Masterscriptie Politiek & Parlement Radboud Universiteit Nijmegen
Op de bres voor Amsterdams belang
De Amsterdamse burgemeesters Van Hall en Samkalden en hun positie tussen regering en raad
(1957-‐1977)
Wouter Breedt Bruijn Studentnummer: 4529278 Begeleider: Drs. A.C. Hoetink Inleverdatum: 1 augustus 2016
Inhoudsopgave Inleiding 4
Hoofdstuk 1 Gijs van Hall 18
Case 1: De IJtunnelkwestie 20
Case 2: De annexatie van de Bijlmermeer 35
Hoofdstuk 2 Ivo Samkalden 45 Case 1: De financiële situatie van 47
Amsterdam
Case 2: De stadsspoorlijn 55 Slotbeschouwing 61 Literatuurlijst 65
Inleiding
De Amerikaanse politicoloog Benjamin Barber presenteerde in 2013 een spraakmakend boek waarin hij de stelling verdedigt dat de natiestaat niet het instituut is dat hedendaagse grensoverschrijdende problemen effectief aan weet te pakken. In If mayors ruled the world betoogt Barber dat steden veel beter geschikt zijn om deze taak op zich te nemen. Het werk leest als een oproep voor een nieuwe internationale ordening van de bestuurlijke hiërarchie. De stad moet hierbinnen een dominantere positie gaan innemen. Tot slot draagt Barber een mogelijke oplossing aan. Hij wil een nieuw geopolitiek overlegorgaan waarin burgemeesters vertegenwoordigd zijn; het burgemeestersparlement.1 Het boek
genereerde wereldwijd veel aandacht, ook in Nederland. Drie jaar na het verschijnen van het boek treedt burgemeester van Den Haag, Jozias van Aartsen, op als gastheer voor de eerste bijeenkomst van het Global Parliament of Mayors, dat gehouden wordt in september 2016.
Het is niet toevallig dat juist in Nederland veel belangstelling bestaat voor het werk van Barber. De burgemeester neemt immers binnen het Nederlandse bestuurlijke systeem een diffuse positie in. Zo beschikt de burgemeester over een breed takenpakket, waarin hij te maken krijgt met diverse bestuurlijke lagen, instituten, organisaties en natuurlijk de burger. Veel van deze taken krijgen vorm door de grondwet en gemeentewet. Deze wetten hebben hun bestuurlijke oorsprong halverwege de negentiende eeuw en zijn te zien als grondleggers van het veelomvattende burgemeesterschap.
De wetten bepalen ten eerste de positie van de burgemeester binnen de lokale politiek. Hij is onder andere voorzitter van de gemeenteraad en heeft binnen het dagelijks bestuur van de gemeente een prominente plek in het college van Burgemeester en Wethouders (college van B&W). Hier wordt van hem verwacht dat hij boven de partijen staat en de ‘eenheid in collegebeleid’ vertegenwoordigt.2 Ook de ceremoniële functie, waarbij hij de gemeente
personifieert als eerste burger bij officiële gelegenheden, komt in de wetboeken naar voren. Toch ligt het primaat van de lokale politiek niet bij de burgemeester.
1 Benjamin Barber, Als burgemeesters zouden regeren, Haperende staten en
opkomende steden (Amsterdam 2014) 420.
De gemeenteraad heeft wettelijk gezien, als vertegenwoordiging van het volk, de hoogste positie binnen de lokale politiek.3
De gemeente is na de nationale en provinciale laag, de derde en kleinste bestuurslaag van Nederland. Het wetssysteem brengt tussen hen een bestuurlijke hiërarchie aan, die ook doorwerkt op het burgemeesterschap. Opmerkenswaardig is dat de burgemeester voor zowel zijn benoeming als ontslag afhankelijk is van de minister van Binnenlandse Zaken.4 Met de minister
van Justitie heeft een burgemeester eveneens nauwe banden gezien zijn verantwoordelijkheid voor de orde en veiligheid van zijn gemeente.5 Tot slot is
de gemeente voor zijn inkomsten en wetgeving merendeels afhankelijk van de centrale overheid. De positie van de burgemeester bevindt zich in een gelaagd spanningsveld, waarbij verantwoordelijkheid en afhankelijkheid door elkaar heen lopen.
Op deze wijze bezien kan gesteld worden dat de burgemeester min of meer fungeert als spil tussen de nationale overheid en de gemeente. Aan de ene kant is hij afhankelijk van de nationale politieke laag, aangezien hij zijn aanstelling daaraan te danken heeft. Aan de andere kant is hij als onderdeel van het college van B&W verantwoording schuldig aan de gemeenteraad en draagt hij de gemeentelijke belangen uit als vertegenwoordiger van het gemeentebestuur. Het vinden van balans tussen deze verschillende taken behoort tot de uitdagingen van het Nederlandse burgemeesterschap. Het is ook niet verwonderlijk dat de relatie tussen de burgemeester en de regering geregeld heeft gezorgd voor spanning en frictie. Het is deze spilpositie tussen raad en regering die in dit onderzoek meer duiding krijgt.
Een veel aangehaald voorbeeld over deze gespannen relatie speelde zich af aan het begin van de twintigste eeuw. De liberale Amsterdamse burgemeester Wilhelmus Frederik van Leeuwen combineerde in 1905 zijn functie met het lidmaatschap van de Eerste Kamer der Staten-‐Generaal. Hij raakte tijdens zijn ambtsperiode in conflict met de toenmalige Minister van Binnenlandse Zaken.
3 Gemeentewet, Artikel 7, geraadpleegd op 20-‐4-‐2016
4 Gemeentewet, Artikel 61 en 62.2, geraadpleegd op 20-‐4-‐2016
5 Cachet, Nationale wetten versus lokale besluiten, Een spanningsveld voor
burgemeesters, Onderzoeksrapport opgesteld in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse zaken (2012) 20.
Van Leeuwen had kritiek op de toenemende invloed van de nationale bestuurlijke laag op het gemeentebeleid en hij gebruikte zijn plek in de Eerste Kamer als politieke arena om het lokale belang in de nationale politiek te verwoorden. Hij sprak zich daar fel uit tegen de aanwezige minister. Hij betoogde stellig dat de burgemeester van Amsterdam geen ‘rijkskruier’ is.6 Van
Leeuwen wilde niet de persoon zijn die als burgemeester braaf het in Den Haag opgestelde beleid uitvoerde in Amsterdam.
Van Leeuwens uitspraak is daarna nog geregeld aangehaald in discussies over de relatie tussen de burgemeester en de gemeente met de regering. Uit deze anekdote kan een tweetal zaken worden afgeleid. Ten eerste laat zij zien dat de invloed die de nationale bestuurlijke laag heeft op het gemeentebestuur, geen constante is en spanning met zich meebrengt. Ondanks de redelijk stabiele kern van de grond-‐ en gemeentewet zijn verschuivingen in de verhoudingen tussen gemeente en de regering mogelijk. Ten tweede komt naar voren dat het handelen van een burgemeester niet eenzijdig toegeschreven kan worden aan de regels in een wetboek. Het boek met spelregels bestaat, maar het biedt ruimte om persoonlijk vorm en richting aan het spel te geven. Het handelen van een burgemeester krijgt vorm door bijvoorbeeld zijn persoonlijke kwaliteiten, principes, denkbeelden, nevenfuncties, netwerk en ervaring. Zodoende kent een door wetten gedefinieerd beroep een veelzijdigheid aan invullingen.
De tijdsgeest en context waarin een burgemeester zijn ambt uitvoert zijn hierbij van groot belang. Dit maakt het bestuderen van de spilpositie van een burgemeesterschap tot een interessant onderzoeksobject voor de politiek historicus. Het biedt een mogelijkheid om de lokale en nationale geschiedenis beter te begrijpen en daarmee dichter bijeen te brengen. Tegelijkertijd kan door dergelijk onderzoek meer kennis verkregen worden over de politieke verhoudingen tussen personen en instituten binnen een bepaalde periode.
Van Leeuwen gebruikte zijn positie in de Eerste Kamer om zijn onvrede te uiten over de ‘Haagse bemoeienis’ in Amsterdam. Hij zette zich in voor meer autonomie van de gemeentelijk bestuurslaag. Tot een succes kwam het echter
6 ‘Hoofdstad in de Senaat’ De Telegraaf, 4 januari 1957, 5. Hierover ook: Stefan
Couperus, De machinerie van de stad, Stadsbestuur als idee en praktijk Nederland en Amsterdam 1900-‐1940 (Amsterdam 2009) 41.
niet. In 1909 nam Van Leeuwen teleurgesteld afstand van zijn Amsterdams burgemeesterschap aangezien zijn gewenste veranderingen van de gemeentelijke inrichting niet werden overgenomen.7
Dat een discussie over de gemeentelijke autonomie in gang werd gezet door een Amsterdamse burgemeester valt niet onder het toeval te scharen. De relatie tussen Amsterdam en politiek ‘Den Haag’ kende geregeld problematische periodes. Het is te beschouwen als een klassieke en moeizame strijd tussen de Hoofdstad en de Hofstad. In een recent verleden was deze spanning te zien in een politiek conflict over de opvang van uitgeprocedeerde asielzoekers. Een koppig gemeentebestuur van Amsterdam besloot, tegen de beslissing van de regering in, om ‘bed, bad en brood’ aan te blijven bieden aan deze groep gedwongen stadsnomaden. In een verder verleden was de spanning soms aanzienlijk groter. Toen de Nederlandse eenheidsstaat onder Willem I steeds duidelijker vorm aannam, ging dit langzaam ten koste van de economische soevereiniteit van de gewezen stadsstaat Amsterdam. Een politieke strijd tussen de Haagse orangisten en Amsterdamse regenten kwam tot eruptie over de toewijzing van de Hoge Raad, het provinciale gerechtshof en het provinciebestuur van Noord-‐Holland. Haarlem werd rijkelijk bedeeld en Amsterdam kwam er berooid af.8 Het rijk voorkwam een opeenhoping van macht
in Amsterdam, maar zette wel degelijk kwaad bloed.
Ook het Amsterdamse volk kent deze moeizame relatie met de centrale overheid. Een bekend voorbeeld is het zogenoemde Palingoproer van 1885 dat zich afspeelde in een tijd waarin journalisten en arbeiders probeerden om een socialistische revolutie te ontketenen in de hoofdstad.9 In de oplaaiende
spanning tussen de Amsterdamse bevolking en de regering liep een verboden potje ‘palingtrekken’ uit op hevige rellen tussen politie en de Jordanese bevolking. Zesentwintig mensen kwamen hierbij om het leven en meer dan honderd raakten gewond.10 Het aardappeloproer van 1917 en het Jordaanoproer
7 Couperus, De machinerie van de stad, 42.
8 Remieg Aerts en Piet de Rooy(ed.), Geschiedenis van Amsterdam, Hoofdstad in
aanbouw 1813-‐1900, (Amsterdam 2006) 51-‐52
9 P. de Rooij, Een revolutie die voorbij ging, Domela Nieuwenhuis en het
Palingoproer (Bussum 1971) 5.
van 1934 passen eveneens in deze rij gebeurtenissen die hebben bijgedragen aan een imago van Amsterdam als een opstandige socialistische en anarchistische stad.
De jaren zestig kunnen gezien worden als periode die wellicht het meest heeft bijgedragen aan het imago van Amsterdam als weerbarstige stad. De acties van een jongere generatie vormen een kantelpunt in de recente Nederlandse geschiedenis. Zij maakten een einde aan de relatieve orde en rust van de naoorlogse maatschappij, door onder andere de ‘happenings’ van de Provobeweging en de latere studentenprotesten. Het was echter niet alleen dit generatieconflict dat de spanning tussen regering en Amsterdam deed toenemen. Ook tussen gemeentebestuur en regering was een strijd gaande, maar deze werd zonder wapenstok en ‘sit-‐in’ gevoerd.
Vanaf halverwege de jaren vijftig waren er diverse langdurige politieke en financiële conflicten tussen de regering en Amsterdam. Amsterdam maakte zich na het moeizame herstel na de Tweede Wereldoorlog klaar voor de komst van de moderne tijd. Veelal hadden deze conflicten daarom betrekking op ambitieuze plannen omtrent stadsuitbreiding, het verbeteren van de infrastructuur voor de komst van de auto en het aantrekken van handel en bedrijven.11 Hierbij valt te
denken aan de bouw van de IJtunnel, de annexatie van de Bijlmermeerpolder en de aanleg van de metro. Amsterdam had toestemming, dan wel een financiële bijdrage van de nationale overheid nodig, maar de ambitieuze plannen van het Amsterdamse stadsbestuur stonden geregeld haaks op de plannen van de regering. Onder het mom van dreigende tekorten op de rijksbegroting en een gespannen arbeidsmarkt plaatste de regering zich geregeld lijnrecht tegenover Amsterdam.12
In 1967 kwamen deze conflicten samen en zorgden voor een politiek slachtoffer. Ten gevolge van de onrust en het falende politieoptreden werd de Amsterdamse burgemeester Gijsbert van Hall ontslagen door de pas aangetreden regering-‐De Jong, die zich genoodzaakt zag in te grijpen om de orde in de
11 P. de Rooij e.a., De geschiedenis van Amsterdam, Tweestrijd om de hoofdstad
1900-‐2000 (Amsterdam 2007) 337-‐338.
hoofdstad te herstellen.13 De voormalig minister van Justitie, Ivo Samkalden,
werd vervolgens benoemd als de nieuwe burgemeester van de hoofdstad. Met deze benoeming kwam geen einde aan de moeilijke relatie tussen Amsterdam en regering. Integendeel, de financiële toestand van Amsterdam verslechterde en zorgde aan het begin van de jaren zeventig voor ernstige tekorten op de gemeentelijke begroting.
Zowel burgemeester Van Hall als zijn opvolger Ivo Samkalden, speelden in deze conflicten een centrale rol. Beiden gaven vorm aan hun positie tussen de lokale en nationale politieke laag in een gespannen tijd. Dit onderzoek zet deze spilpositie centraal en besteedt aandacht aan de middelen en mogelijkheden waarover de burgemeesters Van Hall en Samkalden beschikten om deze positie vorm te geven. Modern gezegd: hoe zag hun lobby in Den Haag eruit?
Een beantwoording op deze vragen is niet terug te vinden in de bestaande literatuur over Amsterdam. In het vijfde en laatste deel van de reeks Geschiedenis van Amsterdam, Tweestrijd om de hoofdstad, onder redactie van Piet de Rooij, is de aandacht grotendeels gericht op de interne stadspolitiek. De verhoudingen tussen regering en hoofdstad worden niet intensief bij de geschiedenis betrokken. Antwoorden op vragen over het langlopende conflict met de regering over bijvoorbeeld de IJtunnel wordt afgedaan met; ’Het blijft een beetje een raadsel waarom het zo lang moest duren voordat het kabinet de hoofdstad haar eigen tunnel gunde.’14 Dit raadsel wordt in dit onderzoek opnieuw onderzocht.
De historische literatuur over de jaren zestig en zeventig worden gedomineerd door onderzoek naar de opkomst van provo en de studentenprotesten en de gevolgen voor de Nederlandse samenleving. De politieke elite, waar de burgemeester deel van uitmaakt, krijgt hierin zijn plek maar vormt niet de kern van onderzoek. In Nieuw Babylon in aanbouw betoogt James Kennedy dat de politiek culturele transformatie in de jaren zestig kon ontstaan door een meegaande houding van de politieke elite.15 In De eindeloze
jaren zestig ziet Righart dit anders, hij neemt een capitulatie van vooroorlogse
13 Meriënboer, J. en C. Van Baarlen(ed), Polarisatie en hoogconjunctuur, Het
Kabinet-‐De Jong 1967-‐1971 (Nijmegen 2013) 295.
14 P. de Rooij e.a., Tweestrijd om de hoofdstad 1900-‐2000 (Amsterdam 2007) 380. 15 James C. Kennedy, Nieuw Babylon in aanbouw, Nederland in de jaren zestig
generatie waar, door onder andere de protesten van jongeren in 1966.16 Beide
historici zijn het er wel over eens dat de politiek en samenleving in de jaren zestig sterk veranderden. Wat dit betekende voor het burgemeesterschap blijkt echter niet uit deze werken. Righart merkte op dat er ‘verschillende jaren zestig zijn, afhankelijk van het maatschappelijk terrein dat men bestudeert’.17 Dit
onderzoek naar burgemeesters in deze periode zal bijdragen aan de verbreding van dit tijdperk.
Onderzoek naar burgemeesters
Onderzoek naar de spilpositie van Van Hall en Samkalden raakt onderwerpen die niet behoren tot het traditionele werkveld van de historicus. Dit valt eerder te verwachten uit de hoek van de politieke wetenschappen en bestuurskunde. Zij brachten een historisch overzicht tot stand over de ontwikkeling van het Nederlandse burgemeesterschap op het moment dat er vanuit het historisch vakgebied nog weinig interesse was voor dit onderwerp.
De studie De Burgemeester is door de jurist C.A. Prinsen geschreven kort na de Tweede Wereldoorlog. Het dient als eerste grondslag op dit onderzoeksgebied en bevat een uitgebreide beschrijving van de ontwikkeling van het ambt in verschillende tijdsdelen. Het gaat hierbij terug tot aan de Bataafse Republiek. Een latere bewerking van dit boek door C. Kortmann, besteedde tevens aandacht aan de naoorlogse ontwikkelingen van het ambt. Het beeld dat over het burgemeesterschap naar voren komt schetst een staccato-‐ achtige ontwikkeling. Samenvattend stelden de juristen dat vóór de Tweede Wereldoorlog de burgemeester een magistraat was die zich na de oorlog tot een modern bestuurder wist te ontwikkelen.18De door Prinsen en Kortmann
geschetste ontwikkeling van het ambt komt geregeld terug in later onderzoek. De politieke wetenschappers Derksen en Van der Sande brachten in 1984 onder hun redactie de bundel De Burgemeester, van Magistraat tot modern bestuurder uit. Het beeld geschetst door Prinsen en Kortmann werd hierin overgenomen en uitgebreider uiteengezet. Het werk was een reactie op
16 Hans Righart, De eindeloze jaren zestig, De geschiedenis van een
generatieconflict (Amsterdam 1995) 262.
17 Ibidem, 15.
onderzoek uit 1982, dat aantoonde dat het burgemeestersambt sterk in aanzien was gedaald.19 In deze bundel zochten zij naar een verklaring voor dit
afgenomen prestige.
De bundel is voornamelijk een verzameling van ervaringen en belevingen van burgemeesters zelf. De Tweede Wereldoorlog en de jaren zestig komen in dit werk naar voren als perioden die grote invloed hebben gehad op het dalende aanzien van het burgemeesterschap.20 Een hoog percentage collaborerende
burgemeesters tijdens de oorlog werd aangedragen als eerste reden.21 Een
tweede verklaring werd gevonden in de kleiner wordende afstand tussen het volk en bestuur. ‘De burgemeester als magistraat had na de oorlog zijn tijd gehad’, luidde hun conclusie.22 De afname van het prestige ging gepaard met een
wisseling van magistraat naar de burgemeester-‐manager.23
Ontwikkelingen aan het einde van de jaren zestig en het begin van de jaren zeventig waren eveneens van invloed op de tanende positie van de burgemeester, aldus Derksen.24 De burgemeester werd meer een ‘manager’ en
‘promotor’ van zijn gemeente. Het aantrekken van industrie groeide uit tot zijn voornaamste taak.25 Het ontbreken van het verloop van deze transformaties en
hun betekenis voor de werkzaamheden van de burgemeester laat ruimte over voor historisch onderzoek.
De invloed van het werk en de bevindingen van deze juristen en bestuurskundigen is nog terug te vinden in recent wetenschappelijk werk. In het onderzoeksrapport van de Staatscommissie Dualisme en Lokale democratie uit 1998, onder redactie van de staatsrechtsgeleerde Elzinga, blijkt dit het meest duidelijk. In het schaarse werk dat tot aan de millenniumwisseling verschenen was, was het door Prinsen en Kortmann geschetste ontwikkeling van het naoorlogs burgemeesterschap, nog dominant.26 Deze lijn zet zich door naar
19 W. Derksen en M.L. Van der Sande(Ed.), De Burgemeester, van magistraat tot
modern bestuurder (Deventer 1984) 1.
20 Derksen en Van der Sande, De burgemeester, 7. 21 Ibidem, 79-‐80.
22 Ibidem, 7-‐8.
23 D.J. Elzinga, Dualisme en lokale democratie, 277. 24 Derksen en Van der Sande, De burgemeester, 144. 25 Ibidem, 121
2008, waar bestuurskundige Jouke de Vries zich uitspreekt over het naoorlogs burgemeesterschap. Hij schetst in zijn ‘burgemeesterslezing’ een periodisering waar burgemeesters in de jaren zeventig en tachtig ‘nauwelijks iets omhanden hadden’.27 Dit was een sterke tegenstelling met burgemeesters als Samkalden en
Thomassen van Rotterdam, die nog beschikten over interessante portefeuilles. Ook De Vries plaatst een belangrijke scheidslijn bij de jaren zeventig.28
Twee zaken zijn opmerkelijk aan deze historische indeling aangaande de ontwikkeling van het burgemeesterschap. Ten eerste valt op dat in de genoemde literatuur de scheidslijnen van periodes scherp getrokken zijn. Na de Tweede Wereldoorlog verdween de magistraat en volgde de modern-‐bestuurder. Ten tweede valt op dat de staatsrechtelijke en bestuurskundige literatuur weinig inzicht geeft over de precieze invulling van het burgemeesterschap. De ordening van de burgemeester als magistraat of als manager zegt weinig over de daadwerkelijke inhoud en gelaagdheid van het burgemeesterschap. Het is dan ook de bedoeling van de juristen en politieke wetenschappers om de burgemeester te plaatsen binnen zijn wettelijke en bestuurlijke kaders. De werken lezen als een indeling met als doel om een periode te versimpelen en te begrijpen. Begrippen als ‘magistraat’ en ‘modern’ worden zwaarbeladen, maar daardoor ook zeer generaliserend en veelomvattend. De aangebrachte periodisering en veralgemenisering van het burgemeesterschap roept voor de historicus dan ook vragen op.
Aandacht van historici
Historici hebben de afgelopen decennia meer oog gekregen voor de exceptionele kanten van het burgemeesterschap. Hierdoor is een verhaal met meer nuance over de ontwikkeling van het Nederlands burgemeesterschap ontstaan. Meer aandacht gaat hierbij uit naar een bepaalde periode of een persoon.
Kenmerkend hiervoor is het werk van historicus Peter Romijn. In Burgemeester in oorlogstijd besteedt hij uitgebreid aandacht aan de gevolgen van de Duitse bezetting voor het lokale bestuur. Het onderzoek werpt licht op een
27 Jouke de Vries, ‘De terugkeer van de burgemeester’, Burgemeesterslezing
2008, 19.
periode waarin de continuïteit van het functioneren van de burgemeester juist doorbroken werd.29 Voor de periode na de Tweede Wereldoorlog stelt Romein
dat in de ‘geleide democratie’ van de reconstructieperiode een samenspel ontstond tussen centrale overheid en lokale elites.30
In het proefschrift van Harm Kaal is een vergelijkbare beweging aanwezig. In Het hoofd van de stad schetst Kaal een dynamischer en meer gelaagd typering van het burgemeesterschap ten tijde van het Interbellum. In zijn onderzoek gebruikt hij het optreden van de Amsterdamse burgemeester Willem de Vlugt als studieobject. Het statische beeld van de vooroorlogse magistraat, opgevolgd door de naoorlogse burgemeester-‐manager, wordt in dit werk genuanceerd. Het werk legt veel nadruk op de politieke ontwikkelingen van de politieke cultuur, de verschuivende verhouding met Den Haag en de kansen en bedreigingen voor de positie van de burgemeester.31 Het onderzoek
laat zien dat het speelveld van de burgemeester, naast de magistratelijke positie binnen het stadhuis, zich verplaatste naar diverse terreinen van het politiek-‐ en maatschappelijk leven. Kaal zet De Vlugt neer als een belangrijke schakel tussen de gemeente en de regering. Aan de andere kant zorgde nieuwe wet-‐ en regelgeving, afkomstig van de regering, juist voor een verkleining van zijn werkveld. 32 Kaal beschrijft een zoektocht waarin de mogelijkheden en
onmogelijkheden van het burgemeesterschap naar voren komen.33 In een artikel
noemt Kaal de burgemeester van het interbellum ‘bij uitstek de figuur die de lokale belangen onder de aandacht van het rijk kon brengen.34 Hij beschikte over
goede contacten met het bedrijfsleven en andere gemeenten. ‘De burgemeester groeide uit tot een spin in dit web’ concludeert Kaal.35 De Vlugt manifesteerde
zich niet als een verlengstuk van de regering, maar wist wel zijn weg in de
29 Peter Romeijn, Burgemeesters in oorlogstijd, Besturen onder Duitse bezetting
(Amsterdam 2006) 15-‐16. 30 Ibidem, 666.
31 H. Kaal, Het hoofd van de stad, Amsterdam en zijn burgemeesters tijdens het
interbellum (Amsterdam 2008) 268.
32 Kaal, Het hoofd van de stad, 269. 33 Ibidem, 148,149.
34 Harm Kaal, ‘Ondernemende burgemeesters, De betrokkenheid van de
burgemeesters van Amsterdam, Rotterdam en Den Haag bij de lokale economie, 1900-‐1940’ Stadsgeschiedenis 3 (2008) 40-‐61, 44.
Haagse politiek te vinden.36 De financiële afhankelijkheid van de gemeente
Amsterdam nam volgens Kaal na de Tweede Wereldoorlog alleen maar toe. Wat dit betekende voor de relatie tussen de hoofdstad en regering is nog amper onderzocht.37
Een bevestiging van het belang van onderzoek naar interactie tussen bestuurslagen kan gevonden worden in de recente, bredere bestuur-‐historische studie van politiek historicus Stefan Couperus. Hij schreef een uitgebreid werk over de ontwikkeling van het stadsbestuur in Nederland tussen 1900 en 1940. Amsterdam nam een centrale plek in binnen zijn onderzoek. Couperus stelt dat in bestuur-‐historisch onderzoek dat lange tijd de gemeentewet van 1851 een centrale plaats heeft ingenomen. Couperus betoogt dat het juist de ruimte is in Thorbeckes gemeentewet die zorgde voor een uitgebreide interpretatie, waardoor een dynamisch stadsbestuur kon ontstaan.38 Hij stelt dat voor de
interactie tussen bestuurslagen onder andere het elan van de burgemeesters zeer bepalend zijn geweest. 39 Kaal en Couperus brachten belangrijke
bevindingen over de periode van het Interbellum. Om deze reden richt dit onderzoek zich op de decennia ná de Tweede Wereldoorlog, waarbij het handelen van de burgemeesters Van Hall en Samkalden en de interactie tussen bestuurlijke lagen het richtpunt van onderzoek vormen.
Toegenomen maatschappelijke aandacht
Niet alleen in de wetenschap is de aandacht voor de burgemeester toegenomen. Recent zijn ook historische boeken verschenen gericht aan een breder publiek. Onlangs bracht Dirk Wolthekker onder zijn redactie een bundel uit waarin alle Amsterdamse burgemeesters vanaf 1850 een plek kregen. De burgemeesters worden in hun tijdsbeeld gezet en verbonden aan de belangrijkste ontwikkelingen gedurende hun ambtsperiode. Elke burgemeester wordt geëerd met één hoofdstuk. Een biografisch beeld, met persoonlijke
36 Ibidem, 272. 37 Ibidem, 274.
38 Stefan, Couperus, De machinerie van de stad, stadsbestuur als idee en praktijk,
Nederland en Amsterdam 1900-‐1940 (Amsterdam 2009) 6.
achtergronden en karaktertrekken, kan hierdoor van de burgemeesters verkregen worden.40
Het werk Mannen van gezag van de Rotterdamse schrijver Jan Oudenaarden, geeft een beeld van drie naoorlogse Rotterdamse burgemeesters. Het boek portretteert prachtig de wijze waarop Rotterdam zich heeft weten te herstellen na de desastreuze bombardementen van de Tweede Wereldoorlog. Het boek richt zich sterk op de interne naoorlogse politiek van de stad, maar de rol van de burgemeesters ten opzichte van Den Haag ontbreekt hierin grotendeels.
De toegenomen aandacht voor de burgemeester lijkt samen te vallen met de ontwikkeling dat grote steden de afgelopen decennia sterke bestuurders hebben of gekend hebben als burgemeester. Cohen en Van der Laan in Amsterdam en Opstelten en Aboutaleb in Rotterdam waren populair en bereikten geregeld het nationale nieuws.
De verschenen biografie over het Rotterdams burgemeesterschap van Ivo Opstelten toont slechts aan dat de positie van de burgemeester veel te eentonig wordt bekeken. In weinig van deze populariserende werken wordt duidelijk wat de precieze rol van de burgemeesters is geweest op de ontwikkelingen die zich voordeden tijdens hun ambtsperiode. Het is kenmerkend voor de schaarse aandacht voor de burgemeester in de historische literatuur.
Het werk van Barber profiteert van deze toegenomen publieke aandacht voor het burgemeesterschap. Het Nederlands burgemeesterschap is in ontwikkeling. Een blik op de huidige staat van de historiografie laat zien dat daar nog ruimte ligt voor historisch onderzoek.
Twee sterke burgemeesters
Dit onderzoek poogt het bestaande beeld van de ontwikkeling van het naoorlogs burgemeesterschap aan te vullen door de aandacht specifiek te richten op één aspect van het burgemeesterschap; de spilpositie tussen gemeente en overheid. Dit onderzoek zal antwoord geven op de vraag: Op welke wijze en met welke instrumenten gaven de Amsterdamse burgemeesters Van Hall en Samkalden vorm aan hun positie als spil tussen de lokale en nationale politiek om doorgang te
40 Dirk Wolthekker, Een keten van macht, Amsterdam en zijn burgemeesters vanaf
vinden voor de stedelijke plannen? Het geeft een duidelijke analyse van de wijze waarop zij hun kwaliteiten en contacten hebben ingezet om de Amsterdamse belangen in Den Haag ten gehore te brengen en doorgang te vinden voor de gemeentelijke plannen. Beide burgemeesters kenden de weg in Den Haag, maar gebruikten ieder een eigen handelswijze om tot de gewenste resultaten te komen. Daarbij ligt de focus niet op de mate van invloed, maar op de wijze van handelen en de gekozen tactiek. Gebruikte hij de media, persoonlijke connecties, zakelijke relaties, nevenfuncties? Welke toon en toenadering gebruikten de burgemeesters om de belangen van Amsterdam bij de nationale politici te verdedigen?
Voor de opzet van dit onderzoek is gekozen om vier langlopende politieke conflicten tussen Amsterdam en de regering een centraal te zetten, waarin de spilpositie van de burgemeester tot uiting komt. Het onderzoek kent voor elke burgemeester één apart hoofdstuk waarin steeds twee conflicten tussen Amsterdam en de regering worden geanalyseerd. Het handelen van de burgemeesters met betrekking tot de verdediging van Amsterdamse belangen staat in deze cases centraal. Aan het begin van beide hoofdstukken, dient een korte biografische uiteenzetting van de betreffende burgermeester ter inleiding. Deze dient om het handelen van de burgemeesters te verklaren. Gekozen is om de lokale of nationale politieke situatie binnen deze hoofdstukken nader toe te lichten als het onderzoek dit vergt. Zo wordt niet de geschiedenis aan een ambtsperiode van de burgemeester gehangen, maar is geprobeerd te kijken waar de burgemeester de geschiedenis beroerde en op welke wijze hij dit deed. Zo wordt het mogelijk om het optreden van de burgemeesters te plaatsen binnen drie pijlers; de openheid in grond-‐ en gemeentewet, elan en achtergrond van de burgemeesters en de tijdsgeest.
Het onderzoek is merendeels gebaseerd op twee soorten bronnen. Ten eerste is ruimschoots gebruik gemaakt van de krantendatabase Delpher en het krantenarchief van Het Parool. Daarnaast dienen de Handelingen van de Eerste-‐ en Tweede Kamer voor beter inzicht in de verrichtingen in de nationale politiek. Voor deze aanpak is gekozen om het publieke handelen van de burgemeesters te kunnen analyseren. Voor zowel Van Hall als Samkalden is zo een gelijkvormig onderzoek mogelijk. Daarbij zorgde een slechte toegankelijkheid van
documenten van commissievergaderingen en niet publiekelijke vergadering tussen vertegenwoordigers van Amsterdam en de regering voor complicaties. Egodocumenten en archivalia zijn in het onderzoek meegenomen waar mogelijk, maar dienen niet als basis voor het onderzoek.
Hoofdstuk 1
Burgemeester Gijs van Hall
Op 6 februari 1957 opende Gijs van Hall een tentoonstelling in het gebouw van de Rijwiel en Automobielindustrie (RAI). Het was Van Halls eerste officiële optreden als burgemeester van Amsterdam. De RAI was vanaf 1922 gevestigd aan de Ferdinand Bolstraat en sindsdien werden hier de nieuwste auto’s en huishoudelijke apparaten getoond aan het Nederlandse volk. De RAI was al geruime tijd toe aan uitbreiding en vernieuwing. De nieuwbouwplannen lagen klaar. Slechts de goedkeuring van de regering was nodig om de bouw van het nieuwe RAI-‐gebouw in gang te zetten, maar die liet op zich wachten. De minister van Verkeer en Waterstaat zou volgens de traditie de tentoonstelling openen, maar het bestuur van de RAI maakte dit jaar een statement en nodigde de minister niet uit. Zo probeerde het bestuur de druk op de regering te verhogen.41
Zo kwam de eer voor de opening te liggen bij de nieuwe burgemeester. In deze spanning gaf Van Hall zijn eerste toespraak als burgemeester van de hoofdstad. Hij stelde over de bouw van het nieuwe RAI-‐gebouw dat ‘het gemeentebestuur alles zal doen wat in zijn vermogen is om een spoedige bouw te bevorderen. Zodra de regering haar fiat geeft kan de eerste paal geslagen worden.’42 Zo voegde Van Hall zich bij het statement van het RAI-‐bestuur.
Het zou na deze woorden nog twee jaar duren voordat de eerste paal van het nieuwe RAI-‐complex de grond in kon worden geslagen.43 Van Hall was nog
geen week in functie, maar de voortekenen waren aanwezig voor een periode van spanning tussen de regering en Van Hall.
Een bankier in het stadhuis
Een maand eerder, op 2 januari 1957, had Gijsbert van Hall zijn benoeming tot burgemeester van Amsterdam aanvaard. Begin februari nam hij deze functie over van zijn voorganger Arnold Jan d’Ailly, wiens positie onhoudbaar was
41 ‘RAI boycot minister’, De tijd, 1 februari 1957, 2.
42 ‘Burgemeester van Hall: Nieuw RAI-‐gebouw van Nederlands levensbelang’, De
Tijd, 7 februari 1957 en ‘Gemeentebestuur ijvert hard voor nieuw RAI-‐gebouw’ De Telegraaf, 8 februari 1957, 4.
43 ‘Eerste paal voor nieuw RAI-‐gebouw’ Gereformeerd gezinsblad, 8 november
geworden na een affaire.44 Het portret dat van Van Hall geschetst werd in de
berichtgeving rondom zijn aanstelling was voornamelijk gericht op twee zaken. Ten eerste zijn professionele achtergrond en ten tweede zijn familiegeschiedenis. Deze familiegeschiedenis was ten delen fysiek terug te vinden in de stad. Zijn familienaam prijkte namelijk al op twee straatnaamborden. De nieuwe burgemeester was een nazaat van de bekende staatsman en tegenhanger van Thorbecke, Floris Adriaan van Hall. Het andere straatnaambord droeg de naam van zijn broer Walraven, met wie hij het Nationaal Steunfonds had opgezet. Hiermee speelden de broers een actieve rol in de financiering van het verzet tijdens de Tweede Wereldoorlog. Walraven van Hall had dit met de dood moeten bekopen.
Zijn professionele achtergrond werd veelvuldig aangehaald. Onder andere zijn directielidmaatschap van het Amsterdamse bankierskantoor Labouchère en zijn vele andere connecties met het Amsterdamse bedrijfsleven, namen hierbij een centrale plaats in.45
Zowel de faam van zijn roemrijke familiegeslacht als zijn professionele achtergrond maakten het lidmaatschap van de Partij van de Arbeid (PvdA) vermeldenswaardig. Voor de liberalen, waartoe zijn voorouders behoorden, voelde Van Halls keuze voor de socialisten aan als verraad.46 Aan de andere kant
fungeerde Van Halls aanstelling voor de communisten als aanmoediging om te vermelden dat de oude families van banken en industrie het socialisme binnen gereden waren.47 Toch waren over het algemeen de reacties op zijn benoeming
positief en hoopvol. Er was veel vertrouwen dat de Amsterdamse bankier de benauwde financiële situatie van de stad zou doen verbeteren.
Gijs van Hall volgde zijn studie rechten in Leiden en vertrok na het behalen van zijn doctoraal in 1928 naar New York, waar hij bij een effectenkantoor aan de slag kon.48 Na twee jaar keerde hij terug naar Amsterdam
waar hij werkte als bestuurder van een trusteeskantoor. Hier hielp hij instellingen en bedrijven, waaronder Artis, die ten gevolge van de economische
44 Wolthekker e.a., Een keten van macht, 184-‐185. 45 Roegholt, Amsterdam na 1900, 257.
46 ‘De ondergang van burgemeester Van Hall’, VPRO 14 februari 1998 47 Van zeer oude familie’, De Waarheid, 28 december 1956
crisis niet meer aan hun financiële verplichtingen konden voldoen.49 Van Hall
noemde in zijn memoires deze periode van groot belang voor zijn keuze voor de PvdA. Hij ontwikkelde een sterk besef van maatschappelijke solidariteit en zag gevaar in ‘conservatieve economische politiek’.50
In 1956 trad Van Hall toe tot de Eerste Kamerfractie van de PvdA en begon zijn politieke loopbaan. Dit leverde hem vanuit zijn bankiersbaan veel kritiek op, maar dreigend met een rechtszaak wist hij zijn positie binnen de directie van Labouchère te behouden.51
Historicus Richter Roegholt geeft in zijn studie Amsterdam na 1900 een beschrijving van Van Halls karakter. Roegholt kende hem kwaliteiten toe als ‘taaie onderhandelaar, vindingrijk improvisator en koppige vechtjas’.52 Zo kon hij
daadkrachtig zijn als een probleem zich aan de oppervlakte manifesteerde. Hij werd neergezet als een man die niet wachtte op anderen als een beslissing genomen moest worden. Zo probeerde Roegholt het handelen van Van Hall in enkele krachttermen te vangen en te typeren. Aan de hand van twee casestudies zal gekeken worden of dit geschetste beeld van Van Hall recht doet aan zijn handelen als burgemeester en zijn positie tussen gemeenteraad en regering.
Case 1: De IJtunnel
De noordelijke oever van het IJ is relatief laat echt onderdeel gaan uitmaken van Amsterdam. Pas in de twintigste eeuw kwamen de bebouwing en economie daar echt op gang. In 1924 stelde burgemeester Willem de Vlugt dat het verkeer tussen de twee IJ-‐oevers van Amsterdam niet meer door ponten te onderhouden was. Voor het eerst sprak een burgemeester zich duidelijk uit over een andere oplossing dan het telkens opnieuw aankopen van grotere pontschepen of het vergroten van het aantal veerplaatsen.53 De bouw van een tunnel, overbrugging
of de aanleg van een boogkanaal om het noordelijke deel van de stad werden geopperd als plannen om de twee delen van de stad grondiger met elkaar te
49 Richter Roegholt, Amsterdam na 1900 (Amsterdam 1993) 156.
50 G. Van Hall, Ervaringen van een Amsterdammer, (Amsterdam, 1974) 134-‐135. 51 Roegholt, 256.
52 Ibidem, 257
53 W. Fritschy, ‘Amsterdam en de verbinding van de IJ-‐oevers, Vier eeuwen
verbinden. De Vlugt mengde zich met zijn uitspraak in een interne discussie binnen het stadsbestuur. Amsterdam moest uitbreiden want het zuidelijke deel van de stad begon vol te raken. Tot aan het begin van de twintigste eeuw was het noordelijke grondgebied haast onbebouwd gebleven.
Na de eeuwwisseling bood deze grond een mogelijk uitkomst voor de toenemende ruimtelijke problemen van de stad. De meningen over deze mogelijkheid waren verdeeld. Vanuit de haven en scheepvaart, dat traditioneel een machtige mededinger was in Amsterdam, werd de aanleg van een brug of boogkanaal niet toegejuicht. Een verdere toename van het pontverkeer zagen zij liever ook niet gebeuren. Ook de optie van een tunnel zorgde voor een verdeeld stadsbestuur. De aanleg hiervan zou riskant, prijzig of overbodig zijn.54 Zo
ontstond een decennialang durend besluitvormingsproces over het verbinden van de twee IJ-‐oevers. De geschiedenis van dit besluitvormingsproces is uitvoerig beschreven door de historicus Louis Schoewert. Hij deelt dit proces op in twee delen. Ten eerste was er het interne besluitvormingsproces, waarbij de gemeenteraad, college van B&W en het ambtelijk apparaat tot 1953 de tijd nodig hadden om tot een beslissing te komen. Na het verschijnen van diverse stadsplannen en tunnelrapporten werd op 22 januari 1953 door de gemeenteraad een van deze plannen goedgekeurd. Gekozen werd voor een tunnel aan de oostkant van het centraal station die in het verlengde moest komen te liggen van de Wibaut-‐ en Weesperstraat.55
Daarna volgde een tweede episode waarin de uiteindelijk gemaakte keuze in Den Haag verdedigd moest worden. Het plan kwam in 1955 ter sprake in de Eerste Kamer. Daar deed de Minister van Verkeer en Waterstaat, Jacob Algera van de Anti-‐revolutionaire partij (ARP), een belangrijke uitspraak:
‘Ik heb besloten Amsterdam geen enkele verhindering in de weg te leggen tot volvoering van plan vijf en ik spreek de wens uit, dat Amsterdam met de meeste spoed zal overgaan tot de realisering daarvan. Aan de Rijkswaterstaat heb ik opdracht
54 Schoewert I., ‘De ontstaansgeschiedenis van de IJ-‐tunnel’, Amstelodamum
(1997) 123-‐146, 132.
