Meeslepend: Casestudy over belangenbehartiging rondom de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten

Meeslepend

Casestudy over belangenbehartiging rondom de Wet op de inlichtingen- en

veiligheidsdiensten

Melissa Veenstra – s1368265

Management van de Publieke Sector: Public Affairs Universiteit Leiden

16 augustus 2019

Eerste lezer: Prof. dr. A. Timmermans Tweede lezer: Dr. G.E. Breeman

1

Voorwoord

Voor u ligt mijn masterscriptie ‘Meeslepend: casestudy over belangenbehartiging rondom de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten’. Vanuit mijn grote interesse voor de Nederlandse politiek en belangenbehartiging heb ik dit onderzoek geschreven. Een jaar geleden ben ik gestart met de master Management van de Publieke Sector met een specialisatie in Public Affairs aan de Universiteit Leiden. Dit onderzoek is de afsluiting van een studiejaar waar ik met tevredenheid op kan terugkijken.

Mijn dank gaat uit naar mijn begeleider Arco Timmermans die mij geholpen heeft om dit onderzoek tot een goed einde te brengen: bedankt voor je aanwijzingen en de tijd die je erin hebt gestoken om mij te helpen. Daarnaast wil ik Myrthe van de Pol bedanken voor het redigeren van mijn scriptie. Ook wil ik mijn fysiotherapeuten bedanken die het voor mij fysiek mogelijk maakten om lange dagen aan mijn scriptie te werken. Tot slot wil ik mijn studiegenoten, vrienden en familie bedanken die mij aangemoedigd en gesteund hebben tijdens het schrijven van dit onderzoek.

Ik heb deze masterscriptie met veel plezier geschreven en ik hoop dat u eveneens plezier beleeft aan het lezen ervan.

Melissa Veenstra

Leiden, 16 augustus 2019

2

Samenvatting

De Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (Wiv) uit 2002 werd in 2013 geëvalueerd. Uit deze evaluatie kwam naar voren dat de wet verouderd was en moest worden herzien. Er werd een internetconsultatie geopend over de Wiv waarbij er veel kritiek werd geuit door ngo’s, bedrijven en andere stakeholders. De Wiv werd al snel ‘de sleepwet’ genoemd waarbij gedoeld werd op het sleepnet in de Wiv, wat inlichtingendiensten de bevoegdheid gaf om grote bulken datagegevens af tappen. Hierdoor zou de privacy van burgers in gevaar komen. Ondanks deze kritiek werd het voorstel ingestemd door zowel de Tweede als de Eerste Kamer.

Een grassrootsgroep, bestaande uit vijf studenten van de Universiteit van Amsterdam, lieten het er na de goedkeuring van het parlement niet bij zitten en namen het initiatief voor het organiseren van een raadgevend referendum. Op deze manier zou er nog een mogelijkheid zijn om iets aan de Wiv te veranderen. De media besteedde veel aandacht aan dit initiatief. Er was meer aandacht voor de Wiv door dit initiatief dan tijdens de parlementaire behandeling. Er werden voldoende handtekeningen verzameld om een referendum te laten plaatsvinden. In de aanloop naar het referendum maakten belangenbehartigers gebruik van diverse lobbystrategieën om burgers ervan te overtuigen het referendum te steunen en tegen de Wiv te stemmen. Er werd voornamelijk gebruik gemaakt van outside lobbystrategieën die gebruik maakten van media om burgers te mobiliseren. Er trad een bandwagon-effect op doordat veel verschillende stakeholders aanhaakten bij het initiatief voor het referendum. Er ontstond een informele ad hoc coalitie die door de diversiteit aan stakeholders bestond uit strange bedfellows.

Door middel van het initiatief voor het referendum werd de Wiv weer op de agenda gezet. Het effect hiervan was dat er een nieuwe mogelijkheid gecreëerd werd om de Wiv te wijzigen. Om deze reden kan het initiëren van het referendum gezien worden als een strategie van belangenbehartiging. De meerderheid van de bevolking sprak zich uit tegen de Wiv waardoor het kabinet de Wiv moest heroverwegen. Er werden zes extra garanties aan de Wiv toegevoegd die tegemoet moesten komen aan de wensen van de tegenstanders van de Wiv. Het sleepnet bleef echter in de Wiv bestaan.

3

Inhoud

Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie ... 5

Theoretisch kader ... 7 Aandacht en invloed ... 7 Strategieën ... 8 Coalities ... 9 Burgerlobby ... 11 Onderzoeksopzet ... 13 Methode ... 13 Validiteit en betrouwbaarheid ... 14 Hoofdstuk I: Casus ... 15

Deelvraag I: Wat is de achtergrond van de Wiv en hoe verliep de parlementaire behandeling? ... 15

Deelvraag II: Hoe zag het proces rondom het referendum eruit? ... 19

Hoofdstuk II: Analyse ... 22

Deelvraag III: Wat was het verloop van de aandacht rondom de Wiv? ... 22

Deelvraag IV: Welke strategieën hebben belangenbehartigers ingezet om de Wiv te beïnvloeden? 24 Deelvraag V: In hoeverre is er sprake van coalitievorming en hebben er nieuwe spelers aangehaakt? ... 27

Deelvraag VI: Wat was de invloed van de initiatiefnemers van het referendum op de inhoud van de Wiv? ... 30

Conclusie ... 32

Discussie ... 34

Bibliografie ... 35

Bijlage I: Overzicht stemmingsuitslag amendementen ingediend tijdens debat Tweede Kamer ... 41

Bijlage II: Overzicht stemmingsuitslag moties ingediend tijdens debat Tweede Kamer ... 43

Bijlage III: Tijdlijn raadgevend referendum ... 44

Bijlage IV: Subsidies activiteiten referendum Wiv ... 48

4

Introductie

Inleiding

De Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (Hierna: Wiv) trad op 1 mei 2018 werking. Dit is drie jaar nadat het eerste conceptvoorstel van de Wiv werd gepubliceerd. In deze periode is er een hoop gebeurd omtrent dit wetsvoorstel. De nieuwe Wiv moest een oplossing bieden voor de verouderde Wiv waarin de bevoegdheden van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten ontoereikend bleken te zijn in de huidige tijd. De nieuwe Wiv werd door de tegenstanders van de wet echter niet gezien als een oplossing voor het gebrek aan bevoegdheden, maar als een probleem. Het garanderen van veiligheid voor burgers en het recht op privacy van burgers kwamen op gespannen voet te staan. De Wiv werd al snel betiteld als ‘sleepwet’ of ‘tapwet’, verwijzend naar het sleepnet in de wet die de inlichtingen- en veiligheidsdiensten de mogelijkheid geeft grote bulken data te onderscheppen waarmee bijvoorbeeld telefoongesprekken kunnen worden afgeluisterd. De Wiv leek in eerste instantie geruisloos te passeren nadat het voorstel door zowel de Tweede als de Eerste Kamer werd goedgekeurd. Toch kwam er hernieuwde aandacht voor de Wiv en vond er een raadgevend referendum over de Wiv plaats. Dit onderzoek richt zich op de manier waarop belangenbehartigers de aandacht voor de Wiv hebben weten te vergroten nadat het parlement akkoord was gegaan met het wetsvoorstel. Daarbij is de vraag welk effect dit heeft gehad op de Wiv die uiteindelijk in werking is getreden. De centrale onderzoeksvraag is als volgt:

Op welke manier is de Wiv, na de parlementaire behandeling, weer op de agenda terecht gekomen en met welk effect?

Om de hoofdvraag te beantwoorden zijn er een aantal deelvragen opgesteld. De eerste twee deelvragen beschrijven het verloop van de casus, opgedeeld in de parlementaire behandeling en het referendum. Het beschrijven van de casus is belangrijk om vanuit de theorie een gedegen analyse te kunnen maken. De derde deelvraag richt zich op de ontwikkeling van de aandacht rondom de Wiv. De vierde deelvraag spitst zich toe op de eventuele samenwerkingen die belangenbehartigers zijn aangegaan om de aandacht voor het issue te vergroten, dit wordt ook wel coalitievorming genoemd. Hierbij wordt ook gekeken of er nieuwe belangenbehartigers hebben aangehaakt die niet vanaf het begin betrokken waren bij de Wiv. De vijfde deelvraag bespreekt de strategieën die belangenbehartigers hebben ingezet om de Wiv te beïnvloeden. De laatste deelvraag geeft antwoord op de vraag wat de invloed van de initiatiefnemers is geweest op de Wiv. De deelvragen zijn als volgt geformuleerd:

Deelvraag I: Wat is de achtergrond van de Wiv en hoe verliep de parlementaire behandeling? Deelvraag II: Hoe zag het proces rondom het referendum eruit?

Deelvraag III: Wat was het verloop van de aandacht rondom de Wiv?

Deelvraag IV: Welke strategieën hebben belangenbehartigers ingezet om de Wiv te beïnvloeden? Deelvraag V: In hoeverre was er sprake van coalitievorming en hebben er nieuwe spelers aangehaakt? Deelvraag VI: Wat was de invloed van de initiatiefnemers van het referendum op de inhoud van de Wiv?

5

Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie

De wetenschappelijke literatuur omtrent belangenbehartiging is voornamelijk toegespitst op de Verenigde Staten en de Europese Unie waar grote groepen actief zijn zoals de wapenlobby in de Verenigde Staten en de Milieugroepen in de Europese Unie (Mahoney, 2008, p. 1). Er is zeer beperkt wetenschappelijk onderzoek gedaan naar de belangenbehartiging in Nederland. Ook hebben wetenschappers weinig onderzoek verricht naar de invloed van belangenbehartiging omdat het ingewikkeld is om invloed en succes of verlies te meten (Mahoney, 2008, p. 183).

Dahl heeft een experiment uitgevoerd waarbij aangenomen voorstellen van participanten als successen werden beschouwd en verworpen voorstellen als verliezen. De participanten die de meeste successen behaalden werden als meest invloedrijk beschouwd (Lukes, 2015, p. 263). Mahoney heeft een soortgelijk onderzoek uitgevoerd om te kijken hoe succesvol belangengroepen in de Europese Unie en de Verenigde Staten zijn in het beïnvloeden van beleid. Hierbij werden de doelen van de belangengroepen vergeleken met het uiteindelijke beleid, de uitkomst, en werd er bepaald of de beïnvloeding succesvol, deels succesvol of onsuccesvol was (Mahoney, 2008, p. 189).

Onderzoeken naar lobbystrategieën en factoren die kunnen bijdragen aan een succesvolle beïnvloeding van beleid door belangengroepen zoals hier omschreven, bestaan nog niet over Nederland. Daarnaast is er ook weinig bekend over de mate waarin lobbycoalities voorkomen in Nederland. De onderzoeken die te vinden zijn richten zich veelal op lobbycoalities in de Verenigde Staten. Ook naar referenda is in Nederland weinig onderzoek gedaan. Dit heeft als reden dat er nauwelijks referenda in Nederland hebben plaatsgevonden en dat de referendumwet sinds juli 2018 niet meer van kracht is (Musch, 2018). Referenda vinden wel veelvuldig plaats in de Zwitserse kantons en op lokaal niveau in de Verenigde Staten (Matusaka, 2018, p. 110). Daarover is dan ook meer onderzoek te vinden.

Maatschappelijk gezien is de invloed van belangenbehartigers op de totstandkoming van beleid ook relevant. Recentelijk is er veel te doen geweest over de totstandkoming van de afschaffing van de dividendbelasting in het regeerakkoord van kabinet-Rutte III. Hierbij zouden grote multinationals een vinger in de pap hebben gehad. Het kabinet had deze maatregel in het regeerakkoord opgenomen als voorzorgsmaatregel om grote bedrijven in Nederland te houden. Dit werd net als in het geval van de Wiv niet zomaar geaccepteerd en er ontstond een maatschappelijk debat. Uiteindelijk werden de stukken waaruit bleek welke belangenbehartigers tijdens de formatieperiode hadden geprobeerd invloed uit te oefenen openbaar gemaakt (Hofs, 2018). Dit bewijst dat er vraag is naar de mate van invloed van belangenbehartigers op de totstandkoming van beleid.

Naast het politieke debat over de dividendbelasting ontstond er ook maatschappelijk verzet. Er werd onder andere een demonstratie gehouden door de actiegroep ‘publieke sector in actie’ tegen de afschaffing van de dividendbelasting. Volgens de actiegroep kon het bedrag voor de afschaffing van de dividendbelasting beter geïnvesteerd worden in het aanvullen van de personeelstekorten in de publieke sector (de Vries, 2018). Uiteindelijk is de dividendbelasting wegens ‘beperkt draagvlak’ niet afgeschaft (de Witt Wijnen, 2018). Deze gebeurtenis impliceert dat belangenbehartigers invloed uit kunnen oefenen

6 op het beleid. In eerste instantie werd er gelobbyd door het bedrijfsleven voor de afschaffing en later ontstond er een tegenlobby. In dergelijke cases is het relevant om te onderzoeken wat de invloed van belangenbehartigers is, hoe deze invloed verklaard kan worden en of belangenbehartigers hebben samengewerkt in coalities om hun doel te bereiken. Onderzoek naar de invloed van belangenbehartiging in Nederland kan bijdragen aan de transparantie van de totstandkoming van het beleid. Hoe groot is de rol van belangenbehartigers hierbij? Welke invloed kunnen belangenbehartigers uitoefenen? En welke strategieën kunnen daarvoor worden ingezet?

7

Theoretisch kader

Aandacht en invloed

‘Lobbyen’, ‘invloed’ en ‘belangenbehartiging’ zijn begrippen die alle drie gebruikt worden in dit onderzoek en welke in relatie staan tot elkaar. Om helderheid te scheppen over hoe er wordt omgegaan met deze begrippen zal ‘lobbyen’ in dit onderzoek gedefinieerd worden als een vorm van invloed en belangenbehartiging. De definitie van Lukes wordt hiervoor gebruikt: ‘Persoon A wil de wensen, voorkeuren of intenties van persoon B op zo een manier veranderen dat deze overeenkomen met de wensen, voorkeuren of intenties van persoon A of de organisatie of persoon die hij of zij vertegenwoordigt’ (Lukes, 2015, p. 266). Als de voorkeuren van persoon A zijn overgenomen door persoon B dan is er sprake van een geslaagde belangenbehartiging en heeft persoon A daarmee succesvol gelobbyd en invloed uitgeoefend op persoon B. Deze beïnvloeding kan bijvoorbeeld uitgeoefend worden door een belangengroep of door lobbyisten van een ngo of een bedrijf. Belangengroepen zijn groepen die de belangen behartigen van organisaties of bedrijven om op deze manier het beleid overeenkomstig hun belang te beïnvloeden (Binderkrantz, 2008, p.177; Weiler & Brändli, 2015, p.746).

Beïnvloeding kan in verschillende fasen van het besluitvormingsproces plaatvinden. De eerste fase is de agendasetting fase. Hierbij wordt onderscheidt gemaakt tussen de publieke agenda en de formele agenda. Een onderwerp dat op de publieke agenda staat hoeft niet per se terecht te komen op de formele agenda en vice versa. Er zijn drie verschillende manieren om een issue op de agenda te zetten. Een issue kan van buitenaf geïnitieerd worden. Issues komen op in non-gouvernementele groepen en bereiken eerst de publieke agenda en daarna de formele agenda. Er kan ook sprake zijn van mobilisatie. In dat geval willen besluitvormers een issue dat op de formele agenda staat ook op de publieke agenda zetten zodat er een maatschappelijk debat over ontstaat. Een issue kan daarnaast van binnenuit geïnitieerd worden door invloedrijke groepen die direct toegang hebben tot besluitvormers. Het is hierbij niet de bedoeling dat er over het issue een maatschappelijk debat ontstaat (Howlett & Giest, 2015, p. 289).

De tweede fase waarin beïnvloeding plaats kan vinden is de beleidsvoorbereidingsfase. In deze fase wordt het beleid geformuleerd. Hier kunnen actoren die naast een mening ook kennis hebben over het desbetreffende onderwerp veel invloed uitoefenen (Howlett & Giest, 2015, p. 289). Politici en ambtenaren, hebben namelijk behoefte aan informatie. Dit wordt resource dependency genoemd (Eising, 2007, p. 336).

In de derde fase wordt er besloten over beleid. In deze fase van beleidsbepaling worden beslissingen door besluitvormers niet op een rationele manier genomen. Besluitvormers sluiten vaak compromissen na lang onderhandelen. Dit kan voordelig zijn voor belangenbehartigers die in deze fase invloed willen uitoefenen. Een besluit staat immers nog niet vast, maar is nog aan verandering onderhevig.

8 In de vierde fase wordt beleid geïmplementeerd. In deze fase van beleidsuitvoering zijn belangenbehartigers belangrijk omdat de uitvoering van gemaakt beleid kan worden tegengewerkt als belangenbehartigers hier ontevreden over zijn. De evaluatie van het beleid vindt plaats in de laatste fase. Vanuit deze evaluatie kan beleid worden aangepast (Howlett & Giest, 2015, p. 290).

Op welke manier beleid wordt geïnterpreteerd en bediscussieerd heet een policy image. Specialisten kunnen een issue op een bepaalde manier neerzetten zodat het aankomt bij het grotere publiek. Vaak wordt een issue gesimplificeerd en wordt er een mooie term voor bedacht waardoor er een bepaald beeld wordt opgeroepen (Baumgartner & Jones, 2009, p. 25). Een issue kan meerdere

images hebben doordat verschillende groepen specialisten zich met het issue bezighouden. Policy venues zijn de instituties waar besluiten worden gemaakt (Baumgartner & Jones, 2009, p. 31).

Belangenbehartigers kunnen bij verschillende policy venues proberen hun issue onder de aandacht te brengen om invloed uit te oefenen. Dit wordt venue shopping genoemd (Baumgartner & Jones, 2009, p. 36)

Downs stelt dat issues een bepaalde cyclus volgen. Als eerste is er de pre-probleem fase waarin er nog weinig publieke aandacht is voor een issue maar experts of belangengroepen al van mening zijn dat er een probleem speelt. Daarna volgt de fase waarin het issue de publieke agenda heeft bereikt. Tegelijkertijd ontstaat er ook de overtuiging dat er iets aan het probleem gedaan kan worden. Hierna volgt de fase waarin het besef komt dat er ‘kosten’ gemoeid zijn met het oplossen van het probleem. Het gevolg hiervan is dat de fase bereikt wordt waarin er geleidelijk minder aandacht is voor het issue doordat mensen ontmoedigt raken door de voorgaande fase. In de post-probleem fase die hierop volgt is de aandacht laag, maar niet compleet afwezig. Er wordt op een andere manier aandacht besteed aan het issue doordat er bijvoorbeeld nieuw beleid wordt geschreven om het probleem op te lossen. Dit gebeurt achter de schermen. Als een issue eenmaal deze cyclus heeft doorlopen, kan het door een gebeurtenis een opleving krijgen en veel aandacht genereren waarna de aandacht weer af kan zwakken (Downs, 1972, pp. 39-40).

Strategieën

Lobbycoalities kunnen verschillende strategieën inzetten om hun gezamenlijk doel te bereiken. In de literatuur wordt er onderscheid gemaakt tussen twee klassieke lobbystrategieën die ingezet kunnen worden: inside lobbying en outside lobbying. Inside lobbying is het verkrijgen van toegang tot besluitvormers, gaining access (Binderkrantz, 2005, p.176; Weiler & Brändli, 2015, p.746). Er wordt toegang verkregen als er een uitruil plaatsvindt tussen besluitvormers en belangenbehartigers (Chalmers, 2013, p. 41). Outside lobbying is het naar buiten treden om invloed te krijgen en aandacht te vragen voor een issue, dit heet going public (Binderkrantz, 2005, p.176; Weiler & Brändli, 2015, p.746). Inside lobbying kan gespecificeerd worden door het op te delen in strategieën die gericht zijn op ambtenaren (administratief) en strategieën die gericht zijn op politici (parlementair) (Binderkrantz, 2005, p. 176). Outside lobbying kan gespecificeerd worden met gerichte mediastrategieën zoals persberichten naar

9 buiten brengen en het contact leggen met verslaggevers om zo een issue onder de aandacht te brengen. Daarnaast zijn er de zogenaamde prosteststrategieën zoals stakingen, demonstraties en petities (Binderkrantz & Krøyer, 2012, p. 119). Hiermee zijn er volgens de literatuur drie verschillende arena’s waar politieke invloed kan worden uitgeoefend: de administratieve, de parlementaire en de media-arena (Binderkrantz & Krøyer, 2012, p. 116).

Naast de strategieën die gebruik maken van de media en de politiek is er nog een strategie die gebruik maakt van het recht. Een belangenbehartiger kan een juridische procedure starten om toekomstig beleid tegen te houden. Vaak is dit een back-up strategie die wordt ingezet als andere strategieën niet hebben gewerkt. Deze strategie kan ook ingezet worden om niet deel te hoeven nemen aan het politieke spel en zo een oordeel van een rechter over het issue te gebruiken als preventief middel (Berry, 1997, p. 267).

Welke strategie het beste ingezet kan worden om beleid te beïnvloeden hangt volgens Dür en Mateo af van het type groep. Dür en Mateo maken onderscheidt tussen groepen die bestaan uit bedrijven, uit professionals of uit groepen die namens een grote groep individuen beleid proberen te beïnvloeden (Dür & Mateo, 2013, p. 661). De belangenbehartigers die opkomen voor de rechten van individuele burgers zullen eerder gebruik maken van outside lobbystrategieën omdat er vaak minder kennis is over het politieke proces en inside lobbystrategieën niet goed zichtbaar zijn voor de mensen die deze groepen vertegenwoordigen. Bedrijven zullen eerder gebruik maken van inside lobbystrategieën omdat bedrijven veel ruilmiddelen bezitten die interessant zijn voor besluitvormers. Deze ruilmiddelen zijn vooral financiële middelen (Dür & Mateo, 2013, pp. 663-665). Volgens Mahoney staan politici sympathieker tegenover belangenbehartigers die burgerrechten vertegenwoordigen dan tegenover bedrijven in een staat met een hoge democratische verantwoordelijkheid. Deze type groepen hebben daarnaast meer legitimiteit omdat ze vaak veel leden hebben en daarmee een grote groep in de samenleving vertegenwoordigen (Mahoney, 2007, p.41).

De wetenschappelijke literatuur besteedt tot nu toe nog geen aandacht aan het organiseren van een referendum als strategie van belangenbehartiging. Kużelewska heeft onderzoek gedaan naar de effectiviteit van een referendum als middel om het besluitvormingsproces te beïnvloeden door burgers in Tsjechië, Slowakije en Hongarije. De conclusie van het onderzoek was dat een referendum niet gezien werd als een instrument van het volk om besluitvorming te beïnvloeden maar als een middel voor de politiek om een issue te beslechten (Kużelewska, 2015, p. 190).

Coalities

Een strategie om invloed uit te oefenen op beleid is het vormen van een coalitie met andere belangenbehartigers. Het is een van de meest gebruikte strategieën door belangenbehartigers (Heaney & Lorenz, 2013, p. 252). Door het vormen van een coalitie wordt het draagvlak van het gezamenlijke standpunt vergroot, kunnen middelen worden samengevoegd en kan informatie worden uitgewisseld (Heaney, 2004, p. 238). Hierdoor wordt de kans op succes vergroot. Er is sprake van een coalitie als

10 diverse actoren – organisatie, groepen of individuen – in een netwerk formeel of informeel samenwerken om het beleidsproces en de maatschappelijke positie te beïnvloeden (Timmermans, Coops, van Keep, de Lange, & van Venetië, 2019, p. 274).

Er kan sprake zijn van een ad hoc coalitie waarbij belangenbehartigers samenwerken aan een bepaald issue (Heaney & Lorentz, 2013, p. 254). Ad hoc coalities zijn vaak informeel en kunnen spontaan ontstaan en vervolgens weer binnen een korte tijd verdwijnen. Dit soort coalities verzamelen zich rond een bepaald issue en vallen daarna weer uiteen (Timmermans, Coops, van Keep, de Lange, & van Venetië, 2019, p. 276). Daarnaast kan er ook een langdurige coalitie ontstaan als het issue meerdere onderwerpen behelst en het langere tijd duurt om invloed uit te oefenen op het issue (Heaney & Lorenz, 2013, p. 254). Deze coalities worden ook wel formele coalities genoemd (Timmermans, Coops, van Keep, de Lange, & van Venetië, 2019, p. 274).

De kans dat er een lobbycoalitie gevormd zal worden is groter als er veel oppositie is aangaande een issue. In dat geval zullen de krachten van stakeholders gebundeld moeten worden om de strijd aan te gaan met de oppositie (Gray & Lowery, 1998, p. 25). Potentiële verliezers in een debat hebben een reden om zich te richten op mensen die nog niet deelnemen aan het maatschappelijke debat over een issue. Als zij die groep achter zich krijgen dan kan dit hun positie positief veranderen. Verliezers proberen meer groepen voor zich te winnen en winnaars proberen de groep die ze al hebben vast te houden en niet uit te breiden om hun positie te behouden (Baumgartner & Jones, 2009, pp. 35-36).

Het vormen van een coalitie is in veel gevallen een succesvolle strategie. Besluitvormers willen net als belangenbehartigers succes behalen. Om deze reden zullen besluitvormers eerder samenwerken met een grote lobbycoalitie dan met enkele lobbyisten en belangengroepen. Een grote lobbycoalitie is aantrekkelijk voor besluitvormers wat betreft middelen, informatie en draagvlak (Mahoney & Baumgartner, 2015, p. 202). Dit wordt ook wel het bandwagon effect genoemd (Sullivan, 2009, p. 41). Beyers en de Bruycker hebben onderzoek gedaan naar twee verschillende soorten coalities: heterogene en homogene coalities. Heterogene coalities bestaan uit verschillende type groepen, zoals ngo’s en bedrijven. Niet voor de hand liggende coalitiepartners worden strange bedfellows genoemd. Homogene coalities bestaan uit eenzelfde type groep, bijvoorbeeld alleen ngo’s (Beyers & de Bruycker, 2018, p. 961). Het vormen van een coalitie brengt risico’s met zich mee. Aan de ene kant wil een groep binnen een lobbycoalitie politieke invloed verkrijgen, maar aan de andere kant wil men ook de eigen identiteit behouden. Als er samengewerkt wordt tussen strange bedfellows, dan bestaat de kans dat er ingeleverd moet worden op een stukje identiteit van de groep (Beyers & de Bruycker, 2018, p. 963). De conclusie die Beyers & de Bruycker trekken is dat als een wetsvoorstel veel media-aandacht en publieke aandacht krijgt, dit een stimulans is voor groepen om een coalitie te vormen met strange bedfellows (Beyers & de Bruycker, 2018, p. 980). De noodzaak om coalities te vormen als er veel media-aandacht is, is hoger omdat er veel op het spel staat. Coalities trekken in een dergelijke situatie dan ook meer aandacht als deze bestaan uit strange bedfellows (Beyers & de Bruycker, 2018, p. 966).

11 De positie die een groep inneemt binnen een coalitie kan invloed hebben op de toegang die verkregen kan worden tot beleidsmakers. Als een groep een centrale positie inneemt in een coalitie dan heeft de groep strong ties. De groep heeft weinig tot geen banden buiten de eigen coalitie. Dit is aantrekkelijk voor politici omdat politici op zoek zijn naar specifieke informatie over een bepaald standpunt. Een groep die een centrale positie inneemt is hiervoor het meest geschikt en heeft om deze reden de meeste kans op toegang tot politici. Groepen die geen centrale positie binnen een coalitie innemen hebben meer kans op toegang tot ambtenaren. Deze groepen hebben namelijk ook banden met andere coalities. Dit worden weak ties genoemd. Hierdoor heeft deze groep veel informatie tot haar beschikking en daar hebben ambtenaren behoefte aan (Beyers & Braun, 2014, p. 95).

Nelson en Yackee concluderen dat de effectiviteit van een lobbycoalitie afhangt van twee factoren: consensus binnen de coalitie en de samenstelling en de grootte van de lobbycoalitie. Er moet consensus zijn binnen een lobbycoalitie om een eenduidige boodschap en stellingname naar buiten te brengen. Zo kunnen besluitvormers zien dat er een breed draagvlak is en zullen zij eerder het standpunt van een lobbycoalitie overnemen. Wat betreft de grootte van de lobbycoalitie is het eerste argument dat een grote lobbycoalitie ‘luider’ is in het naar buiten brengen van de lobbyboodschap. Bij een grote lobbycoalitie is de samenstelling ervan vaak erg divers. Elk lid van de coalitie moet namelijk iets kunnen toevoegen aan kennis of expertise (Nelson & Yackee, 2012, p. 342).

Burgerlobby

Een burgergroep kan worden gedefinieerd als een lobby door burgers, voor burgers. Burgerlobbygroepen zetten zich in om een, in hun ogen, oneerlijke of schadelijke situatie recht te zetten. Hierbij richten burgerlobbygroepen zich nadrukkelijk op beleidsmakers. Het issue waarvoor gelobbyd gaat worden wordt gemonitord en er wordt een strategie gekozen die er uiteindelijk voor moet zorgen dat er een verandering in het beleid ontstaat. Hiermee onderscheidt een burgerlobbygroep zich van burgeractivisten, die minder systematisch te werk gaan en zich niet altijd richten op beleidsmakers om uiteindelijk beleid te kunnen veranderen. Het doelwit van een burgerlobby zijn de beleidsmakers, de methode om het doel te bereiken is een lobbystrategie en het doel is om een beleidsverandering teweeg te brengen (Alemanno, 2017, pp. 84-86).

Burgerlobbygroepen worden ook wel met de term grassroots aangeduid omdat deze groepen vanuit de samenleving opkomen, bottom-up. Het zijn daarmee informele groepen die bestaan uit vrijwilligers. Deze grassrootsgroepen maken vaak gebruik van de media en het mobiliseren van andere burgers om invloed uit te oefenen. Volgens van den Berg en van Venetië zijn er vier soorten thema’s waar grassrootsgroepen zich voornamelijk mee bezig houden:

• NIMBY-onderwerpen (not in my backyard). Dit komt vaak voor op lokaal niveau als het gaat om ruimtelijke beslissingen zoals de komst van Lelystad Airport.

• Burgerinitiatieven. Door middel van het inzamelen van minimaal 40.000 handtekeningen kunnen burgers een onderwerp op de politieke agenda zetten.

12 Recentelijk is dat het geval geweest bij het initiatief om EHBO-lessen op middelbare scholen te geven.

• Gebruikersactivisme. Burgers willen hierbij invloed uitoefenen op producten en diensten van overheidsorganisaties waarvan de effecten op bepaalde groepen nadelig zijn, zoals het verhogen van de rente op studieleningen.

• Cultureel en sociaal activisme. Dit betreft onderwerpen die gaan over identiteit, sociale classificaties, burgerrechten en rechten die gaan over persoonlijke integriteit. Een voorbeeld is de Pietitie voor het behoud van Zwarte Piet.

Deze grassrootsgroepen kunnen op elk moment ontstaan en opkomen voor een bepaald belang. Burgers kunnen hiermee zelf de politieke en maatschappelijke agenda proberen te beïnvloeden (Timmermans, Coops, van Keep, de Lange, & van Venetië, 2019)

De initiatiefnemers van het referendum noemen zichzelf een grassrootsgroep (de Kabel, 2019). Het is een kleine informele groep van burgers die een in hun ogen schadelijke situatie recht willen zetten. Er is een duidelijke strategie gekozen die gericht is op beleidsmakers en die ervoor moet zorgen dat er een verandering in het beleid komt. De initiatiefnemers van het referendum vallen onder de categorie gebruikersactivisten. De Wiv is in dit geval een dienst van de overheid om de veiligheid te garanderen. Dit kan echter nadelige effecten op burgers omdat het recht van privacy in het geding komt.

13

Onderzoeksopzet

Methode

De methode die in dit onderzoek gebruikt wordt om antwoord te geven op de onderzoeksvraag is kwalitatief van aard. Er is gekozen voor dit onderzoeksontwerp omdat dit onderzoek verklarend is en niet wil meten hoe vaak een bepaalde gebeurtenis voorkomt (Bryman, 2012, p. 399). Dit onderzoek betreft een casestudy. Met een casestudy kan er dieper op een onderwerp worden ingegaan om zo het onderwerp goed te begrijpen (Punch, 2006, p. 151). Omdat dit onderzoek een single case bevat zal er gebruik worden gemaakt van een process-tracing methode waarbij er naar causale mechanismen binnen de casus wordt gezocht (Beach & Pedersen, 2013, p. 4). Er zal specifiek gebruik worden gemaakt van de explaining-outcome process-tracing methode. Omdat de sociale wereld complex en context-afhankelijk is, is het lastig om conclusies te trekken uit casestudies die vervolgens gegeneraliseerd kunnen worden. Daarom is dit niet het doel van explaining-outcome process-tracing. Het wetgevingsproces van de Wiv zal zich namelijk nooit op eenzelfde manier herhalen. Theorie wordt bij deze methode als een analytisch instrument gebruikt om een zo goed mogelijke verklaring te geven voor een bepaald fenomeen, in dit geval de totstandkoming van de nieuwe Wiv (Beach & Pedersen, 2013, p. 13).

Het maken van een literatuuroverzicht is de eerste stap bij de methode van process-tracing. Vervolgens zal er data en informatie worden verzameld waarmee gepoogd zal worden alle stappen in het proces die tot de uitkomst hebben geleid zichtbaar te maken (Blatter & Haverland, 2012, p. 106) Er wordt een comprehensive storyline gemaakt. Een comprehensive storyline laat zien waar een casus begint en eindigt, de casus wordt op deze manier gereconstrueerd (Blatter & Haverland, 2012, p. 111). Deze reconstructie zal plaatsvinden op basis van documenten en andere tekstbronnen. Met behulp van de wetenschappelijke literatuur uit het theoretisch kader wordt de casus geanalyseerd en wordt er antwoord gegeven op de deelvragen en de centrale onderzoeksvraag.

Om het effect van beïnvloeding te meten wordt de preference-attainment methode toegepast. Hierbij wordt de voorkeur voor de Wiv van de initiatienemers van het referendum vergeleken met de Wiv die uiteindelijk in werking is getreden. Op deze manier kan vastgesteld worden in welke mate de voorkeuren van de initiatiefnemers is opgenomen in de Wiv. Hoe dichter de Wiv bij de voorkeur van de initiatiefnemers staat, des te groter het succes is geweest van in de beïnvloeding van de Wiv (Bunea, 2013, p. 560).

14

Validiteit en betrouwbaarheid

De mate van consistentie en nauwkeurigheid van de uitvoering van een onderzoek bepalen in grote mate de betrouwbaarheid. Het onderzoek moet gerepliceerd kunnen worden. De casus wordt op een zo nauwkeurig mogelijke manier in kaart gebracht. Alle gebeurtenissen die plaatsgevonden hebben en die gebruikt worden om antwoord te geven op de onderzoeksvraag zijn in chronologische volgorde bijgevoegd. Hiermee wordt de interne validiteit gewaarborgd. Omdat de onderzoeker zelf de bronnen en gebeurtenissen in kaart brengt bestaat er een kans dat er informatie beschikbaar is die niet door de onderzoeker gevonden kan worden. Er kan bijvoorbeeld informeel contact zijn geweest tussen een stakeholder en een Kamerlid. Dit is een beperking van dit onderzoek en doet af aan de betrouwbaarheid.

Door echter alleen naar tekstdocumenten te kijken kan de onderzoeker wel een gedegen en objectief oordeel vellen. Interviews kunnen daarentegen subjectieve en onvolledige informatie geven omdat de geïnterviewde bepaalt welke informatie wel of niet gegeven wordt. Invloed is lastig meetbaar, maar doordat de preference-attainment methode gebruikt wordt kan er bepaald worden of de Wiv die uiteindelijk in werking is getreden dichterbij de wensen van de belangenbehartigers is gekomen ten opzichte van het eerste voorstel dat werd voorgelegd aan de Tweede Kamer. Wat betreft de externe validiteit is het niet het doel van dit onderzoek om de mechanismen in deze casus te generaliseren naar andere cases. Een wetgevingsproces zal zich nooit op eenzelfde manier herhalen. Wel kan de analyse van deze casus en de conclusie die hieruit voortkomt gebruikt worden om andere cases te analyseren.

15

Hoofdstuk I: Casus

Deelvraag I: Wat is de achtergrond van de Wiv en hoe verliep de parlementaire

behandeling?

De casus die in dit onderzoek centraal staat zal hier uitgebreider worden toegelicht, te beginnen met de parlementaire behandeling. In Tabel III is een chronologisch overzicht te vinden van de gebeurtenissen omtrent het wetgevingsproces van de Wiv.

De parlementaire behandeling van de Wiv begon met de evaluatie van de commissie-Dessens van de Wiv uit 2002. Het was volgens de commissie nodig om de wet te moderniseren en de inlichtingen- en veiligheidsdiensten meer bevoegdheden te geven. De conceptversie van het wetsvoorstel werd voorgelegd ter consultatie met daarbij de volgende vraag: Wat vindt u van dit voorstel voor een nieuwe Wiv en op welke onderdelen heeft het betrekking? (Internetconsultatie Wiv, 2015). In totaal leverde de internetconsultatie 1100 reacties op waarvan 557 openbare reacties (Nagtegaal, 2016). Het grootste punt van kritiek had betrekking op het zogenaamde ‘sleepnet’ in de Wiv. Dit sleepnet geeft de inlichtingen- en veiligheidsdiensten de mogelijkheid om grote bulken data te onderscheppen waarbij er ook data van burgers die geen bedreiging vormen kan worden afgeluisterd. Hier ontstond er spanning tussen de privacy van burgers en het garanderen van veiligheid door de overheid.

Het conceptvoorstel van de Wiv wat ter internetconsultatie werd voorgelegd werd aangepast voordat het naar de Tweede Kamer werd verstuurd. In het aangepaste voorstel waren kritiekpunten vanuit de reacties op de internetconsultatie meegenomen (Memorie van Toelichting Wiv, 2016, p. 297). Op het punt van toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten werden met name veel aanpassingen gedaan. Het sleepnet bleef in het definitieve voorstel wel bestaan. Als reactie hierop lanceerden Internet Society Nederland, Free Press Unlimited en Bits of Freedom een website genaamd ‘geensleep.net’. Op deze website werd informatie beschikbaar gesteld over de Wiv op een toegankelijke manier. Daarnaast werd bezoekers van de website de mogelijkheid geboden om direct een tweet of mail te versturen naar de woordvoerders van Kamerleden op dit onderwerp. Via deze weg zijn ongeveer 7500 berichten verstuurd (Korteweg, 2016).

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken organiseerde een hoorzitting/rondetafelgesprek met experts uit de samenleving. Vertegenwoordigers van KPN, Microsoft, Stichting Digitale Infrastructuur Nederland, de Raad voor de Rechtspraak, Autoriteit Persoonsgegevens en diverse hoogleraren van universiteiten namen deel aan deze zitting. Er werd gesproken over drie onderwerpen: uitvoerbaarheid, proportionaliteit en veiligheidsbevordering van de Wiv. Uit de position papers van de deelnemers aan de zitting bleek dat vrijwel iedereen kritisch was op het wetsvoorstel (Kamerstukken I, 2015). Ondanks dat er onder andere veel berichten naar Kamerleden zijn verstuurd en er een hoorzitting heeft plaatsgevonden, nam de Tweede Kamer het voorstel aan. Een overzicht van de stemmingsuitslag is te vinden in Tabel I. Tijdens het debat over de Wiv zijn er twaalf amendementen ingediend waarvan er één is aangenomen (zie Bijlage I). Ook zijn er vier moties ingediend die allemaal zijn aangenomen

16 (zie Bijlage II). De Eerste Kamer ging hierna ook akkoord met het wetsvoorstel. Een overzicht van de stemminguitslag van de Eerste Kamer is te vinden in Tabel II.

Voor Tegen VVD SP PvdA (-1) GroenLinks CDA D66 PVV Groep Kuzu/Öztürk ChristenUnie PvdD SGP Klein

50Plus van Oosenburg (PvdA)

Groep Bontes/van Klaveren X

Houwers X Monasch X van Vliet X Voor Tegen ChristenUnie GroenLinks SGP PvdD VVD SP PvdA D66 CDA X 50Plus X OSF X PVV X

Tabel II. Stemmingsuitslag Eerste Kamer (Korteweg, 2017)

17

Datum Gebeurtenis

2 december 2013 Rapport commissie-Dessens evaluatie Wiv 2002 2 juli 2015 – 1

september 2015

Internetconsultatie conceptwetsvoorstel

28 oktober 2015 Minister Plasterk wint publieksprijs Big Brother Awards

15 april 2016 Kabinet stemt in met aangepast wetsvoorstel minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en minister van Defensie

28 oktober 2016 Wetsvoorstel naar de Tweede Kamer 28 oktober 2016 Advies Raad van State wetsvoorstel

December 2016 ISOC NL, Free Press Unlimited en Bits of Freedom lanceren website geensleep.net

15 december 2016 Hoorzitting/Rondetafelgesprek met experts 8 februari 2017 Debat Wiv

14 februari 2017 Tweede Kamer akkoord met de Wiv 15 maart 2017 Tweede Kamerverkiezingen

11 juli 2017 Eerste Kamer akkoord met de Wiv

9 augustus 2017 Lancering handtekeningenactie referendum sleepwet

16 augustus 2017 Initiatiefnemers sleepwet-referendum halen 10.000 handtekeningen op 1 oktober 2017 Item ‘Zondag met Lubach’ over de sleepwet

9 oktober 2017 Meer dan 300.000 handtekeningen verzameld voor sleepwet-referendum 15 oktober 2017 Bij de Kiesraad worden 407.582 handtekeningen ingediend

18 oktober 2017 Oproep door elf belangenbehartigers aan premier Rutte tot uitstel inwerkingtreden Wiv

26 oktober 2017 Beëdiging kabinet-Rutte III

1 november 2017 Minister van Binnenlandse Zaken maakt bekend dat de Wiv 2017 niet voor mei 2018 in werking treedt

18 11 december 2017 Kabinet-Rutte II wint publieksprijs Big Brother Awards

22 februari 2018 Tweede Kamer stemt voor intrekking referendumwet 21 maart 2018 Raadgevend referendum Wiv & gemeenteraadsverkiezingen 28 maart 2018 Publicatie rapport CTIVD

29 maart 2018 Uitslag raadgevend referendum bekend 10 april 2018 Debat over uitslag referendum Tweede Kamer 18 april 2018 Twaalf belangenbehartigers spannen kort geding aan 25 april 2018 Kabinet scherpt Wiv 2017 aan

1 mei 2018 Wiv van kracht met 6 extra garanties 26 juni 2018 Uitspraak rechter in kort geding 19 juli – 19 augustus

2018

Internetconsultatie wijzigingen Wiv 2017

16 september 2018 Wob-verzoek bewijst dat publicatie rapport Wiv bewust is uitgesteld 4 december 2018 Publicatie voortgangsrapportage Wiv 2017

20 februari 2019 Advies Raad van State vastgesteld 25 april 2019 Jaarverslag TIB

19

Deelvraag II: Hoe zag het proces rondom het referendum eruit?

Procedure

Vanaf 1 juli 2015 tot 10 juli 2018kon er een referendum aangevraagd worden over een wet of verdrag wat was aangenomen maar nog niet in werking was getreden. Dit heette de Wet raadgevend referendum (Hierna: Wrr). Het referendum was raadgevend wat betekent dat het slechts een advies was van het volk en dat de regering de wet bij een negatieve uitslag moest heroverwegen (Referendum Commissie, 2019). In het verleden heeft er naast het referendum over de sleepwet een ander raadgevend referendum plaatsgevonden. Dit referendum ging over het associatieverdrag tussen de Europese Unie en Oekraïne. Daarnaast zijn er twee verzoeken ingediend die uiteindelijk niet genoeg steunbetuigingen hebben gekregen om een referendum te kunnen laten plaatsvinden. Dit betrof de Wet Hillen en de Donorwet (de Kort, 2018).

De procedure voor het organiseren van een referendum ging als volgt in zijn werk. Als een wet of verdrag was aangenomen door de Tweede en Eerste Kamer, dan werd in het Staatsblad en op de destijds bestaande website ‘www.referendumovereenwet.nl’, aangegeven of de wet of het verdrag referendabel was. Als dit het geval was dan konden burgers binnen vier weken een inleidend verzoek indienen bij de Kiesraad. Deze inleidende verzoeken maakten onderdeel uit van de eerste fase. Er moesten minstens 10.000 geldige inleidende verzoeken worden ingediend om over te kunnen gaan naar de tweede fase. Voor het definitieve verzoek, de tweede fase, waren minstens 300.000 steunbetuigingen vanuit de samenleving nodig om het referendum daadwerkelijk te laten plaatsvinden. Deze steunbetuigingen moesten binnen zes weken binnen zijn bij de Kiesraad. De referendumcommissie bepaalde de datum waarop het referendum plaatsvond, dit moest binnen zes maanden na een positief besluit van de Kiesraad. Als er een opkomst van 30 % gehaald werd en de meerderheid van de kiezers zich tegen de wet uitsprak, moest de regering de wet heroverwegen. Werd het opkomstpercentage niet gehaald of werd voor de wet gestemd, dan trad de wet in werking (Referendum Commissie, 2019). Om het publieke debat rondom referenda te bevorderen kon er door mensen en organisaties een subsidie worden aangevraagd om campagne te voeren. Subsidies werden toegekend aan mensen en organisaties die activiteiten organiseerden die neutraal tegenover het referendum stonden of voor of tegen waren. In totaal werd er bij het referendum over de Wiv 1.561.850 miljoen euro aan subsidie toegekend (Wiv onder de loep, 2019).

Initiatief referendum

Nadat de Tweede en de Eerste Kamer hadden ingestemd met de Wiv namen vijf studenten van de Universiteit van Amsterdam het initiatief om een raadgevend referendum te organiseren. De initiatiefnemers waren; Luca en Roosje van der Kamp, Nina Boelsums, Tobio Aarts en Marlou Gijzen (de Kabel, 2019). Om het proces rondom het referendum in kaart te brengen is er een chronologisch overzicht gemaakt welke te vinden is in Bijlage III. Deze tijdlijn is grotendeels gebaseerd op het twitteraccount van de initiatiefnemers van het referendum genaamd ‘@refsleepwet’. Op deze manier

20 wordt ook duidelijk welke spelers het referendum openlijk hebben gesteund en mede opgeroepen hebben tot het ondertekenen van het initiatief. Een verkorte versie van dit overzicht met daarin de gebeurtenissen rondom de procedure van het referendum is weergegeven in Tabel V.

Voor de eerste fase van het referendum waren er 10.000 handtekeningen nodig. Deze handtekeningen werden binnen een week behaald door de initiatiefnemers. Als de tweede fase van het proces rondom het referendum begint betuigen verschillende ngo’s politieke partijen en andere stakeholders hun steun voor het referendum. Na ongeveer een maand staat de teller voor het aantal handtekeningen op 123.000. De initiatiefnemers hebben dan nog een kleine drie weken om het benodigde aantal handtekeningen binnen te halen. Toen Arjen Lubach in zijn programma een kritisch item over de sleepwet maakte en zijn kijkers opriep het referendum te steunen, werd binnen drie dagen de grens van 300.000 handtekeningen bereikt. Na de bekendmaking dat het referendum zou gaan plaatsvinden is er door de initiatiefnemers een stichting opgericht: de Kabel. Onder deze naam hebben de initiatiefnemers hun campagne in de aanloop naar het referendum voortgezet.

Aanloop referendum

Namens elf belangenbehartigers werd er een brief gestuurd naar premier Rutte met een verzoek tot uitstel van het inwerking treden van de Wiv. Het verzoek was om dit uit te stellen tot na het plaatsvinden van het referendum. Twee weken later maakte minister Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties bekend dat de Wiv niet voor mei 2018 in werking zal treden. Half november werd officieel door de Kiesraad bekendgemaakt dat er een raadgevend referendum zou plaatsvinden op 21 maart 2018.

Het referendum vond tegelijkertijd plaats met de gemeenteraadsverkiezingen. De vraag die kiezers werd voorgelegd luidde als volgt: Bent u voor of tegen de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017? De kiezersdrempel om het referendum te laten gelden werd gehaald en de officiële uitslag werd een week later bekendgemaakt (zie Figuur I). 49,44% sprak zich uit tegen de Wiv, 46,53% was voor en 4,03% stemde blanco (Kiesraad, 2018). Een dag voor de officiële bekendmaking werd er een kritisch rapport van de Commissie van Toezicht op de Inlichtingen - en Veiligheidsdiensten (Hierna: CTIVD) gepubliceerd waaruit naar voren kwam dat de privacy van burgers niet voldoende gewaarborgd wordt in de Wiv (Reijn, 2018).

Naar aanleiding van de uitslag vond er een debat plaats met minister Ollongren over de zes extra waarborgen die het kabinet aan de Wiv wilde toevoegen. Tijdens het debat werden er enkele moties ingediend. De belangrijkste motie was het voorstel om de sleepnetfunctie uit de Wiv te halen. Deze motie werd verworpen. In Tabel IV staat de uitslag van de stemming weergegeven.Noemenswaardig is dat D66 tijdens de stemming over een amendement op het wetsvoorstel in 2017 om de sleepnetfunctie

Figuur I. Uitslag referendum Wiv

21 uit de Wiv te houden nog vóór stemde. Dit heeft als reden dat D66 toen nog geen onderdeel uitmaakte van het kabinet. De Wiv 2017 zou op 1 mei 2018 van kracht gaan. Na het debat met minister Ollongren en de stemmingen over de moties en de amendementen lieten tegenstanders het er opnieuw niet bij zitten. Twaalf tegenstanders bestaande uit juristen, bedrijven en ngo’s spanden een kort geding aan om uitstel van de inwerkingtreding van de Wiv af te dwingen. Het parlement moet zich eerst nog over de Wiv kunnen buigen voordat de Wiv van kracht gaat was het standpunt van de tegenstanders (van Schie, 2018). De uitspraak van de rechter was dat de inwerkingtreding niet hoefde te worden uitgesteld omdat de wet in de huidige vorm al in lijn was met de mensenrechten. Omdat er een nieuwe wijziging in de wet moest worden aangebracht naar aanleiding van de aanpassingen door het kabinet is dit, net als het eerste conceptvoorstel in 2015, voorgelegd door middel van een internetconsultatie (BoF, 2018). De Raad van State heeft haar advies inmiddels vastgesteld en dit advies is bekend bij de minister. Het advies is nog niet gepubliceerd (Raad van State, 2019). Na het sluiten van de internetconsultatie maakte Nieuwsuur bekend dat uit Wob-verzoeken blijkt dat minister Ollongren bewust het kritische rapport van de CTIVD na het plaatsvinden van het referendum naar buiten heeft gebracht (NOS, 2018).

Datum Gebeurtenis

9 augustus 2017 Handtekeningenactie eerste fase van start

15 augustus 2017 10.000 handtekeningen verzameld

25 augustus 2017 Handtekeningen eerste fase ingeleverd

4 september 2017 Start handtekeningenactie tweede fase

30 september 2017 Landelijke flyeractie

1 oktober 2017 Item sleepwet in ‘Zondag met Lubach’

3 oktober 2017 Grens van 300.000 handtekeningen bereikt

14 november 2017 Officiële bekendmaking Kiesraad plaatsvinden

referendum

21 maart 2018 Verkiezingen raadgevend referendum en

gemeenten

1 mei 2018 Wiv 2017 van kracht

Tabel V. Tijdlijn referendum (@refSleepwet) Tabel IV. Stemmingsuitslag amendement (Korteweg, 2017) Voor Tegen GroenLinks VVD SP PVV PvdD CDA DENK D66 FvD PvdA X ChristenUnie X 50Plus X SGP

22

Hoofdstuk II: Analyse

Deelvraag III: Wat was het verloop van de aandacht rondom de Wiv?

Deze deelvraag wil antwoord geven op de vraag hoe de aandacht voor de sleepwet verliep. In Figuur II is het verloop van de aandacht weergegeven.

De database Nexis Uni is gebruikt om een beeld te schetsen van de intensiteit van de media-aandacht. In deze database zijn krantenartikelen uit twintig verschillende Nederlandse kranten gearchiveerd. Sociale media zijn hier buiten beschouwing gebleven. De volgende zoekterm is gebruikt om alle nieuwsartikelen over de Wiv op te halen: ‘sleepwet or Wiv or tapwet or wet inlichtingen - en veiligheidsdiensten or afluisterwet’. De nieuwsartikelen zijn van 1 januari 2015 tot 30 juni 2019 opgehaald. Deze periode is vervolgens opgedeeld in kwartalen.

Er is in deze casus een cyclus van de aandacht zoals Downs (1972) deze beschrijft te ontdekken. Tijdens het wetgevingsproces kan de internetconsultatie gezien worden als de fase die Downs de pre-probleemfase noemt. Er was nog weinig publieke aandacht voor de Wiv (Q3 2015). Met name belangengroepen en experts waren zich ervan bewust dat er een probleem speelde aangaande de Wiv. Hierop volgde de fase waarin de Wiv de publieke agenda bereikt. Via de website ‘geensleep.net’ werden 7500 reacties door burgers verstuurd naar Tweede Kamerleden over de zorgen rondom de nieuwe Wiv. Er is een lichte stijging in de media-aandacht te zien in deze fase (Q4 2016 & Q1 2017). De overtuiging ontstond dat het sleepnet uit de Wiv kon worden gehaald. Vervolgens kwam er de fase waarin volgens Downs het besef komt dat er kosten gemoeid zijn met het oplossen van het probleem. In dit geval zouden die kosten veiligheid zijn omdat zonder extra bevoegdheden de nationale veiligheid misschien niet gegarandeerd kon worden. Er zijn echter geen aanwijzingen dat tegenstanders van de Wiv deze overtuiging hadden. Na deze fase is er een daling te zien die de post-probleemfase genoemd kan worden (Q1 & Q2 2017). Dit zou verklaard kunnen worden doordat de Tweede Kamer in deze periode akkoord

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 550 600 650 Q1 2015 Q2 2015 Q3 2015 Q4 2015 Q1 2016 Q2 2016 Q3 2016 Q4 2016 Q1 2017 Q2 2017 Q3 2017 Q4 2017 Q1 2018 Q2 2018 Q3 2018 Q4 2018 Q1 2019 Q2 2019

23 was gegaan met het voorstel en deze bij de Eerste Kamer in behandeling was. De aandacht voor de Wiv was laag, maar nog wel aanwezig.

Na het akkoord gaan van de Eerste Kamer vond er een stijging in de aandacht plaats. Deze stijging werd veroorzaakt door het initiatief voor het organiseren van een referendum (Q3 2017). De Wiv stond direct hoog op de publieke agenda, wat blijkt uit de vele handtekeningen die verzameld werden. De handtekeningen stroomden binnen, maar de grootste opleving in de aandacht vond plaats toen Arjen Lubach een item in zijn programma maakte over de sleepwet en binnen twee dagen het benodigde aantal handtekeningen werd behaald (Q4 2017). Nadat het referendum doorgang vond bestond er nieuwe hoop dat het sleepnet toch uit de Wiv gehaald kon worden. In de aanloop naar het referendum beleefde de aandacht een toppunt (Q1 2018). In deze periode werd ook de Wrr ingetrokken wat een bijdrage kan hebben geleverd aan de media-aandacht omdat het referendum over de sleepwet voorlopig het laatste referendum zou zijn. Na de uitslag van het referendum zwakte de aandacht weer af en kwam de Wiv weer in de post-probleemfase terecht (Q2 & Q3 2018). De Wiv werd heroverwogen door het kabinet, er werd nieuw beleid geschreven en de Wiv treedt in werking. Hierna was er een kleine stijging te zien wat naar alle waarschijnlijkheid te maken had met het verschijnen van een eerste voortgangsrapportage van toezichthouder CTIVD waarin veel kanttekeningen bij de uitvoering van de Wiv werden geplaatst (Q4 2018). De aandacht daalde vervolgens weer en door het jaarverslag van de Toetsingscommissie Inzet Bevoegdheden (hierna: TIB) steeg de aandacht weer licht (Q2 2019).

Downs stelt dat als een issue eenmaal de cyclus heeft doorlopen er door een gebeurtenis weer een opleving kan komen in de aandacht voor het issue. Het organiseren en het plaatsvinden van een referendum is hier een duidelijk voorbeeld van. Hierop volgden nog enkele gebeurtenissen die zorgden voor kleine stijgingen in de aandacht waarna de aandacht weer afzwakte. Het verloop van de aandacht tijdens het wetgevingsproces zou ook gezien kunnen worden als een pre-probleemfase van het organiseren van een referendum omdat het toen een groot onderwerp werd op de publieke agenda en er de gedachte ontstond dat de Wiv tegengehouden kon worden middels het referendum. De analyse is hier dat het een ‘gebeurtenis’ is geweest die ervoor gezorgd heeft dat het issue weer op de agenda kwam nadat de Wiv de cyclus al had doorlopen.

Baumgartner & Jones (2009) stellen dat een issue door belangenbehartigers op een bepaalde manier neergezet kan worden om het onder de aandacht te brengen bij een groot publiek, een policy image. De term ‘sleepwet’ kan gezien worden als het policy image van de Wiv. Het issue werd hiermee gesimplificeerd door een onderdeel van de Wiv, het sleepnet, uit te lichten en hier de naam sleepwet aan te hangen. Deze naam riep een bepaald beeld op en sprak op deze manier meer mensen aan.

Concluderend kan er gesteld worden dat tijdens de parlementaire behandeling van de Wiv er nauwelijks media-aandacht was voor het issue in vergelijking met de media-aandacht die er voor de Wiv ontstond toen het referendum werd geïnitieerd. Dit initiatief was een gebeurtenis die ervoor heeft gezorgd dat de aandacht voor de Wiv toenam nadat het tijdens de parlementaire behandeling de cyclus van de aandacht, zoals Downs deze beschrijft, al had doorlopen.

24

Deelvraag IV: Welke strategieën hebben belangenbehartigers ingezet om de Wiv te

beïnvloeden?

Deze deelvraag wil antwoord geven op de vraag welke strategieën belangenbehartigers hebben ingezet om de Wiv te beïnvloeden na de parlementaire behandeling.

Inside strategieën zijn erop gericht om toegang te krijgen tot besluitvormers. Deze besluitvormers kunnen ambtenaren of politici zijn (Binderkrantz, 2005). De inside strategie die ingezet werd door belangenbehartigers was het sturen van een brief naar premier Rutte met daarin de oproep om de inwerkingtreding van de Wiv uit te stellen tot na het referendum (Free Press Unlimited, 2017). Toen deze brief werd verstuurd waren er al genoeg handtekeningen verzameld voor het referendum maar was het verzoek nog niet officieel goedgekeurd door de Kiesraad. De Wiv werd uitgesteld maar volgens minister Ollongren was het referendum hier niet de reden van, maar de benoeming van de leden van de TIB wat een langere tijd in beslag nam dan gedacht (AIVD, 2017).

Outside strategieën worden gedefinieerd als het naar buiten treden met een issue om hier op deze manier aandacht voor te krijgen (Binderkrantz, 2005, p.176). Dit kan worden opgedeeld in mediastrategieën en proteststrategieën (Binderkrantz & Krøyer, 2012, p.119). Het verzamelen van handtekeningen om een referendum te organiseren kan gezien worden als een proteststrategie. De acties om zoveel mogelijk burgers het referendum te laten steunen en tegen de Wiv stemmen kunnen beschouwd worden als mediastrategieën. Er is in de aanloop naar het referendum veel gebruik gemaakt van outside strategieën die zich met name richtten op het gebruik va media. De referendumcommissie kende subsidies aan organisaties toe op basis van de activiteiten die de organisatie met het geld wilde gaan uitvoeren. Deze activiteiten bevatten allemaal het gebruik van media. Een organisatie, PrivacyFirst, wilde ook een politieke lobby voeren met het toegewezen geld. Daarnaast werden er veel debatavonden georganiseerd. Een volledig overzicht van de activiteiten is te vinden in Bijlage IV. In Tabel VI staan een aantal voorbeelden uit de volledige lijst.

Volgens Dür en Matteo zullen belangenbehartigers die opkomen voor de individuele rechten van burgers eerder gebruik make van outside strategieën (Dür & Mateo, 2013, p. 661). Daarnaast is het mobiliseren van burgers belangrijk voor grassrootsgroepen zoals de initiatiefnemers om invloed uit te oefenen. De initiatiefnemers bestonden uit slechts vijf personen. Hulp en steun van andere stakeholders was essentieel om iets te kunnen bereiken.

Op het moment dat de tweede fase van de handtekeningenactie van start ging stelden de initiatiefnemers van het referendum promotiemateriaal ter beschikking zodat medestanders dit konden gebruiken. Ook werd er een campagneteam opgezet waar burgers zich vrijwillig bij konden aanmelden. Dit campagneteam had als taak burgers op straat te informeren en te overtuigen van het belang van het referendum, en in een later stadium om tegen de Wiv te stemmen. Het mobiliseren van burgers is een belangrijk kenmerk van grassrootsgroepen (Timmermans, Coops, van Keep, de Lange, & van Venetië, 2019). De initiatiefnemers van het referendum hebben ervoor gezorgd dat het issue eerst op de publieke

25 agenda terecht kwam door gebruik te maken van outside strategieën, waarna ook de formele agenda bereikt werd (Howlett & Giest, 2015, p. 289).

Naam Activiteit Voor/tegen/neutraal

Stichting Follow Focus

Verspreiden van videocampagne via facebook. Voor

Keyservice B.V. Het organiseren van een seminar met specialisten en bekende sprekers en het ontwikkelen van een website met een informatieve

‘Sleepwetapplicatie’.

Voor

Stichting Privacy First

Organiseren van een kritisch publieksdebat in Amsterdam , online campagne voeren (via website en sociale media), persadvertenties plaatsen in diverse kranten en een politieke lobby.

Tegen

Stichting de Kabel Het opzetten van een grondcampagne d.m.v. het verspreiden van promotiemateriaal, het uitvoeren van een mediacampagne en het organiseren van evenementen in middelgrote en grote steden.

Tegen

Bits of Freedom Het ontwikkelen van een website, het opzetten van een mediacampagne in grote landelijke kranten, een reclamevideo laten uitzenden en een fysieke straatcampagne uitvoeren.

Tegen

Stichting Meer Democratie

Organiseren van vijf debatavonden in Amsterdam met verspreiding van een promotiefilmpje vooraf en een podcast van elk debat achteraf.

Neutraal

Stichting Zorg voor Privacy

Het ontwikkelen van een informatieve website, het opzetten van een Facebook-campagne en het ontwikkelen en verspreiden van informatieve flyers.

Neutraal

26 Volgens Berry (1997) kan een juridische procedure als back-up strategie van belangenbehartiging dienen. Op deze manier kan toekomstig beleid toch worden tegengehouden. Een coalitie van elf belangenbehartigers heeft na het plaatsvinden van het referendum een kort geding aangespannen om de inwerkingtreding van de Wiv per 1 mei 2018 tegen te houden. Er had al wel een debat plaatsgevonden over de uitslag van het referendum in de Tweede Kamer maar er zouden nog wetswijzigingen aankomen waarover voor 1 mei geen debat zou plaatsvinden. Dit was de reden voor het aanspannen van het kort geding (Siedsma, 2018). Het kort geding werd gebruikt als back-up strategie door deze belangenbehartigers.

Het organiseren van een referendum zou ook beschouwd kunnen worden als strategie van belangenbehartiging om na de parlementaire behandeling nog invloed uit te oefenen. Deze strategie richt zich via burgers op de politieke besluitvorming. Er moesten burgers gemobiliseerd worden om het benodigde aantal handtekeningen te verzamelen. Daarom kan het organiseren van een referendum gezien worden als een outside strategie die met behulp van een bestaande institutie beleid wilde beïnvloeden: een geïnstitutionaliseerde outside strategie. In de wetenschappelijke literatuur wordt er nog niet geschreven over het organiseren van een referendum als strategie van belangenbehartiging. Een referendum kan zorgen voor sympathie en legitimiteit bij politici omdat dit laat zien dat een grote groep in de samenleving vindt dat er iets moet veranderen (Mahoney, 2007, p.41).

De conclusie die getrokken kan worden is dat doordat de parlementaire behandeling al had plaatsgevonden er nauwelijks gebruik is gemaakt van inside strategieën. In plaats daarvan hebben belangenbehartigers voornamelijk ingezet op outside strategieën om zoveel mogelijk burgers te betrekken bij het onderwerp. Deze burgers moesten immers naar de stembus gaan om tegen de Wiv te stemmen. Een outside strategie past volgens de literatuur ook het beste bij een grassrootsgroep die opkomt voor de individuele rechten van burgers. Daarnaast is het organiseren van een referendum gebruikt als strategie om na de parlementaire behandeling die Wiv nog te beïnvloeden. Dit kan benoemd worden als een geïnstitutionaliseerde outside strategie.

27

Deelvraag V: In hoeverre is er sprake van coalitievorming en hebben er nieuwe spelers

aangehaakt?

Deze deelvraag wil antwoord geven op de vraag in hoeverre er sprake is geweest van coalitievorming in de aanloop naar het referendum en of er nog nieuwe spelers hebben aangehaakt die in eerste instantie niet betrokken waren bij dit onderwerp.

Nadat het referendum was geïnitieerd waren er veel stakeholders die het referendum openlijk steunden en mensen opriepen het initiatief te ondertekenen (zie ook Bijlage III). Stakeholders verzamelden zich rondom hetzelfde issue: het sleepnet in de Wiv. Het doel hiervan was om het sleepnet uit de Wiv te halen en daarmee de privacy van burgers te waarborgen. Volgens Gray en Lowery is het aannemelijk dat wanneer er veel oppositie is aangaande een issue dat er dan een grote lobbycoalitie gevormd wordt. Het is opvallend dat behalve het kabinet, de inlichtingen- en veiligheidsdiensten en politieke partijen er slechts enkele stakeholders vóór de Wiv hebben gelobbyd (zie ook Bijlage V). Omdat de parlementaire behandeling van de Wiv al geweest was en de Wiv bijna in werking zou treden was het voor stakeholders toch noodzakelijk om een stevige lobbycoalitie te vormen om nog tegenwicht te kunnen bieden en een groot draagvlak te creëren (Baumgartner & Jones, 2009).

Er werd veel campagne gevoerd door de initiatiefnemers om mensen op de hoogte te brengen van het issue en hen attent te maken op het feit dat hun privacy in het geding was. Door deze groep mensen achter zich te krijgen konden er genoeg handtekeningen worden verzameld en kon het referendum doorgaan. De initiatiefnemers kregen daarnaast veel steun van andere groepen tijdens de campagne. Politieke jongerenorganisaties, ngo’s, media en andere stakeholders lieten weten het referendum te steunen en riepen op tot het ondertekenen van het initiatief (Bijlage III). Er was sprake van een bandwagon-effect, steeds meer spelers wilden aanhaken bij het referendum (Sullivan, 2009). Dit kon deze spelers helpen hun doel te bereiken wat eerder tijdens de parlementaire behandeling niet gelukt was.

In Tabel VI is een overzicht te zien van de verschillende stakeholders die het referendum hebben gesteund en tegenstander zijn van de Wiv. Sommige van deze stakeholders kunnen gezien worden als strange bedfellows zoals Milieudefensie en de artsenfederatie KNMG. In eerste instantie is het niet direct duidelijk wat het belang is van deze stakeholders met betrekking tot de Wiv. Toch deelden deze stakeholders de zorg om de privacy van burgers als de Wiv zou worden uitgevoerd. Voor de KNMG zou bijvoorbeeld de privacy van patiënten in gevaar kunnen komen en voor Milieudefensie zou het moeilijker zijn om klimaatacties uit te voeren. Alle stakeholders hadden hetzelfde doel, namelijk de uitvoering van de Wiv tegenhouden, maar werkten hieraan mee vanuit verschillende motieven. Omdat de stakeholders hetzelfde doel hadden, vergrootte dit de effectiviteit omdat zij gezamenlijk een breed draagvlak hadden. Daarnaast kon de boodschap om tegen de Wiv te stemmen beter naar buiten worden overgebracht (Nelson & Yackee, 2012).

28

ngo’s Politiek Bedrijven Media Overig

Amnesty International

Piratenpartij SpeakUp GeenStijl NvJ

Waag Society ROOD/SP BITnl Zondag met Lubach NJCM

Free Press Unlimited Jonge Democraten Voys B.V. X NHC

Privacy Barometer Jan Roos/VNL Raspoetin B.V. X KNMG

Transparancy NL Partij voor de Dieren Kors Holding B.V. X X

Milieudefensie DENK X X X

Bits of Freedom Forum voor Democratie X X X

SURF Bij1 X X X ISOC NL GroenLinks/DWARS X X X Platform Bescherming Burgerrechten Stichting Fractie Arnhemse Ouderen Partij X X X Privacy First X X X X

Stichting Comité van de Waakzaamheid

X X X

Stichting Centrum voor Geopolitiek

X X X X

Tabel VI. Supporters referendum (Free Press Unlimited, 2017; Bolwijn 2018; Wiv onder de loep, 2019)

Uit de literatuur blijkt dat wanneer een wetsvoorstel, in dit geval een referendum, veel media-aandacht krijgt dit een extra stimulans is voor stakeholders om samen te werken met strange bedfellows. In Figuur II is te zien dat de media-aandacht rondom het organiseren van het referendum hoog was. De noodzaak voor het vormen van een coalitie is dan veel hoger omdat er veel op het spel staat. Op dat moment stond het issue hoog op de publieke agenda en moest er door stakeholders actie worden ondernomen. Het was in het belang van de initiatiefnemers en van andere stakeholders om een krachtig geluid te laten horen waarom het belangrijk was dat het referendum plaatsvond en waarom er tegen de Wiv gestemd moest worden. Coalities die bestaan uit strange bedfellows trekken in situaties met veel media-aandacht eerder de aandacht (Beyers & de Bruycker, 2018).

Naast de steun die stakeholders hebben uitgesproken voor de Wiv is er een coalitie van elf maatschappelijke organisaties en bedrijven geweest die in een brief gericht aan premier Rutte om uitstel van de inwerkingtreding van de Wiv heeft gevraagd (Free Press Unlimited, 2017). Deze coalitie is ad hoc, heterogeen en bestaat ook uit strange bedfellows. Een andere coalitie die zich in de aanloop naar het plaatsvinden van het referendum gevormd heeft bestond uit een coalitie van dertig

cybersecurity-29 onderzoekers die in een open brief waarschuwen voor de gevolgen van de Wiv als deze van kracht zou gaan (Bolwijn, 2018). Dit is een homogene coalitie.

Veel stakeholders waren al eerder betrokken bij de Wiv voordat het referendum werd georganiseerd, waaronder de politieke partijen die in de Tweede Kamer zaten ten tijde van de parlementaire behandeling (Kabinet-Rutte III, 2016, p. 297). Politieke partijen die voor het eerst hadden deelgenomen aan de Tweede Kamerverkiezingen in maart 2017 haakten aan bij de sleepwet, zoals Forum voor Democratie, Bij1 en VNL. Deze politieke partijen spraken zich uit tegen de sleepwet en voor het referendum. De gemeenteraadsverkiezingen die in het vooruitzicht lagen kunnen hier een rol in hebben gespeeld. Groep Kuzu/Öztürk deed voor het eerst mee aan de Tweede Kamerverkiezingen onder de naam DENK, maar Kamerleden Kuzu en Öztürk waren al wel betrokken bij de parlementaire behandeling. Nieuwe spelers in de categorie media waren GeenStijl en Zondag met Lubach. Deze spelers zetten zich actief in tegen de sleepwet.

Concluderend kan er gesteld worden dat de initiatiefnemers van het referendum bij de organisatie zelfstandig geopereerd hebben en dit dus niet met een coalitie van stakeholders hebben geïnitieerd. Toen het initiatief eenmaal genomen was haakten er wel veel verschillende soorten stakeholders aan om het referendum te ondersteunen en was er sprake van een bandwagon-effect. De hoeveelheid aan media-aandacht was een extra stimulans om samen te werken. Er ontstond een informele ad hoc coalitie die bestond uit strange bedfellows. Hierbij raakte ook nieuwe spelers betrokken zoals enkele politieke partijen en media. Een referendum was voor deze stakeholders na de parlementaire behandeling nog een laatste mogelijkheid om de Wiv tegen te houden.