Naam: Dionne Sloof Studentnummer: 10555463 Module: Bachelorscriptie
Opleiding: Algemene Sociale Wetenschappen Universiteit: Universiteit van Amsterdam Begeleider: mw. dr. D. Gerritsen
Tweede lezer: mw. drs. D. Greshof Datum: 16 januari 2017
Aantal woorden: 12.414
Huiscontroles bij wapenverlofhouders
1 Inhoudsopgave 1 Voorwoord 2 Samenvatting 3 1. Inleiding 4 2. Theoretisch kader 6 2.1 Street-level bureaucrats 6 2.2 Organisatorische werkomstandigheden 7
2.2.1 Toegang tot hulpbronnen 7
2.2.2 Organisatiestructuur 8
2.3 Werkomstandigheden met betrekking tot klanten 10
2.3.1 Interactie met klanten 10
2.3.2 Differentiatie tussen klanten 12
3. Probleemstelling 14 3.1 Doelstelling 14 3.2 Onderzoeksvragen 14 3.3 Maatschappelijke relevantie 15 3.4 Wetenschappelijke relevantie 15 3.5 Interdisciplinariteit 16 4. Methoden 17 4.1 Onderzoeksstrategie 17 4.2 Onderzoeksdesign 17 4.3 Onderzoeksmethoden 17 4.4 Operationalisering 18 4.5 Populatie 20 4.6 Dataverwerking 21 4.7 Ethische verantwoording 21 5. Resultaten 23 5.1 Datapreparatie 23 5.2 Data-analyse 24 5.2.1 Capaciteit 24 5.2.2 Sturing 26 5.2.3 Tijd 28 5.2.4 Toegang 30 6. Conclusie 32 7. Discussie 36 8. Evaluatie 38 9. Literatuurlijst 39 Bijlage 1: Topiclijst 42
2
Voorwoord
Voor u ligt de bachelorscriptie: ‘Huiscontroles bij wapenverlofhouders’. In deze
bachelorscriptie is onderzoek gedaan naar complexiteiten in de werkomstandigheden van politieagenten bij het uitvoeren van huiscontroles bij wapenverlofhouders. Dit onderzoek is uitgevoerd bij politieagenten die werkzaam zijn aan een politiebureau binnen de gemeente Den Haag, de gemeente Rotterdam en de gemeente Amsterdam. Deze scriptie is geschreven als afstudeerscriptie voor de bacheloropleiding Algemene Sociale Wetenschappen aan de Universiteit van Amsterdam.
De inspiratie voor het schrijven van deze scriptie is enerzijds ontstaan door het schietincident op 9 april 2011 in Alphen a/d Rijn, welke mij aan het denken heeft gezet over de risico’s van legaal wapenbezit. Anderzijds is de interesse voor het functioneren van de politie in Nederland gewekt door een conversatie met Dick Schoof, voormalig directeur-generaal politie bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, en door een conversatie met Johri Maat, beleidsmedewerker bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Zowel Dick Schoof als Johri Maat wil ik bedanken voor het overbrengen van kennis en inspiratie.
Naast het bedanken voor kennis en inspiratie wil ik ook de respondenten uit dit
onderzoek bedanken voor het mogelijk maken van de uitvoering van deze bachelorscriptie. Ik wil de politieagenten uit dit onderzoek bedanken voor het vertrouwen dat ze mij hebben gegeven om in gesprek te gaan over een relatief gevoelig onderwerp. Dat ze dit onderzoek niet beschouwd hebben als een manier om kritiek te leveren op de werkwijze van de politie, maar als een manier om hun visie en ervaringen weer te geven.
Bovendien wil ik Debby Gerritsen bedanken voor de begeleiding bij deze
bachelorscriptie. Naast het groot aantal uren zelfstandig werken heeft haar feedback op mijn werk geholpen om met een open blik naar mijn eigen werk te kunnen kijken en daarop te kunnen reflecteren. Tot slot wil ik mijn moeder bedanken voor de tijd die zij vrijgemaakt heeft om met mij te kunnen sparren over onderzoek doen en voor de manier waarop zij mij wist te motiveren om progressie te blijven maken.
Ik heb met veel plezier aan deze scriptie gewerkt en wens u dan ook veel leesplezier toe.
3
Samenvatting
Dit onderzoek is gericht op complexiteiten in de werkomstandigheden van politieagenten bij het uitvoeren van huiscontroles bij wapenverlofhouders. Deze politieagenten zijn werkzaam op een politiebureau binnen de gemeente Den Haag, de gemeente Rotterdam en de gemeente Amsterdam. Wetenschappelijk onderzoek is gedaan naar complexiteiten in de
werkomstandigheden van politieagenten. Echter ontbreekt het aan specifiek onderzoek naar complexiteiten in de werkomstandigheden bij het uitvoeren van huiscontroles bij
wapenverlofhouders, terwijl het uitvoeren van huiscontroles bij wapenverlofhouders van groot maatschappelijk belang is. Legaal wapenbezit wordt in Nederland gecontroleerd toegestaan om veiligheid in de samenleving te waarborgen. In dit onderzoek zijn de complexiteiten in de werkomstandigheden van politieagenten bij de uitvoering van
huiscontroles bij wapenverlofhouders met nader te noemen concepten onderzocht. Enerzijds zijn complexiteiten in de organisatorische werkomstandigheden geanalyseerd, anderzijds zijn complexiteiten in de werkomstandigheden met betrekking tot klanten geanalyseerd. Dit is kwalitatief onderzocht door middel van semigestructureerde interviews. In dit onderzoek is naar voren gekomen dat de onvoldoende beleidsuitvoering van huiscontroles bij
wapenverlofhouders verklaard wordt door complexiteiten in de organisatorische
werkomstandigheden. De complexiteiten in de organisatorische werkomstandigheden bestaan uit een gebrek aan capaciteit, een gebrek aan sturing en een gebrek aan tijd.
4
1. Inleiding
Alleen al op basis van mediaberichtgeving zijn bijna jaarlijks schietincidenten bekend met dodelijke afloop, waarbij gebruik gemaakt werd van minimaal één wapen waarvoor een wapenverlof afgegeven was. Daarnaast waren de schietincidenten geen ongelukken, maar het ging hierbij om opzettelijk gebruik van een wapen (De Onderzoeksraad voor Veiligheid, 2011). Een voorbeeld hiervan is het schietincident van 9 april 2011 in Alphen aan den Rijn. Door het gebruik van wapens waarvoor een verlof was afgegeven, overleden zes slachtoffers en waren er minimaal zestien gewonden (Openbaar Ministerie, 2011).
De politie is verantwoordelijk voor het controleren en toezicht houden op
wapenverlofhouders. Wapenverlofhouders vallen onder de Wet Wapens en Munitie (WWM) in Nederland (De Onderzoeksraad voor Veiligheid, 2011). De wapenverlofhouders worden minimaal één keer per drie jaar thuis gecontroleerd door de politie, risicogevallen
uitgezonderd. Onaangekondigd controleert de politie bij de verlofhouder thuis of de wapens en munitie volgens de WWM regelgeving zijn opgeborgen (Opstelten, 2012).
Uit politiecijfers van 2008 blijkt dat de uitvoering van het aantal zogenoemde huiscontroles bij wapenverlofhouders onvoldoende was. Zo werd door de politie in de gemeente Utrecht slechts 10% van de verlofhouders gecontroleerd (Politie verzuimt, 2008). Terwijl minimaal één derde (33%) van de verlofhouders per jaar een huiscontrole dient te krijgen (Opstelten, 2012). In 2010 voldeed alleen de politie in de gemeente Flevoland volledig aan de zojuist genoemde eis voor huiscontroles (De Onderzoeksraad voor Veiligheid, 2011). Politiecijfers tonen aan dat ook in 2015 de politie niet volledig heeft voldaan aan de eis voor de beleidsuitvoering van huiscontroles bij wapenverlofhouders. Ter illustratie werden in 2015 in de gemeente Den Haag 775 verloven afgegeven en 198 huiscontroles uitgevoerd.
Omgerekend beslaan het aantal uitgevoerde huiscontroles in Den Haag slechts 25,55% van het aantal wapenverlofhouders (Politie, 2016).
Ten opzichte van de voorgaande drie jaren daalde in 2015 het aantal wapenverloven (Politie verleent minder, 2016). Daarnaast zou de eis voor huiscontroles strikter nageleefd worden door de politie (Jorritsma & Dekker, 2015). Tevens is vanaf 1 januari 2013 de Nationale Politie ingevoerd. De Nationale Politie is één gecentraliseerd politiekorps om de prestaties van de politie en veiligheid in Nederland te verbeteren (Nationale Politie, 2012). Ondanks genoemde veranderingen werden in 2015 niet voldoende huiscontroles bij wapenverlofhouders uitgevoerd (Politie, 2016).
5
Dit onderzoek gaat over complexiteiten in de werkomstandigheden van de politie bij het uitvoeren van huiscontroles bij wapenverlofhouders. Dit is wetenschappelijk relevant, omdat het in wetenschappelijke theorie ontbreekt aan theorie over complexiteiten bij
werkzaamheden in het publieke domein in relatie tot de specifieke rol van de politie en deze rol van de politie in de context van huiscontroles bij wapenverlofhouders.
Daarnaast is dit onderzoek maatschappelijk relevant, met oog op het maatschappelijke debat over het toestaan van legaal wapenbezit. Dit debat komt vooral in Amerika steeds weer op. In Amerika is in het tweede amendement van de grondwet vastgelegd dat het volk zonder beperkingen het recht heeft om wapens te hebben en te dragen (Tushnet, 2008). Zo kon bijvoorbeeld een schutter zonder wapenverlof, met de wapens van zijn moeder, een bloedbad aanrichten in een school in Newton (Van Hoek, 2012). Als het met wapenbezit mis gaat dan gaat het vaak goed mis. In Nederland wordt het bezit van legale wapens wel gereguleerd, om veiligheid en wapenbezit te beheersen (Wet Wapens en Munitie, 2016, deel A, artikel 1.2). Gesteld kan worden dat reguleren en controleren van belang is om schietincidenten zoveel mogelijk te voorkomen.
In dit onderzoek zal geformuleerd worden op welke manier politieagenten te maken hebben met complexiteiten in de werkomstandigheden bij de uitvoering van huiscontroles bij wapenverlofhouders. Dit zal kwalitatief onderzocht worden door middel van interviews met politieagenten die huiscontroles uitvoeren bij wapenverlofhouders binnen de gemeente Den Haag, de gemeente Rotterdam en de gemeente Amsterdam.
6
2. Theoretisch kader
Jordan J. Paust schreef verschillende artikelen over het beschermen van de rechten van de mens en hij is één van de meest geciteerde rechtsgeleerden in de Verenigde Staten. Zijn uitspraken werden onder andere geciteerd door het Supreme Court en zijn bovendien te herleiden tot de huidige wapenwetgeving in Nederland (The University of Houston Law Center Faculty, z.j.). Paust (1983) schreef: “For individuals as well as states, there is a need to participate more effectively in attempts to end the developments and use of illegal weapon systems” (p. 627). Aan dit idee wordt nog steeds richting gegeven in de huidige
wapenwetgeving in Nederland. In de Wet Wapens en Munitie (WWM) staat vastgelegd dat illegaal wapenbezit bestreden dient te worden. Hiertoe poogt de Nederlandse overheid door legaal wapenbezit gecontroleerd toe te staan. Het doel van het bestrijden van illegaal
wapenbezit en het gecontroleerd toestaan van legaal wapenbezit is waarborging van veiligheid in de samenleving (Wet Wapens en Munitie, 2016, deel A, artikel 1.2). De waarborging van veiligheid en openbare orde in de Nederlandse samenleving is taak van de politie. Zij doen dit mede door het controleren van wapenverlofhouders (De Onderzoeksraad voor Veiligheid, 2011; Nollkaemper, 2009).
In dit onderzoek worden complexiteiten in de werkomstandigheden van politieagenten bij het uitvoeren van huiscontroles bij wapenverlofhouders onderzocht. Eerst zal een inzicht worden gegeven in de rol van politieagenten als “street-level bureaucrats” in de samenleving. Vervolgens worden complexiteiten in de organisatorische werkomstandigheden uiteengezet en daarnaast de complexiteiten in de werkomstandigheden met betrekking tot klanten.
2.1 Street-level bureaucrats
Volgens de beleidswetenschapper Michael Lipsky zijn politieagenten “street-level
bureaucrats”. Street-level bureaucrats zijn werkzaam in de publieke sector (Lipsky, 2010). De publieke sector bestaat uit de overheid en maatschappelijke instellingen die afhankelijk zijn van de overheid (Noordegraaf, 2008). Street-level bureaucrats voeren overheidsbeleid uit op lokaal niveau. Het opgestelde overheidsbeleid en de lokale uitvoering door street-level bureaucrats sluiten daarbij niet naadloos op elkaar aan. Overheidsbeleid kan op lokaal niveau uitgevoerd worden door ruimte voor beslissingsvrijheid. Ondanks deze beslissingsvrijheid zijn de werkomstandigheden van street-level bureaucrats gecompliceerd. De gecompliceerde werkomstandigheden bestaan onder andere uit organisatorische werkomstandigheden en werkomstandigheden met betrekking tot klanten (Lipsky, 2010).
7
2.2 Organisatorische werkomstandigheden
De manier waarop street-level bureaucrats overheidsbeleid uitvoeren en diensten kunnen verlenen aan individuen hangt af van de werkomstandigheden. Vanuit de
beleidswetenschappen worden de organisatorische werkomstandigheden neergezet als de toegang tot hulpbronnen (Lipsky, 2010). De toegang tot hulpbronnen wordt binnen de criminologische en sociologische theorie ook besproken. Daarnaast wordt vanuit criminologisch en sociologisch perspectief ook gekeken naar complexiteiten in de werkomstandigheden door organisatiestructuur (Terpstra & Gunther Moor, 2012).
- 2.2.1 Toegang tot hulpbronnen
Street-level bureaucrats kunnen op verschillende manieren in de werkomstandigheden een gebrek aan hulpbronnen ervaren. De twee meest voorkomende ontoereikende hulpbronnen zijn het gebrek aan voldoende personeel en tijd. Daarnaast zet Lipsky (2010) ook het gebrek aan toegang tot voldoende budget en een tekort aan persoonlijke capaciteit uiteen (Lipsky, 2010).
Ten eerste kunnen complexiteiten in de beleidsuitvoering van street-level bureaucrats verklaard worden door een hoge werkdruk bij onvoldoende personeel. Het aantal situaties waar een street-level bureaucrat mee te maken heeft is vaak te hoog. Hierdoor kunnen
mogelijk gestelde doelen niet behaald worden (Lipsky, 2010). De criminoloog Andrew Millie (2013) sluit hierbij aan door te stellen dat een tekort aan personeel een gevolg is van een te grote verscheidenheid aan taken waar de politie mee belast wordt. De taken van de politie worden namelijk niet beperkt tot opsporing, maar omvatten ook dienstverlening, controle en handhaving. Volgens het onderzoek van Millie (2013) in de Verenigde Staten zou de
verantwoordelijkheid voor een deel van dit takenpakket beter uitbesteedt kunnen worden aan andere organisaties. Door uitbesteding van een deel van het takenpakket van de politie kan de beleidsuitvoering van overige taken verbeterd worden (Millie, 2013).
Bovendien worden steeds minder politieagenten ingezet voor opsporing en handhaving, maar worden meer politieagenten ingezet als managementcapaciteit. De sociologe Janet Chan (1999) geeft aan dat sinds 1980 een systematische verandering plaatsvindt binnen de politie in Westerse democratieën, zoals Australië en het Verenigd Koninkrijk. Deze systematische verandering houdt in dat de politie minder vaak
georganiseerd wordt voor handhaving en controle op regelgeving. Echter wordt de politie georganiseerd om in te spelen op risico’s en kijkt een management naar de manier waarop de politie zichzelf presenteert (Chan, 1999).
8
De toegevoegde rol voor management heeft als gevolg dat extra capaciteit daar ingezet wordt (Chan, 1999). Directe handhaving en controle neemt af, doordat de politie op een andere manier capaciteit inzet. Organisaties en gemeenschappen moeten volgens Yarwood (2007) deze taken overnemen.
Ten tweede is tijd een van de hulpbronnen die de werkomstandigheden bij
beleidsuitvoering kan beïnvloeden. Het gebrek aan tijd voor een interactie tussen street-level bureaucrats en individuen komt mede door extra tijd die besteed moet worden aan
administratie (Lipsky, 2010). De politie dient eigen prestaties te verantwoorden en inzichtelijk te maken. Deze administratieve taak beperkt de beschikbare tijd voor interacties met
individuen (Chan, 1999). Wanneer interacties met individuen of bepaalde politietaken relatief veel tijd vragen, dan verschuift de prioriteit naar andere taken die minder tijd kosten. Ter illustratie worden de kleine zaken van faillissementsfraude niet behandeld, omdat het onderzoek naar een kleine zaak wel veel tijd kan kosten (Hilverda, 2012).
Ten derde bestaat naast personeel en tijd ook persoonlijke capaciteit als een hulpbron die de werkomstandigheden bij beleidsuitvoering kan beïnvloeden. Street-level bureaucrats kunnen onvoldoende persoonlijke capaciteit als hulpbronnen hebben om beleid op correcte wijze uit te voeren. Deze onvoldoende persoonlijke hulpbronnen bestaan uit onvoldoende opleiding of training en onervarenheid in het uitvoeren van beleid (Lipsky, 2010). Bij de toename van expertise als persoonlijke hulpbron is het mogelijk om de resultaten van beleidsuitvoering te verbeteren. Bijvoorbeeld het opdoen van ervaring door het behandelen van grote faillissementsfraudezaken zorgde voor een groei aan beschikbare expertise bij de FIOD. Deze beschikbare expertise maakte de uitvoering van taken vervolgens gemakkelijker (Hilverda, 2012).
Tot slot kan ook budget een hulpbron zijn die de beleidsuitvoering beïnvloedt. Lokale overheden krijgen vaak te weinig subsidie van de nationale overheid om beleid voldoende uit te kunnen voeren (Lipsky, 2010).
- 2.2.2 Organisatiestructuur
In de vorige paragraaf is de toegang tot hulpbronnen als complexiteit van de organisatorische werkomstandigheden beschreven. Echter bestaan vanuit criminologische en sociologische theorie nog een visie op complexiteiten binnen organisatorische werkomstandigheden, namelijk een visie op organisatiestructuur. In deze paragraaf zullen complexiteiten in de werkomstandigheden door organisatiestructuur uiteengezet worden in termen van een gebrek aan lokaal gezag, een gebrek aan lokale informatie en een gebrek aan prioriteit.
9
Ten eerste kunnen complexiteiten in de organisatiestructuur ontstaan door een gebrek aan lokaal gezag. De criminoloog Jan Terpstra en de politiekundige Lodewijk Gunter Moor (2012) plaatsen namelijk kanttekeningen bij de organisatiestructuur van de politie, wegens het gebrek aan lokaal gezag. Ze geven aan dat de verticale organisatie van de politie het
verkrijgen van lokaal gezag bemoeilijkt. Dit komt omdat het gezag voor het maken van beslissingen in een verticale organisatie verplaatst van lokaal niveau naar de richting van overheidsniveau. De afstand tussen beslissingen op overheidsniveau en de lokale
beleidsuitvoering wordt dan te groot (Terpstra & Gunther Moor, 2012).
Zo is bijvoorbeeld de indeling van de Nationale Politie in tien regionale eenheden problematisch. Iedere regionale eenheid dient een beleidsplan te formuleren dat geldt voor alle gemeenten binnen die eenheid. Daarentegen ontstaan door verschillen tussen de
gemeenten in een regionale eenheid ook bestuurlijke relaties op een lager niveau. Zo zullen er bestuurlijke contacten bestaan tussen gemeenten om samenwerking te bevorderen. Als
resultaat ontwikkelen meer bestuurlijke contacten, wat vraagt om meer procedures en regelgeving om dit in goede banen te kunnen leiden. Door meer bestuurlijke contacten en regelgeving wordt de bestuurlijke drukte groter en is transparantie van bestuur moeilijker te realiseren (Terpstra & Gunther Moor, 2012).
Ten tweede is naast een gebrek aan lokaal gezag ook een gebrek aan lokale informatie een mogelijke complexiteit in de werkomstandigheden. De organisatiestructuur van de Nationale Politie heeft als gevolg dat burgemeesters een probleem ervaren omtrent het delen van lokale kennis. De lokale betrokkenheid van burgemeesters bij de politie is afgenomen. Deze betrokkenheid is van belang, omdat het gezag van de burgemeesters deels afhankelijk is van informatie die door de politie wordt gedeeld. Specifiek wordt door burgemeesters veel waarde gehecht aan de lokale kennis die wordt verkregen door de wijkagenten (Terpstra, Foekens & van Stokkom, 2015). Dit komt omdat kennis van lokale overheden van belang is om snel beslissingen te kunnen maken en te kunnen handelen (Kirby, 1999). Echter
ontvangen burgemeesters vaker algemene informatie, waar bijvoorbeeld details over personen ontbreken. Niet alleen is het verkrijgen van lokale kennis lastig voor burgermeesters, maar ook voor politieagenten zelf. Dit komt onder andere door veel positiewisselingen die hebben plaatsgevonden onder het politiepersoneel en door een gebrek aan leidinggevenden die op de hoogte zijn van lokale situaties (Terpstra, Foekens & van Stokkom, 2015).
Ten derde bestaat naast een gebrek aan lokaal gezag en lokale kennis ook een gebrek aan prioriteit voor beleidsuitvoering. Dat stelt Hilverda (2012) na onderzoek naar de aanpak van faillissementsfraude door de politie.
10
Eenvoudige faillissementsfraude zaken worden door de politie neergezet als complexe zaken om zo het aantal eenvoudige zaken dat behandeld moet worden te verminderen. Dit komt door een gebrek aan het stellen van prioriteit en sturing door leidinggevenden op deze eenvoudige zaken (Hilverda, 2012). Het ontbreekt niet alleen aan prioriteit voor beleidsuitvoering bij het behandelen van faillissementsfraude, maar volgens Ronda Zakocs en de sociologe Jo Anne Earp (2003) ook bij de beleidsuitvoering van wapencontroles. Ze stellen dat voor een succesvolle beleidsuitvoering van wapencontroles de sturing en prioriteit van bovenaf van belang is. De kans op een succesvolle beleidsuitvoering wordt namelijk groter wanneer er van bovenaf prioriteit is om beleid voldoende uit te voeren. Ter illustratie moet de prioriteit die gesteld wordt aan de uitvoering van wapencontroles groter zijn dan andere vormen van beleidsuitvoering (Zakocs & Earp, 2003). Dit is vaak niet mogelijk door situaties die zich gedurende een politiedienst voordoen. Hilverda (2012) noemt dit in het geval van een gebrek aan prioriteit bij faillissementsfraude ook wel: “ … bloed gaat voor geld” (p. 2757). Hiermee wordt gewezen op het feit dat noodsituaties altijd voorrang krijgen op opsporing en controle (Hilverda, 2012).
2.3 Werkomstandigheden met betrekking tot klanten
De werkomstandigheden met betrekking tot klanten zijn een onderdeel van de complexiteiten die in de werkomstandigheden die kunnen bestaan. In deze paragraaf worden de
werkomstandigheden behandeld aan de hand van de interactie met klanten en de differentiatie tussen klanten. Street-level bureaucrats kunnen door middel van discretie een aantal
strategieën toepassen om, om te gaan met de werkdruk en beperkte hulpbronnen (Gerritsen & van Zenderen, 2011).
- 2.3.1 Interactie met klanten
Om de beleidsuitvoering door street-level bureaucrats voldoende uit te kunnen voeren, kunnen street-level bureaucrats op verschillende manieren proberen controle te krijgen over de interactie met de klanten (Lipsky, 2010). Dit is van belang om te kunnen analyseren of politieagenten wel of geen gebruik maken van deze mogelijkheden om de huiscontroles uit te kunnen voeren. Complexiteiten in de werkomstandigheden kunnen bestaan wanneer geen gebruik gemaakt wordt van deze mogelijkheden.
Wanneer een individu interacteert met een level bureaucrat, dan ziet de street-level bureaucrat een individu als een klant van zijn diensten. Individuen zijn niet vrijwillig klant van een street-level bureaucrat (Lipsky, 2010).
11
Een street-level bureaucrat heeft echter vaak een monopolie op zijn diensten. Waardoor de diensten door niemand anders geleverd kunnen worden en de street-level bureaucrat en klant gedwongen moeten interacteren. Dit heeft implicaties voor de interactie tussen de street-level bureaucrat en de klant. Street-level bureaucrats kunnen op verschillende manieren controle proberen te krijgen over de interactie met klanten (Lipsky, 2010).
De manier waarop street-level bureaucrats controle kunnen te krijgen op de interactie met klanten bestaat uit vier manieren. Ten eerste kan een street-level bureaucrat voordelen en nadelen verstrekken. Dit houdt in dat een street-level bureaucrat voordelige of nadelige beslissingen kan maken ten opzichte van een klant. Een beslissing van een street-level bureaucrat kan voor een klant de nadelige gevolgen hebben of een klant kan baat hebben bij een beslissing van een street-level bureaucrat. Zo kan de situatie van de klant beïnvloed worden. Het is een manier om indirect de relatie tussen de street-level bureaucrat en de klant te profileren (Lipsky, 2010).
Ten tweede kan de context van de interactie tussen een street-level bureaucrat en een klant gestructureerd worden. Door de structurerende context van een interactie kan het gedrag van een klant beïnvloed worden. Street-level bureaucrats ontwikkelen vaak routines om de klant het gevoel van afhankelijkheid te geven. Onderdelen van deze routines zijn bijvoorbeeld de frequentie van een interactie en de context waarin de interactie plaatsvindt (Lipsky, 2010).
Ten derde kan de interactie tussen een street-level bureaucrat en een klant
gecontroleerd worden door de rol van een klant. De street-level bureaucrat geeft aan dat een individu de rol van een klant heeft tijdens een interactie tussen beiden. Hierbij wordt vooral gepoogd om een individu het gevoel te geven dat hij of zij klant is van de street-level
bureaucrat. De politie doet dit onder andere door uitstraling, bijvoorbeeld met het dragen van een uniform. Zo laat een street-level bureaucrat merken dat respect verlangd wordt. Ook worden de straffen voor het niet tonen van respect gecommuniceerd ten opzichte van de klant. Daarnaast kunnen de verwachtingen die een klant heeft van de bureaucratische procedures worden gecommuniceerd. Tevens kan een street-level bureaucrat informatie verstrekken over hoe het overkoepelende bureaucratische systeem functioneert. Dit kan gebeuren door de klant informatie te geven over andere organisaties en dienstverlening (Lipsky, 2010).
Ten vierde kan de street-level bureaucrat een klant tijdens een interactie psychologisch beïnvloeden. Enerzijds kan dit door het aangeven van voordelen en nadelen van het
voortzetten van de interactie. Anderzijds kunnen de gevolgen van de interactie voor de hele samenleving uiteengezet worden (Lipsky, 2010).
12
Samengevat kan gesteld worden dat street-level bureaucrats de interactie met klanten kunnen beïnvloeden om tot een voldoende beleidsuitvoering te komen. Ze kunnen dit doen door voordelige en nadelige beslissingen te maken, door routine te ontwikkelen, door de rol van de klant weer te geven en door de gevolgen van de interactie kenbaar te maken. Deze onderdelen zijn van belang om te kunnen analyseren of politieagenten bij het uitvoeren van huiscontroles hier wel of geen gebruik van maken. Complexiteiten in de werkomstandigheden van politieagenten bij het uitvoeren van huiscontroles bij wapenverlofhouders kunnen bestaan als deze onderdelen niet toegepast worden.
- 2.3.2 Differentiatie tussen klanten
In deze paragraaf worden complexiteiten met betrekking tot klanten uiteengezet voor differentiatie. Differentiatie is het bepalen aan welke klanten de diensten verleend moeten worden. Differentiatie wordt gebruikt bij een hoge werkdruk en beperkte hulpbronnen, om die werkdruk aan te kunnen (Gerritsen & van Zenderen, 2011). Uiteengezet worden de volgende vormen van differentiatie: triage, creaming, perspectief.
Een van de mogelijkheden om differentiatie tussen de dienstverlening van klanten aan te brengen is triage. Triage is een manier om de beschikbare hulpbronnen te optimaliseren. Triage is van oorsprong een medische term, waarbij de gevallen behandeld worden die het minst lang kunnen wachten op dienstverlening. Welke situaties dit omvat wordt bepaald door middel van discretie en is niet vastgesteld in protocollen. Samenvattend gaat triage om het bepalen van de kans dat een situatie opgelost wordt zonder het verspillen van hulpbronnen (Lipsky, 2010).
Een andere mogelijkheid om differentiatie tussen de dienstverlening van klanten aan te brengen is creaming. Deze vorm van differentiatie wordt vaak gebruikt wanneer het aantal klanten hoger is dan de beschikbare hulpbronnen (Lipsky, 2010). Bij creaming worden de situaties gekozen die de meeste kans hebben om gemakkelijk opgelost te worden volgens bureaucratisch regelgeving. Samenvattend gaat het bij creaming om differentiatie op basis van de hoogste kans op succes. Daar waar triage gaat om differentiatie op basis van hoogste noodzaak (Gerritsen & van Zenderen, 2011; Lipsky, 2010).
De criminologe Cynthia Lum (2011) geeft aan dat een andere factor een rol speelt bij differentiatie tussen klanten. Haar onderzoek gaat specifiek over differentiatie van klanten door de politie. Volgens Lum heeft locatie invloed op de manier waarop de politie beslist om diensten te verlenen (Lum, 2011).
13
De perceptie van politieagenten van een plaats waar mensen wonen heeft invloed op de reactie van politieagenten op die plaats. Politieagenten reageren verschillend ten opzichte van plaatsen en buurten (Lum, 2011).
Zo wordt bij een melding van een incident anders gehandeld in verschillende buurten. Het opschalen of afschalen van prioriteit van een melding hangt af van de buurt waar de melding vandaan komt. Ter illustratie hebben politieagenten minder aandrang om buurten te controleren die zeer welgesteld zijn. Welgestelde buurten krijgen minder prioriteit, omdat politieagenten uitgaan van een grote sociale controle in de buurt. Niet alleen wordt de dienstverlening van politieagenten beïnvloedt door welgestelde buurten, maar naast etnische gegevens van de mensen in een buurt en de sociaal economische status hebben ook invloed: het aantal gebouwen voor bedrijven, fysieke uitstraling van een buurt en delen in de buurt die mogelijk criminaliteit aantrekken. Bij dat laatste moet gedacht worden aan metrostations, verlaten woningen, parken etc. (Lum, 2011).
14
3. Probleemstelling
3.1 Doelstelling
Het doel van dit onderzoek is om de onvoldoende beleidsuitvoering van huiscontroles bij wapenverlofhouders te verklaren. Dit zal gebeuren door te analyseren met welke
complexiteiten in de werkomstandigheden politieagenten in de gemeente Den Haag, de gemeente Rotterdam en de gemeente Amsterdam te maken hebben bij het uitvoeren van huiscontroles bij wapenverlofhouders. In dit onderzoek worden complexiteiten in de
werkomstandigheden voornamelijk onderbouwd met behulp van de beleidswetenschappelijke theorie over street-level bureaucrats van Lipsky (2010). Hierin beschrijft Lipsky verschillende complexiteiten die in de werkomstandigheden van street-level bureaucrats naar voren kunnen komen. Deze theorie zal voornamelijk aangevuld worden met sociologische en criminologisch theorie. Het doel van deze theoretische aanvulling is om niet alleen complexiteiten in de werkomstandigheden van street-level bureaucrats vanuit de beleidswetenschappen weer te geven, maar ook de werkomstandigheden van de politieagenten en specifiek bij
wapencontroles. Theorie over complexiteiten in de werkomstandigheden van de
politieagenten en bij wapencontroles wordt gevormd binnen de sociologie en de criminologie.
3.2 Onderzoeksvragen
Hoofdvraag: Op welke manier hebben politieagenten in de gemeente Den Haag, de gemeente Rotterdam en de gemeente Amsterdam te maken met complexiteiten in de
werkomstandigheden bij de beleidsuitvoering van huiscontroles van wapenverlofhouders?
Deelvragen:
- Met welke complexiteiten in de organisatorische werkomstandigheden hebben
politieagenten in de gemeente Den Haag, de gemeente Rotterdam en de gemeente
Amsterdam te maken bij de beleidsuitvoering van huiscontroles van wapenverlofhouders? Een deel van de complexiteiten in de beleidsuitvoering komt voort uit organisatorische
werkomstandigheden, daarom is het van belang om dit deel van de beleidsuitvoering te onderzoeken (Lipsky, 2010).
- Met welke complexiteiten in de werkomstandigheden met betrekking tot klanten hebben
politieagenten in de gemeente Den Haag, de gemeente Rotterdam en de gemeente
15
Een deel van de complexiteiten in de beleidsuitvoering komt voort uit werkomstandigheden met betrekking tot klanten (Lipsky, 2010). Deze werkomstandigheden kunnen door
politieagenten gecontroleerd worden, met als doel om beleid uit te kunnen voeren. Bij een gebrek aan controle over klanten kan mogelijk beleid niet voldoende uitgevoerd worden. Om deze reden is het van belang dat gekeken wordt naar de manier waarop politieagenten
proberen controle te krijgen over hun klanten.
3.3 Maatschappelijke relevantie
In Amerika bestaat al jaren een debat over het afschaffen of toestaan van wapenbezit (Van den Dool, 2012). In de Amerikaanse grondwet staat het recht op ongelimiteerd wapenbezit vastgelegd, maar uit recent Amerikaans onderzoek blijkt ook steun te bestaan voor een streng wapenbeleid (Tushnet 2008; McGinty, Webster & Barry, 2013). In Nederland bestaat geen ongelimiteerd wapenbezit, maar wordt het bezit van wapens gereguleerd en gecontroleerd toegestaan. Dit staat vastgelegd in de Wet Wapens en Munitie en dient als waarborging van de veiligheid in de Nederlandse samenleving (Wet Wapens en Munitie, 2016, deel A, artikel 1.2). Bijna jaarlijks vinden in Nederland nog dodelijke schietincidenten plaats met wapens waarvoor een wapenverlof is afgegeven (De Onderzoeksraad voor Veiligheid, 2011). Dit aantal kan mogelijk verkleind worden door wapenbezit voldoende te controleren.
3.4 Wetenschappelijke relevantie
Over dilemma’s en complexiteiten in de beleidsuitvoering is veel wetenschappelijk onderzoek gedaan. Echter is de hoeveelheid wetenschappelijke theorie over het falen of slagen van beleid door te kijken naar de rol van street-level bureaucrats zeer beperkt (Meyers & Vorsanger, 2007). Eén van de wetenschappers die wel gekeken heeft naar dat aspect van beleidsimplementatie is Lipsky (2010). In de literatuur van Lipsky (2010) ontbreekt het echter aan de complexiteiten waar politieagenten als doelgroep specifiek mee te maken hebben. Ook ontbreekt het in de beleidswetenschappelijke theorie van Lipsky (2010) aan complexiteiten bij de beleidsuitvoering van huiscontroles bij wapenverlofhouders.
In sociologische en criminologische onderzoeken die wel de complexiteiten bij het handelen van de politie naar voren brengen, worden verschillende aanvullingen op de beleidswetenschappelijke theorie gedaan. Onderzoek naar complexiteit in de
werkomstandigheden van politieagenten met betrekking tot wapenverloven is echter zeer beperkt.
16
Zeker met betrekking tot theorie over wapenverloven in Nederland. Recent Nederlands onderzoek naar de controle op wapenverloven is vooral gericht op wapens voor de schietsport in relatie tot psychische problematiek (De Onderzoeksraad voor de veiligheid, 2011). In dit onderzoek zal gepoogd worden om ontbrekende theorie overcomplexiteiten in de
werkomstandigheden van politieagenten bij het uitvoeren van huiscontroles bij wapenverlofhouders in Nederland aan te vullen.
3.5 Interdisciplinariteit
Dit onderzoek is voornamelijk gericht op theorie uit de beleidswetenschappen en
criminologie. De vraagstelling in dit onderzoek dient interdisciplinair beantwoord te worden, omdat de beleidswetenschappen alleen geen volledig antwoord kunnen formuleren op
bestaande complexiteiten in de werkomstandigheden. Voornamelijk vanuit de criminologie en sociologie wordt theoretisch een bijdrage geleverd om een antwoord te kunnen formuleren op de hoofdvraag. Theorie over de organisatorische werkomstandigheden wordt enerzijds
gevormd door beleidswetenschappelijke theorie over de toegang tot hulpbronnen. Anderzijds wordt dit door criminologie, sociologie en het recht aangevuld door verklaringen over
organisatiestructuur. Ook bij werkomstandigheden met betrekking tot klanten vult theorie uit de criminologie over differentiatie tussen klanten theorie vanuit de beleidswetenschappen aan over interactie met klanten. Genoemde disciplines en de theoretische dimensies toegang tot hulpbronnen, organisatiestructuur, interactie met klanten en differentiatie zullen in dit onderzoek op basis van relevantie geïntegreerd worden om gezamenlijk een verklaring te formuleren voor complexiteiten in de werkomstandigheden bij beleidsuitvoering van
huiscontroles bij wapenverlofhouders, waarbij zowel theorie uit de beleidswetenschappen als de criminologie en sociologie ten grondslag zal liggen aan de verklaring.
17
4. Methode
4.1 Onderzoeksstrategie
In dit onderzoek is gebruik gemaakt van een kwalitatieve onderzoeksstrategie.
Kenmerkend voor een kwalitatieve onderzoeksstrategie is de nadruk op het begrijpen van sociale verschijnselen met behulp van perspectieven van betrokkenen. Met het perspectief van betrokkenen wordt geduid op de manier waarop iemand gebeurtenissen in het dagelijks leven ervaart (Boeije, 2014). Ten grondslag aan de kwalitatieve onderzoeksstrategie liggen een constructivistische ontologie en een interpretatieve epistemologie. Een constructivistische ontologie houdt in dat sociale fenomenen continu veranderen en vorm krijgen door actoren. Een interpretatieve epistemologie houdt in dat de wereld begrepen kan worden door te kijken naar sociale actie (Bryman, 2012).
Een kwalitatieve onderzoeksstrategie is van belang voor dit onderzoek. Dit komt doordat gekeken zal worden naar de manier waarop politieagenten complexiteiten ervaren in de beleidsuitvoering van huiscontroles bij wapenverlofhouders. Het is belangrijk dat de ervaring van de politieagent uiteengezet wordt om de onvoldoende beleidsuitvoering te kunnen verklaren en begrijpen.
4.2 Onderzoeksdesign
Het onderzoeksdesign in dit onderzoek is een case-study. Bij een case-study wordt onderzoek gedaan naar één situatie, zoals één gemeenschap, één locatie of één organisatie. Een voordeel van een case-study is de mogelijkheid om intensief onderzoek te kunnen doen in één situatie. Een nadeel van een case-study is de beperking om te kunnen generaliseren. Resultaten die verkregen worden zeggen slechts iets over de onderzochte situatie en kunnen niet verder gegeneraliseerd worden dan de onderzochte situatie (Bryman, 2012). De resultaten in dit onderzoek zullen dan ook niet verder gegeneraliseerd worden, maar bieden mogelijk een inzicht of inspiratie voor verder onderzoek.
4.3 Onderzoeksmethoden
In dit onderzoek is gebruik gemaakt van interviews om data te verzamelen. Interviews zijn een middel om het perspectief van een ander te begrijpen, te luisteren naar ervaringen en daar kennis uit te halen (Boeije, 2014). De interviews in dit onderzoek zijn semigestructureerd. De richting van de interviews wordt hierdoor niet vastgesteld.
18
Voor het afnemen van de interviews is een topiclijst opgesteld om mogelijk te behandelen onderwerpen in het achterhoofd te houden. Verder zal tijdens de interviews veel ruimte zijn voor de geïnterviewde om eigen ervaringen en voorbeelden aan te dragen. Op deze manier krijgt de geïnterviewde de kans om zelf de belangrijke onderdelen van het onderwerp naar voren te brengen (Boeije, 2014).
4.4 Operationalisering
Vanuit het theoretisch kader is een operationaliseringsschema opgesteld. Dit operationaliseringsschema is weergegeven op de volgende pagina. In dit
operationaliseringsschema staat hoe de concepten, dimensies en indicatoren volgen uit de theorie. Hier volgt een beschrijving van het opgestelde operationaliseringsschema. Om onderzoek te kunnen doen naar de gecompliceerde werkomstandigheden van politieagenten wordt gekeken naar de concepten organisatorische werkomstandigheden en
werkomstandigheden die betrekking hebben op de dienstverlening aan klanten. De organisatorische werkomstandigheden worden onderzocht door middel van de dimensie toegang tot hulpbronnen en de dimensie organisatiestructuur. De toegang tot hulpbronnen bestaat uit de indicatoren personeel, tijd, persoonlijke capaciteit en budget.
Organisatiestructuur bestaat uit de indicatoren lokaal gezag, informatie en prioriteit. De werkomstandigheden die betrekking hebben op de dienstverlening aan klanten wordt onderzocht door te kijken naar de dimensie controleren van interactie en de dimensie
differentiatie. Het controleren van interactie bestaat uit de indicatoren voordelen en nadelen, structureren van de context, rol van de klant en psychologisch. Differentiatie bestaat uit de indicatoren triage, creaming en perceptie.
19 Politieambtenarenzijn street-level bureaucrats. De werkomstandigheden van street-level bureaucrats zijn gecompliceerd (Lipsky, 2010, p. xiv-xvii). Deze werkomstandigheden bestaan uit organisatorische werkomstandigheden (Lipsky, 2010, p. xx). De organisatorische werkomstandigheden bestaan uit de toegang tot
hulpbronnen (Lipsky,
2010, p. 29).
- De toegang tot hulpbronnen bestaat ten eerste uit personeel (Lipsky, 2010, p. 29-37; Millie, 2013, p. 154-155).
- Ten tweede door de indicator
tijd (Lipsky, 2010, p. 30-31;
Chan, 1999, p. 256).
- Ten derde door de indicator
persoonlijke capaciteit
(Lipsky, 2010, p. 31; Hilverda, 2012, p. 2756).
- Tot slot door de indicator
budget (Lipsky, 2010, p. 33).
Complexiteiten in de beleidsuitvoering bestaan door organisatiestructuur (Terpstra & Gunther Moor, 2012, p. 451-456).
- Organisatiestructuur kan gemeten worden door lokaal
gezag (Terpstra & Gunther
Moor, 2012, p. 451).
- De organisatiestructuur wordt ook bepaald door de
beschikbaarheid van informatie (Terpstra, Foekens & van Stokkom, 2015, p. 5-6). - Het kan ook gemeten worden door prioriteit voor
beleidsuitvoering (Zakocs & Earp, 2003, p. 362-370).
Deze gecompliceerde werkomstandigheden bestaan uit
werkomstandigheden die betrekking hebben op dienstverlening aan klanten (Lipsky,
2010, p. xx).
De werkomstandigheden die betrekking hebben op de dienstverlening aan klanten bestaat uit het
controleren van de interactie met klanten
(Lipsky, 2010, 54-60).
- Het verdelen van voordelen
en nadelen (Lipsky, 2010, p.
60).
- Structureren van de context (Lipsky, 2010, p. 61).
- Een klant de rol van de klant op te dragen (Lipsky, 2010, p. 62).
- De klant psychologisch beïnvloeden (Lipsky, 2010, p. 65).
Het heeft het betrekking op differentiatie, het bepalen aan welke
klanten diensten verleend moeten worden (Lipsky, 2010, p. 106).
- Differentiatie tussen klanten kan gebeuren door middel van
triage (Lipsky, 2010, p. 106).
- Door middel van creaming (Lipsky, 2010, p. 107; Gerritsen & Van Zenderen, 2011, p. 95).
- Door perceptie op plaats (Lum, 2011, p. 653-657).
20
4.5 Populatie
De populatie in dit onderzoek is de politieagenten die huiscontroles uitvoeren bij verlofhouders en werkzaam zijn op politiebureaus binnen de gemeente Den Haag, de
gemeente Rotterdam en de gemeente Amsterdam. Op basis van inwonersaantallen zijn dit de grootste gemeenten van Nederland, met respectievelijk 635.606, 525.035 en 844.667
inwoners (Centraal Bureau voor de Statistiek, 2016a; Centraal Bureau voor de Statistiek, 2016b; Centraal Bureau voor de Statistiek, 2016c).
De politie is verantwoordelijk voor het houden van toezicht op wapenverlofhouders (Onderzoeksraad voor Veiligheid, 2011; Opstelten, 2012). Dit toezicht dient onder andere te gebeuren door het uitvoeren van controles aan huis. Verlofhouders moeten minimaal één keer per drie jaar gecontroleerd worden. Verlofhouders tot 25 jaar moeten één keer per jaar
gecontroleerd worden. Deze regelgeving stelt dat ieder jaar minimaal 33% van alle verlofhouders binnen een gemeente gecontroleerd wordt (Opstelten, 2012). Bij het totaal aantal te controleren verlofhouders wordt een zogenoemd verlof tot verkrijging en een verlof tot dragen niet meegenomen. Dit zijn namelijk toevoegingen aan een bestaande verloven en deze hoeven niet apart gecontroleerd te worden (De Vries, 2016).
In 2015 stonden in de gemeente Den Haag 775 verlofhouders geregistreerd, daarvan werden 198 (25,55%) verlofhouders gecontroleerd. Binnen de gemeente Rotterdam stonden 835 verlofhouders geregistreerd, daarvan werden 250 (29,94%) verlofhouders gecontroleerd. In de gemeente Amsterdam stonden 999 verlofhouders geregistreerd, waarvan 424 (42,44%) verlofhouders gecontroleerd werden (Politie, 2016). De gemeente Den Haag en de gemeente Rotterdam behaalden de gestelde eis van 33% niet, terwijl de gemeente Amsterdam deze wel behaalde. In dit onderzoek naar complexiteiten in de werkomstandigheden bij het uitvoeren van huiscontroles worden de gemeente Den Haag en de gemeente Rotterdam meegenomen, omdat de eis aantoonbaar niet behaald werd. De gemeente Amsterdam haalde de eis wel en wordt meegenomen. Politieagenten die de eis wel halen kunnen mogelijk beter aangeven waar complexiteiten kunnen ontstaan.
Onder alle politieagenten die huiscontroles uitvoeren binnen de gemeente Den Haag, de gemeente Rotterdam en de gemeente Amsterdam zijn doelgericht vijftien respondenten geworven. Om inzicht te krijgen in de complexiteiten hebben van iedere gemeente vijf respondenten meegewerkt aan dit onderzoek. Binnen die vijf respondenten per gemeente was steeds één respondent werkzaam bij de afdeling Korpscheftaken in die gemeente.
21
Deze keuze is gemaakt om naast de visie van politieagenten die werkzaam zijn op één bureau ook de visie van een politieagent met een overkoepelende kennis over alle politiebureaus binnen betreffende gemeente mee te nemen.
Toegang tot de respondenten is verkregen door contact op te nemen met het bureau communicatie van de politie in iedere gemeente. Deze bureaus gaven aan dat de wijkagenten belast zijn met de uitvoering van huiscontroles bij wapenverlofhouders. Na het invullen van contactformulieren van de wijkagenten kwam naar voren dat op veel politiebureaus niet de wijkagenten, maar politieagenten met andere taken belast zijn met de uitvoering van
huiscontroles. De contactgegevens van deze politieagenten zijn verkregen via de benaderde wijkagenten. Toegang krijgen tot de respondenten voor dit onderzoek heeft veel tijd gekost en is een van de moeilijkheden in dit onderzoek geweest.
4.6 Dataverwerking
Om de verkregen data uit de interviews te analyseren is er gebruik gemaakt van de
kwalitatieve analyse grounded theory. Met deze analyse is gepoogd om theorie op te bouwen door middel van verkregen data (Bryman, 2012). Bij grounded theory worden ten eerste codes gegeven aan fragmenten uit de verkregen data zonder daarbij de operationalisering uit het opgestelde theoretisch kader te gebruiken. In dit onderzoek is de onderzoeksvraag leidend geweest om relevante onderdelen uit de data te selecteren. De codes zijn opgesteld aan de hand van de begrippen die door de respondenten zelf gebruikt werden. Vervolgens zijn alle codes samengevoegd tot centrale codes, dit wordt ook wel axiaal coderen genoemd (Boeije, 2014). Tot slot is binnen de centrale codes onderscheid gemaakt tussen de verschillende aspecten die samen de centrale concept vormen. Hierbij ontstaat een operationalisering, waarbij de dimensies en indicatoren voortkomen uit de data.
4.7 Ethische verantwoording
In dit onderzoek zijn interviews gehouden met politieagenten op het moment dat ze hun beroep uitoefenden. Dit kan ethische bezwaren met zich meebrengen. Om dit te voorkomen zijn de respondenten zo volledig mogelijk geïnformeerd, is de positieve lading van het onderzoek uiteengezet en is het belang van anonimiteit benadrukt. Zoals gesteld zijn de respondenten meteen bij benadering voor medewerking aan het onderzoek zo volledig mogelijk geïnformeerd over de inhoud van het onderzoek. Zowel in het mailcontact als voorafgaande aan de interviews is aangegeven dat dit onderzoek niet dient als middel om mee op de vingers te tikken dat de beleidsuitvoering onvoldoende is.
22
Aangegeven is dat het vinden van complexiteiten door middel van dit onderzoek beschouwd moet worden als een stap in de richting van een mogelijk gemakkelijkere uitvoering van beleid in de toekomst. Daarnaast is in dit onderzoek rekening gehouden met het beroep van de respondenten en mogelijke consequentie van uitspraken die door respondenten gedaan
worden. Dit is gedaan door de interviews volledig anoniem te verwerken. Dit wil zeggen dat namen van respondenten en collega’s, de gemeente waar de respondent werkzaam is, het bureau waar respondent werkzaam is en de gemeente of steden waar respondent mee vergelijkt niet weergegeven worden in de transcriptie en resultaten. Ook is expliciet om toestemming gevraagd voor de opname van de interviews om privacy van respondenten te beschermen. Respondenten die gekozen hebben om de opname van het interview niet toe te staan zijn gerespecteerd.
23
5. Resultaten
In deze paragraaf worden de resultaten die zijn voortgekomen uit de uitgevoerde
semigestructureerde interviews inzichtelijk gemaakt. De resultaten zullen uiteengezet worden aan de hand van de uitspraken van de respondenten. Daarbij wordt geen gebruik gemaakt van de vooraf opgestelde theorie of operationalisering. Slechts de hoofdvraag van dit onderzoek is leidend geweest om de data in dit hoofdstuk te structureren. De paragraafindeling van dit hoofdstuk is om deze reden niet opgesteld aan de hand van de deelvragen, maar aan de hand van de concepten die voortgekomen zijn uit de data.
5.1 Datapreparatie
Dit onderzoek is uitgevoerd door middel van semigestructureerde interviews met politieagenten die werkzaam zijn op politiebureaus binnen de gemeente Den Haag, de
gemeente Rotterdam en de gemeente Amsterdam. Alle interviews hebben plaatsgevonden op politiebureaus in de wijken waar de politieagenten werkzaam en betrokken zijn bij de
uitvoering van huiscontroles bij wapenverlofhouders. Van de vijftien uitgevoerde interviews zijn binnen iedere gemeente vijf interviews afgenomen om een zo evenredig mogelijk verdeeld beeld te krijgen van de politie binnen de drie gemeenten. Twee interviews zijn gehouden met twee respondenten tegelijkertijd, omdat de politieagenten samen betrokken zijn bij de beleidsuitvoering van huiscontroles bij de wapenverlofhouders binnen hun werkgebied. Twaalf van de interviews duurden elk een half uur en drie interviews duurden elk een uur. De respondenten worden in de resultaten weergegeven als respondent 1, respondent 2, respondent 3 etc. In de interviewtranscripten worden de respondenten verkort weergegeven als R1, R2, R3 etc. Voor deze weergave van de respondenten in plaats van de weergave van namen is gekozen om de anonimiteit van de respondenten in dit onderzoek te garanderen.
Het werven van de respondenten voor dit onderzoek is gebeurd door in iedere gemeente contact op te nemen met de afdeling communicatie. De politieagenten op de
afdeling communicatie van iedere gemeente gaven aan dat alle wijkagenten in principe belast zijn met de taak om huiscontroles bij wapenverlofhouders uit te voeren. Door middel van contactformulieren is gepoogd om contact te leggen met de wijkagenten binnen de
gemeenten. Uit reacties op deze contactformulieren bleek de uitvoering van huiscontroles bij wapenverlofhouders vaak geen taak van de wijkagent te zijn. Het verschilt per politiebureau welke politieagenten belast zijn met de uitvoering van huiscontroles.
24
Huiscontroles worden niet alleen uitgevoerd door wijkagenten, maar bijvoorbeeld ook door hoofdagenten, politievrijwilligers of politieagenten met het taakaccent vuurwapens.
Contact met de politieagenten die belast zijn de genoemde taak is verkregen door contactgegevens die verstrekt werden door de reeds benaderde wijkagenten.
5.2 Data-analyse
De resultaten in dit hoofdstuk zullen weergegeven worden aan de hand van de onderdelen die door de respondenten naar voren zijn gebracht in de interviews. De volgende onderdelen zullen achtereenvolgens besproken worden: capaciteit, sturing, tijd en toegang.
- 5.2.1 Capaciteit
Met betrekking tot complexiteiten in de werkomstandigheden geven de respondenten aan dat het onvoldoende uitvoeren van de huiscontroles bij wapenverlofhouders komt door een algemeen gebrek aan capaciteit binnen het gehele politiesysteem. Een gebrek aan capaciteit wordt door de respondenten ook wel geformuleerd als een gebrek aan voldoende personeel. De respondenten ervaren dat er gekort wordt op het aantal politieagenten. Respondent 2 heeft dat als volgt verwoord: “ De capaciteit van de bureaus nemen ook steeds meer af, dus zeg maar als je kijkt naar een aantal jaar geleden hoeveel bezetting we hier in … hadden, dat geldt ook voor de rest van Nederland, denk ik”.
Het gebrek aan capaciteit bij de uitvoering van huiscontroles bestaat volgens de respondenten mede doordat de basisfuncties op een politiebureau eerst bezet moeten worden. Zo gaf respondent 17 aan dat een deel van de beschikbare capaciteit altijd gebruikt wordt om direct te kunnen handelen bij meldingen en om het politiebureau te bemannen. Ook
respondent 15 stelde: “ … je moet sowieso je noodhulp auto’s leveren, mensen die het bureau bemannen, gewoon je basisprincipes om je bureau draaiende te kunnen houden”.
Naast personeel dat ingezet wordt om de basisfuncties op een politiebureau te vervullen, hebben de politieagenten op een politiebureau ook nog veel andere taken die uitgevoerd moeten worden. Respondent 10 geeft aan daar tegenaan te lopen en stelde: “… je kan er bij ons van alles in douwen, maar we hebben maar zoveel mensen en daar moeten we een bepaald taakpakket mee voor elkaar zien te krijgen en niet alles lukt punt”. Wanneer capaciteit voor andere taken ingezet wordt dan beperkt dit volgens de respondenten de mogelijkheden om huiscontroles uit te voeren.
25
Respondent 15 merkte op: “We hadden vandaag een controledag staan alleen
capaciteittechnisch lagen er andere prioriteiten en dan gaat je dag verloren”. De andere taken die door respondenten genoemd werden, zijn grote politieacties, speciale diensten en
evenementen.
Hierboven werd uiteengezet dat een gebrek aan capaciteit om huiscontroles uit te voeren mede veroorzaakt wordt door de uitvoering van andere taken. Echter speelt ook een te hoog aantal te controleren verlofhouders een rol bij de uitvoering van huiscontroles.
Respondenten geven aan dat het niet volledig kunnen uitvoeren van de huiscontroles bij wapenverlofhouders kan komen doordat politieagenten meer verlofhouders per jaar moeten controleren dan mogelijk is. Respondent 5 gaf aan te ervaren dat een deel van de
politieagenten veel meer wapenverlofhouders moeten controleren dan anderen. Respondent 4 gaf deze complexiteit aan met het volgende voorbeeld:
… als je nagaat dat je met twee personen zit en je hebt achthonderd klanten en je hebt ook nog al je andere werkzaamheden erbij dan ga je dat natuurlijk nooit redden. Dat was fysiek sowieso al onmogelijk om dat te halen.
Naast het bezetten van de basisfuncties, andere taken met prioriteit en het bestaan van een grote hoeveelheid aan te controleren wapenverlofhouders is het zo dat de politie ook nog te maken heeft met de waan van de dag. Met het benoemen van de waan van de dag duiden de respondenten op de onvoorspelbare condities waaronder politiewerk plaatsvindt. Zo gaf respondent 3 aan dat te ervaren:
… in de waan van de dag kom je er soms niet toe, je neemt een map onder de arm mee met als doel een aantal mensen te gaan bezoeken, maar doordat er op straat van alles gebeurd en er allerlei meldingen zijn, kan het zijn dat je daar niet, dat je daar dan niet aan toe komt.
Een voorbeeld hiervan dat door respondent 5 genoemd werd, was een melding over iemand met een hartaanval. Noodsituaties krijgen voorrang op het uitvoeren van huiscontroles bij wapenverlofhouders.
Naast een gebrek aan capaciteit door de reeds genoemde oorzaken kan volgens de respondenten ook een gebrek aan capaciteit bestaan op de positie van de uitvoerder van de huiscontroles bij wapenverlofhouders. Respondenten gaven aan te ervaren dat de uitvoering van huiscontroles bij wapenverlofhouders niet plaatsvindt wanneer de uitvoerder ziek is, vakantie heeft of wanneer positiewisselingen binnen de basisteams niet goed doorkomen. Het gebrek aan capaciteit op de positie van de uitvoerder ontstaat wanneer een andere politieagent deze taak niet meteen overneemt.
26
Respondent 11 verwoordde dat als volgt: “ … je moet altijd een achterwacht hebben, want nou wordt die ene persoon ziek of die ene persoon krijgt een dienstongeval ... dan stagneert het”. Daarnaast gaf respondent 9 over positiewisselingen aan:
Dat heeft ook te maken met wisselingen binnen basisteams dan gaat er iemand die daar voor verantwoordelijk is of is gemaakt dus gaat ergens anders naar toe en dan vindt die overdracht niet altijd plaats of in ieder geval niet op het juiste moment plaats en dan komt er een nieuwe en die moet dat weer opstarten en dan zie je dat ja er even een tijdje kost om alles weer op de rit te krijgen.
In deze paragraaf zijn de resultaten over complexiteiten voor het uitvoeren van huiscontroles bij wapenverlofhouders door capaciteit besproken. Samengevat komt hieruit naar voren dat er sprake is van een algemeen gebrek aan capaciteit binnen de politie. Voor het uitvoeren van de huiscontroles bestaat een gebrek aan capaciteit doordat een deel van de capaciteit ingezet wordt om basisfuncties op het politiebureau te vervullen, de politieagenten verschillende andere taken hebben, in een aantal gevallen een te grote hoeveelheid te
controleren verlofhouders bestaat ten opzichte van het aantal controlerende politieagenten en de politieagenten werken onder invloed van de waan van de dag. Op de plek van de uitvoerder van de huiscontroles kan een gebrek aan capaciteit bestaan door zieken, vakantie of
positiewisselingen.
- 5.2.2 Sturing
In de vorige paragraaf zijn de resultaten besproken die betrekking hadden op capaciteit, als onderdeel van complexiteiten in de werkomstandigheden van politieagenten bij het uitvoeren van huiscontroles bij wapenverlofhouders. In deze paragraaf zullen de resultaten
gepresenteerd worden die betrekking hebben op sturing als complexiteit in de
werkomstandigheden. Sturing zal uiteengezet worden in analyse, verantwoordelijkheid en groep van uitvoerders.
Respondenten geven met verschillende termen aan dat een gebrek aan sturing problematisch is voor de beleidsuitvoering van huiscontroles bij wapenverlofhouders. De termen strak regelen, reguleren, organiseren en een kwestie van sturen worden gebruikt om aan te geven dat een gebrek aan sturing onderdeel is van de complexiteiten in de
werkomstandigheden. De respondenten verstaan onder sturing het ervoor zorgen dat de huiscontroles bij wapenverlofhouders uitgevoerd worden. Volgens respondent 16 halen politieagenten het zonder sturing niet om de huiscontroles voor het einde van het jaar volledig uitgevoerd te hebben.
27
Respondent 9 geeft aan ervaren te hebben dat sturing ook op de volgende manier werkt: “Omdat ze de keren dat ze het niet gehaald hebben gewoon vreselijk op hun klote hebben gehad”.
Het sturen om basisteams de huiscontroles uit te laten voeren begint al bij het analyseren van gegevens over de uitgevoerde huiscontroles. Het bijtijds bijhouden en analyseren van de gegevens in het politiesysteem is van belang. Een reden voor het niet voldoende uitvoeren van huiscontroles werd door respondent 17 als volgt verwoord: “ … op moment dat je in november of begin december nog op tachtig procent zit dan heb je natuurlijk niet tijdig die analyse bijgehouden of vergeten of wat dan ook”. Het politiesysteem geeft dagelijks of wekelijk overal analyses van weer. Het analyseren van de gegevens over het aantal huiscontroles kan doormiddel van staafkolommen, welke met de kleuren groen en rood aangeven hoe het ervoor staat met het aantal uitgevoerde huiscontroles. Respondent 16 merkte hierbij op: “ … je ziet het wel, maar er is een mens die daar naar moet handelen. Er gaat geen belletje rinkelen … ”.
Respondenten geven verder aan dat de verantwoordelijkheid genomen moet worden om te hameren op het belang van het tijdig uitvoeren van huiscontroles. Volgens respondent 16 geldt: “ … dit staat of valt met een verantwoordelijke persoon aan het bureau … ”. Ook Respondent 2 gaf aan dat als volgt te ervaren:
… kijk als iedereen iets moet doen dan voelt niemand zich echt verantwoordelijk denk ik. Dus je moet wel iemand hebben die daar boven staat die het ook een beetje trekt zeg maar. Dit zegt hier jongens het is nu al juni en het is nog maar tien procent gedaan, dus zo halen we het eind van het jaar niet.
Naast een gebrek aan verantwoordelijkheid of bij gedeelde verantwoordelijkheid kan dit een complexiteit in de werkomstandigheden opleveren. Ook een gebrek aan interesse of gebrek aan motivatie bij een verantwoordelijke politieagent kan een complexiteit zijn in de uitvoering van huiscontroles bij wapenverlofhouders. Respondent 2 stelde:
Je moet het ook leuk vinden zoiets om het te doen, als je het bij iemand neerlegt die denkt … , nu moet ik ook nog die keer daar langs om een vuurwapencontrole uit te voeren, waar ik helemaal geen zin in heb, ik noem maar wat, dan is de animo ook minder.
Afgezien van een verantwoordelijke politieagent dient de groep van uitvoerders van de huiscontroles niet te groot te zijn. Een basisteam waarin een grote groep politieagenten
huiscontroles uitvoert is niet ideaal volgens een aantal respondenten. Volgens respondent 15 is een kleine groep effectiever, omdat het contact onderling gemakkelijker verloopt en de situatie van de verlofhouders beter in de gaten gehouden kan worden.
28
Volgens respondent 11 is bij een grote groep uitvoerders overzicht houden lastig en is er sprake van veel afhankelijkheid van anderen. De lokale situatie kan alleen goed in kaart gebracht worden wanneer een kleine groep uitvoerders de situaties kent, zo stelt respondent 6. Respondent 15 omschreef het belang van een klein team als volgt:
… als ploeg goed op elkaar ingespeeld zijn, duidelijk en heldere afspraken hebben we houden op het interne internet van onszelf maken we goeie afspraken met elkaar van he wie is waar geweest, waar staan we, wat moeten we nog, we hebben geregeld mailcontact, geregeld over de telefoon contact, dus we weten van elkaar waar we mee bezig zijn en ik denk dat, dat de basis is om iets goed te laten werken.
In deze paragraaf zijn de resultaten weergegeven die betrekking hebben op sturing als onderdeel van complexiteiten in de werkomstandigheden van politieagenten bij het uitvoeren van huiscontroles bij wapenverlofhouders. Samenvattend is het bij een gebrek aan sturing moeilijk om voldoende huiscontroles uit te voeren. Sturing is van belang en begint bij het uitvoeren van analyses over het aantal huiscontroles. Een verantwoordelijk persoon op een politiebureau is van belang om vervolgens de uitvoerders van huiscontroles aan te sturen. Zonder verantwoordelijke politieagent voelt niemand zich verantwoordelijk voor het uitvoeren van huiscontroles. Complexiteiten bij de uitvoering kunnen vervolgens ervaren worden wanneer een politieagent geen motivatie of interesse heeft om huiscontroles uit te voeren. Tot slot kan een te groot team uitvoerders een probleem zijn voor de uitvoering, wegens gebrek aan overzicht, afhankelijkheid van veel personen en te weinig kennis van de lokale situaties.
- 5.2.3 Tijd
In de vorige paragrafen zijn capaciteit en sturing als complexiteiten in de werkomstandigheden van politieagenten bij het uitvoeren van huiscontroles bij
wapenverlofhouders uiteengezet. In deze paragraaf zal dat aangevuld worden met tijd als complexiteit. Het aspect tijd zal behandeld worden aan de hand van het plannen van tijd, niet thuis en registratiesysteem.
Respondenten geven aan dat een deel van de complexiteiten in de
werkomstandigheden ontstaat door het niet plannen van de tijd die een politieagent kwijt is aan een huiscontrole. Respondent 11 gaf aan: “Dat heeft denk ik te maken met niet toepassen van timemanagement, dus hoe ga je het indelen en wat ben je kwijt aan controle, vooraf bepaald aan een schema”. Respondent 2 stelde ook dat het plannen van huiscontroles van belang is om voor het einde van het jaar alle huiscontroles uit te kunnen voeren.
29
Volgens respondent 11 kan zonder het vooraf opstellen van een schema of tijdsplanning geen rekening gehouden worden met de tijd die een politieagent kwijt is aan een huiscontrole. De politieagenten die geen planning maken zitten aan het einde van het jaar te krap in de tijd die over is om huiscontroles uit te voeren. Respondent 11 gaf aan te ervaren dat de planning van huiscontroles op de volgende manier wel werkt:
… je krijgt het adres één januari, zeg één januari, dan ga je in februari een planning maken want een niet thuis kost je twintig minuten, heen rijden, weer weg rijden, een brief dus dat moet je incalculeren, dus je gooit er ook een stukje timemanagement tegen aan zodat je weet dat je wel effectief bezig bent, dat plan je in februari en dan zorg je dat je gewoon in oktober begin november klaar bent.
Bij het plannen van de uitvoering van huiscontroles bij wapenverlofhouders dient rekening gehouden te worden met het feit dat wapenverlofhouders mogelijk niet thuis zijn. Ten eerste moet volgens respondent 16 rekening gehouden worden met de reistijd van en naar een wapenverlofhouder. De tijd die een politieagent kwijt is voor het uitvoeren van een wapencontrole kan flink oplopen wanneer wapenverlofhouders niet thuis zijn. Respondent 6 gaf aan hier tegenaan te lopen: “ … we zijn bij bepaalde mensen, ik denk, soms wel vijftien keer langs geweest”. Ten tweede moet volgens de respondenten rekening gehouden worden met het werk van de wapenverlofhouders. Respondent 7 gaf aan het volgende te ervaren:
…je loopt bij die mensen langs en het zijn vaak mensen die werken, dus overdag zijn ze sowieso niet thuis en dan ga je ’s avonds bij ze langs en dan kan het ook zijn dat ze weg zijn natuurlijk. Dus je gaat meerdere keren naar hetzelfde adres totdat de controle gedaan is en dan komt die in het systeem te staan en dan is die klaar.
Het is volgens respondent 8 voor de planning van tijd belangrijk dat de uitvoerders van de huiscontroles avonddiensten werken, omdat vaak alleen in de avonduren gecontroleerd kan worden. Ten derde wordt volgens de respondenten de mogelijkheid tot uitvoering van huiscontroles nog complexer wanneer wapenverlofhouders lange tijd niet thuis zijn. Respondent 7 stelde dat dit het geval is bij wapenverlofhouders met een eigen bedrijf. Respondent 8 gaf aan hier in de volgende situatie tegenaan te lopen: “ … sommige mensen zijn vrachtwagenchauffeur … sommige mensen werken in het buitenland voor een bepaalde periode op een booreiland, ja daar moet je gewoon even rekening mee houden”. Respondent 1 gaf aan dat naast het werk van wapenverlofhouders ook rekening gehouden moet worden met de vakantieperiodes, omdat een hoop wapenverlofhouders dan niet thuis zijn.
Afgezien van het plannen van tijd en de tijd die politieagenten kwijt zijn als
wapenverlofhouders niet thuis zijn, gaat ook veel tijd zitten in het registratiesysteem voor de huiscontroles.
30
Volgens de respondenten werkt het registratiesysteem dat door politieagenten gebruikt wordt om uitgevoerde huiscontroles in vast te leggen niet vlekkeloos. Zo stelde respondent 12 dat het kan voorkomen dat adreswijzigingen niet in het systeem vastgelegd worden. Hierdoor doen politieagenten pogingen om huiscontroles uit te voeren bij wapenverlofhouders die niet correct in het systeem geregistreerd staan. Respondent 8 gaf aan dat fouten in het systeem ook voorkomen bij het afhandelen en vastleggen van een huiscontrole. Zo kan een
wapenverlofhouder weer gecontroleerd moeten worden, omdat de reeds uitgevoerde huiscontrole niet correct door het systeem afgehandeld is. Daarnaast gaf respondent 15 aan tegen het volgende aan te lopen:
… dat wordt centraal geregeld en vastgelegd van wanneer is de laatste controle geweest in het voorgaande jaar en wat moet er, maar de wijze van registratie van … ik ben dit jaar op een adres drie keer geweest. In een ochtend, in een middag en in een avond gedeelte, maar ik moet dat in het ene systeem vastleggen, maar ik zie het niet in het andere systeem terug. Vervolgens stelde respondent 15: “En nu moet dat op basis van het ene systeem bekijken, vergelijken met het andere systeem en daar gaat heel veel tijd overheen terwijl je het effectiever kan doen”. Zowel het niet doorvoeren van adreswijzigingen, fouten bij de afhandeling van huiscontroles en het moeten vergelijken van systemen vraagt volgens de respondenten teveel tijd van een politieagent.
In deze paragraaf zijn de resultaten besproken die betrekking hadden op tijd als onderdeel van complexiteiten in de werkomstandigheden van politieagenten bij het uitvoeren van huiscontroles bij wapenverlofhouders. Samengevat kunnen complexiteiten met betrekking tot tijd bestaan door het niet plannen van de tijd die een politieagent kwijt is aan een
huiscontrole. Bij het plannen van tijd dient rekening gehouden te worden met het feit dat een wapenverlofhouder niet thuis is. Tot slot zijn politieagenten tijd kwijt aan het
registratiesysteem om de uitgevoerde huiscontroles in vast te leggen.
- 5.2.4 Toegang
In voorgaande paragrafen zijn de capaciteit, sturing en tijd besproken als complexiteiten in de werkomstandigheden van politieagenten voor het uitvoeren van huiscontroles bij
wapenverlofhouders. In deze paragraaf zal de complexiteit toegang besproken worden door het uitvoeren van huiscontroles in burgerkleding en uniform uiteen te zetten.
De respondenten gaven aan verschillende voorkeuren te hebben voor het uitvoeren van huiscontroles bij wapenverlofhouders in uniform of in burgerkleding.
31
Respondenten met de voorkeur voor het uitvoeren van huiscontroles in burgerkleding gaven aan dat burgerkleding de kans op toegang tot het uitvoeren van een huiscontroles vergroot. Door controles in burgerkleding uit te voeren is de kans klein dat huiscontroles niet
uitgevoerd kunnen worden. Respondent 15 gaf aan dat als volgt te ervaren:
… dat er geen situaties gaan ontstaan die we niet willen. Want op moment dat ik ergens aan de deur sta voor een controle en de buren vinden daar wat van die gaan aan de deur komen die gaan verhaal halen en dan krijg je mensen erbij en dat wil je niet.
Ondanks de overheersende voorkeur van de respondenten voor het uitvoeren van
huiscontroles in burgerkleding, sprak respondent 14 ook de voorkeur uit voor het uitvoeren van huiscontroles in uniform. De respondent gaf aan bij een tweede controle of bij een melding altijd in uniform de huiscontrole uit te voeren. De reden die de respondent hiervoor geeft is het uitstralen van autoriteit. Autoriteit uitstralen door over te dragen dat de
huiscontroles serieus genomen dienen te worden door de wapenverlofhouder.
Afgezien van de voorkeur van politieagenten om huiscontroles in burgerkleding of in uniform uit te voeren is deze keuze door andere werkzaamheden niet altijd aan de orde. Respondent 16 stelde: “ … de reden dat we het in uniform doen. Die kan je niet even als je in de noodhulp zit, van ik kleed me even om, dan ontkom je er niet aan … ”. Respondent 11 geeft zelfs aan geen voorkeur te hebben voor het uitvoeren van huiscontroles in burgerkleding of in uniform. De toegang voor het uitvoeren van een huiscontroles kan altijd gerechtelijk verkregen worden.
In deze paragraaf zijn de resultaten besproken die betrekking hebben op toegang als complexiteit in de werkomstandigheden van politieagenten bij het uitvoeren van huiscontroles bij wapenverlofhouders. Samenvattend wordt de voorkeur voor burgerkleding of uniform gegeven bij het uitvoeren van huiscontroles om de toegang tot het uitvoeren van huiscontroles te vergroten. Echter is deze keuze niet altijd aan de orde wegens andere werkomstandigheden en kan toegang tot het uitvoeren van huiscontroles altijd gerechtelijk verkregen worden.
