Wart Mangnus - 10759956 2 juli 2018
Universiteit van Amsterdam Bachelorscriptie Sociologie Begeleider: dr. Johan De Deken 2e lezer: dr. Jeroen Bruggeman
Wart Mangnus - 10759956
Wart Mangnus - 10759956 2 juli 2018
Universiteit van Amsterdam Bachelorscriptie Sociologie Begeleider: dr. Johan De Deken 2e lezer: dr. Jeroen Bruggeman
De precaire balans van flexicurity
Biedt ‘flexicurity’ wel echt zekerheid? Een internationaal vergelijkend
[3]
Abstract
Flexibilisering in de arbeidsverhoudingen is een ontwikkeling die zich sinds de Tweede Wereldoorlog voltrekt. In een veranderende economie en samenleving wordt
flexibilisering een centrale rol toegedicht in het garanderen van economische groei. Aan flexibilisering kleven de risico’s van precariteit, dualiteit en segmentatie voor werkenden. Flexicurity, flexibiliteit en sociale zekerheid in balans, wordt door veel onderzoekers en beleidsmakers als de oplossing gezien. Flexicurity dreigt echter zowel in de theoretische afbakening als in de beleidsvorming een eufemisme voor
flexibilisering te worden. Dit onderzoek biedt een uitgebreide theoretische reflectie op de concepten van flexibiliteit, flexicurity, risico’s en macht.
Het empirisch onderzoek bestaat hoofdzakelijk uit de analyse van wetsteksten. Aanvullend wordt een statistische context geboden bij deze analyse en simulaties uitgevoerd voor de sociale zekerheidsaanspraken van standaard- en atypische
arbeidsrelaties. Dit onderzoek concludeert dat arbeidswetgeving en sociale zekerheid in Nederland, meer dan in België de kenmerken vertonen van flexicurity. Het Belgische institutioneel kader biedt minder zekerheid aan atypische arbeidsrelaties.
[4]
Inhoudsopgave:
-. Abstract . . . . . . . . . 3 -. Introductie . . . . . . . . . 6 1. Theoretisch hoofdstuk . . . . . . . 8 1.1 Flexibilisering : . . . . . . . 81.1.1 Flexibilisering in naoorlogse arbeidsmarkt en samenleving. 8
1.1.2 Flexibilisering uitgelicht . . . . . 9
1.1.3 De roep om flexibilisering: de beoogde voordelen . . 12
1.1.4 Kritiek op onbegrensde flexibilisering . . . 12
1.1.5 Vobruba’s vierkanten van flexibilisering . . . 14
1.2 Flexicurity: . . . . . . . . 16
1.2.1 Geschiedenis van flexicurity . . . . . 16
1.2.2 Flexicurity als (beleids-)concept . . . . 18
1.2.3 Flexicurity in Europa . . . . . . 19
1.2.4 Kritiek op flexicurity . . . . . . 20
1.3 Flexibilisering, risicoverdeling en machtsverhoudingen arbeidsmarkt: 21 1.3.1 Mediërende rol arbeidsmarktinstituties en sociale zekerheid 22 2. Onderzoeksmethode . . . . . . . 23
2.1 Onderzoeksopzet . . . . . . . 23
2.2 Onderzoeksontwerp, beschrijving fases en simulatie . . 23
2.3 Analyse . . . . . . . . 25
2.4 Onderzoeksstrategie . . . . . . . 26
2.5 Beschrijving data . . . . . . . 26
2.5.1 Wetgeving . . . . . . . 26
2.5.2 Labor Force Survey . . . . . . 27
2.6 België en Nederland als casus . . . . . 27
3. Databeschrijving en Analyse . . . . . . . 28
3.1 Situatie in Nederland. . . . . . . 28
3.1.1 Standaard arbeidsrelatie . . . . . 28
3.1.2 Deeltijdarbeidscontract . . . . . 30
3.1.3 Contract met bepaalde looptijd . . . . 31
3.1.4 Uitzendovereenkomst . . . . . . 32
3.1.5 Zelfstandige . . . . . . . 33
3.2 Situatie in België . . . . . . . 33
[5]
3.2.2 Deeltijdarbeidscontract . . . . . 36
3.2.3 Contract met bepaalde looptijd . . . . 37
3.2.4 Uitzendovereenkomst en tijdelijke arbeid . . . 37
3.2.5 Zelfstandige . . . . . . . 38
3.3 Statistische context van flexibilisering . . . . 38
3.3.1 Arbeidsprofielen . . . . . . 40
3.3.2 Simulaties van sociale zekerheid voor arbeidsprofielen . 41 3.4 Data-analyse in relatie tot Vobruba’s vierkanten. . . . 42
3.4.1 Situatie in Nederland . . . . . . 42
3.4.2 Situatie in België . . . . . 43
4. Conclusie & discussie . . . . . . . 45
5. Bibliografie . . . . . . . . . 48
Appendices . . . . . . . . . 51
-. Overzicht bronmateriaal wetgeving . . . . . 51
-. Lijst van tabellen . . . . . . . . 52
[6]
Introductie
Het Nederlandse polderlandschap lijkt in de greep te worden gehouden van nieuwe arbeidsconstructies zoals de schijn-zzp’er. Werkgevers en werknemers zoeken de grenzen op van wat de wet toelaat. Het hoofdpijndossier van de schijn-zzp’er is zeker niet het enige in zijn soort. Het is een voorbeeld van hoe de arbeidsmarkt continu verandert en wetgevers het niet altijd makkelijk hebben om daar een passende reactie op te formuleren. Het is echter ook een casus die laat zien dat er een wisselwerking bestaat tussen de manier waarop arbeidsverhoudingen vorm krijgen en de wetgeving die arbeidsrelaties en sociale zekerheid reguleert. De schijn-zzp’er is slechts een voorbeeld van flexibiliserende arbeidsrelaties. Deeltijd werk en contracten voor bepaalde tijd zijn in Nederland geen uitzondering meer.
Volgens de één is deze flexibilisering de toekomst, de ander ziet een ontwikkeling waar de aanbieders van arbeid de rekening voor betalen. Sinds het begin van dit millennium zet de EU, net als veel andere beleidsmakers, in op flexicurity als een strategie die flexibiliteit en zekerheid combineert. De voordelen van flexibiliteit voor economische groei, gecombineerd met bescherming voor de werkenden zodat zij niet de dupe worden van deze flexibilisering. Flexicurity is echter een complex en lastig te doorgronden concept en critici stellen dat het gekaapt is door partijen die het gebruiken om flexibilisering te verkopen in een verpakking die voor iedereen aantrekkelijk lijkt.
Een vergelijking tussen Nederland en België is interessant vanwege de schijnbare overeenkomsten tussen beide landen en het uiteenlopende succes in de aanpak van werkloosheid en economische tegenslag, beide kerndoelen van flexicurity.
Wordt arbeidswetgeving in Nederland en België gekenmerkt door een balans tussen flexibiliteit en zekerheid in de geest van flexicurity, of blijft de zekerheid achter bij de flexibilisering en hoe verschilt die verdeling in de beide landen? Het doel van dit scriptieonderzoek is een antwoord geven op deze vraag.
Om een antwoord op deze vraag te kunnen geven is een afdoend theoretisch kader nodig gericht op de verschillende perspectieven op flexibiliteit en flexicurity in de institutionele kaders van arbeidswetgeving en sociale zekerheid. Een korte
geschiedenis van flexibilisering en een uiteenzetting van maatschappelijke risico’s (precariteit, dualiteit, segmentatie) die eraan verbonden zijn, komen samen in het analysekader van Georg Vobruba (1990). Aansluitend volgt een beschrijving van flexicurity als potentiële oplossing voor deze problemen. De valkuilen van flexicurity als beleidsconcept worden uiteengezet, mede aan de hand van de European Employment Strategy (EES). Het theoretisch hoofdstuk wordt afgesloten door flexicurity te
[7]
verbinden aan de concepten macht, risico’s en de mediërende rol die instituties als arbeidswetgeving en sociale zekerheid hierin vervullen.
De empirische toevoeging van deze scriptie aan het flexicurityonderzoek bestaat uit drie fases. De eerste fase analyseert arbeidswetgeving en sociale zekerheid in de geest van Vobruba’s theorie door de wettelijke voorwaarden aan standaard- en atypische arbeidsrelaties en hun sociale zekerheid voor Nederland en België te beschrijven. De tweede fase bestaat uit het bieden van een statistische context over de mate waarin flexibiliteit zijn intrede heeft gedaan in de arbeidsmarkt in Nederland en België. Dit wordt gevolgd door het opstellen van ‘arbeidsprofielen’. Deze arbeidsprofielen worden gebruikt om in de derde fase te simuleren welke rechten zij bieden op sociale
zekerheid. Afsluitend worden voor beide landen de bevindingen binnen Vobruba’s analysekader geplaatst.
[8]
1. Theoretisch hoofdstuk
1.1 Flexibilisering
Dit hoofdstuk gaat in op de verschillende facetten van flexibilisering van de arbeidsmarkt. Het eerste deel geeft een overzicht van maatschappelijke en
economische ontwikkelingen die in de afgelopen halve eeuw flexibilisering op de kaart hebben gezet. In het tweede deel van dit hoofdstuk wordt beschreven hoe het concept concreet vorm krijgt in de arbeidsmarkt. Het derde deel besteedt aandacht aan de beoogde voordelen van flexibilisering. Tot slot beschrijft het vierde deel de kritiek op deze beoogde voordelen evenals de potentiële risico’s van (ongecontroleerde)
flexibilisering. Deze risico’s nemen de vorm aan van segmentatie van de arbeidsmarkt en het risico op precariteit onder werknemers in flexibele banen.
1.1.1 Flexibilisering in de naoorlogse arbeidsmarkt en samenleving
De afgelopen zeventig jaar zijn economie en samenleving, en daarmee ook de
arbeidsmarkt, grondig veranderd. In de eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog heerste er een situatie van relatieve stabiliteit en economische groei. De tijdsperiode werd over het algemeen gekenmerkt door stabiele arbeidsrelaties en
eenverdienerslonen die voldeden om een gezin te onderhouden. Productieprocessen waren gericht op massaproductie en massaconsumptie en groei werd gezocht in het efficiënter maken van productieprocessen en optimaliseren van productiviteit.
Arbeidsmarktbeleid was er geheel in de stijl van die tijd op gericht om die stabiliteit te waarborgen.
Het zou echter niet lang duren voordat dit deze stabiele periode tot een einde zou komen (Auer & Cazes, 2000; Heyes & Lewis, 2014). Aan het eind van de jaren ’60 en het begin van de jaren ’70 kregen Westerse economieën te kampen met stagnerende economische groei en daaraan verbonden stijgende inflatie en werkloosheid.
Globalisering en het ontstaan van een wereldeconomie resulteerden in toenemende concurrentie met het buitenland in het produceren van massaproducten. Zowel structuren en relaties in de arbeidsmarkt als de welvaartsstaat en de Fordistische economie waren niet ingericht op dergelijke crises.
De veranderingen en crises waren indertijd niet alleen puur economisch van aard (Horemans, 2016; Schmid, 2011). Eén van grondvesten van de Fordistische economie was het idee dat de man het inkomen verzorgde terwijl de vrouw de zorgtaak op zich nam. Er zou echter gauw genoeg een einde komen aan deze harde functionele
[9]
recht van vrouwen op betaald werk. Daarmee kwam het traditionele model van de mannelijke broodwinner op de tocht te staan.
Deze ontwikkelingen hebben er aan bijgedragen dat Westerse landen rond de jaren ’70 overgingen naar een economie van postfordisme en een postindustriële
samenlevingsvorm (Díaz Villa, 2009; Horemans, 2016; Pedaci, 2010). Kenmerken van deze transitie waren een groeiende diensteneconomie, de opkomst van kennis als een vorm van kapitaal, toenemende automatisering en de groei van het aantal white collar werkers, een groep die zich steeds meer ging onderscheiden van de traditionele
arbeidersklasse. De overgang van een samenleving van homogeniteit, productiviteit en overzichtelijkheid naar een van specialisatie, concurrentie en verkokering vormden een basis voor een flexibiliserende samenleving en arbeidsmarkt. Het idee was dat
werkgevers en werknemers in de nieuwe economische en sociale situatie behoefte hadden aan nieuwe vormen van arbeidsovereenkomsten om enerzijds te kunnen concurreren en anderzijds het eigen leven naar behoeven vorm te geven. Die vernieuwing kwam in de vorm van contracten van beperkte duur of voor
deeltijdcontracten met een aantal werkuren per week dat lager lag dan de voltijdnorm.
Bovendien werden de jaren ’80 gekenmerkt door de opkomst van een neoliberale stroming in het beleid in van de verzorgingsstaat (Caldbick, Labonte, Mohindra, & Ruckert, 2014). Daardoor veranderde het idee van wat een verzorgingsstaat was en welke rol die moest vervullen. Waar in de naoorlogse jaren zekerheid, optimisme en een actieve rol voor de overheid kenmerkend waren, werden die idealen vervangen door de notie van een kleinere overheid, laissez-faire en een grotere vrijheid en verantwoordelijkheid voor de private sector. Het idee dat de markt haar eigen
problemen, maar ook bredere maatschappelijke problemen zelf het beste zou kunnen oplossen, won aan invloed.
De trend van een terugtrekkende overheid zette door in de jaren ’90 toen de nadruk in beleid nog verder verschoof van ‘voorzien’ naar ‘activeren’, ook in het
arbeidsmarktbeleid (Bredgaard, Larsen, & Madsen, 2008). In deze tijd werd in Nederland en Denemarken de aanzet gegeven tot een arbeidsmarktbenadering die tegenwoordig omschreven wordt als ‘flexicurity’.
1.1.2 Flexibilisering uitgelicht
Flexibilisering is een concept dat op veel verschillende niveaus benaderd kan worden. Om de implicaties van flexibilisering te kunnen overzien is het belangrijk om deze niveaus afzonderlijk te bespreken. De tekortkomingen in het onderzoek naar flexicurity zijn gedeeltelijk te verklaren vanuit een beperkte definitie van flexibilisering.
[10]
Diaz Villa (2009) benadrukt dat flexibilisering geen concept is dat beperkt is tot arbeidscontracten of zelfs maar tot de economie in het algemeen. Het is een concept dat zwak gedefinieerd is en daardoor breed toepasbaar. Afhankelijk van de bedoeling van degene die het hanteert kan het concept op verschillende manieren betekenis gegeven worden. Aan de basis van de analyse van Diaz Villa ligt de aanname dat flexibilisering het afbreken en herdefiniëren van grenzen is. Die grenzen zijn een bron van macht; ze vormen immers een afbakening van dat wat mogelijk en toegestaan is binnen een sociale context en meer specifiek binnen een sociale verhouding. Daarom is het niet alleen denkbaar dat de interpretatie van flexibilisering strategisch bepaald is, maar dat flexibilisering op zichzelf een strategisch proces kan zijn:
Flexibility can be part of a social, cultural and political project when it seeks to deconstruct hegemonies and to restructure power relations and principles of control between agents, agencies, discourses and practices. This implies a movement toward the deconstruction of practices and hegemonic relations, and toward the production of alternative discourses and practices (Díaz Villa, 2009, pp.506-507).
Deze ruimere interpretatie van flexibilisering biedt een kader om flexibilisering specifiek in de arbeidsmarkt, arbeidsrelaties en arbeidsverhoudingen, beter te begrijpen.
De grenzen die aan een arbeidsrelatie worden gesteld, worden (voor een belangrijk deel) bepaald in een arbeidscontract. Flexibilisering betekent in dit geval het afbreken of verzwakken van de grenzen die zowel in als aan een dergelijk contract gesteld worden. Het uitgangspunt voor flexibilisering is in dit geval het standaard
arbeidscontract ofwel de standaard arbeidsrelatie (SER; Standard Employment Relation). Belangrijke componenten van een SER zijn: ‘(…) a normative model of employment where the worker has one employer, works full time, year round on the employer’s premises under supervision (…).’(Kretsos & Livanos, 2016, p.26).
‘Normatief’ in deze SER-beschrijving betekent dat het per land kan verschillen wat de precieze invulling is van een SER: wat wordt bijvoorbeeld verstaan onder voltijd en welke rechten biedt een SER? Onderliggend aan de SER is de wederzijdse verplichting van werkgever en werknemer. De werknemer stelt zich in principe onafgebroken en voor onbepaalde tijd voltijd beschikbaar voor één werkgever. Daar tegenover staat dat de werknemer alle wettelijke bescherming en collectieve regelingen binnen het bedrijf geniet en op basis van een voltijdaanstelling wordt betaald. Deze relatie biedt
zekerheid voor zowel werknemer als werkgever.
In principe kan flexibilisering in elk van de bovengenoemde SER-componenten optreden. Niet elke flexibiliteit is echter even relevant voor een beschrijving van de huidige veranderingen in de arbeidsmarkt. Wanneer flexibiliteit als analytisch concept
[11]
wordt gebruikt, wordt in onderzoek naar flexicurity vaak onderscheid gemaakt tussen de volgende vier vormen van flexibiliteit (Wilthagen, Tros, & Van Lieshout, 2004):
1. Externe numerieke flexibiliteit: flexibilisering in het aannemen maar met name ook het ontslaan van werknemers.
2. Interne numerieke flexibiliteit: flexibiliteit in werkuren, overuren maar met name parttime werk.
3. Functionele flexibiliteit: betreft met name zelfstandig werkenden. 4. Loonflexibiliteit: beloningen op basis van prestaties of resultaten.
Deze categorieën laten zien dat flexibilisering een ontwikkeling is met verstrekkende invloeden.
Om flexibilisering in de arbeidswetgeving te bestuderen, is er een analysekader geformuleerd door Georg Vobruba (1990). Het analysekader van Vobruba wordt in paragraaf 1.1.5 uiteengezet.
In deze scriptie wordt onderscheid gemaakt tussen de arbeidsrelatie,
arbeidsverhoudingen en het arbeidscontract. De arbeidsrelatie (labor relation) omvat op een individueel niveau de kenmerken van de interactie tussen een aanbieder en een afnemer van arbeid. De arbeidsverhouding (industrial relations) omvat diezelfde kenmerken, maar dan voor werkgevers en werknemers in de collectieve zin. De een beschrijft op microniveau de interactie en de ander op meso- en macroniveau. Het arbeidscontract is een specifieke vorm van een arbeidsrelatie. Er is dan sprake van een werkgever en een werknemer in een hiërarchische gezagsverhouding. Deze
arbeidsovereenkomsten hebben vaak voor de wet een speciale status, met specifieke voorwaarden.
Zelfstandigen (self-employment) vallen niet onder een arbeidscontract, maar bevinden zich vaak wel in één of meerdere arbeidsrelaties. In het onderzoek van deze scriptie worden de arbeidsrelaties en arbeidsverhoudingen tussen private partijen
aangehouden als kader.
Ambtenaren hebben vaak voor de wet een andere positie dan gewone werknemers. In België zijn de arbeidsvoorwaarden, bescherming en sociale zekerheid voor
ambtenaren over het algemeen gunstiger dan voor gewone werknemers. Afgezien van deze constatering wordt de specifieke arbeidsrelatie tussen de overheid als werkgever en ambtenaren verder buiten beschouwing gelaten.
[12]
1.1.3 De roep om flexibilisering: de beoogde voordelen
Flexibilisering wordt veel voordelen toegedicht. Strikte regels leiden tot een arbeidsmarkt die dichtslibt en waarin werkgevers niet mee kunnen gaan met de uitdagingen die de markt op hen afvuurt (Cörvers, Euwals, & De Grip, 2012).
Deregulering van de arbeidsmarkt biedt werkgevers de vrijheid die zij nodig hebben om te concurreren doordat zij hun personeelsbestand beter kunnen afstemmen op de behoefte van dat moment (Cörvers et al., 2012; Wilthagen & Tros, 2004). Zij komen hierdoor niet met een overschot aan arbeidskracht te zitten wanneer de economie krimpt en kunnen snel inspelen op een stijgende vraag door nieuw personeel aan te nemen. Voorstanders van flexibilisering beargumenteren bovendien, vanuit een ogenschijnlijk neo-liberaal perspectief dat deze omstandigheden op de arbeidsmarkt leiden tot een virtuous circle: economische competitiviteit en efficiëntie verhogen de productiviteit en de economische groei wat aan de middenklasse ten goede komt. Deze middenklasse heeft vervolgens weer meer te besteden waardoor de cirkel zichzelf blijft versterken (Blanton & Peksen, 2016).
Tegenstanders van flexibilisering stellen daar tegenover dat een dergelijke
deregulering leidt tot een race to the bottom (Gahan & Harcourt, 1998). Deregulering zou juist de arbeidsrechten op de tocht zetten: om te concurreren en competitief te blijven zouden werkgevers de arbeidsrechten als eerste opofferen. Bovendien creëert deregulatie de noodzaak van aanbieders van arbeid om met elkaar te concurreren binnen de nieuwe, verruimde grenzen van de arbeidsmarkt. Dit zou leiden tot precies het tegenovergestelde van de optimistische verwachting over deregulering: een negatieve spiraal waarbij arbeidsrechten steeds verder in de verdrukking komen.
Aan de aanbodkant van arbeid wordt flexibilisering door sommigen ook gezien als een noodzaak om arbeidsparticipatie zo hoog mogelijk te houden. De samenleving
verandert en blijft veranderen en er is een groeiende wens om een baan te combineren met andere activiteiten zoals bijvoorbeeld zorgtaken (Schmid, 2011). Contracten die flexibel zijn in het aantal werkuren of bijvoorbeeld voor zichzelf beginnen mogelijk maken, bieden werknemers de mogelijkheid om te werken in de arbeidsmarkt waar ze anders mogelijk niet aan hadden deelgenomen.
1.1.4 Kritiek op onbegrensde flexibilisering
Zoals eerder al duidelijk werd, is flexibilisering een begrip waar geen eenduidig oordeel over te vellen is. Voorstanders verwachten economische groei, competitie en
keuzevrijheid als resultaat. Critici zijn echter niet alleen sceptisch over de positieve effecten (Rubery, Keizer, & Grimshaw, 2016; Viebrock & Clasen, 2009) maar wijzen ook op de gevaren van flexibilisering (Campbell & Price, 2016; Kalleberg, 2009).
[13]
Eén van deze gevaren is een ‘dualiteit’ in de arbeidsmarkt (Cörvers et al., 2012). Dat wil zeggen dat er een kern van werknemers is, die werkt volgens een vast contract met daarnaast een groep werknemers in flexibele contracten die fungeren als een buffer. Volgens critici leidt dit tot ongelijkheid tussen de twee groepen. De groep in de kern geniet een SER en de voordelen daarvan zoals baanzekerheid maar ook investeringen zoals scholing voor rekening van de werkgever. In tijde van economische tegenspoed worden de werknemers met flexibele contracten als eerst opgeofferd. Daarom is het voor werkgevers minder aantrekkelijk om in hen te investeren, bijvoorbeeld door middel van trainingen (Caspar, Hartwig, & Moench, 2014). Dat leidt er potentieel toe dat de kloof tussen vaste en flexibele arbeidskrachten alsmaar groter wordt. Deze kritiek is niet slechts theoretisch. In Nederland waarschuwde het TNO vorig jaar nog dat deze problemen zich voordoen in wat zij ‘de flexibele schil’ noemen (Verbiest, Koopmans, Van der Torre, Van de Ven, & Goudswaard, 2017).
Bovendien heeft niet iedere werknemer dezelfde kans om ofwel in de kern ofwel in de schil te werken (Burgoon & Dekker, 2010; Crouch, 2012). Jongeren, ouderen, vrouwen, laagopgeleiden en immigranten hebben allen een grotere kans om in de flexibele schil werkzaam te zijn. Deze groepen hebben over het algemeen weinig te winnen maar vooral veel te verliezen bij de competitie die zich in een flexibele arbeidsmarkt voordoet. Zij moeten immers door hun flexibele status meer concurreren met elkaar dan werknemers met een standaard contract. Niet alleen lopen zij dus een groter risico om vaker te moeten concurreren, zij staan in die competitie vanwege hun sociale kenmerken bovendien zwakker (Rubery et al., 2016). In bredere zin worden de risico’s van een flexibele arbeidsmarkt dus ongelijk verdeeld over de beroepsbevolking, zowel tussen de kern en de flexibele schil, als binnen de schil zelf (Campbell & Price, 2016; Kalleberg, 2009).
Flexibilisering kan op deze manier leiden tot ‘precariteit’ (Ibid., 2016). Campbell en Price onderscheiden meerdere dimensies van dit begrip, dimensies die allen te maken hebben met groeiende onzekerheid, met risico’s die onevenredig zwaar op ‘zwakke’ groepen in de samenleving drukken en met de groei van bad jobs door deregulering van de arbeidsmarkt. Werkgevers krijgen zoals gezegd door deregulering meer vrijheid om banen te creëren die afwijken van de SER. Campbell en Price stellen dat objectief negatieve kenmerken van banen (laag loon, onzekere aanstelling, weinig controle over werkuren, lage ontslagbescherming) zich concentreren in bepaalde banen (Kalleberg, 2009). Recent nog luidden in Nederlandse media medewerkers van distributiecentra de noodklok dat zij machteloos stonden tegenover de steeds verderstrekkende eisen die aan hen gesteld werden met betrekking tot nachtwerk (NOS, 2018).
Werknemers hebben niet altijd de mogelijkheid om voor ander werk te kiezen of zich te verzetten tegen deze ontwikkelingen in de arbeidsmarkt. Werknemers in dergelijke situaties zijn: ‘[...] vaak ook mensen die niet in staat zijn om op een andere manier aan
[14]
een inkomen te komen.(Ibid., 2018)’. Die observatie raakt aan een andere, subjectieve dimensie van precariteit, namelijk dat eigenschappen van flexibel werk niet door alle werknemers op dezelfde manier ervaren worden. Zo kan een scholier blij zijn met de flexibiliteit in een bijbaantje. Wanneer diezelfde bijbaan echter onvrijwillig vervuld wordt door een werknemer die op zoek is naar vast werk maar dat niet kan vinden, dan is dergelijk werk wél precair. Niet iedereen heeft een compleet vrije keus in hoe flexibel het werk is dat men aanneemt. Aan deze overweging gaan veel neoliberale denkbeelden over flexibilisering voorbij.
1.1.5 Vobruba’s vierkanten van flexibilisering
De flexibilisering in de arbeidsverhoudingen werd door Georg Vobruba op een beeldende manier in een analysekader gevangen(Vobruba, 1990). Vobruba maakt gebruik van twee vierkanten, zoals in Figuur 1is te zien. Het ene vierkant
vertegenwoordigt het arbeidsrecht, het andere het stelsel van sociale zekerheid. Wanneer een arbeidsrelatie of arbeidscontract wordt aangegaan, moet dat aan bepaalde eisen van de arbeidswetgeving voldoen. In een systeem waar de SER nog overwegend de norm is, betekent dat voltijd werk, in loondienst en voor onbepaalde tijd. De ruimte voor andere soorten arbeidsrelaties is redelijk beperkt. Door het
aangaan van deze arbeidsrelatie verwerft de werknemer rechten op bescherming in de vorm van sociale zekerheid. Deze sociale zekerheid biedt in de uitgangssituatie relatief ruime bescherming tegen werkloosheid, ziekte en ouderdom.
Over het algemeen komt de omvang van beide vierkanten overeen. Het
arbeidsrechtvierkant is echter wel iets groter dan het zekerheidsvierkant omdat in deze uitgangssituatie al mogelijkheden zijn om af te wijken van de SER. Werknemers in deze afwijkende arbeidsrelaties bouwen niet op dezelfde manier sociale
zekerheidsrechten op als werknemers in een SER.
Flexibilisering in de arbeidswetgeving betekent dat er meer afwijkingen van de SER mogelijk zijn. De voorwaarden waar een arbeidsrelatie wettelijk aan moet voldoen, geven meer ruimte voor atypische arbeidsrelaties. Het vierkant van het arbeidsrecht wordt groter, zoals in figuur 1. De diversiteit aan arbeidsrelaties die toegestaan wordt neemt toe. Deze arbeidsrelaties wijken af van wat voorheen de norm was. Waar het arbeidsrecht ruimer wordt, krimpt het vierkant van de sociale zekerheid. Dit
symboliseert een verarming in het systeem van sociale zekerheid. De diverse
arbeidsrelaties bouwen op verschillende wijze de rechten op sociale zekerheid op. Het verschil in omvang van de vierkanten symboliseert dat niet elke arbeidsrelatie recht geeft op sociale zekerheid van dezelfde kwaliteit.
[15]
Figuur 1: Verhouding arbeidsrecht en zekerheid bij het aangaan van een SER in uitgangssituatie. (Bron: Vobruba, 1990, p.33-35)
Figuur 2: Ontwikkeling van flexibiliserende arbeidsverhoudingen. (Bron: Vobruba, 1990, pp.33-35)
[16]
De mate waarin de twee vierkanten groeien, dan wel krimpen verschilt per land. Wanneer beide vierkanten tegelijkertijd groeien ontstaat er een situatie die begint te lijken op de balans van flexicurity, zoals hierna in paragraaf 1.2 wordt beschreven. De manier waarop sociale zekerheidsregelingen worden ingericht moet in dat geval ook tot doel hebben de werknemer, of de werkloze, te activeren.
1.2 Flexicurity
In deze paragraaf wordt eerst de betwiste oorsprong van flexicurity beschreven. Daarna volgt een uiteenzetting van de conceptualisering van flexicurity en de problemen die zich daarbij voordoen. Vervolgens wordt het belang van flexicurity in het Europese arbeidsmarktbeleid toegelicht evenals de bijbehorende kritieken op dit beleid. Afsluitend worden kort de institutionele overeenkomsten en verschillen tussen Nederland en België besproken.
1.2.1 Geschiedenis van flexicurity
De oorsprong van zowel de term flexicurity als de precieze invulling van het begrip zijn enigszins omstreden. Een van de weinige zekerheden over flexicurity is dat de naam een samentrekking is van ‘flexibility’ en ‘security’. Het onderliggende idee, een systeem van instituties dat voordelig is voor zowel werkgevers als werknemers, stamt al uit de jaren ’50 toen in Zweden het Rehn-Meidner model werd ingevoerd (Van den Berg, 2009). Dit model, ontworpen door Gösta Rehn en Rudolf Meidner, omvatte een complexe interactie tussen markt, instituties en beleid. Dit moest leiden tot lage inflatie, lage inkomensongelijkheid, hoge werkgelegenheid en grote economische groei.
In het flexicurity-onderzoek en door beleidsmakers wordt de herkomst van ‘het’ flexicurity concept echter toegeschreven aan twee landen die als best practices gezien worden, namelijk Denemarken en Nederland.
Het Deense flexicurity-model is gestoeld op het principe dat werknemers het recht hebben op zekerheid en dat werkgevers recht hebben om personeel aan te nemen en te ontslaan naar eigen goeddunken (De Beer & Schils, 2009; Meardi, 2011). Dit
resulteert in extreem soepele ontslagbeschermingswetgeving (EPL; Employment Protection Legislation), gecompenseerd door een genereus stelsel van sociale zekerheid voor werknemers in periodes van werkloosheid. In deze zin is het een vereniging van liberale EPL gekenmerkt door hoge numerieke flexibiliteit, en een uitgebreid Scandinavisch welvaartsregime (Bredgaard et al., 2008). Al in het begin van de 20e eeuw was in besprekingen tussen werkgevers, werknemers en de staat
[17]
overeengekomen dat zelfregulatie aangevuld met een vangnet waarin door de staat werd voorzien, de meest wenselijke oplossing was voor werkloosheidsproblematiek.
Flexicurity kent echter nog een derde component: actief arbeidsmarktbeleid. Deze component komt niet nadrukkelijk naar voren in het Deense model. Pas in de jaren ’90 ontwikkelde zich deze zogenaamde derde hoek van de ‘gouden driehoek van
flexicurity’(Ibid., p.309). ALMP (Active Labour Market Policy), ofwel actief arbeidsmarktbeleid, kent twee aspecten. Enerzijds is het beleid gericht op het aansporen van werklozen om te gaan werken en anderzijds zijn het programma’s gericht op het vergroten van de vaardigheden van werklozen. ALMP, maar ook flexicurity in het algemeen heeft tot doel om de employability van werklozen te vergroten. Het woord employability kent geen passende Nederlandse vertaling. Het begrip beschrijft hoe aantrekkelijk het is voor een werkgever om een persoon aan te nemen. Dit concept beschrijft zowel een kenmerk van arbeidskrachten op individueel niveau als een kenmerk van de werklozen in het algemeen.
De eerste vermeldingen van flexicurity in Nederland dateren uit vrijwel dezelfde periode aan het eind van de vorige eeuw. In de jaren ’80 had Nederland te kampen met een hoge (jeugd-)werkloosheid (De Lange, Gesthuizen, & Wolbers, 2014). In respons daarop wilde de Nederlandse overheid het gebruik van flexibele
arbeidscontracten stimuleren door het verbeteren van de arbeidsomstandigheden en zekerheid voor uitzendkrachten en het aanpassen van de EPL wat betreft vaste contracten. Bovendien werd overgegaan van ‘passief’ arbeidsmarktbeleid naar actief arbeidsmarktbeleid (ALMP) (Bredgaard et al., 2008). Het idee was dat het niet meer volstond om als staat sociale zekerheid te bieden in tijden van werkloosheid, de economische situatie was daartoe niet geschikt. In plaats daarvan moest men actief aan de slag gaan met arbeidsmarktbeleid. Een belangrijk voorbeeld van de
beleidsinsteek van die tijd zijn de ‘melkertbanen’. Als de overheid werklozen financieel moest ondersteunen kon volgens toenmalig minister van Sociale Zaken Ad Melkert dat geld beter besteed worden aan gesubsidieerde banen voor deze arbeidskrachten, met name bij bedrijven in de publieke sector.
Het land van herkomst heeft verschillende implicaties voor de precieze invulling van het concept flexicurity (Auer & Cazes, 2000; Caldbick et al., 2014; Heyes, 2011). Het Deense model zet in op een zwakke EPL voor alle soorten arbeidsrelaties
gecompenseerd door een hoge inkomenszekerheid voor de hele beroepsbevolking en beleid dat employability dient te verhogen. Het Nederlandse model had tot doel om het gebruik van flexibele arbeidsrelaties te stimuleren door sociale zekerheid, EPL, recht op trainingen en andere arbeidsvoorwaarden voor flexibele contracten meer gelijk te trekken met die van werknemers in een SER. Impliciet is er ook verschil tussen beide landen in hoe doelbewust flexicurity als insteek van beleid wordt gebruikt. Het Deense model is meer dan het Nederlandse gebaseerd op historisch gevormde ideeën
[18]
over arbeidsverhoudingen tussen werkgevers en werknemers. Het Nederlandse model was in de jaren ‘90 een meer doelbewuste verandering van beleidskoers.
1.2.2 Flexicurity als concept voor beleid en analyse
Flexicurity heeft in de afgelopen vijfentwintig jaar in zowel het politieke als
academische discours een grote groei aan populariteit doorgemaakt. Zoals eerder vermeld, is de oorsprong van het begrip al onderwerp van discussie en de precieze invulling ervan is dat des te meer. Het staat echter vast dat flexicurity in zijn essentie een manier is om vorm te geven aan het flexibiliteit-zekerheid verband (Wilthagen, Tros, & Lieshout, 2004). Steeds meer theoretici lijken het standpunt te delen dat de losstaande flexibilisering van de arbeidsrelatie die aan het eind van de twintigste eeuw intrede deed, niet meer levensvatbaar is (Heyes, 2011; Keune, 2008).
De precieze invulling van het concept mag dan omstreden zijn, de basis is wel universeel: de tekortkomingen van flexibilisering en deregulering in de arbeidsmarkt kunnen gecompenseerd worden door het bieden van meer zekerheid voor
werknemers.
Economen hebben zich bij flexibilisering te nadrukkelijk gericht op de positieve gevolgen van flexibiliteit voor de arbeidsmarkt en voor de werkgevers. Sociale
zekerheid en arbeidsmarktregulering zou slechts een obstakel zijn voor een groeiende (arbeids-)markt. Aan de andere kant hebben sommige onderzoekers en voorvechters van sociaal beleid zich te veel gericht op de voordelen van sociale zekerheid voor de herverdeling van welvaart. Daarbij was er weinig aandacht voor de grenzen aan sociale zekerheid en voor de potentieel negatieve consequenties voor een flexibele,
competitieve markt.
Flexicurity zou in dat opzicht meer moeten zijn dan slechts een uitruil, compromis of een trade-off (Bekker & Wilthagen, 2008). Werknemers zijn gebaat bij een
arbeidsmarkt met veel werkgelegenheid en werkgevers die nieuw personeel durven aan te nemen. Anderzijds is het in het voordeel van werkgevers dat werknemers een mate van zekerheid genieten en dat er geïnvesteerd wordt, door hen of door een overheid, in kennis en vaardigheden van de beroepsbevolking.
Wilthagen, Tros en Van Lieshout definiëren flexicurity als volgt:
[…] as a policy-strategy that attempts, synchronically and in a deliberate way, to enhance the flexibility of labour markets, employment structures and labour relations on the one hand, and, on the other hand, to enhance security – employment security and social security – notably for weak groups inside and outside the labour market.’ (2004, p.114).
[19]
Deze definitie is vooral bruikbaar om af te bakenen hoe flexicurity als beleid
vormgegeven kan worden. De doelen van de strategie zijn te ruim geformuleerd en zoals eerder besproken, is er geen overeenstemming over de juiste middelen om die doelen te verwezenlijken. De definitie van Withagen et al. is daarom te algemeen om als handvat te kunnen gebruiken in het onderzoek van deze bachelorscriptie. De definitie is ook niet geschikt voor gebruik in een analyse van flexibilisering en
flexicurity in de arbeidswetgeving en de welvaartsstaat. Bredgaard, Larsen en Madsen beperken de reikwijdte van de definitie tot: ‘[…] an analytical approach to empirical analyses of the combination of security and flexibility in various national labour market systems or in specific programmes or policies.’ (2008, p.314).
In een wat simpeler verwoording wordt de kern van flexicurity in arbeidsmarkt- en sociaal zekerheidsbeleid gevat door Tangian: ‘Flexicurity is a flexibilisation (=
deregulation) of labour markets with ‘a human face’, that is to say, it is compensated by some social advantages, particularly for the groups affected.’ (2007, p.554).
De definitie van Tangian benadert flexicurity als uitruil tussen flexibiliteit en zekerheid, zonder te vereisen de uiteindelijke vorm van deze uitruil vast te leggen. De definitie is in die zin afgebakend en toch breed genoeg om als definitie in dit scriptie-onderzoek te kunnen gebruiken. Hoewel collectieve onderhandelingen (door onder andere
vakbonden) een belangrijke bron van flexicurity-structuren zijn, valt het niet binnen de scope van dit onderzoek en ook niet binnen de bovenstaande definitie.
Blijft nog over om af te bakenen wat voor zekerheid bedoeld wordt met ‘security’. Hoewel over het algemeen onder dit begrip welvaartsstaatregelingen als uitkeringen, verzekeringen en dergelijken worden verstaan, is dat te beperkt voor dit onderzoek. Eerder is uiteen gezet wat flexibilisering betekent op een abstract niveau. Security dient in dat licht enerzijds gezien te worden als een compensatie voor het verlies van macht door flexibilisering en anderzijds voor alle regelingen die het verlies van zekerheid in arbeidscontracten vervangen door een andere vorm van bijvoorbeeld financiële zekerheid.
1.2.3 Flexicurity in Europa
Ook de Europese Unie heeft te maken met de uitdagingen van beperkte economische groei, (hoge) werkloosheid en het handhaven van de concurrentiepositie in een economie die alsmaar verder globaliseert (Bekker & Wilthagen, 2008). Sinds het begin van deze eeuw wordt flexicurity gezien als de oplossing voor deze problematiek. Geïnspireerd door de ogenschijnlijke succesverhalen van Nederland en Denemarken is flexicurity speerpunt geworden van de European Employment Strategy (EES). Het werd gezien als de mogelijkheid om het Europese Sociale Model te behouden (Bekker,
[20]
2018). Dit model beschrijft in algemene zin het doel om interacterende sociale en economische doelen te integreren en in balans te brengen. Het klinkt dan ook niet vreemd dat flexicurity gezien werd als een uitkomst; de doelen zijn vrijwel
overeenkomstig aan de EES. Bovendien, er lijkt geen partij denkbaar die niet achter dergelijke idealen kan staan.
De laatste vijftien jaar zijn de doelen en de aanbevolen methoden om die te
verwezenlijken regelmatig opnieuw geformuleerd. Zo werd op aandringen van enkele lidstaten de nadruk op het verzwakken van EPL verminderd. Onlangs nog zijn de beleidsaanbevelingen voor lidstaten (Europese Commissie, 2015), als volgt uitgewerkt(Sonja Bekker, 2018, p.182):
1. Flexible and reliable labor contracts that promote job quality and smooth labor market transitions and avoid a two-tier labor market;
2. Comprehensive lifelong learning strategies;
3. Effective policies to help the unemployed re-enter the labor market,
4. Adequate and sustainable social protection systems that contribute effectively and efficiently throughout the life cycle both to social inclusion and labor market integration;
5. Open and competitive product and services markets. Reduce the tax wedge on labor, particularly on low-earners, in a budgetary-neutral way to foster job creation.
De gouden driehoek van flexicurity (flexibilisering, ALMP en zekerheid) lijken allen vertegenwoordigd in deze opsomming.
1.2.4 Kritiek op flexicurity
Niet iedereen is echter zo positief over de manier waarop deze aanbevelingen door de Europese Commissie zijn opgesteld. Ze omvatten niet alleen de componenten van flexicurity maar ook enkele van de kritieken op flexicurity als concept. De formulering is zo opgezet dat het lastig is om sterke weerstand te voelen tegen deze
aanbevelingen. Termen als ‘adequaat’ en ‘duurzaam’ ter beschrijving van de aanbevolen sociale zekerheid en bescherming staan open voor vrijwel iedere interpretatie (Bredgaard et al., 2008; Burroni & Keune, 2011; Heyes, 2013). Volgens critici bieden deze aanbevelingen niet genoeg duidelijkheid over wat bijvoorbeeld ‘adequaat’ en ‘duurzaam’ genoeg is. Dezelfde argumenten gelden voor vrijwel elk van de aanbevelingen. Critici vrezen dat lidstaten deze discretionaire ruimte zullen
gebruiken op een wijze die meer nadruk legt op flexibilisering, terwijl zekerheid en bescherming achterblijven. Deze zorgen worden versterkt door de budgettaire uitdagingen waar lidstaten mee te maken kregen na de economische crisis van 2008 (Heyes, 2011, 2013). Flexicurity als theoretisch concept en ook als beleidsstrategie is
[21]
een begrip dat sterk het risico loopt om betekenisloos te worden wanneer niet
duidelijk genoeg wordt afgebakend wat de exacte invulling is (Burroni & Keune, 2011). Bovendien zouden de adviezen van de Europese Commissie te optimistisch zijn over de potentie van flexibilisering als middel tot een toename in employability en ‘goede’ banen (Heyes, 2013).
1.3 Flexibilisering, risicoverdeling en machtsverhoudingen arbeidsmarkt
In de eerdere delen van dit hoofdstuk zijn de concepten ‘macht’ en ‘risico(-verdeling)’ al aan de orde geweest. Deze concepten zijn sterk verbonden aan flexibilisering door het verband tussen de veranderingen in de arbeidscontracten en daarmee
samenhangend, in de verdeling van de macht tussen werkgevers en werknemers en de mogelijkheid van werkgevers en werknemers om risico’s te verdelen of te mijden. Wright (2000) schreef een uiteenzetting van wat hij ‘structurele’ macht noemt.
Structurele macht vloeit voort uit de positie van de werknemer in de bredere structuur van de arbeidsverhoudingen. Deze positie wordt bepaald door zowel de institutionele kaders waarbinnen een economie functioneert (arbeidswetgeving, sociale zekerheid) als door de arbeidsmarkt (macht op basis van individuele concurrentiekracht).
Wright voert drie mogelijke perspectieven op de machtsverdeling en ‘klasse-compromissen’ tussen werkgevers en werknemers aan.
In het eerste perspectief zijn alle compromissen holle structuren die de schijn van machtsverdeling proberen op te houden, maar in werkelijkheid de macht bij de werkgever leggen. Dit komt overeen met het pessimistische beeld van flexicurity als hol begrip.
Vanuit het tweede perspectief wordt een zero-sum situatie beschreven, waarin beide partijen concurreren om macht en meer macht voor de één, minder macht voor de andere partij betekent. Geen van beide partijen is echter bij machte om de ander te domineren zoals in het eerste perspectief. Beide partijen genieten een zekere macht ten opzichte van elkaar en verandering in de status-quo resulteert altijd in één winnaar en één verliezer. De twee perspectieven die hier zijn beschreven, zijn terug te vinden in de wijze waarop eerder in dit hoofdstuk de voor- en nadelen van flexibilisering besproken zijn. Zowel voor- als tegenstanders van flexibilisering enerzijds en sociale bescherming anderzijds zien de belangen van de ander als onverenigbaar met de eigen belangen.
De derde benadering breekt met de eerdere zero-sum aanname door te stellen dat de belangen van werkgever en werknemer wel naast elkaar kunnen bestaan. Het hoeft niet zo te zijn dat een grotere macht voor de partij ten koste gaat van de macht van de andere partij. In deze benadering hoeft een afname in risico’s voor de één niet gelijk te staan aan een toename van risico’s voor de ander. Sterker nog, de juiste inrichting van arbeidsmarkt- en sociale zekerheidsinstituties kan voor beide partijen positief
[22]
uitpakken. Dit is een belangrijke aanname voor het flexicurity-concept zoals dat in paragraaf 1.2 is uiteengezet.
1.3.1 De mediërende rol van arbeidsmarktinstituties en sociale zekerheidsregelingen
De actoren op de arbeidsmarkt interacteren niet in een vacuüm. Er zijn
arbeidsmarktinstituties die bemiddelen tussen de twee partijen. Een voorbeeld
hiervan is het Nederlandse poldermodel dat bekend staat om het systeem van overleg tussen vertegenwoordigers van werkgevers, werknemers en de overheid. In deze sociale dialoog worden onder andere collectieve arbeidsovereenkomsten, kortweg cao’s genoemd, afgesloten. In dit geval is er vrij letterlijk sprake van een mediërende functie van de institutie. Deze cao’s bepalen als het ware de spelregels van de interactie tussen werkgever en werknemer. Zij brengen ook balans in de
machtsverdeling in de arbeidsverhouding (Wilkinson, Wood, & Deeg, 2014; Wright, 2000).
Een cao geeft werkgevers en werknemers een kader waarbinnen zij hun arbeidsrelatie aangaan. Eenzelfde rol is weggelegd voor arbeidswetgeving. Deze scriptie richt zich vooral op arbeidswetgeving als arbeidsmarktinstitutie omdat werkgever en werknemer bij het aangaan van een arbeidsrelatie gebonden zijn aan de wet. Afspraken die
vastgelegd worden in cao’s, zijn over het algemeen een aanvulling of een verbetering (voor de werknemer) van de voorwaarden die in de wet staan. Arbeidswetgeving en de sociale dialoog zijn twee voorbeelden van arbeidsmarktinstituties die de interactie tussen werkgever en werknemer inkaderen.
Naast arbeidswetgeving speelt sociale zekerheid een belangrijke rol in de
verhoudingen tussen werkgever en werknemer. Sociale zekerheid beschermt de werknemer tegen bepaalde risico’s. Het aangaan van een arbeidsrelatie is op die manier niet meer de enige mogelijkheid voor een arbeidskracht om inkomen te genereren. Sociale zekerheid kan een belangrijk hulpmiddel zijn voor het invulling geven aan Wright’s (2000) derde benadering van macht, waarin de belangen van werkgever en werknemer naast elkaar kunnen bestaan. Sociale zekerheid zorgt er voor dat werknemers niet tegen elke prijs hoeven te werken en daarmee elkaar
ongelimiteerd weg moeten concurreren. Dit is een positief effect voor de werknemer. Het ‘juiste’ stelsel van sociale zekerheid hoeft niet ten nadele van de werkgevers te werken. Die krijgt namelijk de beschikking over arbeidskrachten die goed geschoold zijn en gestimuleerd worden om te werken. Dit komt overeen met één van de essenties van flexicurity.
[23]
2. Onderzoeksmethode
2.1 Onderzoeksopzet
Het doel van dit onderzoek is in kaart brengen of arbeids- en sociale
zekerheidswetgeving overeenkomt met een balans tussen flexibilisering en zekerheid. Volgens critici is er geen evenwicht tussen deze twee concepten. Instituties zouden meer ruimte bieden aan flexibilisering dan ‘gecompenseerd’ wordt door sociale zekerheid. In dit onderzoek wordt voor Nederland en België vergeleken welke flexibilisering er in het arbeidsrecht terug te vinden is en welke bescherming bestaande arbeidscontracten bieden .
In het theoretisch hoofdstuk is eerst uitgebreid aandacht besteed aan de ontwikkeling van flexibilisering in arbeidsverhoudingen. Vervolgens zijn de maatschappelijke risico’s van deze ontwikkeling uitgelicht, in het bijzonder het verband met
arbeidsmarktsegmentatie en precariteit. Daarna zijn de verschillende definities en benaderingen van flexicurity met elkaar vergeleken. In het theoretisch hoofdstuk van deze scriptie is de theorie van flexibilisering en flexicurity gekoppeld aan de concepten van arbeids- en sociale zekerheidswetgeving als instituties. Deze instituties geven vorm aan arbeidsverhoudingen en ook aan de machts- en risicoverdeling binnen deze
verhoudingen.
2.2 Onderzoeksontwerp
Dit onderzoek is op te delen in drie fases, elk met hun eigen functie. In de eerste fase wordt uiteengezet wat een standaardarbeidsrelatie in beide landen is, en welke ruimte voor flexibilisering er is in de arbeidswetgeving. Flexibilisering van arbeidscontracten kent twee dimensies, namelijk diversificatie van arbeidscontracten en flexibilisering binnen de verschillende contracten.
Fase 1: institutioneel overzicht
Diversificatie van arbeidscontracten wil zeggen dat de wet ruimere kaders biedt aan de voorwaarden van een contract dan de kaders van de standaardarbeidsrelatie.
Werkgevers krijgen daardoor meer mogelijkheden om contracten op te stellen die beter aansluiten bij hun behoeften. Voor werknemers kan deze diversificatie echter tot onzekerheid leiden. Geflexibiliseerde arbeidscontracten bieden niet altijd dezelfde
[24]
zekerheid als een SER, namelijk: de zekerheid van voltijd werk tegen een vast loon voor een werknemer in vaste dienst.
De belangrijkste aspecten van een arbeidscontract zijn:
- de arbeidsduur (het vastgestelde aantal werkuren per periode), - de looptijd (de termijn waarvoor het contract geldt),
- wie de overeenkomst sluiten en
- wat de gezagsverhouding is tussen de betrokken partijen.
De vraag die beantwoord moet worden is dus welke mogelijkheid werkgevers hebben om af te wijken van de SER bij het opstellen van een arbeidscontract.
Flexibilisering betekent zoals gezegd alleen een grotere diversiteit aan mogelijke arbeidscontracten. Flexibilisering in contracten verandert ook de verplichtingen en rechten die aan een aanstelling verbonden zijn, zowel voor de werkgever als voor de werknemer. Het kan bijvoorbeeld van invloed zijn op de mate waarin
arbeidscontracten bescherming bieden tegen de onzekerheid van ontslag en het verlies van inkomen. Hoe flexibeler het contract, hoe minder verplichtingen de werkgever heeft richting de werknemer. De flexibiliteit binnen een contract wordt beoordeeld op:
- de voorwaarden die gelden voor opzegging door de werkgever - de lengte van een eventuele opzeggingstermijn
- de hoogte van en de voorwaarden aan een eventuele financiële ontslagvergoeding.
Deze dimensies van flexibilisering en diversificatie in arbeidscontracten worden voor Nederland en België beschreven.
Daarnaast wordt voor zowel de SER als de atypische arbeidsrelaties uiteengezet welke aanspraak zij garanderen op sociale zekerheid die beschermt tegen de risico’s van werkloosheid, ziekte en ouderdom. De volgende eigenschappen van de sociale zekerheid worden uiteengezet:
- de hoogte van de financiële compensatie - de tijdsduur van de financiële compensatie - is de regeling universeel, of afhankelijk van:
a. het soort arbeidscontract b. de arbeidsgeschiedenis c. het (laatst) verdiende loon
Fase 2: statistische achtergrond/kwantitatief perspectief
In de tweede fase van het onderzoek is uiteengezet hoe veel personen in de
verschillende soorten arbeidscontracten verkeren. Dit geeft een globaal beeld van de frequentie waarmee de (atypische) arbeidscontracten voorkomen in elk van de landen. Voor de belangrijkste arbeidscontracten zijn fictieve profielen opgesteld die in de volgende fase gebruikt worden.
[25] Fase 3: Simulatie
Waar in de eerste fase is in het algemeen beschreven werd welke rechten en
bescherming de verschillende arbeidsrelaties bieden, is deze derde fase bedoeld om te simuleren welke bescherming de belangrijkste arbeidsrelaties concreet bieden. Voor de SER en de belangrijkste atypische arbeidsrelaties wordt een ‘profiel’ opgesteld. Deze profielen worden binnen en tussen landen zo consistent mogelijk gehouden. Hierdoor zijn de profielen zowel binnen één land als tussen landen onderling te vergelijken. Hiermee kan in beeld worden gebracht hoe verschillend de standaard- en atypische arbeidsrelaties beschermd zijn tegen de eerder genoemde risico’s van werkloosheid, ziekte en ouderdom.
2.3 Analyse
Flexibilisering heeft volgens critici negatieve effecten voor de werknemer. Vobruba (1990) beschrijft flexibilisering in de vorm van twee vierkanten. Het ene vierkant beschrijft de ruimte die de arbeidswet biedt aan arbeidscontracten die afwijken van de SER. Het andere vierkant vertegenwoordigt de rechten op sociale zekerheid die het aangaan van een arbeidsrelatie garandeert. Flexibilisering resulteert in een groter eerste vierkant. Flexicurity zou het tweede vierkant, van de sociale zekerheid en bescherming, mee moeten laten groeien. Op die manier zou het juiste stelsel van sociale zekerheid en arbeidswetgeving bescherming kunnen bieden tegen de negatieve gevolgen van flexibilisering. Doel van het onderzoek in deze scriptie is om te
achterhalen of de instituties van wetgeving en sociale zekerheid in Nederland en België een dergelijke balans ook kunnen realiseren.
Op de eerste plaats wordt onderzocht hoe groot de wettelijke ruimte voor flexibele arbeidscontracten is in Nederland en België. Vervolgens wordt uiteengezet hoe een werknemer in de SER en een werknemer in een atypische arbeidsrelatie bescherming en sociale zekerheid opbouwen, en welke verschillen daartussen in beide landen bestaan. Daarbij wordt vooral gelet op regelingen die de atypische werknemer extra dienen te beschermen, een essentieel onderdeel van flexicurity. Tot slot wordt voor beide landen uiteengezet hoe de instituties het risico op segmentatie van de
[26]
2.4 Onderzoeksstrategie
Onderzoek naar flexicurity wordt vaak gekenmerkt door een brede scope: vaak wordt geprobeerd zo veel mogelijke landen onderling te vergelijken. De empirische breedte van het onderzoek in deze scriptie is beperkt tot twee landen, n.l. Nederland en België. Het voordeel van deze gelimiteerde scope is dat data, analyse en conclusie een grotere interne validiteit hebben: ze geven een relatief gedetailleerd en compleet beeld van de werkelijkheid. De nuances van de institutionele context in Nederland en België worden uitgebreid beschreven. Door de gebruikte data is de betrouwbaarheid van het
onderzoek redelijk hoog en wetsteksten en gebruikte statistieken zijn openbaar toegankelijk. Op de tweede plaats wordt de betrouwbaarheid van het onderzoek verder versterkt door afwegingen, verschillende perspectieven en keuzes duidelijk uiteen te zetten.
2.5 Beschrijving onderzoeksdata
2.5.1 Wetgeving
De belangrijkste data van dit onderzoek worden ontleend aan nationale wetgeving. Voor Nederland en België zijn zowel arbeidsregelgeving als sociale zekerheidsregels in beeld gebracht. De belangrijkste officiële teksten waarin beleid is vastgelegd, zijn wetteksten, met name nationale wetten. In het geval van flexicurity de bieden deze wetteksten belangrijke basisinformatie.
Het flexicurity-beleid van de EU laat de wettelijke invulling over aan de afzonderlijke lidstaten. Hoewel wetten weinig ruimte voor vrije interpretatie dienen te laten en daarmee neutrale objectiviteit suggereren is al eerder beschreven dat flexicurity veel dimensies kent en daarmee een omstreden en normatief beladen begrip is.
Naast wetgeving worden zowel in Nederland als in België de kaders van de
arbeidsrelatie vaak verder vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten. Deze worden in dit onderzoek als algemeen gegeven genoemd maar niet verder
geanalyseerd. Cao’s kunnen namelijk onderling behoorlijk verschillen. Om data te kunnen vergelijken en uniform te houden is daarom gekozen cao’s en soortgelijke sociale afspraken niet in de analyse te betrekken.
Uitzondering hierop is de aanvullende pensioenregeling die in Nederland zeer
belangrijk is voor de pensioensopbouw en die bijna in alle maatschappelijke sectoren wordt toegepast. Er is daarom gekozen de pensioenregeling van Pensioenfonds Zorg en Welzijn in de analyse mee te nemen als voorbeeld van aanvullende
[27]
2.5.2 Labor Force Survey
De data voor de tweede fase van het onderzoeksontwerp komen hoofdzakelijk uit de Labor Force Survey (LFS) van Eurostat. Dit is een survey die jaarlijks afgenomen wordt door alle lidstaten van de EU. De LFS streeft ernaar zo veel mogelijk uniforme
operationalisering en methodes te hanteren. Deze survey biedt veel ruimte voor onderlinge vergelijking tussen landen. Dit betekent echter wel dat de verschillen per land minder scherp in beeld komen. Deze data worden gebruikt om context te bieden in de tweede fase in het onderzoek van deze scriptie en om de profielen voor de simulatie op te stellen. Wanneer de data in de LFS tekort schieten, wordt
gebruikgemaakt van Statbel en CBS, de nationale statistiekbureaus van respectievelijk België en Nederland, om aanvullende data te verkrijgen.
2.6 België en Nederland als casus
In paragraaf 1.2.2 is aandacht besteed aan de historische context van Nederlandse arbeidsmarkt- en sociale zekerheidsinstituties als één van de voorbeelden van een systeem van flexicurity. Nederland en België worden vaak in dezelfde ideaaltypen geplaatst (Hinrichs & Jessoula, 2012; Muffels & Wilthagen, 2013) als gecoördineerde, Bismarckiaanse welvaartsstaten. Andere schrijvers categoriseren de welvaartsregimes en arbeidsmarktinstituties van België en Nederland als verschillend: respectievelijk conservatief en sociaaldemocratisch, of ‘Nordic’ (Muffels & Wilthagen, 2013). Deze verschillen in classificatie zijn niet geheel verrassend: In beide landen kennen de structuren en instituties elementen van een corporatistisch en sociaaldemocratische welvaartsregime. Afhankelijk van de scope, methodiek en operationalisering verschilt het ideaaltype waarbinnen de resultaten geclassificeerd worden.
[28]
3. Databeschrijving en Analyse
De eerste fase van dit hoofdstuk geeft een overzicht van de belangrijkste instituties die de arbeidsrelatie tussen werkgevers en werknemers bepalen. Diversificatie van
arbeidscontracten wil zeggen dat de wet ruimere kaders biedt aan de voorwaarden van een contract dan de kaders van de standaardarbeidsrelatie. In dit hoofdstuk worden daarvoor de situatie in Nederland en België beschreven
3.1 Situatie in Nederland
3.1.1 Standaard arbeidsrelatie
Het standaardarbeidscontract in Nederland is een aanstelling voor onbepaalde tijd, tegen een vast loon en met een voltijd arbeidsduur van 36 tot 40 uur1. Het loon is vast en mag niet lager zijn dan het minimumloon. De standaardarbeidsrelatie biedt de zekerheid dat er zonder gegronde reden geen einde komt aan de overeenkomt omdat deze is gesloten voor onbepaalde tijd. Daarnaast heeft de werknemer het recht minimaal uitbetaald te krijgen over de voltijd arbeidsduur1. Deze arbeidsduur kan niet eenzijdig verminderd worden door de werkgever2. Het beëindigen van de
overeenkomst door de werkgever kan alleen op basis van slecht functioneren, een verstoorde arbeidsrelatie of bedrijfseconomische redenen (structurele
werkvermindering, een reorganisatie of een slechte financiële positie van het bedrijf én als er binnen het bedrijf geen andere functie beschikbaar is voor de werknemer3).
Als de werkgever de overeenkomst toch wil opzeggen zitten daar enkele voorwaarden en vergoedingen aan. De werkgever dient per vijf jaar dat een werknemer in dienst was één maand opzegtermijn aan te houden3. Een opzegtermijn geeft de werknemer de zekerheid dat hij niet van de ene op de andere dag zonder werk zit. Daarnaast moet de werkgever de werknemer in een standaardarbeidsrelatie een vergoeding betalen wanneer de werkgever de overeenkomst op wil zeggen. De werknemer heeft hier recht op wanneer de overeenkomst ten minste twee jaar heeft geduurd. De hoogte van deze vergoeding neemt toe naarmate de arbeidsovereenkomst langer heeft gelopen. De hoogte van de vergoeding is verder gebonden aan de hoogte van het maandloon gedurende de overeenkomst.
1
Wet Minimumloon en Minimumvakantiebijslag 2
Arbeidstijdenwet & Wet Flexibel Werken
[29]
In Nederland worden werknemers beschermd tegen werkloosheid door de
Werkloosheidswet1 (WW). Iedere werknemer die voorafgaand aan het ontslag in 26 van de voorafgaande 36 weken enige betaalde arbeid heeft verricht, heeft recht op drie maanden WW-uitkering. Als de werknemer in vier van de vijf jaren voor het ontslag minstens 208 uur heeft gewerkt, heeft hij recht op een langer lopende WW-uitkering. Voor ieder gewerkt jaar bouwt de werknemer een maand extra recht op WW-uitkering op. Dit loopt op tot maximaal 22 maanden aan uitkering. De uitkering bedraagt respectievelijk 75% en 70% van het laatstverdiende loon voor de eerste drie maanden en de resterende maanden van de WW-uitkering. Na 6 maanden moet de werknemer met een uitkering alle ‘passende arbeid’ accepteren en daar op
solliciteren, wat vanaf dat moment betekent dat al het werk dat aangeboden wordt ook aangenomen moet worden.
Bij ziekte heeft de werkgever de plicht gedeeltelijk het loon van de werknemer door te betalen2. Wettelijk is vastgesteld dat dit minimaal 70% van het laatstverdiende loon is voor een periode van 104 weken. Wanneer de werknemer na deze periode nog steeds ziek is, valt hij onder de Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen (WIA)3. Deze wet kent aparte regelingen voor duurzaam en tijdelijk arbeidsongeschikten,
respectievelijk de Werkhervattingsregeling Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten (WGA) en de Inkomensvoorziening Volledig Arbeidsongeschikten (IVV).
Voor de WGA wordt vastgesteld welk percentage van het laatstverdiende loon de werknemer niet meer kan verdienen door de ziekte. Dit heet de
arbeidsongeschiktheidsgraad. Tot 35% arbeidsongeschiktheid maakt de werknemer geen aanspraak op een uitkering. Tussen 35% en 80% krijgt de werknemer een uitkering, maar moet hij daarnaast nog de helft verdienen van wat hij nog kan
verdienen. Een arbeidsongeschiktheidsgraad van meer dan 80% vereist niet langer dat iemand gedeeltelijk blijft werken. De hoogte en de duur van de uitkering worden op dezelfde manier berekend als voor de WW. Wanneer de werknemer minder dan 50% verdient van wat hij nog kan verdienen, heeft hij alleen nog recht op de
vervolguitkering. Deze uitkering is even hoog als een percentage van het
minimumloon, gelijk aan de arbeidsongeschiktheidsgraad. Voor werknemers die blijvend meer dan 80% arbeidsongeschikt zijn, hebben recht op een uitkering ter waarde van 75% van het laatstverdiende loon.
Bij ouderdom, vanaf 67 jaar, biedt de SER recht op een uitkering volgens de Algemene Ouderdomswet (AOW)4. Deze uitkering krijgt iedereen die in Nederland heeft
gewoond of heeft gewerkt. Voor elk van de 50 voorgaande jaren dat de persoon in
1 Werkloosheidswet 2
Ziektewet
3 Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen 4
[30]
Nederland woonde of werkte, bouwt hij 2% recht op deze uitkering op. Een volledige AOW-uitkering bedraagt 70% van het minimumloon1. Deze uitkering is erg laag en slechts een minimuminkomen na de pensionering.
Naast de AOW is het aanvullende pensioen dat via werkgeversregelingen wordt opgebouwd een belangrijke tweede pijler in het Nederlandse pensioenstelsel2. Deze pijler is in principe geen wettelijke verplichting. Doordat er verschillende wetten zijn die dergelijke regelingen in bepaalde bedrijfstakken of beroepsgroepen wel verplicht stellen, biedt 90% van de werkgevers een pensioenregeling aan (CBS, 2010). Zoals eerder gezegd biedt de AOW een erg lage uitkering, vergelijkbaar met het in Nederland geldende basisinkomen. Het aanvullend pensioen is hierdoor praktisch een onmisbare pijler in de pensioenopbouw van de werknemer.
Aanvullende pensioenregelingen zijn er in verschillende soorten en maten. Het meest gebruikelijk is echter een pensioenopbouw volgens een middelloonregeling. Hierin dragen werkgevers en werknemer beiden een premiedeel af3. Werknemers bouwen vervolgens ieder jaar een percentage tussen 1.5% en 2% van hun ‘pensioengrondslag’ op aan pensioen. De pensioengrondslag is het jaarlijks brutoloon zonder de ‘franchise’. De franchise is een vast bedrag waarover geen pensioen wordt opgebouwd. De
franchise bestaat omdat het pensioen een aanvulling op de AOW-uitkering moet zijn. De hoogte van het uiteindelijke aanvullend pensioen is een optelsom van de bedragen die door de jaren heen worden opgebouwd.
3.1.2 Deeltijd arbeidscontract
Een deeltijd contract kent een kortere wekelijkse arbeidsduur in het contract dan de bovengenoemde voltijd norm4. Een kortere arbeidsduur biedt de werknemer een lager gegarandeerd loon en daarmee minder zekerheid. De werkgever mag volgens de Nederlandse wet geen onderscheid maken tussen werknemers die voltijd of deeltijd werken in gelijksoortig werk. De bescherming tegen ontslag is gelijk aan die van een standaardarbeidscontract. De transitievergoeding, indien daar aanspraak op gemaakt kan worden, is in geval van ontslag wel lager. Deze wordt immer bepaald op basis van het deeltijd maandloon.
De vrijheid voor de werkgever in het bepalen van de arbeidsduur biedt veel flexibiliteit. Het betekent immers de mogelijkheid om voor een arbeidscontract precies de
benodigde arbeidsduur vast te stellen. Voor de werkzoekende kan dit betekenen dat een overeenkomst gesloten moet worden waarin de arbeidsduur minder groot is dan
1
Wet Minimumloon en Minimum Vakantiebijslag 2
Pensioenwet 3
Wet Verplichte Deelneming in een Bedrijfstakpensioenfonds 2000 & Wet Verplichte Beroepspensioensregeling 4
[31]
gewenst. Eenmaal in overeenkomst vastgelegd, verschillen de rechten en plichten van de deeltijdse overeenkomst niet veel van de SER.
Een deeltijdcontract geeft ook recht op dezelfde regelingen van sociale zekerheid als een SER. Ook hier is de hoogte van de uitkering vrijwel altijd gebonden aan het laatstverdiende loon. Voor onder andere de WW en de loondoorbetalingsplicht bedraagt de uitkering een percentage van het laatstverdiende loon. Hierdoor is de daadwerkelijke uitkering lager dan bij voltijdwerk. In de opbouw van aanvullend pensioen is er echter wel een speciale regeling opgenomen voor deeltijd werkers. De franchise, het deel van het loon waar geen pensioen over wordt opgebouwd, is lager voor deeltijdwerknemers.
3.1.3 Contract met bepaalde looptijd
Contracten voor bepaalde tijd wijken op meerdere onderdelen sterker af van de SER dan deeltijdcontracten1. Allereerst hoeft de werkgever geen gegronde reden te hebben om de overeenkomst niet te verlengen. Het einde van de vooraf bepaalde looptijd is de ontbindende voorwaarde. De werkgever hoeft alleen minimaal een maand voor het aflopen aan te geven of er een nieuwe overeenkomst wordt gesloten. Een tijdelijk contract kan in tegenstelling tot een SER niet voor het eind van de looptijd opgezegd worden tenzij dat specifiek overeengekomen is2. Een transitievergoeding, waar de SER recht op biedt, is alleen van toepassing op contracten voor bepaalde tijd in uitzonderlijke gevallen.
Een werkgever kan een werknemer niet ongelimiteerd tijdelijke contracten
aanbieden1. Het aantal opeenvolgende contracten is beperkt door de zogenaamde ‘ketenregeling’. Er mogen maximaal drie tijdelijke contracten achtereenvolgend aangegaan worden en de totale looptijd van de contracten mag de twee jaar niet overschrijden. Deze vorm van contract is sterk geflexibiliseerd. Aan werknemers in dit contract wordt weinig zekerheid geboden. De ketenregeling moet werknemers de zekerheid bieden dat zij niet eindeloos tijdelijke contracten aangeboden krijgen. Nadat de limiet aan tijdelijke contracten is bereikt, kan alleen nog een overeenkomst voor onbepaalde tijd volgen. Er is echter niets dat de werkgever verplicht om de
arbeidsrelatie voort te zetten. Het valt daarom te bezien of de ketenregeling naast de flexibilisering ook de onzekerheid tempert. Tijdelijke contracten bieden voor korte tijd relatief meer zekerheid dan een SER. De werkgever is voor de afgesproken periode verplicht de werknemer in dienst te houden. Na afloop van het contract is er echter vrijwel niks dat de werknemer een nieuw arbeidscontract garandeert.
1
Burgerlijk Wetboek Boek 7 Titel 10: Arbeidsovereenkomsten 2 Wet Werk en Zekerheid
