Offshore windmolens op de Noordzee
Een bescherming voor het klimaat of een bedreiging voor de natuur?
Martijn Verra
10533966
3768 GP Rosa Uylenburg
Jacob Catslaan 17, Soest Juni 2016
06-25100710 Woorden: 5.896
2
Inhoudsopgave
1. Inleiding ... 3
2. Vergunningsstelsel windmolens op zee ... 7
2.1 Inleiding ... 7
2.1.1 Exclusieve Economische Zone (EEZ) ... 7
2.2 Het oude systeem ... 8
2.3 Wet windenergie op zee ... 9
2.4 Deelconclusie ... 11
3. Natuurbescherming bij windmolens op zee ... 12
3.1 Inleiding ... 12 3.2 Milieutechnische problemen ... 12 3.2.1 Negatieve effecten ... 13 3.2.2 Positieve effecten ... 13 3.3 Milieuregels windmolens ... 14 3.3.1 Milieueffectrapportage ... 14 3.3.2 Natuurbescherming ... 15 3.4 Deelconclusie ... 17 4. Samenvattende conclusie ... 19 5. Literatuur ... 21 Afbeeldingen ... 23 Jurisprudentielijst ... 23
3
1. Inleiding
Sinds enkele jaren is er een steeds sterkere roep om verduurzaming. Het klimaat is aan het
opwarmen. Een belangrijke factor in deze opwarming is CO2. Koolstofdioxide draagt bij aan de
versterking van het broeikaseffect. Op dit moment bevat de atmosfeer 40 procent meer CO2 dan
een paar eeuwen geleden. Deze concentratie is de hoogste in de afgelopen 800.000 jaar. Al deze extra broeikasgassen zorgen ervoor dat de aarde opwarmt. Door dit ‘versterkte broeikaseffect’
is het nu gemiddeld 0,9 graden warmer dan 140 jaar geleden1.
Bij de productie van energie wordt veel gebruik gemaakt van fossiele brandstoffen. Fossiele brandstoffen worden over het algemeen gezien als de belangrijkste bron van de verhoogde
CO2-emissie. Sinds 1751 is ongeveer 337 miljoen ton CO2 is vrijgegeven aan de atmosfeer door
het verbruik van fossiele brandstoffen. De helft van deze emissies zijn opgetreden sinds het midden van de jaren 19702.
De emissies zullen moeten gaan dalen om te voorkomen dat de gevolgen voor het klimaat groter worden. De technische vooruitgang gaan snel en kan hier een bijdrage aan leveren. Zo is het steeds makkelijker om energie zonder fossiele brandstoffen op te wekken. Een belangrijke oplossing voor Nederland zijn windmolens. Nederland kent een lange tradities van
windmolens. Het landschap en klimaat leent zich uitstekend voor het gebruik van windmolens. Windmolens kunnen worden geplaatst op zowel land als zee. Klimaatverandering leidt daarmee niet alleen tot zeer veel complexe technische vragen, maar zorgt ook vanuit juridisch
perspectief op verschillende niveaus voor vragen aangaande de optimale wijze van reductie van klimaatverandering3.
Sinds september 2013 ligt er een ‘Energieakkoord’. Met een combinatie van afspraken over kostendaling door innovatie, beperking van de bij- en meestook van biomassa, stimulering van lokale opwekking van duurzame energie en het stapsgewijze uitrollen van wind op land en
wind op zee, stijgt het aandeel duurzame energie naar 14% in 2020 en 16% in 20234. Veel
recenter nog is er op 12 december 2015 een verdrag gesloten tussen 195 landen die partij waren bij het VN-Klimaatverdrag in Parijs. In dit klimaatakkoord hebben alle landen afgesproken zich in te zetten tot het nemen van maatregelen om hun broeikasgasuitstoot te beperken, op een
1IPCC Fourth Assessment Report, 2007 2
Boden, 2010
3Faure, NJB 2007, 2332
4 manier die hun hoogst mogelijke ambitie weerspiegelt. Ook committeren landen zich aan
verdere actie op het gebied van het aanpassen aan klimaatverandering5. Deze akkoorden moet
helpen bij het realiseren van een duurzamer overheidsbeleid. Een belangrijke stap daarin is een schonere mix van energie. In die mix ga ik mij in dit essay focussen op windenergie en
windmolens.
Het plaatsen van windmolens op land gebeurt al sinds enkele jaren. Windmolens leveren op dit
moment 4% van de totale energie6.
Nederland is echter een
dichtbevolkt land. Dit betekend dat er bij het plaatsen van windmolens op land rekening moet worden gehouden met veel verschillende belanghebbende. Op land voeren omwonende vaak aan dat ze last
hebben van geluidsoverlast en slagschaduw. Mede door deze hinder wordt de waarde van de huizen in de buurt van de windmolen minder.
Uit de huidige jurisprudentie valt op te maken dat er een dunne scheidslijn is tussen het al dan niet ontstaan van hinder door windmolens. Dit wil ik illustreren aan de hand van twee arresten van het Hof Leeuwarden. In beide arresten gaat het om een onjuiste aanslag van de OZB. In het
arrest van 7 mei 20037 ging het om de vraag of bij de waardebepaling van een onroerende zaak
(€ 113.898) rekening is gehouden met de slagschaduw- en geluidhinder van een nabijgelegen windmolen. Het hof was van oordeel dat dit het geval was. De vergunning was verleend op basis van plaatsing van een windmolen met sensor, die de molen stilzet op het moment dat slagschaduwhinder kan optreden. Deze sensor was echter nog niet geplaatst. Vaststaat dat op het moment van waardebepaling er hinder werd ondervonden van de slagschaduw omdat de molen niet kon worden stilgezet. Van een waardeverminderend effect van de
slagschaduwhinder was daarom sprake. Gelet op de afstand van 500 meter meende de gemeente
5Kamerstukken II 2015/16, 31793, p. 1
6EWEA, Wind in Power: 2012 European statistics, 2013
7 Hof Leeuwarden 7 mei 2003, ECLI:NL:GHLEE:2003:AF901987
5 dat geen rekening hoeft te worden gehouden met de geluidsoverlast van de windmolen. Het hof was daarentegen van oordeel dat zolang nog niet zeker is dat de windmolen aan de daartoe gestelde wettelijke geluidsnormen voldoet, er sprake kan zijn van een waardeverminderend effect.
Het tweede arrest is van een recentere datum namelijk 5 april 20168. Deze casus in nagenoeg
identiek aan het eerste arrest. Hier ging het echter om een nog te plaatsen windmolenpark in plaats van een reeds bestaande windmolen. Ook hier wilde de partijen weten of de mogelijke komst van een windmolenpark per de waardepeildatum tot een waardedruk leidt, en zo ja, van welke omvang? Het Hof was van oordeel dat bij het vaststellen of en zo ja, in welke mate er sprake is van een waardruk welke is gebaseerd op de (voorgenomen plaatsing) van het windmolenpark de volgende factoren in beschouwing moeten worden genomen: (i) slagschaduw, (ii) geluidsoverlast, (iii) horizonvervuiling, (iv) andere depreciërende omstandigheden. De afstand hemelsbreed tussen de woning en de plaats waar het
windmolenpark zou worden gevestigd bedraagt ruim 900 meter. Daarmee is naar het oordeel van het Hof niet komen vast te staan dat de woning last heeft van slagschaduw en
geluidsoverlast. Op het punt van de horizonvervuiling heeft de heffingsambtenaar met de aangedragen feiten, waaronder fotomateriaal en de daarop tijdens de mondelinge behandeling van het hoger beroep gegeven toelichting, aannemelijk gemaakt dat daarvan in het onderhavige geval niet kan worden gesproken. Van andere waardedrukkende factoren is niets komen vast te staan. Het Hof komt daarom tot de conclusie dat gegeven de feiten en/of omstandigheden een waardedruk niet aannemelijk is geworden.
Analyserend kunnen we stellen dat er bij een afstand van 500 meter tot de woningen nog sprake kan zijn van overlast, en dat dit bij 900 meter dit niet zo is. Dit betekend dat er veel ruimte beschikbaar moet zijn bij het plaatsen van windmolens op land. Een goed alternatief kan daarbij zijn het plaatsen van windmolens op zee, ook wel offshore windmolens genoemd. Ten aanzien van windmolens is er in het Energieakkoord afgesproken dat in 2023 een operationeel
vermogen van 4.450 MW aan windvermogen op zee gerealiseerd moet zijn. Dit betekent dat er, aanvullend op de bestaande capaciteit, vanaf 2015 voor in totaal 3.450 MW gerealiseerd gaat worden. In het Nationaal Waterplan 2009-2015 (NWP I) en de ontwerp-Rijksstructuurvisie
Windenergie op Zee zijn hiervoor gebieden aangewezen waar windenergie op zee mogelijk is9.
8Hof Leeuwarden 5 april 2016, ECLI:NL:GHARL:2016:2677
6 Voor het bouwen van een windmolen op zee zijn veel verschillende vergunningen nodig. Zo is het bijvoorbeeld van belang om een onderscheid te maken tussen het plaatsen van windmolens in territoriale wateren of daarbuiten. Op territoriale wateren is namelijk het nationale recht van toepassing en anders geldt er het internationale recht.
In mijn eerste deelvraag zal ik mijn focussen op het nationale vergunningsstelsel voor windmolens op zee en dan met name in de EEZ. Er is de afgelopen jaren veel veranderd. In hoofdstuk 2.2 kijk ik met name naar het oude vergunningstelsel zoals die bestond onder de Waterwet. Deze wet bestaat inmiddels niet meer en is voor windmolens op zee overgegaan in de Wet windenergie op zee. Dit komt aan bod in hoofdstuk 2.3.
Mijn tweede deelvraag richt zich meer op de natuurbescherming die verband houdt met windmolens op zee. In hoofdstuk 3.1 bekijk ik eerst de effecten van windmolens, zowel negatief (3.1.1) als positief (3.1.2). Deze mogelijke effecten zijn mogelijk ondervangen daar wetgeving. Een voorbeeld hiervan is de milieueffectrapportage (3.2.1) en de
Natuurbeschermingswet en Flora-en faunawet (3.2.2).
Uiteindelijk probeer ik een algehele conclusie te trekken en de vraag te beantwoorden of het bouwen van windmolens leidt tot ernstige milieuschade, en zo ja hoe dit via vergunningen ondervangen kan worden.
7
2. Vergunningsstelsel windmolens op zee
2.1 Inleiding
Voor het bouwen van windmolens op zee gelden strenge normen en eisen. De Noordzee is een delicaat ecosysteem met zowel natuurlijke als economische functies. De wetgever heeft met het huidige vergunningsstelsel geprobeerd zo veel mogelijk deze verschillende functies te
beschermen en behartigen. Bij het bepalen van het best passende regelgevingskader moet er een onderscheid gemaakt worden tussen de productie van windenergie in de territoriale wateren en het gebied daarbuiten. De rechtsmacht van kuststaten is vastgelegd in het VN Zeerechtverdrag
(UNCLOS)10. Dit verdrag verdeelt de zee in verschillende zones. Deze verdeling is belangrijk
voor het bepalen van de rechtsmacht. Binnen deze rechtsmacht hebben de minister van I&M en de staatsecretaris van EZ een beleid ontwikkeld ten aanzien van het bouwen van windmolens op de Noordzee11. In het eerste deel van dit essay zal ik uitwerken wat het wetgevings- en vergunningsstelsel is voor de bouw van windmolens op de Noordzee. Mijn eerste deelvraag zal zijn: Welke ruimtelijke en bouwvergunningen zijn er nodig voor het bouwen van windmolens in
de EEZ?
2.1.1 Exclusieve Economische Zone (EEZ)
De soevereiniteit van kuststaten op zee strekt zich voornamelijk uit tot een zeestrook van 12 zeemijl grenzend aan de laagwaterlijn12. Binnen deze strook gelden alle nationale rechtsregels,
zolang deze niet belemmerend zijn voor een onschuldige doorvaart. Buiten de territoriale wateren is de rechtsmacht van kuststaten beperkter. Toch is er voor de kuststaten een mogelijkheid binnen het UNCLOS om een apart gebied aan te wijzen als Exclusieve Economische Zone (EEZ). Volgens het VN Zeerechtverdrag hebben ‘partijen soevereine
rechten met betrekking tot activiteiten voor de exploitatie van de EEZ, zoals de opwekking van energie uit het water, de stromen en de winden’13. Ook krijgen landen hiermee het recht om inrichtingen zoals windmolens te bouwen. Voor de ontwikkeling van windmolenparken is het
dus van belang dat Nederland een EEZ heeft ingesteld. Dit is gedaan op 27 mei 199914. Binnen
10UN Convention of the Law of the Sea (UNCLOS), 16 november 1994 11Staatscourant, nr. 8764, 2 april 2013
12Art. 2 en 3 UNCLOS 13Art. 56 UNCLOS 14Staatsblad 1999, nr. 281
8 de EEZ zijn niet alle nationale wettelijke bepalingen van toepassing. Voor de energieproductie zijn er drie wetten direct of indirect van toepassing: de Mijnbouwwet, de Elektriciteitswet 1998 en de Wet windenergie op zee.
2.2 Het oude systeem
Voor de realisatie van windmolens op zee, hebben de staatsecretaris van EZ en de minister van I&M is de Rijksstructuurvisie Windenergie op Zee gebieden aangewezen die speciaal bedoeld zijn voor windenergie15. Hierdoor is het voor particuliere initiatiefnemers niet mogelijk om buiten deze locaties een windpark te realiseren. Er gelden strenge regels ten aanzien van vergunningen voor offshore windmolens.
Tot voorkort gold voor het bouwen van een windmolenpark op zee een vergunningstelsel op grond van de Waterwet (WW). Voor het gebruikmaken van een ‘waterstaatswerk’ of ‘een daartoe behorende beschermingszone’ zoals het bouwen en exploiteren van een windmolen,
was een vergunning vereiste op grond van art. 6.5 aanhef en onder c Wtw16. Art. 6.13 lid 1
aanhef en onder c Wtw bepaalde uitdrukkelijk dat het verboden is zonder waterwetvergunning gebruik te maken van de Noordzee door installaties of kabels en leidingen te plaatsen of neer te leggen. Indien een aanvraag om een waterwetvergunning betrekking had op een handeling of samenstel van handelingen ten aanzien waarvan meer dan één bestuursorgaan bevoegd is, wordt de aanvraag in behandeling genomen en wordt daarop beslist door het bestuursorgaan met het ‘hoogste gezag’ (art. 6.17 lid 1 Wtw)17. In de EEZ was in beginsel alleen de minister
van Infrastructuur en Milieu het bevoegde bestuursorgaan voor het verlenen van een waterwetverguning.
De toetsing van de waterwetvergunning gebeurde met name aan de hand van art. 6.11 Wtw. Het artikel luide: ‘’De in dit hoofdstuk gegeven bevoegdheden kunnen ten aanzien van handelingen
als bedoeld in artikel 6.5, onderdeel c, die plaatsvinden in de Nederlandse exclusieve
economische zone, mede worden toegepast ter bescherming van andere belangen dan waarin artikel 2.1 voorziet, voor zover daarin niet bij of krachtens andere wet is voorzien’’. Dit artikel
werd voornamelijk toegepast ter bescherming van andere belangen dan waarin art. 2.1 voorzag. Artikel 2.1 ging namelijk over: ‘’De toepassing van deze wet is gericht op: a) voorkoming en
15Rijksstructuurvisie Windenergie op Zee, september 2014 16Van der Feltz & Van Harten 2013
9
waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met b) bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en c) vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen’’. Met behulp van art. 6.11
Wtw kon de vergunningaanvraag getoetst worden aan relevante
natuurbeschermingsregelgeving zoals de Habitatrichtlijn, de Vogelrichtlijn, de Wet milieubeheer, de Wabo of de Wet ruimtelijke ordening.
Aan een waterwetvergunning werden vervolgens voorschriften verbonden die nodig waren ter
bescherming van het milieu18. Bij het verlenen, weigeren, wijzigen of intrekken van een
waterwetvergunning moest bovendien rekening worden gehouden met andere belangen die betrokken zijn bij de Noordzee zoals staat opgesomd in art. 5 van de Beleidsregels.
2.3 Wet windenergie op zee
Het systeem onder de Waterwet bleek tot veel complicaties te leiden19. De Waterwet bleek niet voldoende voor een efficiënte en veilige
realisatie van windenergie op zee. Zo was er geen koppeling tussen de toestemming van de minister van I&M om een windpark op zee aan te leggen en de verlening van subsidie door de minister van EZ voor de exploitatie van het windpark en zat er te veel tijd tussen het
aanwijzen van de vergunning en de uiteindelijke bouw. Daarom heeft minister Kamp op 16 oktober 2014 een wetsvoorstel gedaan voor de
Wet windenergie op zee20. Met deze wet werd
het makkelijker om windparken op de Noordzee te kunnen bouwen. Deze wet is op 1 juli 2015 in
werking getreden en is van toepassing verklaard op de EEZ21.
18Art. 7 Beleidsregels inzake de toepassing van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken op installaties in de
exclusieve economische zone
19Kamerstukken II 2014/15, 34058, nr. 3 p.5 (MvT) 20Kamerstukken II 2014/15, 34058, nr. 1
21Art. 2 Wet windenergie op zee
10 De eerste stap voor de vergunning van een windmolen is het aanwijzen van gebieden die
bestemd zijn voor windmolens. Deze gebieden zijn vastgesteld in het Nationaal Waterplan (afbeelding 2). Binnen dit plan worden alle verschillende belangen en functies van de Noordzee tegen elkaar afgewogen. De gebieden voor windenergie zijn grote gebieden. Deze gebieden zijn te groot voor het realiseren van een enkel klein windmolenpark. Daarom stelt de minister van EZ in overleg met de minister van I&M een kavelbesluit vast. Dit kavelbesluit is de
belangrijkste nieuwe aanpassing binnen het vergunningstelsel voor windmolens op zee. In dit
kavelbesluit worden namelijk veel verschillende belangen afgewogen22. Op het gebied van
natuurbescherming is de verplichte milieueffectrapportage een belangrijke stap. Deze milieueffectrapportage geeft een inzicht in de verschillende gevolgen van het te bouwen windmolenpark. Dit zal verder aan bod komen in hoofdstuk 3.3.1. In het kavelbesluit is een prominente plaats voor het monitoren van de gevolgen tijdens het gebruik van de windmolens. Belangrijk daarbij zijn de effecten op de flora en fauna. Bij het nemen van het kavelbesluit
moet de minister een belangenafweging maken23. Artikel 3 lid 3 somt de vijf relevante
belangen op, namelijk: 1) de vervulling van maatschappelijke functies van de zee, waaronder het belang van een doelmatig ruimtegebruik van de zee; 2) de gevolgen van een aanwijzing voor derden; 3) het milieubelang, waaronder het ecologisch belang; 4) de kosten om een windpark in het gebied te realiseren; 5) het belang van een doelmatige aansluiting van een windpark op een net.
Voor het uiteindelijke windpark is een vergunning nodig. Deze vergunning wordt verleend in samenhang met het eerdergenoemde kavelbesluit. Per kavelbesluit kan er slecht één vergunning
worden verleend24. Dit is de windvergunning. Deze vergunning geeft de initiatiefnemer het
alleenrecht om binnen de aangewezen kavel een windmolenpark te mogen bouwen en exploiteren25.
Met de invoering van de Wet windenergie op zee zijn alle vergunningplichten op grond van de Mijnbouwwet en de Waterwet komen te vervallen. Toch blijft de Waterwet relevant omdat enkele algemene regels ten aanzien van windmolens nog wel van toepassing blijven, zoals voor het instellen van een veiligheidszone en het verwijderen van de windmolens na de economische levensduur26.
22Fortgens 2015, Artikel 1
23Noordover en Drahmann 2014, p. 113 24Art. 13 Wet windenergie op zee 25Noordover en Drahmann 2014, p. 120 26Van der Feltz 2015, p. 70
11
2.4 Deelconclusie
Door de gemaakte afspraken is Nederland genoodzaakt snel over te schakelen naar alternatieve energiebronnen. Om de transitie naar duurzamere energiebronnen te kunnen faciliteren heeft de Nederlandse wetgever getracht passende wetgeving te maken. De oude waterwetvergunningen voor het plaatsen van windmolens op zee kenende een aantal tekortkomingen (zie hoofdstuk 2.3). De nieuwe Wet windenergie op zee versnelt de aanwijzing van locaties voor windparken op zee, en creëert een nieuw systeem voor de toewijzing van locatie aan eventueel
geïnteresseerde partijen. Dit wettelijk kader is vooral van belang voor een beter economisch en ruimtelijke ordeningsperspectief. Want ook het economisch rendabel laten draaien van
windmolens was een groot probleem. Een andere belangrijke financiële aanpassing van de Wet windenergie op zee is een koppeling met de subsidieregeling stimulering duurzame
energieproductie plus (SDE+)27.
De Wet Windenergie op zee is enerzijds gericht op een snelle en efficiënte kosten realisatie van windmolenparken op zee. Door de procedures sneller en overzichtelijker te maken, zijn
bedrijven in staat de windmolens te bouwen. Op dit moment heeft een initiatiefnemer alleen een windvergunning nodig om te kunnen beginnen met bouwen. Deze vergunning moet uiteraard passen binnen het kavelbesluit. Dit alles met als doel het zo snel mogelijk benaderen van de doelstellingen gesteld in het Energie en Klimaatakkoord. Met de introductie van het kavelbesluit is er een poging gedaan om alle negatieve gevolgen in kaart te brengen en te voorkomen dan wel te verminderen. De Wet windenergie op zee kent dus ook een
milieubeschermende kant. Is er binnen de Wet windenergie op zee voldoende ruimte voor een juiste belangenafweging tussen economische en milieubelangen?
12
3. Natuurbescherming bij windmolens op zee
3.1 Inleiding
Afbeelding 3 laat zien dat windmolens op zee gemiddeld 137 meter hoog zijn. Hierdoor zijn winmolens installaties met een grote ruimtelijke impact. De Noordzee is een bijzonder ecosysteem met veel flora en fauna. Verschillende wetten zoals de Flora- en faunawet (Ffw) en de
Vogelrichtlijn proberen dit ecosysteem zo goed mogelijk te beschermen. Deze wetten zijn dus ook zeer belangrijk voor het beperken van de impact van windmolens op de natuur28.
Een belangrijk deel van de Wet windenergie op zee focust op een
zorgvuldige belangenafweging ten aanzien van natuurbescherming. Maar helpt deze
belangenafweging en alle is wetgeving wel voldoende? In het tweede deel van dit essay zal de focus liggen op de gevolgen van windmolens op de natuur en hoe deze problemen ondervangen kunnen worden. De deelvraag dat in dit deel centraal staat is dan ook: Welke milieutechnische
problemen veroorzaken offshore windmolens die de plaatsing bemoeilijken, en hoe kunnen deze problemen worden opgelost/verminderd?
3.2 Milieutechnische problemen
Aangezien windmolens op zee nog niet erg lang in gebruik zijn, zijn de volledige effecten van windmolens op zee nog niet bekend29. Toch blijkt uit recente studies dat er wel degelijk
gevolgen kunnen zijn voor het ecosysteem rond de windmolens. Het is hierbij van belang dat er een onderscheid gemaakt wordt tussen verschillende effecten. Zo zijn er effecten die optreden
28Woldendorp 2004, p.266 29Lindeboom 2015, p. 171
13 tijdens de operationele fase en de bouwfase van de windmolen. Verder zijn er niet enkel
nadelige effecten waar te nemen maar ook wel degelijk positieve.
3.2.1 Negatieve effecten
Er bestaat een onderscheid tussen de effecten die ontstaan bij de constructie fase en de operationele fase. Tijdens de operationele fase is het
voornaamste nadelige effect de trillingen en het geluid dat wordt veroorzaakt tijdens het heien. Dit is met name nadelig voor het bodemleven en vissen die dicht tegen de zeebodem leven30.
Tijdens de operationele fase denken de meeste mensen dat met name de botsing met vogels het grootste probleem is. Uit onderzoek blijkt echter dat slechts 0.9% van de nachtvogels en 0.6% van de vogels die overdag vliegen dichtbij genoeg komen
om geraakt te worden31. Het grootste probleem tijdens de operationele fase zijn met name de
geluidsgolven die de windturbine produceert, en de elektromagnetische straling die veroorzaakt kan worden door de kabels. Van beide is het lange termijn effect nog onbekend en worden de eventuele gevolgen als klein geschat32.
3.2.2 Positieve effecten
Het plaatsen van een windmolen heeft als gevolg dat er een onbekend substraat op de
zeebodem terecht komt. Het onbekende substraat is vaak de betonnen voet op de bodem van de zee waar de windmolen op rust. Dit onbekende substraat gebruiken vissen vervolgens als een kunstmatig rif. Het ontstaan van dit kunstmatige rif heeft een (potentieel) positief effect op de
biodiversiteit rond de windmolens33. De toename van biodiversiteit in en rond een windpark
kent ook een andere oorzaak. In de windmolenparken komen weinig vissersboten. Door het
30Norro 2013, p. 31Desholm 2005, p. 296 32Bergstrõm 2014, p 9 33Bergstrõm 2013, p 206
Afbeelding 4: Impact assessment offshore windmolens
14 ontbreken van visserij hebben sommige vissen de kans om zich beter te handhaven binnen het ecosysteem34.
3.3 Milieuregels windmolens
Het beperken van milieueffecten is belangrijk bij het bouwen van windmolens. Er dient rekening te worden gehouden met veel verschillende belangen en gevolgen. In de Wet windenergie op zee is het kavelbesluit een belangrijke vernieuwing. De eerste belangrijke belangen worden namelijk afgewogen bij het kavelbesluit. Het kavelbesluit is een besluit zoals dat bedoeld is in art. 7.1 lid 2 aanhef 2 onder c Wet milieubeheer35. Dit houdt in dat voor deze besluiten een milieueffectrapportage gemaakt moet worden.
3.3.1 Milieueffectrapportage
De milieueffectrapportage (hierna: m.e.r.) is afkomstig van een Europese richtlijn, en wel richtlijn 2011/92/EU betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en
particuliere projecten. De m.e.r. heeft als doel de aanzienlijke milieueffecten in kaart te brengen van grote projecten. In twee verschillende bijlages zijn verschillende projecten onderverdeeld. Bijlage I bevat de grote zware projecten en Bijlage II bevat de kleinere projecten.
Windturbineparken vallen onder Bijlage II punt 3 onder i. De Nederlandse wetgeving over de m.e.r. staat met name in hoofdstuk 7 Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage. Ook in de Nederlandse m.e.r. wetgeving is er een onderscheid gemaakt tussen 2 lijsten. In het Besluit m.e.r. zijn in de bijlagen de projecten genoemd. Het bouwen van een windmolenpark valt hier onder onderdeel D van de bijlage onder nummer 22.2. Onderdeel D van het besluit bestaat uit activiteiten waarbij het bevoegde gezag voorafgaand aan het besluit moet aangeven of een m.e.r. dient te worden opgesteld36.
Voor de kavelbesluiten is echter bepaald dat er altijd een m.e.r. plicht geld en dat er een
verplichting is om de Commissie m.e.r. altijd te raadplegen37. Dit is anders dan bij windmolens
op land. Windparken op land zijn niet verplicht tot het opstellen van een MER. Van een windturbinepark in de zin van het Besluit-m.e.r. is namelijk sprake vanaf drie of meer
windturbines. De bouw van één of twee windturbines is dus niet aangewezen als een activiteit
34Bergstrõm 2014, p 8 35Van der Feltz 2015, p. 68 36Boeve 2013, p. 83 37Van der Feltz 2015, p. 68
15 die valt onder de m.e.r. regelgeving. Weliswaar is de oprichting, wijziging of uitbreiding van een windturbinepark aangewezen als activiteit, maar de m.e.r.-beoordelingsplicht is pas van toepassing als een windturbinepark enerzijds een vermogen van 15 MW of meer heeft; dan wel
bestaat uit 10 of meer windturbines38. De rapportage van een windturbinepark op zee vermeld
uiteraard de mogelijke gevolgen op het gebied maar ook de mogelijke alternatieven. Naast de eventueel te gebruiken turbinetypes en fundatietechnieken wordt ook gekeken naar andere
oplossingen. Het moet daarbij wel gaan om haalbare alternatieven39. De verkrijger van de kavel
hoeft geen nieuwe m.e.r te maken zolang hij maar gebruik maakt van de technieken beschreven in de rapportage en die passen binnen het kavelbesluit.
3.3.2 Natuurbescherming
Al enkele malen heb ik aangehaald wat een delicaat en belangrijk ecosysteem de Noordzee is. Nederland kent een breed scala aan verschillende natuurbeschermingswetgeving, dit zijn onder andere de Vogelrichtlijn, Habitatrichtlijn, de Natura 2000-gebieden, Ffw en de
Natuurbeschermingswet 1998. Het belangrijkste van al deze wetten is de bescherming van planten en dieren en het minimaliseren van de impact van de mens.
In Afbeelding 2 is goed te zien dat veel (vergunde) windparken in of tegen een ecologisch waardevol gebied aanliggen. In de Wet windenergie op zee zijn grotendeels twee
natuurbeschermingswetten geïmplementeerd; de Natuurbeschermingswet 1998 en de Ffw. Normaal gesproken is er voor grote projecten in of nabij natuurgebieden een vergunning nodig
op grond van de Natuurbeschermingswet 199840. Artikel 5 Wet windenergie bepaald echter dat:
‘’De artikelen 19d en 19kc van de Natuurbeschermingswet 1998 zijn niet van toepassing op
projecten of andere handelingen waarop het kavelbesluit betrekking heeft. Indien die projecten of andere handelingen de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied als bedoeld in die wet kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, gelet op de
instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied, is artikel 19j, eerste tot en met derde lid en vijfde lid, van die wet en het krachtens artikel 19kb, eerste lid, van die wet bepaalde, van overeenkomstige toepassing op het vaststellen van een kavelbesluit.’’. Er is dus geen
vergunning nodig op grond van de Natuurbeschermingswet 1998. Wel moet er een passende
38Kaajan 2013 39Boeve 2013, p. 87 40Boeve 2013, p. 295
16 beoordeling worden gemaakt over de verschillende uiterste van het kavelbesluit. Als na deze beoordeling er toch nog gevolgen zijn die niet kunnen opgelost, dan moet het kavelbesluit
worden onderworpen aan een ADC-traject41. Dit houdt in dat voor het project geen Alternatief
is, het gaat om een Dwingende reden van openbaar belang en er adequate en tijdige Compensatie is. De minister heeft in de MvT echter windenergie al aangemerkt als een
dwingende reden van openbaar belang42.
Ook de Ffw heeft een plek gekregen in de Wet windenergie op zee. Artikel 6 van de Wet windenergie op zee bepaald namelijk dat 1) het niet opzettelijk doden van een dier niet onmiddellijk leidt tot een overtreding van de Ffw en 2) niet elke verstoring van vogels
verboden is, maar slechts verstoringen die van wezenlijke invloed zijn. Deze vrijstelling lijkt op het eerste gezicht nogal vergaand. De regel is en blijft dat het opzettelijk doden of verontrusten van dieren van beschermde soorten verboden is. Dit geldt ook wanneer het gaat om
handelingen waarop een kavelbesluit betrekking heeft. Het belangrijkste is de interpretatie van opzet. Bij 'opzet' gaat het niet alleen om het willens en wetens doden of verstoren van dieren, maar ook om het doden en verstoren met 'voorwaardelijke opzet'. Dit bepaalde het Europees
Hof van Justitie in de zaak Commissie tegen Griekenland43. Van voorwaardelijk opzet is sprake
als iemand een handeling verricht waarbij hij bewust de aanmerkelijke kans aanvaardt dat zijn gedraging leidt tot het doden of verontrusten van dieren, ook als de intentie hierbij ontbreekt. Of een handeling binnen het kavelbesluit, al dan niet leidt tot het opzettelijk doden of
verontrusten van dieren, hangt af van hoe groot de aanmerkelijke kans daarop is in dat concrete geval44. De beoordeling ligt in handen van de minister die per kavel zal moeten bekijken of dit
het geval is.
Wanneer geoordeeld wordt dat er sprake is van een aanmerkelijke kans, kan er onder
voorwaarden in het kavelbesluit een vrijstelling worden verleend voor het doden of verstoren van dieren45. Een belangrijke voorwaarde voor deze vrijstelling is dat de vrijstelling geen afbreuk mag doen aan een gunstige staat van instandhouding van een desbetreffende soort. Ook hier gaat het om een betrekkelijk open norm die door de minister geïnterpreteerd moet worden.
41Noordover en Drahmann 2014, p. 116
42Kamerstukken II 2014/15, 34058, nr. 3 p.14 (MvT) 43Zaak C-103/00
44Fortgens 2015, Artikel 6 45Art. 7 Wet windenergie op zee
17
Op 18 februari 2015 deed de ABRvS echter een belangrijke uitspraak46. In eerdere
jurisprudentie was al bepaald dat als het gaat om vogels er geen sterfte mag zijn van meer dan 1% van een specifieke populatie. Als dit wel het geval is, is er sprake van een afbreuk aan de gunstige staat van instandhouding. In de uitspraak van 18 februari 2015 bepaalde de ABRvS dat dit 1%-criterium (ook wel ORNIS-criterium genoemd) ook van toepassing is op andere diersoorten als het gaat om een gunstige staat van instandhouding. De minister zal bij de vrijstelling dus rekening moeten houden met het 1%-criterium.
In zowel de Natuurbeschermingswet 1998 als in de Ffw is een zorgplicht opgenomen. Deze zorgplicht houdt in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen kan worden veroorzaakt, verplicht is die handelingen achterwege te laten, tenzij dit redelijkerwijs niet kan worden gevergd, verplicht is maatregelen
te nemen om de gevolgen te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken47. Deze zorgplicht
geldt als een laatste vangnet als andere wetgeving onvoldoende blijkt te zijn. De zorgplicht kan naar mijn mening een belangrijk instrument zijn als de wetgeving niet passend genoeg is.
3.4 Deelconclusie
Met de komst van de Wet windenergie op zee is er een poging gedaan om het milieu beter te beschermen. Er zijn niet langer verschillende vergunningen nodig. Zowel de minister van EZ als die van I&M werken nauwer samen om tot een juiste belangenafweging te komen. Toch is de invloed van met name de minister van EZ niet per se positief. Zo had de Raad van State kritiek op de m.e.r. procedure. De minister is namelijk verantwoordelijk voor de m.e.r binnen het kavelbesluit. Tussen het uiteindelijke kavelbesluit en de windvergunning kan veel tijd zitten. De uiteindelijk te gebruikte technieken bij de bouw van het park kan niet meer actueel zijn en niet meer passen binnen de m.e.r. van het kavelbesluit. Het is dus voor de natuur van belang dat er zo min mogelijk tijd zit tussen het kavelbesluit en de windvergunning om de kans op verouderde technieken te voorkomen.
Over de gevolgen van windmolens op het ecosysteem is nog te weinig bekend. Er bestaan wel degelijk negatieve gevolgen, maar die liggen met name in de aanleg. Omdat er zo weinig bekend is over de gevolgen van de windmolens is het lastig om een goede belangenafweging te maken. De minister had onder de oude regelingen veel beoordelingsruimte als het ging om het
46ABRvS 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:438 47Boeve 2013, p. 294
18 doden en verstoren van diersoorten. Met behulp van jurisprudentie zijn hier meer vaste
beoordelingscriteria voor gekomen. Dit is mijns inziens van groot belang. Met het bouwen van windmolens zijn grote politieke en financiële belangen gemoeid. Bij dit soort belangen kunnen die van natuur en milieu nog weleens terzijde worden geschoven. Door duidelijke criteria te hanteren heeft de minister minder beoordelingsruimte en blijft de natuur beter beschermd. In het begin van dit hoofdstuk heb ik proberen aan te geven wat de mogelijke gevolgen zijn van het bouwen van windmolens in de Noordzee. Deze kunnen zowel positief als negatief zijn. Met name het doden van dieren wordt gezien als een groot probleem. Dit wordt met name
ondervangen door het al dan niet verkrijgen van een vrijstelling. Dit zorgt ervoor dat het
onnodig verstoren en doden van dieren beperkt blijft. Verdere impact komt aan het licht door de verplichte m.e.r. procedure. Het feit dat de m.e.r. wordt uitgevoerd door de minister vind ik positief. De minister kan over het algemeen worden beschouwd als een onafhankelijk orgaan die een juiste inschatting kan maken van alle gevolgen. Ik ben het eens met de Raad van State. De technologische ontwikkelingen gaan zo snel dat het van belang is dat er een redelijke vaart zitten tussen het afgeven van het kavelbesluit en de windvergunning. Zo kan voorkomen worden dat technieken niet onderzocht zijn bij het nemen van de besluiten.
19
4. Samenvattende conclusie
De ondertitel van dit essay verondersteld een lastig zo niet onmogelijk dilemma. Kiezen we met het plaatsen van windmolens op de Noordzee voor het beschermen van het klimaat of zorgen windmolens juist voor verstoring in een belangrijk ecosysteem. Om de doelstellingen van onder andere het Energieakkoord te halen zal Nederland moeten overschakelen op een mix van
duurzame energiebronnen. Dit kan alleen door een combinatie te maken tussen onder andere wind, water en zon. In de inleiding van dit essay gaf ik al aan wat voor problemen windmolens op land veroorzaken. Er lijkt voor het kabinet niks anders op te zitten dan te kiezen voor windmolens op de Noordzee. Op zee lijkt ruimte genoeg te zijn voor het plaatsen van
windmolens. Natuurlijk is dit slechts relatief aangezien de Noordzee veel belangrijke functies vervult voor Nederland. Er kan dus niet op ieder willekeurige plek gebouwd worden.
Het oude vergunningensysteem bleek niet afdoende bestand tegen een snelle realisatie van windmolens. Daarop besloot minister Kamp tot het maken van een nieuwe wet, de Wet
windenergie op zee. De Noordzee moest worden opgedeeld in verschillende gebieden zodat de verschillende belangen zo goed mogelijk op elkaar aansluiten en zo min mogelijk conflicteren. Door losse kavels aan te wijzen is de minister beter in staat vast te stellen wat de mogelijke gevolgen zijn en kan daarmee specifieke voorschriften stellen. Uiteindelijk kan men stellen dat de Wet windenergie op zee met name is bedoeld voor een financieel efficiënter systeem. Met het nieuwe systeem zit er minder tijd tussen het aanwijzen van de vergunning en de
uiteindelijke bouw. Hierdoor lopen bedrijven minder onnodige risico’s. Ook de koppeling van de SDE+ was een belangrijke stap die er voor zorgt dat bedrijven voor een veel gunstiger investering staan. Is er dan nog wel voldoende aandacht voor de mogelijke gevolgen voor het milieu?
Bij het beknopte onderzoek naar de mogelijke gevolgen van windmolens vielen mij een paar dingen op, namelijk dat de bouw van windmolens niet enkel en alleen negatieve effecten kent en dat de negatieve gevolgen lang niet zo groot hoeven te zijn als ik in eerste instantie dacht. Dit moet uiteraard onder voorbehoud gezegd worden aangezien er nog niet heel veel bekend is over de gevolgen van windmolens. Door de aanvankelijk milde gevolgen en de wet en
regelgeving denk ik dat windmolens op de Noordzee een prima alternatief zijn voor een schonere energieopwekking. Door de onafhankelijke m.e.r. door de minister en het advies van de Commissie kan goed in kaart worden gebracht wat de mogelijke gevolgen zijn. Hier kan
20 eventueel op worden geanticipeerd door alternatieve locaties aan te wijzen en strenge
voorschriften te stellen.
Uiteindelijk kan ik concluderen dat windmolens meer een bescherming voor het klimaat zijn dan een bedreiging voor het milieu. Bij het kiezen van dit onderwerp had ik mijn vraagtekens bij windmolens op zee. Na het doen van meer onderzoek verdween mijn scepsis. De wetgever zag in dat het oude systeem niet werkte en kwam met een passende oplossing.
Ik ben verbaasd over de gevolgen die windmolens hebben op het milieu. Er zijn zelfs positieve effecten te ontdekken. Uiteraard is er in het hele traject richting het verlenen van alle
vergunningen voor een windmolenpark veel aandacht voor alle negatieve effecten. Negatieve effecten moeten zo goed mogelijk in kaart worden gebracht en zo nodig worden voorkomen of verminderd. Maar wellicht is er te weinig aandacht voor de positieve effecten. Deze zouden eigenlijk ook een plek moeten krijgen in de belangenafweging. Want voordelen kunnen net zo zwaar wegen als nadelen. Al met al zie ik de komst van windmolens op zee met belangstelling tegemoet. En hoop ik dat ze een bijdrage zullen leveren aan het terugdringen van
21
5. Literatuur
Bergstrõm L., Kautsky L., Malm T., Rosenberg R., Wahlberg M., Capetillo N. A., Wilhelmsson D., Effects of offshore wind farms on marine wildlife – a generalized
impact assessment. Environmental Research Letters, 1-12, 2014
Bergstrõm L., Sundqvist F., Bergström U., Effects of an offshore wind farm on temporal
and spatial patterns in the demersal fish community Mar. Ecol. Prog. Ser. 485 199–
210, 2013
Boden T.A., G. Marland, and R.J. Andres., Global, Regional, and National Fossil-Fuel
CO2 Emissions. Carbon Dioxide Information Analysis Center, Oak Ridge National
Laboratory, U.S. Department of Energy, Oak Ridge, Tenn., U.S.A. 2015
Boeve M.N., Groothuijs F.A.G., et al., Omgevingsrecht, Europa Law Publishing, 2013
Desholm M., Kahlert J., Avian collision risk at an offshore wind farm. Biology Letters, 296-298. 2005
Dieperink M. A. M., Betere investeringskansen voor windenergie op zee? – Een analyse
van de nieuwe Wet windenergie op zee, TBR 2015/17
EWEA (European Wind Energy Association), Wind in Power: 2012 European
statistics, februari 2013
Faure M.G., Klimaatverandering als uitdaging voor juristen, NJB 2007, 2332
Fortgens A. Ch., Ruimtelijk Bestuursrecht, Commentaar bij: Wet windenergie op zee,
Aanhef, 2015
Fortgens A. Ch., Ruimtelijk Bestuursrecht, Commentaar bij: Wet windenergie op zee,
Artikel 1, 2015
Fortgens A. Ch., Ruimtelijk Bestuursrecht, Commentaar bij: Wet windenergie op zee,
Artikel 6, 2015
Van der Feltz G. & Van Harten M., Windenergie op zee, het Nederlandse
22
Van der Feltz G., Wet windenergie op zee, M en R 2015/16
De Graaf K.J., Könings M.P.E.V., Lubach D.A. (red.) Regulering van offshore
windenergie (Preadvies Nederlandse Vereniging voor Energierecht), inersentia 2008 Haalbaarheidsstudie Windenergie op Zee binnen de 12-mijlszone, Ministerie van
Infrastructuur en Milieu & Ministerie van Economische Zaken, maart 2014
IPCC, 2007: Summary for Policymakers. In: Climate Change 2007: The Physical
Science Basis. Contribution of Working Group I to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Solomon, S., D. Qin, M. Manning, Z.
Chen, M. Marquis, K.B. Averyt, M.Tignor and H.L. Miller (eds.) Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA.
Kaajan M. M., Noordover E. M. N., Windparken en leefomgeving: een toelichting op
enkele angels uit de besluitsvorming, BR 2013/134 Kamerstukken II 2006/07, 30818
Kamerstukken II 2013/14, 30196 Kamerstukken II 2014/15, 34058, nr. 1 Kamerstukken II 2014/15, 34058, nr. 3 Kamerstukken II 2015/16, 31793
Lindeboom H., Degraer S., Dannheim J., Gill A. B., & Wilhelmsson D. Offshore wind
park monitoring programmes, lessons learned and recommendations for the future.
Hydrobiologia, 169-180. 2015
Noordover en Drahman, Tailormade regelgeving voor windturbineparken op de
Noordzee, TO 2014 nr. 03/04
Norro A., Rumes B., Degraer S., 2013. Differentiating between underwater construction
sound of monopile and jacket foundations for offshore windmills: A case study from the Belgian part of the North Sea. The Scientific World Journal 2013: 7.
23
Rijksstructuurvisie Windenergie op Zee, Ministerie van Infrastructuur en Milieu &
Ministerie van Economische Zaken, september 2014
Staatsblad 1999, nr. 281
Staatscourant, nr. 8764, 2 april 2013
Woldendorp H.E., Regeren per decreet; natuurbescherming, milieubeheer en
ruimtelijke ordening in de Nederlandse EEZ, M en R 2004
Afbeeldingen
Afbeelding 1: Percentage windenergie in energiemix (bron: EWEA, Wind in Power
Annual Statistics 2012) ... 4
Afbeelding 2: Windenergiegebieden Nederland (bron: Intergraal Beheerplan Noordzee 2015) ... 9 Afbeelding 3: Hoogte offshore windmolen (bron: EZ/ENECO) ... 12 Afbeelding 4: Impact assessment offshore windmolens (bron: Bergstrõm 2014) ... 13
Jurisprudentielijst
HvJ EG 30 januari 2002, C-103/00 (Commissie/Griekenland) ABRvS 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:438
Hof Leeuwarden 7 mei 2003, ECLI:NL:GHLEE:2003:AF901987 Hof Leeuwarden 5 april 2016, ECLI:NL:GHARL:2016:2677
