Decentraliseren vraagt om leren.
Hoe de gemeente Eindhoven anticipeert op de voorgenomen
decentralisatie van de jeugdzorg.
Naam: Marc Mulder
Studentnummer: 10469680
Master: Politicologie Bestuur en Beleid
Begeleider: Dr. I. Verhoeven
Tweede lezer: Dr. R. Pistorius Inleverdatum: 27 Juni 2014
Voorwoord
Voor u ligt mijn masterscriptie. Mijn proeve van bekwaamheid ter afronding van mijn studie
Politicologie richting Bestuur en Beleid aan de Universiteit van Amsterdam. Een stuk waar vele uren werk, maar ook zeker plezier in hebben gezeten. Dit is ook iets dat ik de gehele opleiding heb ervaren, hard werken, maar zoveel interessante onderwerpen, mensen en discussies. Heerlijk. Na afronding van de PABO in Eindhoven en twee jaar voor de klas was het voor mij tijd een nieuwe stap te zetten. Tijdens de open dag van de UvA was ik al voor 50% overtuigd toen ik de binnenplaats van de Oudemanshuispoort binnenliep. Zo hoorde in mijn ogen een universiteit te zijn. Hier moest ik heen.
In de afgelopen twee jaar, één jaar pre-master en één jaar master, heb ik enorm veel geleerd. Gesteund door vele mensen die mij hebben geholpen dit mogelijk te maken. Vrienden thuis, van de UvA, kennissen, docenten en familie, zoals mijn oom en tante, waar ik altijd maar gewoon kon aanschuiven en voor wie niets te gek is.
Maar de belangrijkste personen die dit allemaal mogelijk hebben gemaakt, zijn mijn ouders. Want zonder hen had dit avontuur geen start, geen midden en geen einde. Waarvoor mijn dank!
Marc Mulder
Samenvatting
Met de decentralisatie van de Jeugdzorg door middel van de nieuwe Jeugdwet staat de gemeente Eindhoven voor een grote beleids- en implementatieopdracht. Deze opdracht zorgt ervoor dat twee processen op gang komen, een transitie en een transformatie. Door de implementatie van de Jeugdwet zal er veel gaan veranderen in het veld rondom de jeugdzorg. Dit kan binnen de huidige context van een netwerksamenleving voor mogelijke problemen zorgen.
In dit onderzoek is geanalyseerd hoe de gemeente Eindhoven anticipeert op de invoering van de Jeugdwet. Daarbij is gekeken of de door Hajer (2009) omschreven institutionele leemten ontstaan en hoe men daar mee omgaat. Deze leemten kunnen ontstaan doordat binnen netwerken
verschillende actoren actief zijn met ieder verschillende achtergronden en uiteenlopende doelen. Omdat er geen algemeen geaccepteerde regels en normen zijn die alle actoren binden moeten actoren deze zelf gaan interpreteren. Dit vraagt om bij elk onderwerp en besluit eerst met elkaar in debat te gaan om duidelijkheid te verschaffen hoe men binnen het netwerk de geldende (spel)regels interpreteert.
Tevens is onderzocht of er beleidstekorten zijn te ontdekken en hoe de gemeente Eindhoven deze denkt te ondervangen. Hajer (2009) onderscheidt hierbij het leer-, implementatie,- en
legitimiteitstekort. Uit het onderzoekt blijkt dat de gemeente Eindhoven anticipeert op het leer-, en implementatietekort door een nieuwe wendbare organisatie op te zetten waarin een groot lerend vermogen is aangebracht. Hierin hebben de generalisten een zeer voorname rol om dit leren te realiseren. Zij zorgen ervoor dat de organisatie kan leren. Daarnaast leren generalisten ook van en met andere generalisten in een team.
Naast een wendbare organisatie anticipeert de gemeente Eindhoven ook door een zichzelf weerbaar te maken door middel van een (financiële) buffer van 25 miljoen euro.
Uit het onderzoek blijkt dat voor 2015 wel een legitimiteitstekort zal ontstaan. Door tijdsgebrek zal de gemeente achteraf goedkeuring moeten geven aan de regionale samenwerking op het gebied van de zorginkoop.
Uiteindelijk zal blijken dat de gemeente Eindhoven een veel dominanter rol op zich neemt in het netwerk rondom de jeugdzorg dan men vooraf zou verwachten.
Inhoudsopgave
Voorwoord ... 2
Samenvatting ... 3
Inleiding ... 6
Probleemstelling ... 7
Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie... 8
Leeswijzer ... 8
1 Theoretisch kader ... 9
1.1 De Nederlandse verzorgingsstaat ... 9
1.2 Veranderingen in de verzorgingsstaat ... 10
1.3 Decentralisatie, deconcentratie en devolutie ... 12
1.4 Netwerk governance ... 13 1.5 Institutionele leemte ... 14 1.6 Beleidsvorming en implementatie ... 15 1.7 Drievoudig tekort ... 16 1.8 Conclusie ... 19 2 Methode en operationalisering ... 21 2.1 Waarom Eindhoven? ... 21 2.2 Dataverzameling ... 21 2.3 Data analyse ... 23
3 Decentralisatie van de jeugdzorg ... 24
3.1 Conclusie ... 26
4 Huidige situatie van de jeugdzorg ... 27
4.1 Organisatie van de jeugdzorg in Eindhoven ... 27
4.2 Financiering ... 28
4.3 Regionale samenwerking ... 29
4.4 Conclusie ... 31
5 Transitie ... 32
5.1 Transitie van de jeugdzorg ... 32
5.2 Regionale zorginkoop ... 33
5.2.1 Legitimiteitstekort ... 37
5.3 Conclusie ... 39
6.1.1 Piramide van het sociale domein. ... 42
6.2 Veranderende verhoudingen ... 43
6.2.1 Onduidelijkheden rondom de transformatie ... 45
6.3 Verantwoording afleggen bij de nieuwe manier van werken ... 47
6.3.1 Gegevensoverdracht en registratie ... 49
6.4 Wendbaar, weerbaar of allebei? ... 50
6.4.1 Wendbare organisatie ... 51
6.4.2 Weerbare organisatie ... 52
6.4.3 Double-loop learning? ... 52
6.4.4 De lerende generalist als spil ... 53
6.5 Joined-up governance of joined-up government ... 56
6.6 Conclusie ... 57
7 Conclusies ... 59
7.1 Beperkingen en aanbeveling voor toekomstig onderzoek ... 60
Bibliografie ... 61
Bijlage 1 Respondentenlijst ... 66
Inleiding
De Nederlandse verzorgingsstaat staat voor een grote uitdaging die nog niet eerder in de
geschiedenis is voorgekomen; de drie decentralisaties in het sociale domein. Hierbij hevelt het rijk de begeleiding, ondersteuning en verzorging uit de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten(AWBZ) per 2015 over naarde Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Daarnaast legt het Rijk de uitvoering van de Participatiewet vanaf 2015 bij gemeenten en maakt het diezelfde gemeenten per 2015 verantwoordelijk voor de jeugdzorg (Divosa, 2012).
Met de decentralisatie van de jeugdzorg staan gemeenten voor een zeer grote opgave. De nieuwe Jeugdwet, die de decentralisatie regelt, treedt per 1 januari 2015 in werking en werpt nu al zijn schaduw vooruit. Met de decentralisatie komt de bestuurlijke en financiële verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg bij de gemeenten te liggen. Hiermee staat de gemeenten een enorme beleids- en implementatieopdracht te wachten waarbij het Rijk twee doelen heeft gesteld voor de gemeenten. Het eerste doel is een structuurverandering van het jeugdzorgstelsel realiseren. Het tweede doel is een andere werkwijze met nieuwe verhoudingen te realiseren waarbij meer verantwoordelijkheid bij de burgers en cliënten wordt gelegd. Dit vraagt ook om een andere werkwijze van professionals. Gezien deze twee doelen is het van belang om twee processen te onderscheiden: transitie en transformatie (TransitieBureau, 2012).
Bij de transitie gaat het om een proces waarin de structuur van het ‘huidige stelsel’ wordt veranderd. Het gaat hier om een verandering in wetten, regels en financiële verhoudingen die het mogelijk maken om tot een nieuwe situatie te komen. Dit transitieproces kende landelijk zijn voorbereiding door middel van de nieuwe Jeugdwet, die de gemeente Eindhoven per 1 januari 2015 verantwoordelijk maakt voor de gehele jeugdzorg op zowel bestuurlijk als financieel vlak.
Bij de transformatie gaat het om een proces dat als doel heeft een inhoudelijke vernieuwing binnen het jeugdzorgstelsel te realiseren. Het is een veranderproces dat beoogt om een
cultuuromslag te realiseren. Het vraagt een andere manier van werken, een andere werkcultuur en ander gedrag bij de betrokken actoren, zoals burgers, cliënten, professionals, instellingen en gemeenten.
Probleemstelling
De nieuwe Jeugdwet zal per 1 januari 2015 zijn intrede doen. Veel gemeenten kiezen er voor om eerst de transitie door te voeren en geven nog geen invulling aan de transformatie. De transitie is een belangrijk proces dat voor alle gemeenten in Nederland hetzelfde is. De ware opgave voor gemeenten ligt bij de transformatie. Gemeenten zijn straks verantwoordelijk om inspanningen te verrichten om een inhoudelijke vernieuwing binnen het jeugdzorgstelsel te realiseren.
De gemeente Eindhoven is als één van de weinige gemeenten in Nederland al bezig om de transformatie vorm te geven. Al in 2010 onderkende men de noodzaak tot verandering in het sociale domein. Hiervoor is het Comité WIJeindhoven opgericht met als doel te onderzoeken hoe de
gemeente Eindhoven ‘de sociaalste’ kan blijven. Dit comité, bestaande uit diverse experts uit het sociale domein, kwam eind 2011 met een adviesrapport voor de gemeente Eindhoven. Een
handreiking voor een ‘sociale systeeminnovatie’ die staat voor een stelselwijziging; een innovatie in het sociale domein (Comité WIJeindhoven, 2011, p. 2). Medio 2012 is door de gemeenteraad van Eindhoven definitief besloten om deze handreiking vorm te gaan geven. Onder de naam
WIJeindhoven, moet het project dat de transformatie van het gehele sociale domein in de gemeente Eindhoven omvat, vorm krijgen.
Bij deze transformatie zijn ook twee ambities uitgesproken. Ten eerste ‘Op weg naar eigen kracht’, waarbij de gemeente ervan uitgaat dat ieder mens uniek is, het beste de eigen situatie kent en daardoor het beste weet wat hij / zij nodig heeft om problemen op te lossen en te voorkomen. Ten tweede wil men zorgen voor een ontkokerde, integrale aanpak waarbij sociaal werkers zoveel mogelijk integraal werken en niet doelgroep of deelproblematiek gericht. Dat vraagt van zowel gemeentelijke organisaties als van de huidige professionele instanties dat zij zich hieraan aanpassen (Gemeente Eindhoven, 2011, p. 23). Dit vraagt van gemeenten dat ze zowel op bestuurlijk als ambtelijk niveau gaan veranderen. Niet alleen moet de organisatiestructuur worden herzien, maar ook moeten de werkwijzen worden aangepast en afgestemd op een nieuwe visie.
Omdat de gemeente Eindhoven als één van de eerste gemeenten in Nederland, naast de transitie, ook al serieus werk maakt van de transformatie is het interessant om inzicht te krijgen hoe zij anticipeert op de komende decentralisatie van de jeugdzorg. De gemeente Eindhoven staat voor de uitdaging om te zorgen voor een soepele overgang van de decentralisatie door middel van de Jeugdwet. Hierbij past dan ook de vraag:
Hoe anticipeert de gemeente Eindhoven op de implementatie van de Jeugdwet die op 1 januari 2015 in werking treedt?
Deze hoofdvraag zal aan de hand van enkele deelvragen beantwoord worden. Deze zijn:
1. Hoe is de jeugdzorg nu georganiseerd in de gemeente Eindhoven?
2. Hoe verwachten de betrokken actoren dat de jeugdzorg na de implementatie van de Jeugdwet op 1 januari 2015 zal worden georganiseerd en hoe verwachten ze invulling te geven aan de (nieuwe) onderlinge verhoudingen?
3. Hoe verwachten de betrokken actoren om te gaan met onduidelijke regels en werkwijzen die mogelijk door de invoering van de Jeugdwet kunnen ontstaan?
Om antwoord te geven op de hoofdvraag is er een literatuurstudie gedaan naar het ontstaan van de Nederlandse verzorgingsstaat. Er is gekeken naar de ontwikkelingen van bestuursvormen die de context vormen waarbinnen beleid wordt vormgegeven en geïmplementeerd. Hierbij is stilgestaan bij mogelijke gevolgen die deze verschuiving van sturingsfilosofie kunnen hebben. Daarnaast is gekeken naar mogelijke beleidstekorten die ontstaan en hoe deze te ondervangen zijn.
Tenslotte zijn interviews gehouden binnen het veld van de jeugdzorg in de gemeente
Eindhoven. Dit om een goed beeld te krijgen over hoe betrokken actoren de implementatieopdracht ervaren waarvoor de gemeente Eindhoven staat. Daarbij is ook gekeken hoe men denkt over de aanpak die de gemeente Eindhoven hanteert.
Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie
Omdat een dergelijke decentralisatieopdracht in de geschiedenis van de Nederlandse
verzorgingsstaat nog niet is voorgekomen, ontbreekt een gedegen body of knowledge over hoe de decentralisaties aan te pakken (Kruiter & de Lange, 2014). Door het ontbreken van deze kennis is dit onderzoek niet alleen wetenschappelijk relevant, maar ook van maatschappelijk belang vanwege de gevolgen die de decentralisatie mogelijk heeft voor de organisatie rondom de jeugdzorg in
Nederland. Dit blijkt al uit het feit dat de Eindhovense wethouder Lenie Scholten van GroenLinks, ook na de gemeenteraadsverkiezingen is teruggekeerd in de coalitie. Dit omdat de gemeente Eindhoven continuïteit ten aanzien van de nieuwe manier van werken in “welzijnsland”, waar de nieuwe Jeugdwet onder valt, wil garanderen (Eindhoven Dagblad, 2014).
Leeswijzer
In hoofdstuk 1 is het theoretisch kader uiteen gezet. Hierna wordt in hoofdstuk 2 de methode en operationalisatie verduidelijkt. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens dieper ingegaan op de
decentralisatie van de jeugdzorg, wanneer dit in gang is gezet en de doelen die men daarbij heeft gesteld. In hoofdstuk 4 komt deelvraag 1 aan de orde. Vervolgens in hoofdstuk 5 komen deelvraag 2 en 3 aan de orde waarbij gekeken wordt naar het proces van transitie. In Hoofdstuk 6 worden dezelfde deelvragen beantwoordt maar wordt naar het proces van de transformatie gekeken. Uiteindelijk zal in hoofdstuk 7 antwoord worden gegeven op de hoofdvraag.
1 Theoretisch kader
1.1 De Nederlandse verzorgingsstaat
Decennia lang wordt in Nederland gewerkt aan de opbouw en ontwikkeling van de verzorgingsstaat; een samenleving waarin de overheid (de staat) ‘zorg draagt’ voor het welbevinden van haar burgers. Dit gaat verder dan de typische 19de-eeuwse ‘nachtwakersstaat’ waarin de overheid alleen de zorg droeg voor de nationale defensie, het handhaven van recht en orde en de verzorging van de infrastructuur (Van der Veen, 1986, pp. 1-2). Nederland is veranderd van een liberale rechtsstaat, waar de klassieke vrijheidsrechten bescherming boden tegen de overheid, naar een sociale rechtsstaat waarin de burger door de overheid juist beschermd wordt door moderne sociale grondrechten (Burkens, 2012, p. 145).
Vanaf eind jaren ’70 is de beheersing van het systeem van de verzorgingsstaat een belangrijk vraagstuk. Van Doorn en Schuyt spreken al in 1978 over de stagnerende verzorgingsstaat waar, mede door de economische recessie, in de samenleving een groot beroep op de sociale voorzieningen ontstond. Het struikelblok was volgens Van Doorn (1978) niet alleen de crisis; het probleem zat dieper. Hij maakt het beheersbaarheidsvraagstuk een algemeen-maatschappelijke zaak door te spreken van de verzorgingsmaatschappij waarin de belangrijkste taak zou moeten zijn om mensen ervan te overtuigen dat ze niet de mindere zijn van de anderen. In plaats daarvan zorgt het systeem van de verzorgingsstaat, door de vele voorzieningen, er volgens van Doorn (1978) voor dat de burger een zwak en afhankelijk mens wordt. Dit zou resulteren in “staatspaternalisme” en
“welzijnspatronage” die door een consumptieve vraag naar welzijn het systeem uiteindelijk zal laten bezwijken (van Doorn, 1978, pp. 41-42).
De reactie vanuit de overheid, eind jaren ’70, op deze kwestie leidde tot het versoberen van regelingen en het aanscherpen van voorwaarden. Op deze manier werden uitgaven beperkt en werd gehoopt op activering van burgers (Verhoeven, Verplanke, & Kampen, 2013). Daarbij zou
decentralisatie ervoor zorgen dat het beleidscentrum wordt ontlast en er een vergroting van de invloed van de direct betrokkenen op de voorzieningen plaatsvindt (van Doorn, 1978, p. 40). Dit is een nog steeds lopend proces waarbij men elke keer de vraag stelt wat de samenleving eigenlijk van de verzorgingsstaat mag verwachten en welke rol die verzorgingsstaat werkelijk kan vervullen.
In de huidige politiek speculeert men over een omvorming naar een participatiemaatschappij of doe-democratie, die als vervanging van de klassieke welvaartstaat zouden moeten dienen. Burgers wordt gevraagd meer initiatief en solidariteit naar elkaar te tonen om zo de kosten die de
welvaartsstaat met zich meebrengt, te reduceren. Dit kwam zelfs terug in de troonrede van 2013;
“Van iedereen die dat kan, wordt gevraagd verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar eigen leven en omgeving.” (Troonrede, 2013)
Het nemen van verantwoordelijkheid door en het verhogen van de zelfredzaamheid van burgers moet ervoor gaan zorgen dat de druk op het systeem van de verzorgingsstaat zoals we dat nu kennen, vermindert. Daarbij moet de overheid een uitnodigende, verbindende houding aannemen. Waarbij de overheid zich niet terugtrekt, maar actief is, zonder van burgers over te nemen en calculerend en passief gedrag uitlokt. De overheid biedt brede voorzieningen voor iedereen, maar vraagt daarvoor iets terug van burgers (Tonkens, 2009, p. 16).
De economische crisis heeft ertoe geleid dat het kabinet Rutte II heeft besloten over te gaan tot enkele zeer majeure decentralisatieprocessen waarin de Nederlandse verzorgingsstaat, zoals wij die nu kennen, ingrijpend verandert. Bij deze complexe veranderingsoperatie in het sociale domein worden drie kerntaken van de Rijksoverheid (door middel van decentralisatie) overgedragen aan de gemeenten; de re-integratietrajecten van mensen met een uitkering en/of beperkingen, de
organisatie van langdurige ondersteuning en zorg en de organisatie van de jeugdzorg. Het doel van de decentralisaties wordt in het regeerakkoord “bruggen slaan” als volgt omschreven.
“Het overbrengen van een groot aantal taken van het Rijk naar gemeenten maakt meer maatwerk mogelijk en vergroot de betrokkenheid van burgers. Gemeenten kunnen de uitvoering van de taken
beter op elkaar afstemmen en zo meer doen voor minder geld. Hiertoe biedt het Rijk hen ruime beleidsvrijheid.” (Ministerie van Algemene Zaken, 2012)
De decentralisatie van de jeugdzorg is één van de drie kerntaken met als doel steeds meer lokaal af te stemmen om zo een betere zorg te verkrijgen met minder financiële middelen. De uitvoering van deze decentralisatieopdracht is daarbij mogelijk een stap richting het verlaten van de traditionele verzorgingsstaat. Het verlaten van de traditionele verzorgingsstaat en het omvormen naar een meer participerende maatschappij is een politieke wens van kabinet Rutte II en staat ook beschreven in het regeerakkoord “bruggen slaan” (Ministerie van Algemene Zaken, 2012, p. 24).
1.2 Veranderingen in de verzorgingsstaat
Om te kunnen begrijpen hoe de verzorgingsstaat er nu uit ziet, is het van belang om te weten hoe deze in de loop der jaren is opgebouwd. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) heeft het over verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden als de vier hoofdfuncties van de verzorgingsstaat, waarbij de zwaarte van die functies verschilt met de tijd, evenals de instrumenten die worden ingezet om ze te realiseren (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2006, p. 11).
Bij de opbouw en veranderingen van de verzorgingsstaat speelt de overheid een belangrijke rol. Deze rol is in de loop van tijd veranderd. Volgens Tonkens (2009) zijn daarbij vier fases te onderscheiden. Bij elke fase staat steeds een andere, door de WRR genoemde hoofdfunctie van de verzorgingsstaat, centraal. In de eerste fase, vanaf 1945 tot 1970, is sprake van een actieve
overheidsrol met de nadruk op verzorgen, verzekeren en verheffen. Maatschappelijke vraagstukken werden aangepakt door meer overheidsoptreden. Sturing, initiatief en verantwoordelijkheid lagen bij de overheid (Tonkens, 2009, pp. 8-9).
De tweede fase, tussen 1970 en 1980, kenmerkt zich door de (beperkte) democratische kritiek (Tonkens, 2009, p. 10). De verzorgingsstaat werd niet langer uitgebouwd, maar er kwam een heroriëntatie op de verzorgingsstaat door de economische crisis van toen. Het besef kwam dat de verzorgingsstaat zoals die was opgebouwd te veel kosten met zich meebracht. De burgers werden in die tijd mondiger en wilden meer inspraak, men richtte zich tegen het verheffen door de overheid, maar had geen problemen met verzorgen, verzekeren en verbinden door de overheid (Tonkens, 2009, p. 10). De overheid bleef de dominante actor als het gaat om het creëren en uitvoeren van beleidstaken.
In de derde fase, tussen 1980 en 2005, kwam er een bredere en meer totale kritiek op de verzorgingsstaat die voortbouwde op de kritiek uit de vorige fase (Tonkens, 2009, p. 11). Naast de verheffende functie kwamen ook de verzorgende en verzekerende functie van de verzorgingsstaat onder druk te staan. De instituties van de verzorgingsstaat werden gezien als traag, bureaucratisch en contraproductief (Tonkens, 2009, pp. 11-12). De overheid werd als het probleem gezien. Burgers werden calculerend en passief doordat de overheid steeds meer problemen naar zich toe trok. Het idee ontstond dat, wanneer de overheid minder deed, burgers vanzelf meer gingen doen. Zodoende ontstond er meer ruimte voor eigen verantwoordelijkheid voor de mondige, zelfredzame burgers (Tonkens, 2009, p. 12). De overheid wilde efficiënter gaan werken om zo de prestaties van de publieke dienstverlening te verhogen en er werd overgegaan naar meer marktwerking. Het New
Public Management (NPM) deed zijn intrede, waarbij de overheid als een bedrijf moest werken en
burgers werden gezien als consumenten (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2012, p. 32). Er werd gewerkt met marktprikkels, marktwerking en privatisering met als veronderstelling dat de markt burgers beter kon bedienen en activeren (Tonkens, 2009, p. 10).
Vanaf ongeveer 2005 ziet Tonkens (2009) de vierde fase ontstaan. Het blijkt dat de markt niet alle problemen in de maatschappij op kan lossen. In deze fase zijn de verhoudingen tussen de overheid en de burger veranderd en draait alles om participatie. Volgens de WRR (2006) zullen er nieuwe eisen worden gesteld aan verzekeren en verzorgen, maar ligt de ware uitdaging in het meer aandacht schenken aan de verbindende en verheffende functie van de verzorgingsstaat
(Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2006, p. 53). Ook Hajer (2009) ziet de macht van de staat verschuiven. Hij constateert dat de staat niet langer bepaalt wat goed is voor haar burgers. De macht van de staat neemt af en dit gaat samen met de internationale opkomst van de civil
society, de opkomst van nieuwe burgeractoren en nieuwe vormen van mobilisatie (Hajer M. , 2003,
p. 175).
Al deze ontwikkelingen zorgen ervoor dat burgers steeds meer worden uitgenodigd om een actieve rol te spelen binnen het publieke domein, omdat men ervan overtuigd is dat sociale
problemen alleen samen met burgers op te lossen zijn (Tonkens, 2009, p. 14). Deze actieve burgers worden uitgenodigd om samen met een actieve overheid op zoek te gaan naar een coproductie van beleid (Tonkens, 2009, p. 15). Coproductie betekent het samen maken van beleid, de overheid samen mèt burgers, in plaats van overheid vóór burgers. Hierbij is men in een zoektocht verwikkeld naar nieuwe verhoudingen tussen burgers en samenleving, naar een overheid en instituties die niet overnemen, maar aanvullen, uitnodigen, stimuleren, verbinden en gaten vullen. Een uitnodigende, stimulerende, betrokken en verbindende overheid (Tonkens, 2009, p. 15).
Zowel de maatschappij als de rol van de overheid is aan het veranderen. Deze veranderingen vragen ook om nieuwe vormen van besturen en uitvoeren door de overheid. Dit vraagt op
overheidsniveau om verandering op zowel het niveau van het Rijk, provincies als de gemeenten. De overheid wil minder verticale macht uitoefenen, meer streven naar horizontale coördinatie en meer samenwerkingsgericht gaan werken. Er zal bottom up gezocht worden naar oplossingen voor praktische problemen waarbij een ondernemende ambtenaar in het veld verschillende niet
aansluitende arrangementen tracht te verbinden (Schrijver, 2013, p. 108). De overheid wil hierdoor pragmatischer en probleemgevoeliger te werk gaan. Van het oude uniformiteitsdenken naar meer maatwerk en differentiatie. De overheid onderhandelt met diverse publieke- en particuliere organisaties en belangengroepen over de aanpak van maatschappelijke vraagstukken waarbij
partijen binnen deze netwerken afhankelijk zijn van elkaar om doelen te bereiken (Bovens, 't Hart, & van Twist, 2012, p. 43). De kern van het netwerkperspectief is een decentraal concept van sociale organisaties en openbaar bestuur (Kenis & Schneider, 1991, p. 26). Met de drie decentralisaties wordt door het Rijk aan dit concept, al dan niet bewust, verder vorm gegeven.
1.3 Decentralisatie, deconcentratie en devolutie
Zoals eerder beschreven gaat het Rijk per 1 januari 2015 drie decentralisaties doorvoeren. Deze komende decentralisaties zijn een volgende stap in de ontwikkeling van de verzorgingsstaat. Het is daarom van belang om duidelijkheid te krijgen over de definitie van decentralisatie. Daarnaast moet ook duidelijk zijn wat het verschil is tussen decentralisatie, deconcentratie en devolutie.
Decentralisatie is het toekennen of overdragen van bevoegdheden en
verantwoordelijkheden aan lagere publieksrechtelijke lichamen. Dit kan territoriaal, waarbij
bevoegdheden op een specifiek deel van het grondgebied van de staat worden toegekend door een hogere bevoegdheid. En dit kan functioneel, waarbij taakbehartiging met een bepaald doel wordt overgedragen. Daarnaast kan er ook een mengvorm voorkomen (Burkens, 2012, pp. 305-306). Bij decentralisatie worden beleidskaders bepaald op nationaal niveau, maar hebben lokale overheden de mogelijkheid om binnen deze kaders beleid aan te passen ten behoeve van de lokale voorkeuren (Bannink D. , 2012, p. 2).
Bannink (2012) maakt daarbij onderscheid tussen doelen (beleidsinhoud) en middelen (budgetten en andere hulpbronnen) die beide onafhankelijk van elkaar ofwel op centraal ofwel op decentraal niveau kunnen liggen. Hierdoor is beleid in vier verschillende ‘governance-verhoudingen’ in te delen (Bannink D. , 2012, p. 2). Dit is te zien in het volgende figuur:
Figuur 2 Decentralisatie, deconcentratie en devolutie
Bron 2 (Bannink D. , 2012, p. 3)
Zoals te zien in figuur 1 zijn er naast decentralisatie ook deconcentratie en devolutie te
onderscheiden. Bij deconcentratie dient de gemeente als uitvoeringsinstantie van de nationale overheid. Een hoger publieksrechtelijk lichaam, in dit geval de nationale overheid, bepaalt het beleid waarbij er geen mogelijkheid is voor de gemeente om dit beleid aan te passen (Bannink D. , 2012, p. 2). Bij devolutie krijgt de gemeente de vrijheid en bevoegdheid om de beleidskaders op te stellen en is dit dus een meer doorgevoerde manier van decentralisatie.
1.4 Netwerk governance
De decentralisaties zullen worden uitgevoerd in een samenleving die wordt bestuurd door een samenspel van verschillende actoren die beleid maken. Hierover is er in de samenleving een brede consensus (Koppenjan & Klijn, 2004, p. 136). Deze nieuwe bestuursvorm vervangt het oude systeem waar één dominante actor (de overheid) beleid maakt en de andere actoren volgen. Onder invloed van maatschappelijke processen, zoals globalisering, regionalisering en de gestegen invloed van informatietechnologie is er een verschuiving zichtbaar waarbij beleid steeds minder wordt gemaakt in een government model en steeds meer in een governance model (Hajer, van Tatenhove, & Laurent, 2004, p. 5).
Governance is de sturingsfilosofie waarbij er is in toenemende mate sprake van een
samenwerkingsgerichte stijl van besturen (Hajer, van Tatenhove, & Laurent, 2004, p. 5). Bestuurders proberen met onderhandelend bestuur vorm en richting geven aan netwerken en aan beleid in plaats van besturing van bovenaf. Hierbij staat governance voor het meer vermaatschappelijken van het openbaar bestuur. Gemeenten krijgen de beleidsvrijheid om aan de vragen van de burger te voldoen en ‘maatwerk’ te leveren. Daarnaast verlangt de overheid dat burgers meer gaan
participeren binnen de netwerken om zo de kosten van de verzorgingsstaat te kunnen reduceren. Dit wil volgens Hajer (2009) niet zeggen dat de klassiek-modernistische manieren van besturen niet meer bestaan. Deze vormen van besturen zouden mogelijk niet meer ‘leveren’ in de mate en manier waarop ze dat in het verleden deden, maar dat wil niet zeggen dat ze zijn verouderd (Hajer, 2009, p. 33).
Bij netwerk governance verrichten verschillende partijen naast en met de overheid inspanningen om maatschappelijke problemen aan te pakken en een wederzijds aanvaardbare oplossing te zoeken. Het openbaar beleid wordt gevormd in netwerken waarin politici, ambtenaren, private bedrijven, belangengroepen en burgers samenwerken (Koppenjan & Klijn, 2004, p. 155). Er is sprake van onderlinge afhankelijkheid, een gemeenschappelijk gedeeld gevoel van belang, visie of verantwoordelijkheid, waarbij het besef bij actoren aanwezig is dat iedere individuele bijdrage van belang is (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2012, p. 144). In een netwerk is voortdurend interactie waarbij sprake is van uitwisselingen en onderhandelingen en waar vertrouwen en samenwerking nodig zijn en zich dienen te ontwikkelen (Rhodes, 1996, p. 660).
Die interactie is nodig om de zogeheten “wicked problems” aan te pakken. Deze “wicked
problems” zijn beleidsproblemen die niet definitief kunnen worden opgelost, er is geen optimale
oplossing voor deze problemen, waardoor beleid dan ook niet goed of fout kan zijn (Rittel & Webber, 1973, p. 155). Daarbij kunnen de problemen die in de maatschappij opdoemen niet langer door de overheid alleen worden opgelost. De problemen vragen, vanwege hun ambiguïteit en complexiteit, van de overheid om te leren in samenwerking met andere actoren en zo deze vraagstukken aan te pakken (Koppenjan & Klijn, 2004, pp. 154-155).
Cruciaal in deze aanpak is het waarderen van de onderlinge interdependentie (Hajer, 2009, p. 31). Dit wordt bemoeilijkt doordat actoren verschillende uitgangspunten en doelen hebben bij de onderhandelingen. De onderlinge afhankelijkheid en het daarvoor nodige onderlinge vertrouwen zorgen ervoor dat samenwerking binnen een netwerk voor langere tijd kan bestaan. Het zorgt voor prikkels om te leren en voor het verspreiden van informatie, waardoor ideeën snel kunnen worden vertaald naar actie. Het open karakter van een netwerk is nuttig als middelen variëren en de
omgeving onzeker is. Ook bieden netwerken een uitgesproken mogelijkheid tot het gebruik maken van ongrijpbare waarden zoals lokale (“stille”) kennis en technische innovatie (Powell, 1990, p. 322). Oftewel kennis die voortkomt uit praktijkervaring en technische innovatie.
Netwerk governance ontstaat volgens Hajer (2009) bijna altijd uit een combinatie van drie factoren. Ten eerste een frustratie met de klassiek modernistische organisatorische praktijken. Hieronder verstaat Hajer de vaststaande regelingen en officiële omgeving voor beleidsvorming en politiek zoals de representatieve democratie. Door de frustratie met deze praktijken ontstaan nieuwe politieke ruimten veelal rondom problemen die de gevestigde instituties niet op kunnen lossen op een manier die legitiem en effectief is. Deze nieuwe velden worden betreden door nieuwe (politieke) spelers als consumentenorganisaties en niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) (Hajer M. , 2003, p. 176). Ten tweede een besef van onderlinge afhankelijkheid. De meeste actoren wenden zich niet naar governance uit overtuiging, maar omdat ‘oude’ klassiek modernistische strategieën niet brengen wat actoren willen of omdat nieuwe arrangementen erdoor worden gestuwd (Hajer, 2009, p. 31). De derde factor is een bereidheid om trajecten van “mutual gain” te verkennen (Hajer, 2009, p. 32). En een zoektocht naar beleid waar alle partijen van profiteren. Het lijkt erop dat de overheid met de decentralisatie van de Jeugdwet ruimte wil bieden aan de govenrance manier van besturen.
1.5 Institutionele leemte
Uit het bovenstaande is gebleken dat nieuwe vormen van openbaar bestuur zich aan het ontwikkelen zijn. Hierbij krijgt de rol van de overheid vaak een nieuwe invulling (Hajer, van Tatenhove, & Laurent, 2004, p. 4). Zo wordt onder invloed van het New Public Management (NPM) geprobeerd
overheidstaken uit te laten voeren door de markt of de maatschappij. Bij NPM worden overheden uitgedaagd om zichzelf als een private onderneming te zien, waarbij de overheid moet sturen op uitkomsten in plaats van procedures en formele processen. De levering van diensten wordt door privatisering en marktwerking overgedragen aan autonome of semi-autonome instanties, zodat dienstverleners zich kunnen concentreren op de efficiënte levering van kwalitatief hoogstaande diensten (Bevir, 2010, pp. 70-72). De overheid bemoeit zich zo min mogelijk met deze taken.
Intervenieert de overheid, dan wordt dat beoordeeld op de capaciteit voor het effectief oplossen van problemen en het genereren van legitimiteit hiervoor. De kwaliteit van beleidsvorming wordt dan ook beoordeeld aan de hand van deze twee criteria (Hajer M. , 2003).
Door de decentralisaties en het werken in een netwerk governance model is de rol van de overheid minder duidelijk. Er zal zorginhoudelijk een vernieuwing en innovatie plaats gaan vinden. Een cultuurverandering in de manier van met elkaar omgaan, een andere werkwijze en benadering van zorg. Dit zorgt voor nieuwe en veranderende verhoudingen tussen gemeenten, instellingen, professionals en burgers. Dit heeft betrekking op de organisatiestructuur binnen de jeugdzorg. (Rijksoverheid, IPO en VNG, 2012, p. 5). De overheid heeft in dit proces minder een voortrekkersrol en lijkt een rol als regulerende en ondersteunende actor aan te nemen. De lokale overheid wordt bestuurlijk en financieel verantwoordelijk voor de drie decentralisaties. Dit maakt het mogelijk om; ten eerste beleidsprogramma's aan te passen aan de lokale behoeften en omstandigheden, zodat sociaal beleid flexibeler en efficiënter wordt; ten tweede de ontwikkeling van lokale samenwerking om sociale problemen aan te pakken te stimuleren; ten derde promoot decentralisatie het betrekken van lokale actoren, zoals burgers, sociale partners, lokale publieke instellingen, vrijwilligers-en non-profitorganisaties, bij het proces van beleidsontwikkeling en uitvoering (van Berkel, 2006, p. 21).
Het betrekken van de hierboven genoemde lokale actoren binnen de recent gevormde netwerken zorgt volgens Hajer (2003) voor een proces waarin door samenwerking tussen verschillende actoren, ieder met verschillende achtergronden en uiteenlopende doelen, er een institutionele leemte ontstaat. In deze leemte is volgens Hajer onzekerheid rond de interpretatie van bestaande institutionele regelgeving die zodoende geen duidelijkheid aan alle partijen biedt (Hajer, 2009, p. 34). In deze leemte zijn er geen algemeen geaccepteerde regels en normen die alle actoren binden. Er is onduidelijkheid rond de huidige en nieuwe regels, waardoor actoren deze zelf moeten gaan interpreteren. Deze leemte vraagt van alle betrokken actoren dat bij elk onderwerp en besluit eerst met elkaar moet worden gedebatteerd om duidelijkheid te verschaffen hoe men binnen het netwerk de geldende (spel)regels interpreteert. Voor de decentralisaties vraagt dit van de partijen om tijdig met elkaar in debat te gaan om met elkaar duidelijkheid te verschaffen over hoe men de (spel)regels tussen de betrokken actoren interpreteert.
“De bij de transitie betrokken partijen kunnen zich alleen goed voorbereiden op de verandering van werkzaamheden wanneer er afspraken zijn over hoe, wanneer en onder welke landelijke voorwaarden moet worden overgedragen, welke herinrichting daarbij gerealiseerd moet worden, wat
de risico’s zijn bij deze overdracht en herinrichting en op welke wijze deze moeten worden voorkomen. De Transitieagenda Jeugdzorg biedt hiervoor een kader.” (Rijksoverheid, IPO en VNG,
2012, p. 4)
Bovenstaand citaat suggereert dat, als er geen concrete afspraken zijn over de transitie, dit er voor kan zorgen dat deze niet slaagt. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) probeert dit tegen te gaan door een modelverordening op te stellen waarin landelijke kaders worden geschetst. Gemeenten hebben mogelijk geen belang bij de landelijk opgestelde kaders, omdat ze liever zelf of in regio’s het beleid bepalen en door de landelijke kaders de lokale beleidsvrijheid wordt beperkt. Daarbij is de vraag of de opgelegde druk van afspraken er niet voor zorgt dat beleidsvorming traag en onsamenhangend wordt als niet alle betrokken partijen zich conformeren aan de landelijk opgestelde kaders. Hier kan het ontstaan van een institutionele leemte voor de besluitvorming problematisch zijn. Kenmerkend voor een netwerk is dat governance regels niet worden opgelegd maar worden bepaald binnen het bestuurlijke speelveld. Een institutionele leemte kan er daardoor ook voor zorgen dat beleid sneller ontstaat. Actoren kunnen met het besef van onderlinge afhankelijkheid en de bereidheid om trajecten van “mutual gain” te verkennen, sneller tot overeenstemming komen waarbij alle partijen voordeel uit halen.
1.6 Beleidsvorming en implementatie
De decentralisatie van de jeugdzorg binnen de context van netwerk governance heeft ook voor beleidsvorming en beleidsimplementatie gevolgen Om de decentralisaties goed te laten verlopen is het vooraf wenselijk een duidelijk beleid te maken. Beleidsvorming gaat niet langer volgens de traditionele fases van de beleidscyclus zoals in figuur 2 te zien is
Deze cyclus is een gesloten proces, dat eerst moet worden doorlopen. Een nadeel van deze cyclus is dat het geen mogelijkheid biedt voor tussentijds leren, omdat eerst de gehele cyclus moet zijn doorlopen alvorens er feedback komt vanuit de evaluatie. Hierdoor wordt implementatie van beleid minder succesvol. Volgens Pressman & Wildavsky (1984) zou beleid niet alleen moeten worden beoordeeld op de inhoud, maar ook op de mogelijkheid tot succesvolle implementatie.
“In a world that changes programs as they are carried out, implementation is the only source of experience that managers can use to test and improve their programs.” (Pressman & Wildavsky,
1984, p. xviii). Beleidsvorming is dus een continu proces waarbij constant de vraag moet worden gesteld of de oplossingen die men biedt logisch en te rechtvaardigen zijn (Hoppe, 2010, pp. 46-47).
Beleid maken vraagt van beleidsmakers om constant te leren van hun
implementatieopdracht en deze elke keer bij te sturen. Of beleid goed past bij de omgeving waar het wordt geïmplementeerd kan alleen worden beantwoord door continue beleidsevaluatie. De uitkomst van beleid is niet zichtbaar en kenbaar en de enige manier om te ontdekken of beleid goed werkt in de praktijk is door te beginnen (van der Steen & van Twist, 2014, pp. 3-4). Het is daarom van belang dat beleidsmakers leren tijdens het proces van implementatie en niet alleen ”aan de tekentafel.”
Succes of falen van een implementatieopdracht is alleen meetbaar aan de hand van gestelde doelen (Pressman & Wildavsky, 1984, p. xxii). Of de implementatie van de jeugdzorg een succes wordt, zal daarom pas na 1 januari 2015 blijken. Hierbij moeten betrokken actoren wel rekening houden met mogelijke beleidstekorten.
1.7 Drievoudig tekort
Hajer (2009) ziet namelijk, door erosie in het gezag van de klassiek-modernistische institutionele politiek, een drievoudig tekort ontstaan, te weten een implementatie, - leer, - en legitimiteitstekort. Deze tekorten opent de mogelijkheid om politieke ruimte te herschikken vragen te stellen bij de manier waarop gezag wordt vergaard in dergelijke situaties (Hajer, 2009, pp. 29-30).
Bron 3 Bron: Bovens, et al (2012:75) 1 Figuur 3 De beleidscyclus
Het implementatietekort ontstaat wanneer politici beslissingen nemen over plannen of maatregelen doorvoeren, maar deze niet passend zijn in de praktijk. Een in theorie goed werkend beleid kan in de praktijk niet of nauwelijks uitvoerbaar blijken en leidt tot het ontduiken of zelfs niet implementeren van het beleid. Tevens verondersteld dit meer kennis aan de zijde van de overheid dan realistisch is. In de praktijk zullen er altijd nieuwe problemen bijkomen of dingen niet verlopen zoals men vooraf had bedacht. De overheid kan dan terugpakken op het ‘oude’ beleidscyclusmodel, waarbij pas aan het einde van het proces de mogelijkheid tot leren en aanpassen is. Dit is niet realistisch en vraagt om een andere organisatie.
Volgens Hajer (2009) is de ware uitdaging om dit implementatietekort te ondervangen door een permanent lerend vermogen in de overheid te genereren. Dit vraagt om een andere organisatie rond de besluitvoering waarbij een structureel contact met actoren uit het beleidsveld vereist is waarbij actoren uit het veld gehoord worden en steun krijgen van politici bij het oplossen van lokale problemen (Hajer, 2009, p. 30). Hierdoor kan naast een implementatietekort ook een leertekort worden voorkomen.
Deze twee tekorten zijn zeer goed met elkaar te verbinden. Als beleid niet past bij de praktijk waar dit moet worden geïmplementeerd zorgt dat, volgens Lipsky (1980), ervoor dat ‘street-level-bureaucrats’ manieren zoeken om beleid te ontduiken of zelfs helemaal niet uit te voeren. Door het leervermogen van een organisatie te verhogen en dus (snel) te leren van beleidspraktijken is het mogelijk het beleid adequaat te verbeteren en het implementatietekort te verminderen. In het veld is het dan van belang een overheidsorganisatie te realiseren waar een hoog lerend vermogen is. Leren vindt plaats in het hoofd van individuen. Gevolg is dat organisaties maar op twee manieren kunnen leren. Ten eerste door het leren van haar leden en ten tweede door nieuwe mensen aan te nemen die kennis bezitten die de leden die al bij de organisatie werkten niet bezitten (Simon, 1991, p. 125).
Ook Argyris en Schön (1974) onderkennen het belang van mensen als het gaat om leren. In hun boek Theory in Practice: Increasing Professional Effectiveness claimen zij dat menselijk handelen in twee categorieën van actie is in te delen. Ten eerste zijn er de espoused theorieën, wat denken mensen dat ze doen, medewerkers denken te werken volgens een bepaalde overtuiging als basis voor hun acties. Ten tweede zijn er de theories-in-use, het daadwerkelijk handelen van mensen. Er is dus een verschil in wat mensen zeggen of geloven dat ze doen en hoe ze er werkelijk naar handelen (Argyris & Schön, 1974).
Om als organisatie goed te kunnen leren, om zo het leertekort te ondervangen en daarmee een implementatietekort te voorkomen, stellen Argyris en Schön (1974) voor om een
double-loop-learning toe te passen. Dit is een uitbouw van single-loop-double-loop-learning. Bij single-loop double-loop-learning krijgen
medewerkers veranderingen van het hogere management opgelegd. Resultaten van acties worden geëvalueerd en vervolgens worden vervolgacties bijgesteld. Op basis van geaccepteerde normen en waarden worden problemen en fouten van individuen of binnen processen aangepakt. Dit gebeurt van bovenaf, waardoor controle wordt uitgeoefend over hoe medewerkers zouden moeten werken. Medewerkers worden niet betrokken bij dit proces en daardoor worden ze minder open, defensiever en vermindert de behulpzame feedback (Argyris & Schön, 1974).
Bij double-loop-learning worden acties ook geëvalueerd, maar vervolgens wordt er met de medewerkers gereflecteerd. De ervaring en mening van medewerkers wordt wèl meegenomen bij
het maken van beslissingen en veranderingen. Er wordt fundamenteel doorgedacht over de eigen bijdrage aan het geheel en over de onderliggende normen en waarden, een kritische reflectie waarbij wordt geleerd van fouten en niet alleen fouten worden hersteld. Na dit proces worden acties pas bijgesteld. Dit zorgt ervoor dat medewerkers meer commitment hebben met de genomen
beslissingen. Als een organisatie effectief wil veranderen, doet zij er verstandig aan om meningen en theorieën van medewerkers mee te nemen alvorens nieuwe concepten door te voeren. Mensen staan meer open voor elkaars ideeën in plaats van defensief te reageren op veranderingen, leren ze meer van elkaar en zijn ze meer gecommitteerd aan de (lerende) organisatie (Argyris & Schön, 1974). Op deze manier kan het implementatie-, en het leertekort worden ondervangen.
Aanvullend geven Van der Steen en van Twist (2014) organisaties twee strategische opties als het gaat om hoe te leren bij onverwachtse situaties. De eerste optie noemen ze weerbaarheid, waarbij organisaties ervan uitgaan dat problemen niet zijn te voorkomen. Door het hebben van een buffer kan een organisatie de ruimte creëren die het nodig heeft om te leren. Hierbij zal een organisatie zich ‘schrap zetten’ en de botsing laten gebeuren waarbij een probleem zal worden geabsorbeerd en zij zal interen op haar middelen om de ruimte te creëren om als organisatie te leren. Het gaat daarbij binnen een organisatie om standvastigheid, waarbij de mensen op hun post blijven, terugduwen en niet wijken en als de organisatie onder druk komt te staan er geen ruimte is voor twijfel, maar zal men inzetten op volharding (van der Steen & van Twist, 2014, p. 4).
De tweede optie is wendbaarheid en vraagt van organisaties om bij onverwachte gebeurtenissen niet de klap op te vangen, maar door adequaat te reageren en ‘er om heen te bewegen’ middels snel aanpassen en overnemen. Dit kan proactief door van tevoren naar alle opties en scenario’s te kijken en te ondervangen. Het kan ook reactief door problemen snel op te merken en vervolgens ook meteen reageren door het repertoire van handelen aan te passen (van der Steen & van Twist, 2014, p. 4). Dit laatste vereist volgens van der Steen & van Twist (2014) een organisatie die in staat is tot leren en het potentieel bezit tot snelle veranderingen, bijna in real time met de leerervaringen van de organisatie. De theories-in-use die Argyris en Schön (1974) omschrijven.
Van der Steen & van Twist (2014) schetsen dat een verandering zo groot als de komende decentralisatieopgave niet zal gaan zonder incidenten en problemen. Gemeenten zullen met alle macht de problemen te lijf moeten gaan om de decentralisatie te laten slagen. Hiervoor moeten gemeenten investeren in het wendbare vermogen van de organisatie, waarbij actoren snel van elkaar leren. Mocht dit niet lukken dan moeten gemeenten zorgen voor een weerbare organisatie, zodat gemeentelijke organisaties kunnen meeveren om zo problemen te temmen (van der Steen & van Twist, 2014, pp. 5-6).
Als laatste van de drie tekorten is er het legitimiteitstekort. Hier wordt bij het primaat van de politiek verondersteld dat een gemeenteraad, geformeerd uit gekozen volksvertegenwoordigers, legitimiteit van beslissingen borgt. In de Nederlandse representatieve democratie kiest de kiesgerechtigde bevolking haar (volks)vertegenwoordigers. Zij verkrijgen hierdoor legitimiteit om beslissingen namens het volk te nemen. Hajer (2009) ziet dat beleidsproblemen de territoriale schalen overschrijden. Gekozen politici en benoemde ambtenaren reageren hierop door onderlinge onderhandelingen over oplossingen te starten. De overheid werkt steeds meer in netwerken, waarbij men de territoriale grenzen waaruit een vertegenwoordiger zijn legitimiteit vandaan haalt verlaat. Dit ondermijnt de legitimiteit van de beslissingen die zij nemen en zorgt voor het ontstaan van een
legitimiteitstekort (Hajer, 2009, p. 30). Lokale politici en daardoor ook de burgers dreigen door de decentralisaties en bestuurlijke onderonsjes buitenspel te komen staan (de Boer & van der Lans, 2014, p. 3). Het ontbreekt binnen de overheid aan een adequate manier van verantwoording afleggen. De burger heeft hierdoor steeds minder zicht op wat de problemen zijn, welke doelen politici hebben en waarom en welke oplossingsaanpak wordt gekozen. Het opschalen van de lokale politiek, en dus het samenvoegen van gemeenten is waarschijnlijk de enige oplossing (de Boer & van der Lans, 2014, p. 3).
Ook Hajer (2003) merkt op dat beleid steeds vaker zal worden gecreëerd buiten de klassiek-modernistische instituties en steeds meer in een netwerk. Volgens Hajer zorgt dit ervoor dat de kwestie rondom legitimiteit ook moet worden gerelateerd aan het proces van beleid maken (Hajer M. , 2003, p. 191). De betrokken partijen zullen dus gedurende het hele proces van beleid maken moeten zorgen dat ze legitimiteit voor besluitvorming blijven verkrijgen.
1.8 Conclusie
Volgens Tonkens (2009) is de opbouw van de verzorgingsstaat in vier verschillende fases in te delen. Bij elke fase staat een andere hoofdfunctie van de verzorgingsstaat centraal. Vanaf ongeveer 2005 is de vierde fase ingegaan. Daarbij zijn verhoudingen tussen burgers en overheid verder veranderd en is de macht van de staat volgens Hajer (2009) afgenomen.
Deze verandering in rollen vraagt om nieuwe manieren van besturen en uitvoeren van de overheid. Er is een verschuiving zichtbaar waarbij beleid steeds minder wordt gemaakt in een
government model en steeds meer in een governance model. In deze context van netwerk governance zullen verschillende partijen naast en met de overheid inspanningen doen om
maatschappelijke problemen aan te pakken en een wederzijds aanvaardbare oplossing te zoeken. Er is sprake van onderlinge afhankelijkheid, een gemeenschappelijk gedeeld gevoel van belang, visie of verantwoordelijkheid.
De decentralisaties zorgen ervoor dat de netwerken verder decentraal ontstaan. In deze netwerken wordt de rol van de centrale overheid minder duidelijk en zorgt voor veranderende verhoudingen tussen actoren. Hierdoor kunnen institutionele leemten ontstaan. In deze leemte is volgens Hajer onzekerheid rond de interpretatie van bestaande institutionele regelgeving die zodoende geen duidelijkheid aan alle partijen biedt (Hajer, 2009, p. 34). In deze leemte zijn er geen algemeen geaccepteerde regels en normen die alle actoren binden. Er is onduidelijkheid rond de huidige en nieuwe regels, waardoor actoren deze zelf moeten gaan interpreteren. Deze leemte vraagt van alle betrokken actoren dat bij elk onderwerp en besluit eerst met elkaar moet worden gedebatteerd om duidelijkheid te verschaffen hoe men binnen het netwerk de geldende (spel)regels interpreteert. Voor de decentralisaties vraagt dit van de partijen om tijdig met elkaar in debat te gaan om met elkaar duidelijkheid te verschaffen over hoe men de (spel)regels tussen de betrokken actoren interpreteert.
Naast de institutionele leemten kunnen er ook beleidstekorten ontstaan. Om de implementatie van de Jeugdwet succesvol te laten verlopen moeten betrokken actoren zorgen dat deze
beleidstekorten worden ondervangen. Het implementatietekort ontstaat wanneer politici beslissingen nemen over plannen of maatregelen doorvoeren, maar deze niet passend zijn in de praktijk. Dit vraagt om een constant lerend vermogen van de overheid, doen ze dit niet ontstaat een
leertekort. Het laatste is een legitimiteitstekort. Doordat de overheid steeds meer in netwerken werkt waarbij men de territoriale grenzen, waaruit een volksvertegenwoordiger, zijn legitimiteit vandaan haalt verlaat. Dit ondermijnt de legitimiteit van de beslissingen die zij nemen en zorgt voor het ontstaan van dit legitimiteitstekort.
2 Methode en operationalisering
Als sinds 2010 is de gemeente Eindhoven bezig met nadenken over, en sinds 2012 ook werkelijk transformeren van het sociale domein. Onder dit sociale domein valt ook de jeugdzorg. Met de komst van de decentralisatie per 1 januari 2015 maakt dit de gemeente Eindhoven tot een goede casus voor dit onderzoek. Het onderzoek bestaat uit het analyseren van beleidsdocumenten en het houden van interviews met betrokken actoren rondom het beleidsveld van de jeugdzorg. Hierin is onderzocht hoe de gemeente Eindhoven anticipeert op de nieuwe Jeugdwet die per 1 januari 2015 in werking treedt. Het onderzoek kent daarbij een focus op de door Hajer (2009) beschreven
institutionele leemte en de drie beleidstekorten.
2.1 Waarom Eindhoven?
Dit onderzoek is een casestudy, waarbij één casus intensief is onderzocht en waarvan uitvoerig en gedetailleerd verslag is gedaan (Bryman, 2012, p. 66). Door het bestuderen van één casus is het mogelijk veel meer de diepte in te gaan en dus veel gedetailleerder te werken (Gerring, 2007, pp. 105-106). Er zijn verschillende redenen waarom juist voor Eindhoven is gekozen. Ten eerste omdat de gemeente Eindhoven groot genoeg is qua omvang in inwoners (217.000), evenals haar
ambtenarenapparaat, om de decentralisatie van de jeugdzorg zelf op te pakken en uit te voeren. Daarnaast heeft de gemeente Eindhoven een rol als centrumgemeente binnen de regio
Ten tweede wordt de gemeente Eindhoven gezien als een innoverende gemeente die een ‘landingsbaan’ ontwikkelt voor de decentralisaties met als doel dat deze een ‘zachte’ landing zal hebben op 1 januari 2015 (Instituut voor Publieke Waarden, 2013, p. 5). Dit wil zeggen dat men de decentralisatie integreert in de al gaande veranderingen, waarbij men hoopt dat dit voor zo min mogelijk problemen gaat zorgen.
Tenslotte ziet de gemeente Eindhoven zelf ook kansen bij de transitie en vraagt daarbij ruimte om te leren en zich verder te ontwikkelen (Instituut voor Publieke Waarden, 2013, p. 9). Deze kansen ziet de gemeente Eindhoven rondom de transformatie van het sociale domein. Daar waar veel gemeenten helemaal gefocust zijn op de transitie is Eindhoven een ambitieus project gestart rondom de transformatie.
Nadeel van een onderzoek gericht op maar één casus is dat het moeilijk is om eventuele onderzoeksresultaten te generaliseren, omdat één casus niet representatief is voor alle gemeenten in Nederland (Bryman, 2012, p. 406).
2.2 Dataverzameling
Om een helder beeld te verkrijgen wat de decentralisatie inhoudt is er een uitgebreide literatuurstudie naar de per 1 januari 2015 ingaande Jeugdwet gedaan. Daarnaast zijn door
verschillende actoren meerdere beleidsdocumenten over deze Jeugdwet gemaakt. Aan de hand van beleidsdocumenten van de betrokken actoren, zoals het Rijk, VNG, Divosa, de provincie, gemeenten, Bureau Jeugdzorg, het Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (SRE) en WIJeindhoven is gekeken naar hoe de jeugdzorg is opgebouwd. Er zijn ook beleidsdocumenten geschreven waarin een toekomstvisie staat over hoe men de transitie en transformatie van de Jeugdwet binnen de gemeente Eindhoven denkt in te vullen. Deze documenten geven een rijk beeld over wat men
verwacht dat er gaat veranderen. De verschillende beleidsdocumenten zijn geanalyseerd om voor de onderzoeker een helder beeld te krijgen van hoe de jeugdzorg nu is georganiseerd. Welke processen er spelen en hoe men verwacht de decentralisatie aan te pakken. Daarnaast is het gebruikt om vragen te genereren voor de interviews.
Na de analyse van de beleidsdocumenten is er een kwalitatieve methode ten behoeve van de dataverzameling gebruikt. De basis van dit onderzoek zijn interviews met betrokken actoren rondom de nieuwe Jeugdwet. Dit past bij een interpretatieve benadering van onderzoek doen (Bryman, 2012, p. 380). De keuze van de actoren die geïnterviewd zijn heeft niet random plaatsgevonden. Er is sprake van een strategische keuze van respondenten zodat degenen die geïnterviewd zijn ook daadwerkelijk relevant zijn voor het onderzoek (Bryman, 2012, p. 418). Daarbij is gekeken naar variatie in de respondenten, zodat er zoveel mogelijk verschillende actoren aan het woord konden komen.
De respondenten zijn gezocht binnen de gemeente Eindhoven. Er is eerst een interview gehouden met twee ambtenaren van de gemeente Eindhoven en met twee respondenten verbonden aan Bureau Jeugdzorg. Door middel van de sneeuwbalmethode is vervolgens gezocht naar andere relevante respondenten voor het onderzoek (Bryman, 2012, pp. 202-203). Tevens is er met één persoon een tweede interview afgenomen om een nog beter beeld te krijgen van de situatie. Door de sneeuwbalmethode was het mogelijk om in korte tijd veel waardevolle contacten te leggen. Nadeel van deze manier van respondenten zoeken is dat de externe validiteit en de mogelijkheid tot generaliseren laag zijn (Bryman, 2012, p. 203).
Uiteindelijk zijn er interviews gehouden met vier beleidsmedewerkers van de gemeente Eindhoven en met een beleidsmedewerker van het Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (SRE). Vanuit het veld van de jeugdzorg is gesproken met respondenten van de Combinatiejeugdzorg, Bureau Jeugdzorg, Jeugdreclassering en jeugdbescherming en de Raad voor de Kinderbescherming. Daarnaast is er gesproken met een beleidsadviseur, een interne begeleider van een basisschool en een masterstudent recht, die onderzoek heeft gedaan binnen de gemeente Eindhoven. Door verschillende respondenten te spreken, die vanuit hun werkervaring en expertise te maken hebben met de decentralisatie van de jeugdzorg, is het interessant te kijken naar hun visie over de
decentralisatie en problemen en voordelen die zij zien. De complete lijst met respondenten is te vinden in bijlage 1.
Aan de hand van de documentanalyse en de gekozen focus in dit onderzoek is een vragenlijst opgesteld voor de respondenten (bijlage 2). Deze is in de loop van het onderzoek bijgesteld en uitgebreid. Aan de hand van de opgestelde vragenlijst is aan de respondenten gevraagd om
processen te beschrijven en situaties te interpreteren en daarbij een persoonlijke visie te geven. Dit is via ongestructureerde (open)- en semigestructureerde interviews mogelijk. In dit onderzoek zijn semi-gestructureerde interviews afgenomen, maar is er door de onderzoeker gekozen om een meer open karakter aan de interviews te geven en niet systematisch de vragenlijst met de respondenten te doorlopen. Geïnterviewde respondenten zijn daardoor vrij om te vertellen, zodat men de eigen visie goed kan weergeven en opgedane kennis en expertise kan delen. Hierbij worden ze niet beperkt door de vragenlijst die afgewerkt dient te worden (Bryman, 2012, p. 203). Het is daardoor mogelijk om buiten de vragenlijst om informatie te delen. De vragenlijst biedt de onderzoeker het houvast om
te garanderen dat alle onderwerpen zijn behandeld, maar is tijdens de interviews niet leidend geweest.
Aan respondenten is gevraagd om terug te kijken op een proces dat leidt naar of dat volgt uit een gebeurtenis, in dit geval de decentralisatie van de jeugdzorg vastgelegd in de nieuwe Jeugdwet en hoe de gemeente Eindhoven hierop anticipeert (Bryman, 2012, pp. 402-403). Van alle interviews is een verslag (transcriptie) gemaakt, hierbij zijn de respondenten, net als in deze scriptie,
geanonimiseerd.
Nadelen van een kwalitatief onderzoek en het open karakter van de interviews is dat ze subjectief kunnen zijn en lastig exact te herhalen wat gevolgen heeft voor de betrouwbaarheid (Bryman, 2012, pp. 405-406). Daarnaast is het vaak moeilijk te achterhalen hoe een onderzoeker tot zijn conclusies is gekomen, er is een gebrek aan transpiratie op dat vlak. Door het opnemen en transcriberen van de interviews is het mogelijk om de gesprekken terug te luisteren en te lezen zodat een andere onderzoeker de bevindingen kan testen.
2.3 Data analyse
Bij de analyse van de interviews door middel van de transcripties zijn de interviews handmatig gecodeerd. Dit is gedaan aan de hand van de vooraf gestelde deelvragen en aan de hand van de vooraf gestelde focus van het onderzoek. Zo is er bijvoorbeeld gecodeerd op institutionele leemten, het leertekort, implementatietekort en legitimiteitstekort. Vanuit deze eerdere coderingen zijn vervolgens aan de hand van het empirisch materiaal vervolg coderingen gemaakt. Ook zijn opvallende uitspraken of speciale bevindingen gebruikt als codering.
Met behulp van de literatuurstudie, de analyse van de beleidsstukken en de interviews is een empirische analyse geschreven met als doel om een antwoord te vinden op de vraag hoe de verschillende actoren denken dat de gemeente Eindhoven anticipeert op de decentralisatie en implementatie van de Jeugdwet.
3 Decentralisatie van de jeugdzorg
Om een goed beeld te krijgen van hoe de gemeente Eindhoven anticipeert op de implementatie van de Jeugdwet is het eerst nodig om te zien wat de Jeugdwet en de daar aangekoppelde decentralisatie van de jeugdzorg inhoudt. De decentralisatie van de jeugdzorg is namelijk één van de drie door het Rijk geïnitieerde decentralisaties. Door deze decentralisaties gaat er voor gemeenten veel
veranderen. Bevoegdheden en verantwoordelijkheden worden overgedragen aan lagere publieksrechtelijke lichamen, in dit geval van de Rijksoverheid en provincie naar gemeenten.
Voorafgaand aan de decentralisatie heeft een parlementaire werkgroep
‘Toekomstverkenning Jeugdzorg’ de taak gekregen om de problemen in de jeugdzorg te
inventariseren en een gezamenlijke visie op verbeteringen in de jeugdzorg te komen. Zij komen tot de volgende conclusie:
“Een wezenlijke verandering van de manier waarop de jeugdzorg is georganiseerd en opereert is noodzakelijk” (Werkgroep Toekomstverkenning Jeugdzorg, 2010, p. 5).
De werkgroep ziet twee belangrijke uitgangspunten. Ten eerste dat de samenleving steeds minder bepaalde risico’s of afwijkend gedrag wil en/of kan accepteren en ten tweede dat binnen de sector veel verbeteringen mogelijk zijn. Dit wil men realiseren door uit te gaan van het kind, zijn kansen en mogelijke bedreigingen. Er moet vroegtijdige hulp en zorg worden geboden; zo dicht mogelijk bij het kind en zijn dagelijkse leefsituatie (Werkgroep Toekomstverkenning Jeugdzorg, 2010, p. 6).
Er wordt gevraagd om minder verantwoording en meer vertrouwen in de professionaliteit van de hulpverlener, waarbij alles moet worden gedaan om incidenten te voorkomen. Maar doordat jeugdzorg mensenwerk blijft mogen deze incidenten niet leidend zijn voor de wijze waarop
verantwoording wordt afgelegd (Werkgroep Toekomstverkenning Jeugdzorg, 2010, p. 16). De nieuwe verantwoordelijkheden rondom de jeugdzorg zijn vastgelegd in de nieuwe Jeugdwet, die per 1 januari 2015 in gaat. Deze nieuwe Jeugdwet is op 17 oktober 2013 aangenomen in de Tweede Kamer. De Eerste Kamer stemde op 18 februari 2014 in met deze nieuwe wet (Eerste Kamer, 2014).
Bij de decentralisatie van de jeugdzorg op 1 januari 2015 wordt de gemeente bestuurlijk en financieel verantwoordelijk voor de jeugdzorg, ofwel functionele decentralisatie. Bij de
decentralisatie van de jeugdzorg wordt elke gemeente afzonderlijk verantwoordelijk gemaakt voor de jeugdzorg. Doordat de bevoegdheid van de gemeente alleen reikt tot de gemeentegrenzen is er ook sprake van een territoriale decentralisatie. Dit zorgt ervoor dat er sprake is van een mengvorm van zowel functionele en territoriale decentralisatie. (Burkens, 2012, pp. 305-306).
Onder regie van het ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport (VWS) gaat deze nieuwe Jeugdwet de huidige “wet op de jeugdzorg” vervangen, en zorgt ervoor dat de gemeenten verantwoordelijk worden voor de jeugdzorg in plaats van de provincie (Divosa, 2012). Daarnaast vervangt de nieuwe Jeugdwet ook verschillende onderdelen van de jeugdzorg die nu nog onder de Zorgverzekeringswet (geestelijke gezondheidszorg voor jongeren) en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (zorg voor licht verstandelijk beperkte jeugd) vallen. Ook de jeugdbescherming en jeugdreclassering maken onderdeel uit van de nieuwe wet (Nederlands Jeugd Instituut, 2013). Dit
alles valt per 1 januari 2015 onder de verantwoordelijkheid van de gemeenten zoals te zien is in figuur 3:
Figuur 4 Huidige en nieuwe situatie Jeugdzorg
Bron 4 (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport & ministerie van Veiligheid en Justitie, 2013)
Het doel van dit wetvoorstel is het jeugdstelsel te vereenvoudigen, efficiënter en effectiever te maken. Het voorziet in een bestuurlijke en financiële decentralisatie van alle ondersteuning waarmee men de kwaliteit van de jeugdzorg wil verbeteren door gemeenten verantwoordelijk te maken voor deze zorg en zij beter maatwerk kunnen leveren in de jeugdhulp (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport & ministerie van Veiligheid en Justitie, 2013). Met de nieuwe Jeugdwet komt de verantwoordelijkheid voor preventie, ondersteuning, hulp en zorg bij opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen, de uitvoering van de
kinderbeschermingsmaatregelen en de jeugdreclassering bij de gemeente te liggen (Staatssecretaris van VWS & Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, 2013).
“De decentralisatie moet ertoe bijdragen dat de eigen kracht, het sociale netwerk en de voorzieningen in een gemeente beter worden benut.” (Ministerie van Algemene Zaken, 2012)
Uitgangspunt is dat de verantwoordelijkheid voor het gezond en veilig opgroeien van jeugdigen op de eerste plaats bij de ouders en de jeugdige zelf ligt (Staatssecretaris van VWS & Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, 2013). Daarnaast streeft men binnen het sociale domein naar: "Eén gezin, één plan, één regisseur" (Ministerie van Algemene Zaken, 2012). Dit moet leiden tot een betere samenwerking van hulpverleners rond gezinnen, vroegere signalering en ondersteuning bij opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen, hulp op maat en meer ruimte voor professionals. En tenslotte tot het demedicaliseren, ontzorgen en normaliseren van de jeugdsector (Staatssecretaris van VWS & Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, 2013).
"Het uiteindelijke doel van het wetsvoorstel is het versterken van de eigen kracht van de jongere en van het zorgend en probleemoplossend vermogen van diens gezin en van anderen in de sociale omgeving"(Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport & ministerie van Veiligheid en Justitie,
Er zijn kaders opgesteld door het Rijk waaraan de gemeenten zich moeten houden. De gemeenten zullen dus binnen de kaders die door het Rijk gesteld zijn de vrijheid hebben om het beleid aan te passen aan lokale voorkeuren om zo ‘maatwerk’ te kunnen leveren. Gemeenten kunnen met het beschikbare budget keuzes maken over de invulling van de zorg. Wel wordt het geld voor de
budgetten nog steeds via de Rijksbelasting geïnd en door het Rijk overgedragen naar de gemeenten. Hier is dus sprake van decentralisatie.
De toewijzing van de budgetten gaat gepaard met een behoorlijke korting op de budgetten. Het gaat hier om kortingen uit de regeerakkoorden Rutte I en Rutte II en andere kortingen, zoals de efficiencykorting die wordt toe gepast omdat het Rijk ervan uit gaat dat gemeenten de jeugdzorg efficiënter kunnen uitvoeren. (Algemene rekenkamer, 2013, pp. 9-10). Dit zorgt voor een besparing van 80 miljoen euro in 2015, oplopend tot 300 miljoen euro in 2017 (JSO expertisecentrum voor jeugd, samenleving en ontwikkeling, zj). Het aanzienlijk korten van budgetten wordt door het VNG
gezien als niet reëel (Algemene rekenkamer, 2013, pp. 50-52). Een speciale commissie van de Raad van Europa adviseert zelfs dat de Nederlandse autoriteiten moeten overwegen om minstens hetzelfde bedrag als nu aan gemeenten over te maken om de voorgenomen decentralisaties te kunnen laten plaatsvinden (The Congress of Local and Regional Authorities, 2014, p. 35). Gemeenten staan hierdoor voor een niet geringe opgave om de preventieve kant van de jeugdzorg zo te
organiseren dat de vraag naar dure, specialistische zorg afneemt (SRE, 2012, p. 4).
Gemeenten zijn vrij om binnen de gestelde kaders overeenkomsten en afspraken met de betrokken actoren te maken over beleid, samenwerking en andere intenties. Deze convenanten blijken het meest succesvol als er al een sterke band is op bestuursniveau tussen de betrokken actoren of als de problemen relatief simpel zijn (Bannink & Ossewaarde, 2012, pp. 610-611). Als actoren minder intensief contact hebben gehad wordt een succes bemoeilijkt door mogelijk lange discussies en conflicten over wat de problemen zijn en het te ontwerpen beleid (Bannink & Ossewaarde, 2012, p. 610).
3.1 Conclusie
De decentralisatie van de jeugdzorg is een vanuit het Rijk gestelde beleids- en
implementatieopdracht aan de gemeenten vastgelegd in de Jeugdwet. In deze nieuwe Jeugdwet staan voorschriften en kaders waarbinnen gemeenten hun nieuwe beleid vorm moeten gaan geven. Gemeenten zijn vrij om binnen de gestelde kaders overeenkomsten en afspraken met de betrokken actoren te maken over beleid, samenwerking en andere intenties. Hier is dus sprake van
decentralisatie. Deze implementatie moet 1 januari 2015 worden uitgevoerd en geeft gemeenten weinig tijd om dit voor te bereiden en te ontwerpen. Doel is het jeugdstelsel te vereenvoudigen en efficiënter en effectiever te maken, met als uitganspunt dat de verantwoordelijkheid voor het gezond en veilig opgroeien van jeugdigen op de eerste plaats bij de ouders en de jeugdige zelf ligt. Dit wil men realiseren door in het sociale domein te werken met “één gezin, één plan, één regisseur.”
4 Huidige situatie van de jeugdzorg
Uit het bovenstaande hoofdstuk blijkt dat met de Jeugdwet er een beleids- en
implementatieopdracht vanuit het Rijk aan gemeenten is gegeven. Om te achterhalen hoe de gemeente Eindhoven, als grootste in de regio, hierop anticipeert zal nu de eerste deelvraag worden behandeld: “Hoe is de jeugdzorg nu georganiseerd in de gemeente Eindhoven?” Pas als dit helder is kan een vooruitblik worden gemaakt naar de situatie die per 1 januari 2015 zal ontstaan. De huidige organisatie van de jeugdzorg is geschetst aan de hand van beleidsdocumenten en interviews met betrokken actoren. Achtereenvolgens is geïnventariseerd hoe de organisatie, financiering en werkwijze van de jeugdzorg in de gemeente Eindhoven nu georganiseerd is.
4.1 Organisatie van de jeugdzorg in Eindhoven
In de huidige situatie zijn zorgverleners onderverdeeld in eerste- en tweedelijnszorg. Eerstelijnszorg is de zorg waar mensen zonder verwijzing een beroep op kunnen doen en is bedoeld om
gezondheidsproblemen op te lossen. Het gaat hier om bijvoorbeeld de huisarts, fysiotherapeut, maatschappelijk werker of psycholoog. Zij verwijzen door naar een ziekenhuis of specialist: de tweedelijnszorg (Rijksoverheid, zj).
Mensen kunnen zonder verwijzing naar de eerstelijns jeugdzorg gaan. Het gaat dan om bijvoorbeeld maatschappelijk werk, GGD en consultatiebureau. Deze vormen van hulpverlening zitten nu vaak samen in een Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG). Het CJG is vaak het eerste aanspreekpunt voor de jeugdzorg waar ouders en opvoeders terecht kunnen met vragen omtrent opvoeden, opgroeien of de gezondheid van kinderen (Centrum voor Jeugd en Gezin, zj). Daarnaast kunnen kinderen, jongeren tot 23 jaar en professionals ook hier terecht met hun vragen
(Rijksoverheid, zj). Bureau Jeugdzorg wordt vaak genoemd als eerstelijnszorgverlener, maar zorgt eigenlijk alleen voor de indicatiestelling van jongeren. Bureau Jeugdzorg geeft, als er daadwerkelijk hulp nodig is, een indicatie af. Het verwijst de jongeren door naar hulpverleningsinstanties die gespecialiseerd zijn in bijvoorbeeld omgaan met kinderen met ernstige gedragsproblemen, psychische problemen of een handicap (Rijksoverheid, zj). Met een indicatie kan een jongere naar een tweedelijns zorginstelling die de juiste hulp verleent.
Bureau Jeugdzorg is er voor kinderen (en ouders) als problemen zo groot of gecompliceerd zijn dat ze er niet meer zelf, of met hulp van bijvoorbeeld een leraar of een instantie als het CJG, uit kunnen komen. Bureau Jeugdzorg is daarmee de toegangspoort tot alle jeugdzorg in Nederland en is hiermee de scheidslijn tussen de eerste- en tweedelijns zorg. Dit wordt “de toegang” genoemd;
“De toegang zijn de klanten die vrijwillige hulpverlening vragen. Dat zijn cliënten die zich zelf melden, soms met een duwtje in hun rug, soms zeg ik weleens “met een mes in hun rug”, maar ze lopen hier
wel zelf naar toe. Ze hebben geen maatregel van de kinderrechter.” (Respondent 4)
Naast de eerstelijnszorg heeft Bureau Jeugdzorg nog twee taken. Het gaat hier om gedwongen maatregelen, waarbij de jeugdrechter Bureau Jeugdzorg dwingt in te grijpen. De eerste taak is het begeleiden van jongeren die onder toezicht zijn gesteld, hier werkt men met een gezinsvoogd. De tweede taak is het begeleiden van jongeren die een jeugdreclasseringsmaatregel hebben gekregen van de rechter. Deze jongeren worden, na het plegen van een strafbaar feit en het uitzitten van hun straf, begeleid bij hun terugkeer in de maatschappij. Deze twee taken werden vroeger los van elkaar
