiteit van het beoordelen van de dienst en (2) de mate waarin de dienst specifieke investeringen vereist, zoals speciaal opgeleid personeel of dure systemen. Het beoordelen van extern verzelfstandigde overheidsdiensten vertoont grote gelijkenissen met het beoordelen van uitgecontracteerde overheidsdiensten. Bij gebrek aan een specifieker geschikt instrument om deze organisaties te karakteriseren heb ik deze schaal toegepast. Op basis daarvan heeft ieder bedrijf voor elke dimensie een beoordeling op de schaal gekregen.

In de literatuur is er veel aandacht geweest van de invloed van het aantal samenwerkende actoren in één organisatie. Daarom heb ik ook het aantal verbonden partijen gebruikt als controlevariabelen. Ook heb ik rekening gehouden met de grootte van de gemeente en organisatie.

4.3 Dataverzameling

Eerst heb ik een database van alle gemeentelijke bedrijven per gemeente opgesteld. Deze zijn gekoppeld aan een rechtsvorm. De lijst is gebaseerd op de lijst verbonden partijen uit de meest recente (programma)begroting van elke gemeente13_{. In de lijst zijn alleen de meest} voorkomende rechtsvormen opgenomen, namelijk NV’s, BV’s stichtingen en

12 Deze stukken zijn van de bespreking van de Provinciewet, die op dit punt identiek is aan de Gemeentewet. 13 Zij zijn op grond van art. 9 lid 2 (jo. 15) Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV)

gemeenschappelijke regelingen. Andere rechtsvormen zoals vennootschappen onder firma, verenigingen (incl. coöperaties) en buitenlandse rechtsvormen heb ik buiten beschouwing gelaten. Dat geldt ook zogenaamde ‘lichte gemeenschappelijke regelingen’ zoals bestuursovereenkomsten, die geen zelfstandige entiteit in het leven roepen. Ook de bank van de VNG en organisaties in oprichting of liquidatie zijn niet opgenomen.

De rechtsvorm van elke organisatie heb ik vastgesteld op basis van wat de gemeente rapporteert en bij gebrek daaraan de website van de organisatie en het register van de Kamer van Koophandel. Ogenschijnlijke fouten in de naam en/of rechtsvorm van een organisatie zijn gecorrigeerd en bij het afnemen van de vragenlijst bij de gemeenten geverifieerd. Wanneer verschillende gemeenten één organisatie verschillende namen gaven heb ik voor de meest duidelijke (combinatie) van de namen gekozen. Dat heeft een lijst met 1.149 bedrijven opgeleverd waaronder 460 GR’s (40%), 295 BV’s (26%), 136 NV’s (12%) en 252 Stichtingen (22%). Dat aantal is opvallend veel hoger dan Voorn et al. (2020, p. 145) in een eerdere studie vonden. Wel gebruikten zij andere criteria en lieten ‘lege’ rechtspersonen buiten beschouwing.

Om een zo groot mogelijke respons te genereren heb ik alle (355 continentale, dd. 01-06-2020, CBS 2020) Nederlandse gemeenten benaderd om een survey af te nemen, gericht op de gemeentesecretaris. Om de hoeveelheid data te vergroten maakt het onderzoek geen gebruik van een steekproef maar richt het zich tot alle gemeentesecretarissen over elk gemeentelijk bedrijf gelieerd aan hun gemeente afzonderlijk. 86 Gemeenten (24%) hebben deelgenomen aan het onderzoek. Om een hoge respons te genereren – tijdens de coronacrisis – is de vooraf verschafte survey telefonisch afgenomen.

Om te voorkomen dat de volgorde van vragen de resultaten stelselmatig zou beïnvloeden is deze telkens voor elke gemeente willekeurig gegenereerd.

4.4 Aanpak analyse

Voor de vijf prestatie-indicatoren, (1) effectiviteit, (2) efficiëntie, (3) behartiging van doelen van de gemeente, (4) democratisch functioneren en (5) algemeen presteren is in een (lineair) regressiemodel onderzocht of de rechtsvorm daarop inderdaad van invloed is. Ter versterking van de analyse zijn daarbij een aantal extra variabelen voortvloeiend uit het theoretisch kader in het model opgenomen, namelijk de autonomie/ gemeentelijke betrokkenheid van de organisatie, het type markt waarin de organisatie opereert, het inwoneraantal van de gemeente en het aantal verbonden partijen (zie tabel 1).

Daarbij heb ik er voor gekozen de beoordeelde organisaties steeds op te nemen voor elke gemeente die deze beoordeelt heeft). Dat levert een hoge(re) N op en zorgt ervoor dat ik geen kunstgrepen nodig om de verschillende respons van gemeenten over één organisatie samen te voegen. Als vijf verschillende gemeenten deelnemen in een gemeenschappelijke regeling heb ik deze organisatie vijf keer, met vijf verschillende beoordelingen meegenomen in de analyse. Deze aanpak leidt er wel toe dat organisaties waar veel gemeenten in deelnemen, relatief vaker voorkomen in het onderzoek. Dat kan tot een vertekening van de resultaten leiden (zie ook paragraaf 5.1). Door het aantal verbonden partijen op te nemen als controlevariabele compenseer ik hier echter al voor.

Ter controle van de uitkomsten van deze analyses heb ik een aantal aanvullende analyses uitgevoerd. Ik heb ook onderzocht of het weglaten van partijen waaraan maar een gemeente of juist zeer veel gemeenten verbonden is, andere resultaten oplevert. Bovendien heb ik door het toevoegen van interactievariabelen aan het model in onderzocht of een verschil in type dienst dat organisaties verrichten van vertekenende invloed heeft kunnen zijn op de verkregen resultaten. Een en ander zal ik in paragraaf 5.4 nader bespreken.

4.5 Beperkingen

Omdat het onderzoek zich beperkt tot de drie meest voorkomende rechtsvormen biedt het slechts een beperkt beeld van alle mogelijke vormen van gemeentelijke samenwerking en verzelfstandiging in Nederland. Andere mogelijke rechtsvormen – met name minder geformaliseerde – kennen nog minder dan de BV/NV, Stichting en GR een vaste structuur. Daarmee – en dat is één van de uitgangspunten van dit onderzoek – is het moeilijk deze rechtsvormen op hun structuur met elkaar te vergelijken. Desondanks brengt het buiten beschouwing laten van deze vormen wel met zich mee dat de inzichten uit dit onderzoek – hoewel zij opgaan voor de overgrote meerderheid van gebruikte vormen – niet gelden voor alle mogelijke rechtsvormen.

Bovendien richt het onderzoek zich alleen op Nederlandse rechtspersonen. Daardoor zijn de bevindingen uit het onderzoek beperkt generaliseerbaar naar andere landen toe. De rechtsvormen (en organisaties) zijn een product van Nederlandse institutionele ontwikkelingen. Hoewel verschillende (continentaal Europese) landen vergelijkbare rechtsvormen kennen, zijn resultaten niet één op één over te nemen nu de institutionele context altijd zal verschillen (Vgl. ook Voorn et al., 2020, p. 197).

Het lage detailniveau van de vragenlijst en variabelen maakt het mogelijk eenvoudig een beeld te verkrijgen van alle gemeentelijke organisaties maar daarmee ontstaat wel het risico dat het verkregen beeld (te) simplistisch wordt. Het feit dat de vragenlijst zo goed mogelijk items uit de COBRA-survey probeert te weerspiegelen en deels zijn grondslag vindt in het theoretisch kader (par. 3) doet daar onvoldoende aan af.

Daarnaast heb ik om zo veel mogelijk respons te genereren gekozen om de percepties van gemeenten over hun organisaties in kaart te brengen. Daarmee is de data een subjectieve momentopname op basis van één enkel instrument, waardoor het onderzoek moeilijk repliceerbaar is. Bovendien geeft de perceptie van de gemeente niet noodzakelijkerwijs ook de werkelijkheid weer (vgl. Sapsford, 2007, p. 118). Organisaties kunnen heel anders

presteren dan gemeenten denken. De verzamelde data en daarop gebaseerde analyse geven daarmee niet noodzakelijkerwijs inzicht in het werkelijke presteren van de verschillende rechtsvormen maar slechts in de perceptie door gemeenten van prestaties.

Bovendien bestaat het risico dat respondenten sociaalwenselijke antwoorden geven over het presteren van de organisaties. Bij het formuleren en afnemen van de vragen heb ik daar rekening mee gehouden door deze zo neutraal mogelijk (op) te stellen en de

vertrouwelijkheid van de gegeven antwoorden te garanderen. Het risico daarop blijft echter bestaan.

5. Analyse en resultaten

5.1 Data

In totaal hebben 86 gemeenten over (een deel van) hun verbonden partijen de vragenlijst ingevuld. Deze selectie vormt een goede afspiegeling van de populatie, hij bestaat namelijk uit grote, middelgrote en kleine gemeenten, die verspreid over het land liggen. Gemiddeld is het inwoneraantal van de deelnemende gemeenten 47.740 tegenover 48.682 van alle gemeenten. Gemeenten hebben niet altijd voor alle partijen de survey ingevuld. De survey vraagt om een inhoudelijke behandeling van vaak veel en diverse partijen. Gemeenten zijn weliswaar goed op de hoogte van hun verbonden partijen maar een gerichte beoordeling over al deze partijen, met name perifere, is niet altijd eenvoudig voor handen. Toch doorvragen naar deze partijen zou vertekende data opleveren of zelf in de weg kunnen staan aan deelname aan de survey omdat deze dan te veel inspanning zou kunnen vergen van de respondenten. Op deze manier is veel data verkregen, zij het dat deze niet in alle gevallen het volledige spectrum van verbonden partijen van een gemeente weerspiegelt.

Rechtsvorm Totaal (%) Selectie (%) N

GR 40% 69,7% 583

NV/BV 38% 23,7% 198

Stichting 22% 6,6% 55

Wel zijn de rechtsvormen binnen de selectie schever verdeeld, zoals weergegeven in tabel 2. Een verklaring hiervoor is te vinden in het feit dat veel gemeenten deelnemen in gemeenschappelijke regeling en één individuele regeling dus relatief vaker voorkomt bij gemeenten. Daarnaast staan deze

gemeenschappelijke regeling – zeker vergeleken met stichtingen

– vaak centraler in het gemeentelijke beleid op verbonden partijen waardoor de vragen voor deze regelingen vaker te beantwoorden waren. Die verdeling is niet problematisch maar beperkt wel mijn bevindingen over stichtingen. Figuren 1, 2 en 3 weergeven het aantal partijen dat verbonden is per organisatie van elke rechtsvorm. Van 56 organisaties wisten de respondenten het aantal deelnemende partijen niet, noch was dit te achterhalen.14 Opvallend is de spreiding van het aantal deelnemende partijen bij de BV/NV en (in mindere mate) stichting. Deze wijken sterk af van de verdeling bij de gemeenschappelijke regeling.

14 Dit zijn enkel BV/NV’s en stichtingen. In tegenstelling tot de GR is bij deze partijen niet altijd gemakkelijk te herleiden hoeveel partijen hieraan verbonden zijn.

Tabel 2: Samenstelling van de steekproef

Figuur 1: De frequentie van het aantal deelnemende partijen aan één GR

5.2 Analyse

De beschrijvende statistieken in tabellen 3, 4 en 5 geven een beeld van de uiteindelijk verzamelde data. De ‘missende resultaten’ duiden op door gemeenten niet-ingevulde vragen. Vooral bij efficiëntie zijn dat er veel. Voor sommige organisaties bleek met name die vraag te lastig te beantwoorden. Wanneer gemeenten geen perceptie hadden van de prestatie-indicator heb ik deze vraag onbeantwoord gelaten om foutieve data te voorkomen. Bij organisaties met extreme outliers (>3σ van het gemiddelde) heb ik besloten de outliers te vervangen met de waarde op 3σ van het gemiddelde. Al deze 32 outliers lagen onder het gemiddelde. Er zijn diverse manieren om met outliers om te gaan (Lavrakas, p. 557-558). De lage scores die respondenten hebben gegeven hebben betekenis voor het onderzoek. Deze zijn echter zo laag dat ze vertekenend kunnen werken. Om het verlies van op zich zelf zinvolle data te voorkomen heb ik ze niet verwijderd maar vervangen door de score op 3σ

Figuur 2: De frequentie van het aantal deelnemende partijen aan één BV/NV

Figuur 3: De frequentie van het aantal

deelnemende partijen aan één stichting

afstand van het gemiddelde, een vereenvoudigde toepassing van winsorizing (vgl. Rustum & Adeloye 2007, p. 910; Lee 1995, p. 510-513).

Gemeenschappelijke regeling

Effectiviteit Efficiëntie Democratisch Functioneren Gemeentelijke belangen Algemene prestaties N Geldig 566 540 568 579 580 Missend 17 43 15 4 3 Gemiddelde 7,251 6,808 6,732 7,065 7,105 Std. Afwijking 1,0487 1,1631 1,3939 1,1977 1,0256 Scheefheid -,476 -,329 -1,083 -,659 -,510 Kurtosis ,341 ,080 2,277 ,413 ,358

Tabel 3: Enkele beschrijvende statistieken van de GR

BV/NV

Effectiviteit Efficiëntie Democratisch Functioneren Gemeentelijke belangen Algemene prestaties N Geldig 197 181 193 195 197 Missend 1 17 5 3 1 Gemiddelde 7,406 7,127 5,908 7,024 7,278 Std. Afwijking 1,0159 1,0374 1,9801 1,6100 1,0427 Scheefheid -0,617 -0,595 -0,985 -1,192 -,842 Kurtosis 0,853 0,752 0,430 1,466 ,630

Tabel 4: Enkele beschrijvende statistieken van de BV/NV

Stichting

Effectiviteit Efficiëntie Democratisch Functioneren Gemeentelijke belangen Algemene prestaties N Geldig 54 47 54 55 55 Missend 1 8 1 0 0 Gemiddelde 7,352 7,085 6,056 7,091 7,236 Std. Afwijking 1,1841 1,2654 1,9945 1,6361 1,2166 Scheefheid -,234 -,368 -1,294 -,809 ,038 Kurtosis ,099 ,020 1,324 ,780 ,270

Tabel 5: Enkele beschrijvende statistieken van de Stichting

5.3 Resultaten

Voor elk van de vijf prestatie-indicatoren heb ik een lineaire regressieanalyse uitgevoerd. De drie categorieën rechtsvormen heb ik in de analyse verwerkt met behulp van twee dummyvariabelen, met de GR – die de wetgever als uitgangspunt neemt – als baseline. De controlevariabelen heb ik gelijktijdig met de dummy’s aan de lineaire regressie toegevoegd nu zij gebaseerd zijn op een solide theoretische veronderstelling en slechts dienen ter voorkoming fouten (type 1 & 2). De (controle)variabelen hebben (in elk van de analyses) een

lage correlatiescore. Ook de scores op collineariteit zijn goed. Tabel 6 geeft een overzicht van de uitkomsten.

Prest. Indic. Effectgrootte (σ) Sign. (α > 0,95) R2_{/Adj. R}2

Effectiviteit 7,233 (0,348) 0,039/0,030 BV/NV -0,069 (0,111) 0,535 Stichting 0,108 (0,170) 0,524 Efficiëntie 7,699 0,049/0,040 BV/NV 0,243 (0,123) 0,048 Stichting 0,336 (0,192) 0,081 Democratisch functioneren 6,284 0,089/0,081 BV/NV -0,525 (0,160) 0,001 Stichting -0,541 (0,244) 0,027 Publieke belangen 7,176 0,082/0,074 BV/NV 0,103 (0,136) 0,449 Stichting 0,177 (0,206) 0,392 Algemene prestaties 7,050 0,033/0,024 BV/NV 0,053 (0,110) 0,632 Stichting 0,201 (0,167) 0,228

Tabel 6: Overzicht uitkomsten

Het algemene beeld is dat de rechtsvorm van een organisatie slechts van geringe invloed is op de prestaties van die organisaties. Op het merendeel van de prestatie-indicatoren lijkt de rechtsvorm niet van invloed te zijn. Dat is anders bij efficiëntie, waar BV/NV’s nog nét significant van invloed zijn. Zij scoren daar 0,243 op een schaal van 1-10 hoger dan gemeenschappelijke regelingen. Bij stichtingen valt een groter effect op, maar dit is niet significant. Wellicht speelt ook de kleine steekproefgrootte daarin een rol. Bij het

democratisch functioneren valt op dat zowel BV/NV’s als stichtingen significant tot lagere scores leiden. Het verschil is voor beiden ruim -0,5 ten opzichte van gemeenschappelijke regelingen.

Contrasterend met dat grote verschil is de kleine positieve invloed van privaatrechtelijke rechtspersonen op de behartiging van de (publieke) belangen van de gemeente. Zij het dat deze resultaten bij lange na niet significant zijn. Dit is opmerkelijk nu - hoewel ook niet significant - de privaatrechtelijke rechtspersonen niet effectiever lijken te zijn dan

wanneer veel partijen samenwerken, zoals in gemeenschappelijke regelingen – het strikte democratische proces er toe leidt dat de belangen van individuele gemeenten naar de achtergrond verdwijnen, terwijl de organisatie haar eigen doelen blijft behartigen óf het multiple-principle problem zich voordoet (par. 3.1).

De lage – niet significante – effecten van de rechtsvorm op de algemene prestaties van de organisatie passen bij de algemene tendens van kleine, niet significante effecten. Tot slot valt op dat de modellen een lage verklaringskracht hebben (R2_{: 2,8% - 8%). De rechtsvorm, maar} ook de gebruikte controlevariabelen bieden dus weinig inzicht in het presteren van

gemeentelijke bedrijven.

5.4 Aanvullende analyses

Eerder bleek uit figuur 1, 2 en 3 dat de verdeling van het aantal partijen sterk verschilt tussen de drie rechtsvormen. Bovendien kunnen BV/NV’s en stichtingen ook gebruikt worden door één gemeente alleen. In aanvulling op de eerdere analyse heb ik ook onderzocht of het verschil maakt om organisaties waaraan maar één partij deelneemt buiten beschouwing te laten. De resultaten zijn opgenomen in tabel 7.

Prest. Indic. Effectgrootte (σ) Sign. (α > 0,95) R2_{/Adj. R}2

Effectiviteit 7,251 (0,355) 0,041/0,032 BV/NV -0,060 (0,118) 0,614 Stichting 0,0224 (0,186) 0,230 Efficiëntie 7,705 0,047/0,038 BV/NV 0,217 (0,131) 0,098 Stichting 0,379 (0,211) 0,073 Democratisch functioneren 6,264 0,098/0,089 BV/NV -0,576 (0,169) 0,001 Stichting -0,436 (0,264) 0,099 Publieke belangen 7,197 0,085/0,077 BV/NV 0,048 (0,144) 0,739 Stichting 0,234 (0,225) 0,300 Algemene prestaties 0,036/0,027 BV/NV 0,094 (0,116) 0,418 Stichting 0,257 (0,182) 0,159

Tabel 7: de resultaten bij organisaties waarin wordt samengewerkt

Kijkend naar alleen organisaties waarin gemeenten samenwerken verandert er weinig. De geobserveerde effecten worden veelal iets kleiner. Opmerking verdient wel dat het

significante verschil tussen de GR en BV/NV bij efficiëntie verdwijnt. Bij meer principalen lijkt de efficiëntie van deze organisaties (t.o.v. de GR) dus af te nemen. Het effect dat een stichting heeft (t.o.v. de GR) op het democratisch functioneren van de organisatie wordt ook kleiner

en is niet (meer) significant. Hier leidt de toename in principalen (mogelijk) juist tot een versterking van het democratisch proces. Hoewel uit het aantal partijen als controlevariabele geen effect blijkt, zou dit kunnen suggereren dat gemeentelijke samenwerking, conform de ‘multiple principle problem-theorie’ tot minder efficiëntie leidt en conform de ‘public choice-theorie’ tot een democratischer proces. Een waarschijnlijke alternatieve verklaring voor de verandering kan is het feit dat de selectie van BV/NV’s en stichtingen verminderd is met 14 (7,1%) en 7 (12,7%) organisaties.

Eenzelfde soort uitschieter viel in figuur 2 op door enkele zeer grote BV/NV’s. Deze nutsbedrijven zorgen daar voor enkele uitschieters die het gemiddeld aantal partijen

deelnemend in één organisatie sterk beïnvloeden. Het weglaten van deze organisaties leidde tot (vrijwel) geen verandering in de uitkomsten en daarom bespreek ik deze verder niet. In de analyse heb ik rekening gehouden met het type markt waarin organisaties opereren door de organisaties te plaatsen op de schaal van Brown en Potoski (2005). Organisaties zijn gescoord op (1) de complexiteit van het beoordelen van de dienst (CBD) en (2) de mate waarin de dienst specifieke investeringen vereist (DSIV). Desondanks blijkt, zie tabel 8, dat gemeenten voor bepaalde soorten diensten, andere rechtsvormen kiezen.

Tabel 8: Verschil in gekozen rechtsvorm

CBD15 _{Effectgrootte Sign. (α > 0,95) DSIV}16 _{Effectgrootte Sign. (α > 0,95)}

BV/NV -0,407 0,000 0,373 0,000

Stichting -0,023 0,799 -0,292 0,000

Uit een rapport van de Delftse Rekenkamer (2013) lijkt eenzelfde soort beeld te volgen. Bij diensten die meer specifieke investeringen kiezen gemeenten eerder voor een BV/NV en bij diensten die minder specifieke investeringen vereisen eerder voor een stichting. Naarmate een dienst makkelijker te beoordelen is kiezen gemeenten ook eerder voor een BV/NV. Het effect dat uit de analyse volgt is door deze keuzes gekleurd en zal zich daarom mogelijk niet altijd (op dezelfde manier) voordoen.

Dat maakt het lastig de verschillende rechtsvormen één-op-één met elkaar te vergelijken. Ze opereren immers in verschillende soorten ‘markten’. Dat heeft mij er toe doen besluiten te onderzoeken of er een (modererend) interactie-effect optreed tussen CBDen BV/NV’s, DSIV en BV/NV’s en DSIV en stichtingen. Dat brengt in kaart of CDB en/of DSIV het effect dat rechtsvorm heeft op de prestaties van de organisaties versterkt en werpt zo licht op een eventueel vertekenend effect dat het verschil in markten waarin de verschillende rechtsvormen opereren, op de resultaten heeft.

Daartoe heb ik voor elke prestatie-indicator met alle variabelen uit het model, in een lineaire regressie, onderzocht of respectievelijk de moderatievariabele BV/NV * CBD, BV/NV * DSIV en Stichting * DSIV een significant effect hebben. Daaruit volgt dat de moderatie-variabele BV/NV * DSIV een significant (negatief) effect (B= -0,659 P= 0,004) heeft op de mate waarin een organisatie de belangen van een gemeente weet te behartigen. Verder volgden er geen significante effecten.

15 De complexiteit van de beoordeling van de dienst (CBD).

Dit zou kunnen betekenen dat BV/NV’s - die diensten verlenen die meer specifieke investeringen vereisen - slechter lijken te presteren dan ze daadwerkelijk doen, omdat het verlenen van diensten die meer specifieke investeringen vereisen hun resultaten sterk negatief beïnvloed. Een alternatieve verklaring is dat de eerder genoemde nutsbedrijven het verkregen resultaat vertekenen. Deze diensten vereisen hoge specifieke investeringen en zijn relatief oververtegenwoordigd (zie figuur 2). Het weglaten van deze organisaties had geen invloed op de verkregen resultaten uit het oorspronkelijke model. Het buiten beschouwing laten van deze organisaties bij de het model met de moderatievariabele BV/NV * DSIV maakt echter dat het significante en negatieve effect hiervan verdwijnt. Hieruit leid ik af dat hoewel de verschillende rechtsvormen in verschillende markten opereren, dit van weinig invloed lijkt te zijn op de resultaten uit dit onderzoek. Alleen bij nutsbedrijven lijkt het type dienst tot lage scores op het behartigen van belangen van gemeenten te leiden, onafhankelijk van de rechtsvorm.

5.5 Tussenconclusie

Aan de basis van het onderzoek staan drie hypothesen, namelijk:

Hypothese 1: Privaatrechtelijke rechtspersonen, met name kapitaalvennootschappen zijn efficiënter dan publiekrechtelijke rechtspersonen.

Hypothese 2: Privaatrechtelijke rechtspersonen, met name kapitaalvennootschappen zijn effectiever dan publiekrechtelijke rechtspersonen.

Hypothese 3: Gemeenschappelijke regelingen behartigen publieke belangen beter dan de privaatrechtelijke rechtsvormen.

Hypothese 4: Gemeenschappelijke regelingen hebben een hoger democratisch gehalte dan de privaatrechtelijke rechtsvormen.

.

Hypothese 1 lijkt gedeeltelijk verworpen te moeten worden. Uit de analyse blijkt nipt dat BV/NV’s significant efficiënter zijn dan gemeenschappelijke regelingen maar voor stichtingen is het – grotere - effect niet significant. Dat laatste laat zich mogelijk verklaren door de kleine selectie

Hypothese 2 moet in zijn geheel verworpen worden. Het onderzoek biedt geen grond voor de stelling dat privaatrechtelijke rechtspersonen effectiever zijn dan privaatrechtelijke rechtspersonen.

Hypothese 3 wacht hetzelfde lot. Uit de analyse blijkt dat gemeenschappelijke regelingen publieke belangen niet beter behartigen dan de privaatrechtelijke rechtsvormen. Het niet-significante effect lijkt zelfs nipt het tegendeel te suggereren.

Voor hypothese 4 geldt dat het onderzoek uitwijst dat gemeenschappelijke regelingen democratisch significant en aanzienlijk beter functioneren dan privaatrechtelijke rechtspersonen.

5.6 Discussie

Bij deze bevindingen passen enkele kanttekeningen. Een aantal daarvan besprak ik al onder de noemer van aanvullende analyses (paragraaf 5.4). De lage verklaringskracht van de modellen blijft opvallen. Zelfs waar resultaten significant zijn, kunnen deze weinig spreiding in de data verklaren. Om prestaties van gemeentelijke bedrijven beter te kunnen verklaren zijn andere factoren dus van groter belang.

Desondanks past het verkregen beeld niet slecht bij de theoretisch kader. Dat schetste namelijk een beeld van diverse tegengestelde effecten, die elkaar mogelijk uit zouden kunnen sluiten. Zo zou gemeentelijke samenwerking tot schaalvoordelen moeten leiden en politiek opportunisme tegen kunnen gaan maar als keerzijde het multiple principal problem hebben. Dat zou achter de schermen kunnen spelen, maar maakt het lastig om bepaalde resultaten aan theoretische uitgangspunten te koppelen. Er zijn bovendien een aantal alternatieve factoren die (het uitblijven van) de resultaten kunnen verklaren.

Daarnaast is het evenwel goed mogelijk dat gemeenten die goede ervaringen hebben met een bepaalde rechtsvorm, dit effect of resultaat ook binnen andere organisaties en rechtsvormen proberen te repliceren. De juridische structuur is uiteindelijk vooral een kader waarbinnen gemeenten de organisatie zelf vorm kunnen geven. Dit kader biedt op veel punten ruimte voor maatwerk. Alleen bij gemeenschappelijke regelingen zijn bepaalde democratische aspecten strikt voorgeschreven. Dat zou kunnen verklaren waarom zich alleen daar een serieus en significant effect voordoet. Uiteindelijk zullen de processen binnen de organisaties zelf bepalender zijn voor hun prestaties.

Tot slot merk ik op dat de geanalyseerde data bestaat uit percepties van gemeenten en de uitkomsten deze percepties – en daarmee slechts indirect de werkelijkheid – weergeven. Mogelijk hebben gemeenten sociaalwenselijke antwoorden gegeven – de gemeenschappelijke regeling moet wel democratisch beter functioneren - of bij hun beoordeling juist andere (vergelijkbare) organisaties als referentiekader gebruikt. Dat zou een alternatieve verklaring zijn voor het grote effect respectievelijk de kleine (andere) verschillen.

6. Conclusie

Gemeentelijke dienstverlening is een veelzijdig fenomeen. Gemeenten bedienen zich van diverse methoden om hun (publieke) taken uit te voeren. Eén daarvan is externe verzelfstandiging. Gemeenten kunnen daarvoor zowel privaat- als publiekrechtelijke rechtspersonen oprichten. De meest voorkomende onderscheid ik in drie categorieën: publiekrechtelijke gemeenschappelijke regelingen en privaatrechtelijke BV/NV’s en stichtingen. Gemeenten zijn niet geheel vrij in hun keuze voor een bepaalde rechtsvorm. De wetgever heeft (o.a. in art. 160 Gemw) bepaald dat zij alleen een privaatrechtelijke rechtspersoon mogen oprichten “indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang.” Bij die afweging weegt het ‘democratisch functioneren’ van de organisatie zwaar.