Gijs Huitink | s1030884
Radboud Universiteit Nijmegen Opleiding Bestuurskunde Master Thesis
Juni 2020
Prof. dr. M. Herweijer
Afstudeerorganisatie: Inkoop Sociaal Domein Centraal Gelderland
Omslag:
https://www.hekkelman.nl/blog/overheidszaken/kamerbrief- aanvullingsbesluit-grondeigendom-uitbreiding-mogelijkheden-contracteren-over-financiele-bijdragen/
2
Samenvatting
Voor veel gemeenten blijkt het lastig om de uitgaven op het gebied van Jeugdzorg van tevoren goed te ramen, waardoor in de loop van het jaar tekorten ontstaan op de
jaarrekening van gemeenten. Dit is problematisch aangezien het idee van de Jeugdwet, de decentralisatie van Jeugdzorg van het Rijk naar gemeenten, was gestoeld op de verwachting dat de uitgaven hiermee zouden dalen. Uit de landelijke evaluatie van de Jeugdwet blijkt dat deze verwachting in de eerste collegeperiode (2014-2018) niet is uitgekomen (Friele, et al., 2018).
Naar aanleiding van de evaluaties (2017,2018) van het inkoopsysteem van de regio Centraal Gelderland, zijn nieuwe regionale uitgangspunten geformuleerd voor de uitvoering van dienstverlening binnen het Sociaal Domein in Centraal Gelderland. Op basis van deze uitgangspunten is een bestuurlijk besluit genomen om een nieuwe inkoopprocedure te starten: Inkoop 2020. In de nieuwe Inkoop 2020 van Inkoop Sociaal Domein Centraal Gelderland (Inkoop SDCG) zijn extra eisen gesteld aan jeugdzorgaanbieders op het gebied van kwaliteit en rechtmatigheid door middel van een uitgebreide beoordeling van hun inschrijving. Deze beoordeling bevatte een schriftelijke beoordeling van de inschrijving, een financieel onderzoek, een onderzoek naar de bedrijfsvoering en een verificatiegesprek. Op deze wijze is gekeken of een aanbieder voldoet aan de vooraf gestelde eisen en
voorwaarden uit het algemene inkoopdocument, alle bijlagen, zorgvorm specifieke- en product specifieke eisen.
Dit onderzoek geeft een overzicht van de effecten van deze intensievere toetsing door Inkoop SDCG, waarbij is gekeken naar de effecten op het vlak van kwaliteit, rechtmatigheid en bureaucratie. Allereerst is door middel van een breedteonderzoek gekeken naar de score van 60 Jeugdzorgaanbieders op het vlak van kwaliteit en rechtmatigheid. Uit de
totaalpopulatie zijn daarom voor de drie Jeugdzorgvormen (Begeleiding, Behandeling en Verblijf) ieder 20 aanbieders geselecteerd op basis van een aselecte steekproef.
Het blijkt dat door grotere aanbieders op het eerste gezicht beter scoren op de kwaliteits- en rechtmatigheidseisen, maar dat er tegelijkertijd geen significant verband is tussen de
Organisatiegrootte en de score op Kwaliteit en Rechtmatigheid. Ook als bij de score gecorrigeerd wordt voor de verschillende zorgvormen blijkt dit positieve verband niet statistisch significant te zijn. Het feit dat de gemiddelden van de indexen voor Kwaliteit en Rechtmatigheid niet boven een score van 4.9 (op een maximum van 6) komen, geeft aan dat vrijwel iedere verificatie heeft geleid tot de constatering van bepaalde omissies. Daarmee is
3 indirect de toegevoegde waarde van de verificatiegesprekken aangetoond, althans op het vlak van Kwaliteit en Rechtmatigheid. De aanpassingen die moesten worden gedaan na de extra screening vooraf, zouden indien de aangeleverde documenten volledig en juist waren geweest, niet hoeven te worden gedaan. De verwachting is dat Inkoop SDCG hiermee in ieder geval meer grip op de Inkoop van Jeugdzorg heeft gekregen en er een verbeterslag op het gebied van kwaliteit en rechtmatigheid is gerealiseerd. Het is echter wel de vraag in hoeveel gevallen, het om een inhoudelijk herstel ging, waarbij werkelijk een verbeterslag is gemaakt op het vlak van kwaliteit en rechtmatigheid, en in hoeveel gevallen het geboden herstel betrekking had op tekortkomingen die werden veroorzaakt door de inrichting en het gebruik van CTM (het gebruikte digitale inkoopplatform), zoals het per ongeluk verkeerd aanvinken van producten tijdens het invoeren van gegevens in het CTM-systeem of het vergeten te uploaden van bewijsstukken waarover de aanbieder wel beschikt.
Naast het breedteonderzoek is een verdiepend onderzoek uitgevoerd waarin functionarissen van negen aanbieders zijn geïnterviewd over de mogelijke bureaucratische lasten die deze nieuwe inkoopprocedure met zich mee heeft gebracht. Als wordt gekeken naar de
administratieve lasten is het beeld tweezijdig. Enerzijds zijn de administratieve lasten voor jeugdzorgaanbieders fors toegenomen, aangezien er veel informatie en bewijs van
geschiktheid worden uitgevraagd. Anderzijds blijkt dat deze uitvraag door de meeste aanbieders als terecht wordt gezien en het hen ook de kans gaf om nog eens kritisch naar de eigen bedrijfsvoering te kijken. Door de landelijk vastgestelde juridische kaders waarin de inkoopprocedure is vormgegeven en de vooraf bepaalde uitgangspunten door de regio Centraal Gelderland, zijn er daarnaast weinig mogelijkheden tot verlichting van deze administratieve lasten. Bij kwalificatie krijgen aanbieders de garantie op een overeenkomst voor een periode van tenminste vier jaar, dat wordt gezien als een positieve prikkel (bonus).
Met deze nieuwe procedure van inkoop zijn de beloften zoals een strenger inschrijfproces en meer gelijke contractering uitgekomen. Op de vraag of het proces duidelijker is geworden, kan niet per definitie bevestigend worden geantwoord. Voor veel aanbieders heeft de nieuwe gewijzigde procedure geleid tot vragen en onduidelijkheid. Dit zou echter ook toegeschreven kunnen worden aan de “nieuwigheid” van de procedure, nieuwe vragen zijn immers inherent aan nieuwe regels. Het nieuwe productenmodel lijkt vooral voor meer duidelijkheid bij
gemeenten en Inkoop SDCG te hebben gezorgd, waarbij de definities en verwachtingen bij bepaalde eisen nog niet altijd matchen met het beeld van de aanbieders. De zorgaanbieders zien hun werk zelf liever als maatwerk en professionele dienstverlening in plaats van als het leveren van vooraf geformuleerde producten aan jeugdigen met zorgindicatie.
4 Op basis van de uitkomsten van zowel het breedteonderzoek als het verdiepende
onderzoek, is in hoofdstuk 6.3 een aantal aanbevelingen geformuleerd. Hoewel er zorgvuldig en intensief is nagedacht over deze inkoopprocedure, zijn er wel degelijk nog zaken waarin bij een toekomstige inkoopprocedure verbetering mogelijk is.
De uitgebreide beoordeling draagt eraan bij dat aanbieders die positief worden
gekwalificeerd, tenminste voldoen aan alle eisen en voorwaarden. Of deze procedure ook zal leiden tot een kwalitatief betere en rechtmatige uitvoering van de jeugdzorg, waarbij er een afname is van de administratieve lasten, zullen de praktijk en de toekomst moeten uitwijzen. Het kan immers zo zijn dat aanbieders “op papier” ruimschoots aan alle eisen voldoen, maar dat zij in de praktijk ander (opportunistisch) gedrag vertonen.
Het is van groot belang dat gecontracteerde aanbieders in de uitvoering van hun
dienstverlening blijvend worden gemonitord. De regio Centraal Gelderland heeft hiervoor een kwaliteitscoördinator aangesteld die in samenwerking met de relatiemanagers en de
toezichthouders van de deelnemende gemeenten, zicht houdt op de dienstverlening van de gecontracteerde aanbieders. Om deze monitoring te realiseren zijn verschillende tools beschikbaar. Zo kan gebruik worden gemaakt van signalering in het contractbeheersysteem, waarbij de lokale toegang signalen geeft over de dienstverlening door aanbieders op de toegewezen ondersteuning. Daarnaast zijn er de contractgesprekken die door de
relatiemanagers worden gevoerd. Door middel van proactieve toetsing worden aanbieders steekproefsgewijs gecontroleerd op verschillende kwaliteitsonderdelen en rechtmatigheid. Tot slot zijn er specifieke inkoopvoorwaarden die ruimte geven om te acteren op het moment dat een aanbieder de overeengekomen afspraken niet nakomt of niet rechtmatig handelt. Door adequaat accountbeheer en monitoring is er vanuit de regio Centraal Gelderland het vertrouwen dat de kwaliteit en rechtmatigheid van de zorg voor jeugdigen is geborgd. De toekomst zal moeten uitwijzen of deze borging voldoende is.
5
Voorwoord
Het lijkt nog maar kortgeleden dat ik na het afronden van het conservatorium de keuze maakte om de wereld van het openbaar bestuur te gaan ontdekken. Hoewel dit geen alledaagse keuze was, hebben de afgelopen jaren mij geleerd dat het voor mijzelf wel degelijk een logische keuze was. Mijn belangstelling voor besturen, beleid en het oplossen van maatschappelijke vraagstukken bleek goed aan te sluiten bij de Bestuurskunde opleiding aan de Radboud Universiteit. Met name de aandacht voor de sociaal-maatschappelijke problemen heb ik als zeer positief ervaren. Hierdoor heb ik zeer diverse en interessante beleidsgebieden mogen verkennen.
Een herinnering die mij nog goed bij staat is dat na een uitgebreid project over de inrichting van het onderwijs, in een ander project ineens de “stelselmatige daders” aan bod kwamen. Beide projecten heb ik met veel enthousiasme gevolgd. Het is (denk ik) dan ook niet vreemd dat juist de combinatie van Jeugd en Recht in mijn masterthesis terugkomt.
Behalve dat de Jeugdzorg de laatste jaren een “hot-topic” is in de politiek en media, heb ik zelf van dichtbij verschillende verhalen over de Jeugdzorg gehoord. De invalshoeken van waaruit de problemen in de Jeugdzorg kunnen worden beschreven en de complexiteit van veel van deze problemen, lieten mij zien dat de “juiste oplossing” simpelweg niet bestaat. Ondanks dat cliënten, zorgaanbieders en gemeenten soms lijnrecht tegenover elkaar lijken te staan, hebben ze uiteindelijk een gemeenschappelijk doel: goede zorg voor de
Nederlandse Jeugd.
Ook al leiden de verschillende beleidsaanpassingen of nieuwe procedures soms maar tot een kleine verbetering in de praktijk, het is wat mij betreft van groot belang dat alle partijen dit gezamenlijke doel in hun achterhoofd houden. Iedere verbetering is daarmee een stap in de goede richting. Zeker gezien het alsmaar wisselende politieke landschap waarbinnen de koers vaker gewijzigd dan behouden wordt.
Het feit dat gemeenten nu langzaam meer kennis en begrip van de Jeugdzorg beginnen te krijgen blijkt helaas niet voldoende waardoor de zoveelste beleidsbijstelling van
decentralisatie naar centralisatie weer in het verschiet ligt. In zekere zin doet dit mij denken aan mijzelf als ik ongeduldig voor de oven wacht en besluit de ovenschotel toch maar alvast uit de oven te halen. Het resultaat: het eten blijkt nog niet gaar…
6 Ondanks deze misschien wat sombere politieke opmerking over de invloed van het politieke proces ben ik alleen maar meer geïntrigeerd geraakt door de Jeugdzorg. Dit is vooral te danken aan de zeer prettige begeleiding die ik heb gekregen. Vanuit Inkoop SDCG wil ik alle medewerkers bedanken die ondanks de drukke periode altijd de tijd namen om mijn vragen te beantwoorden en mij wegwijs hebben gemaakt in het toch wel ingewikkelde
Jeugdzorglandschap. In het bijzonder wil ik Martin Doeve, Rik Verdellen en Jan van Houten bedanken, die mij vanuit hun ervaring en kennis uitgebreid hebben ondersteund en van wie ik veel over de inkoop van Jeugdzorg heb mogen leren. Ook wil ik de Jeugdzorgaanbieders bedanken die ondanks de nu al historische “corona-periode” bereid waren hun mening en visie te delen over de inkoopprocedure en de Jeugdzorg in het algemeen.
Tot slot wil ik Michiel Herweijer bedanken voor zijn kritiek en inzichten wanneer ik om feedback vroeg. De passie, ervaring en positieve energie die ik iedere keer overgedragen kreeg, hebben ervoor gezorgd dat ik stiekem erg heb genoten van het proces waar ik aanvankelijk toch een beetje tegenop zag. Het leerproces is met het schrijven van deze scriptie voor mij eigenlijk pas net begonnen. Ik ben dan ook gemotiveerd om in de toekomst in een volgend maatschappelijk probleem te mogen duiken of nader onderzoek te doen naar de Jeugdzorg.
7
Inhoudsopgave
1. INLEIDING ... 8 1.1AANLEIDING ... 8 1.2PROBLEEMSTELLING ... 11 1.3WETENSCHAPPELIJKE RELEVANTIE ... 12 1.4MAATSCHAPPELIJKE RELEVANTIE ... 14 1.5LEESWIJZER ... 14 2. BELEIDSKADER ... 17 2.1EVALUATIE JEUGDWET 2018 ... 182.1.1 Oorspronkelijk doel Jeugdwet ... 19
2.1.2 Constateringen evaluatie Jeugdwet ... 20
2.2RAPPORTEN INSPECTIEDIENSTEN IGJ EN IJENV2019 ... 21
2.3TOETSINGSKADER VERANTWOORDE HULP VOOR JEUGD ... 22
2.3.1 Eisen bestuurlijke organisatie ... 22
2.4EVALUATIE INKOOP SOCIAAL DOMEIN CENTRAAL GELDERLAND ... 24
2.5NIEUWE INKOOP 2020 ... 25
2.5.1 Aandachtspunten bij nieuwe Inkoop 2020 ... 25
2.5.2 Project Kwaliteit ... 27
2.5.3 Project Vereenvoudiging ... 28
2.5.4 Jeugdzorgproducten en Zorgvorm specifieke eisen inkoop 2020 ... 29
2.6INKOOPVORMEN ... 30
2.6.1 Openbare aanbesteding ... 30
2.6.2 Open-House procedure ... 31
2.6.3 Voor- en nadelen inkoopvormen ... 32
2.6.4 Bekostiging ... 33
2.7LANDELIJK OVERZICHT VAN DE INKOOP VAN JEUGDZORG ... 34
2.7.1 Overzicht gemeentelijke rekenkamers ... 34
2.7.2 Monitor gemeentelijke zorginkoop ... 36
2.8RESUMÉ ... 37
3. THEORETISCH KADER ... 39
3.1RELATIE KOPER-AANBIEDER ... 39
3.2VERBETERING KWALITEIT EN RECHTMATIGHEID ... 41
3.3BUREAUCRATIE ... 44
3.4MECHANISMEN ... 46
3.4.1 Mechanismen relatie koper-aanbieder ... 46
3.4.2 Mechanismen kwaliteit en rechtmatigheid ... 47
3.4.3 Mechanismen bureaucratie ... 48
3.5VERWACHTINGEN OP BASIS VAN DE THEORIE ... 50
4. METHODOLOGISCH KADER ... 51
4.1OPZET BREEDTEONDERZOEK ... 51
4.1.1 Steekproefselectie ... 51
4.1.2 Selectie bestaande gegevens ... 52
4.1.3 Telindex Kwaliteit ... 53
4.1.4 Telindex Rechtmatigheid ... 54
4.2OPZET VERDIEPENDE ONDERZOEK ... 56
4.2.1 Onderzoeksmethode ... 56 4.2.2 Caseselectie en gegevensverzameling ... 57 4.2.3 Operationalisatie ... 57 4.2.3 Interview ... 59 4.2.4 Analysemethode en validiteit ... 60 5. RESULTATEN EN ANALYSE ... 61
5.1UITKOMSTEN VAN HET BREEDTEONDERZOEK ... 61
5.1.1 Verschillen uitgesplitst naar organisatiegrootte ... 62
5.1.2 Correlaties Kwaliteit en Rechtmatigheid ... 63
5.2UITKOMSTEN VAN HET VERDIEPENDE ONDERZOEK ... 66
5.2.1 Red Tape ... 66
5.2.3 Legitimiteit en goodwill ... 72
5.2.4 Overige opmerkingen ... 72
6. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ... 74
6.1CONCLUSIES BREEDTEONDERZOEK ... 74
6.1.1 Kwaliteit en rechtmatigheid op basis van organisatiegrootte ... 74
6.1.2 Voldoen aan de kwaliteitseisen? ... 75
6.1.3 Toegevoegde waarde extra screening ... 76
6.2CONCLUSIES VERDIEPENDE ONDERZOEK ... 77
6.2.1 Informatiekosten ... 77
6.2.2 Kosten door verlies autonomie ... 78
6.2.3 Verantwoordingskosten ... 78
6.2.4 Grip aan de voorkant ... 79
6.3AANBEVELINGEN ... 80
7. METHODOLOGISCHE KWALITEIT EN REFLECTIE ... 83
LITERATUURLIJST ... 86
8
1. Inleiding
1.1 Aanleiding
Inkoop sociaal domein Centraal Gelderland (verder te noemen Inkoop SDCG) is een intergemeentelijke samenwerking op het gebied van inkoop, contractbeheer,
relatiemanagement en kwaliteitsmanagement. Voor de regio Centraal Gelderland verzorgt Inkoop SDCG de inkoop van de zorgvormen Huishoudelijke ondersteuning, Beschermd Wonen, Begeleiding, Activerend Werk, Behandeling, Verblijf Jeugd en Jeugdbescherming.
Inkoop SDCG is onderdeel van de Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Sociaal Domein Centraal Gelderland (MGR SDCG), een samenwerkingsverband van elf gemeenten.
Betrokken gemeenten in de MGR SDCG zijn Arnhem, Doesburg, Duiven, Lingewaard, Overbetuwe, Rheden, Rozendaal, Wageningen, Westervoort en Zevenaar (MGRSDCG, 2019). Inkoop SDCG is zowel “voor” als “van” de bovenstaande gemeenten. De elf
deelnemende gemeenten kunnen op basis van het zogeheten “cafetariamodel” zelf kiezen voor welke zorgvormen ze participeren in de regionale inkoop.
1.1.1 Aanleiding voor Inkoop 2020
Naar aanleiding van de evaluaties (2017,2018) van het inkoopsysteem, de gecontracteerde producten, eisen en voorwaarden, zijn nieuwe regionale uitgangspunten geformuleerd voor de uitvoering van dienstverlening binnen het Sociaal Domein in Centraal Gelderland. Allereerst zou er zowel bij de toelating als bij de naleving een strengere toetsing moeten komen op de kwaliteit en rechtmatigheid van de zorgaanbieders. Daartoe werden eisen opgesteld die ondersteunend zijn aan kwalitatief goede dienstverlening, een betere financiële beheersing en aan de gewenste transformatie binnen het sociaal domein. Ook werd het aantal producten verkleind, waarbij een overzichtelijk productenmodel werd opgesteld. Een ander uitgangspunt was het werken met minder aanbieders en het uitsluitend toelaten van aanbieders die voldoende gekwalificeerd worden bevonden.
Op basis van deze uitgangspunten is het bestuurlijke besluit genomen om een nieuwe inkoopprocedure te starten: Inkoop 2020. Vanaf dat moment is met verschillende
stakeholders (beleidsmedewerkers, aanbieders, lokale toegang en Inkoop SDCG) gewerkt aan nieuwe inkoopdocumenten. Naast de beschreven uitgangspunten werd de nieuwe inkoop met verschillende argumenten onderbouwd. Zo waren de beschrijvingen in de
9 Voor zowel de lokale teams 1als de zorgaanbieders zouden de ICT-systemen daarnaast
gebruiksvriendelijker worden gemaakt.
1.1.2 Projecten
Om sturing te geven aan de Nieuwe Inkoop 2020 is een ‘totaal’ projectplan geschreven en is een stuurgroep ingesteld. Onder het projectplan is daarnaast voor iedere zorgvorm een deelplan geschreven. Binnen de deelprojecten zijn diverse overlegtafels georganiseerd om te komen tot de inhoud van alle inkoopdocumenten. Aan de overlegtafels waren
verschillende stakeholders vertegenwoordigd, te weten: beleidsmakers, aanbieders, de lokale toegang en Inkoop SDCG.
De inhoud van de overlegtafels heeft geresulteerd in een beheersbaar maar flexibel inkoopsysteem (semi open procedure). In deze toelatingsprocedure is tussentijdse openstelling van het systeem mogelijk, ondanks de sluiting na de uiterste inschrijfdatum. Daarnaast hebben de overlegtafels geleid tot een nieuw productenmodel waarbij van 200 naar 70 producten is gegaan. Verder is er een algemeen inkoopdocument opgesteld met daarin de beschrijving van de opdracht, wijze van inschrijving en de wijze van beoordelen. In de algemene en specifieke inkoopvoorwaarden zijn respectievelijk de voorwaarden opgenomen die gelden voor iedere regionale inkoop en de voorwaarden die gelden op de uitvoering van de specifieke contractering. Het algemeen programma van eisen heeft betrekking op de uitvoering van de dienstverlening. Per zorgvorm zijn zorgvormspecifieke eisen en productbeschrijvingen opgesteld, waarin de eisen op het vlak van
beroepsbekwaamheid en beroepsgeschiktheid zijn verwerkt. Tot slot zijn als gevolg van de overlegtafels verschillende bijlagen opgesteld die dienen ter uitleg of als format dat
aanbieders kunnen gebruiken bij het aanleveren van gegevens. De opgestelde bijlagen zijn: eigen verklaring, klachtenprocedure, conversietabel, SROI, outcome, calamiteiten toezicht, standaard administratie protocol, overzicht medewerkers, verwerking persoonsgegevens en spelregels marktverkenning.
1 In veel gemeenten wordt vanaf 2015 meer gebiedsgericht gewerkt en zijn lokale teams of
wijkteams ingericht, die samen met andere voorzieningen (sociale basisvoorzieningen als vrijwilligerswerk, mantelzorg, welzijn, algemene voorzieningen, buurthuizen, wijkverpleging) een belangrijke rol hebben in de nieuwe manier van werken. Wijk- of gebiedsgerichte teams zijn er bovendien voor vele doelgroepen. Zo hebben de teams een cruciale rol gekregen in het realiseren van de transformatiedoelstellingen (Rijksoverheid, 2019)
10 1.1.3 Inschrijving
Bij de oude contractering leerde de ervaring dat aanbieders vaak niet op de hoogte zijn van de eisen en voorwaarden die worden gesteld aan de uitvoering van de dienstverlening. Dit zou ten koste kunnen gaan van de kwaliteit en rechtmatigheid van het zorgaanbod. De regio Centraal Gelderland heeft een voorkeur voor “partners” die samen met de regio de
problemen binnen het Sociaal Domein willen aanpakken. Het proces van de nieuwe inschrijving heeft aanbieders dan ook de verplichting opgelegd om voorafgaand aan de inschrijving eerst alle uitgangspunten, de wijze van beoordelen, eisen, voorwaarden, algemene- en product specifieke documenten te bestuderen. Daarna kan de aanbieders beslissen om al dan niet tot inschrijving over te gaan. Bij deze inschrijving moeten vragen worden beantwoord en documenten geüpload in het inkoopplatform CTM (complete tendermanagement).
1.1.4 Beoordeling
Om te voldoen aan het uitgangspunt dat bij de inschrijving strenger moet worden getoetst op kwaliteit en rechtmatigheid, is in het algemeen inkoopdocument een beoordelingssysteem beschreven. Allereerst is door de afdeling contractbeheer een schriftelijke beoordeling gedaan, waarbij is gecontroleerd of alle vragen zijn beantwoord en alle gevraagde bewijsstukken correct zijn aangeleverd. Vervolgens is door een team van onder andere controllers een financiële toets gedaan door middel van een controle op de jaarrekeningen van aanbieders. Tot slot zijn gesprekken gevoerd waar aanvullende vragen zijn gesteld aan aanbieders. Op basis van deze vragen werd ook een beoordeling gedaan van de motivatie om ondersteuning te willen leveren voor de regio, de wijze van invulling van de plannen van aanpak, de kennis van het voorliggend veld en de website van de organisatie. Op deze wijze is uitgebreid gekeken of de aanbieder voldoet aan de vooraf gestelde eisen en voorwaarden uit het algemeen inkoopdocument, alle bijlagen, zorgvormspecifieke- en productspecifieke eisen. Zoals aangegeven in het algemeen inkoopdocument vindt definitieve kwalificatie pas plaats als de inschrijver alle stappen succesvol heeft doorlopen. Op dit moment (juni 2020) is het nog niet duidelijk of de Inkoop 2020 het resultaat heeft opgeleverd dat gewenst is vanuit de geformuleerde uitgangspunten en doelstellingen. Deze scriptie zal voor een deel van deze uitgangspunten in deze informatiebehoefte kunnen voorzien.
11
1.2 Probleemstelling
Voor veel gemeenten blijkt het lastig om de uitgaven op het gebied van Jeugdzorg van tevoren goed te ramen, waardoor in de loop van het jaar tekorten ontstaan op de
jaarrekening van de gemeente. Er moet dan gebruikt worden gemaakt van de reserves om het gat te dichten. De vergoeding vanuit het Rijk voor de feitelijke vraag naar Jeugdzorg is volgens veel gemeenten ontoereikend. Als gevolg hiervan moeten gemeenten deze tekorten aanvullen vanuit de algemene middelen. Dit is problematisch aangezien het idee van de Jeugdwet, de decentralisatie van Jeugdzorg van het Rijk naar gemeenten, was gestoeld op de verwachting dat de uitgaven hiermee zouden dalen. De uitvoering werd immers dichter bij de burgers gebracht. Uit de landelijke evaluatie van de Jeugdwet blijkt overigens dat deze verwachting in de eerste collegeperiode (2014-2018) niet is uitgekomen (Friele, et al., 2018).
Om deze reden is het van belang om te kijken naar het vernieuwde inkoopsysteem van de Regio Centraal Gelderland, waarbij het enerzijds relevant is om te kijken of de gewenste effecten optreden en anderzijds of er mogelijk neveneffecten optreden bij dit nieuwe
systeem. Om een overzicht te geven van de effecten van deze intensievere toetsing, kijkt dit onderzoek op drie niveaus naar de nieuwe inkoop 2020 van jeugdzorg door Inkoop SDCG. Deze benadering op drie niveaus (kwaliteit, rechtmatigheid en bureaucratie) heeft uiteindelijk als doel een antwoord te geven op de vraag:
Heeft de invoering van een vroegtijdige kwaliteitstoetsing geleid tot een selectie van rechtmatige en kwalitatief betere aanbieders, zonder dat de bureaucratische lasten zijn toegenomen?
Om een empirisch, met feiten onderbouwd antwoord te geven op deze vraag, zijn binnen het spectrum van de zorginkoop drie zorgvormen geselecteerd die vallen onder Jeugdzorg. Het gaat hierbij om de zorgvormen: Behandeling, Begeleiding, en Verblijf. Jeugdbescherming wordt hierbij niet meegenomen omdat op dat gebied in deze nieuwe inkoop weinig zaken veranderd zijn. De keuze voor de focus op jeugdzorg is gestoeld op het feit dat de
decentralisatie hiervan heeft gezorgd dat gemeenten kampen met (financiële) problemen. De politieke belangstelling voor de uitvoering van de WMO (onder meer thuiszorg) en de Participatiewet (onder meer toeleiding naar betaald werk) is op dit moment minder aanwezig. De jeugdzorg staat daarentegen momenteel volop in de gemeentelijke belangstelling.
12
1.3 Wetenschappelijke relevantie
Dit onderzoek tracht een bijdrage te leveren aan onze kennis over de werking van
inkoopprocessen en contractbeheer in een gemeentelijke en regionale setting. In het huidige overheidsmanagement (NPM) wordt namelijk veel gebruik gemaakt van uitbesteding, waarbij overheidsdiensten worden ingekocht bij particuliere aanbieders. In toenemende mate wordt in de bestuurskunde gesproken over een regulatory of ook wel een enabling state. De overheden zorgen nog wel voor de regels en het budget, maar dragen de feitelijke uitvoering op aan particuliere partijen, soms for-profit partijen maar soms ook ideële, not-for-profit zorgaanbieders. Daarbij wordt ook een groot beroep gedaan op actieve burgers en mantelzorgers. Waar deze inkoop eerder vooral betrekking had op het fysieke domein
(wegenaanleg of woningbouw), is dit de laatste jaren ook volop doorgedrongen in het sociaal domein, waar jeugdzorg onder valt. Inmiddels is er echter ook de nodige kritiek op deze aan-en uitbesteding van de feitelijke zorgverlening binnen het sociaal domein. Het is daarom van belang om te kijken of betere screening vooraf ook leidt tot een beter beheersbaar en kwalitatief beter proces.
De betrokken gemeenten zijn voor de inkoop onderdeel van een zogeheten service triad, waarbij zij zorg inkopen bij zorgaanbieders ten behoeve van burgers (cliënten) die deze zorg nodig hebben. Dit zorgt voor een afstand tussen de koper (gemeente) en de cliënt (burger), waarbij de uitdaging voor gemeenten ligt in het monitoren van dit proces van zorgverlening en de controle op kwaliteit van de dienstverlening door de zorgaanbieder (Van Iwaarden & Van der Valk, 2013). In de koper-aanbieder relatie is er mogelijk sprake van tegengestelde belangen. Deze tegengestelde belangen worden volgens Eisenhardt (1989) goed
gethematiseerd in de Agency Theory. Deze rationele keuzetheorie vertrekt vanuit de aanname dat de principaal en de agent andere risico voorkeuren en andere belangen hebben. De principaal, in dit geval Inkoop SDCG namens de gemeenten, streeft naar kwaliteit, efficiëntie en zo goedkoop mogelijke producten. De agent, in dit geval de zorgaanbieder, vertoont welllicht een aandrang tot mogelijk ongewenst gedrag zoals het bewust inschrijven voor duurdere of niet toegestane zorgvormen en producten. Voor deze duurdere vormen kan de zorgverlener hogere uitgaven declareren. Het bewust inschrijven van duurdere of niet toegestane zorgproducten sluit aan bij wat Uenk en Telgen omschrijven als opportunistisch gedrag door zorgaanbieders (Uenk & Telgen, 2019). Effectief
contractmanagement en continue monitoring door zorginkopers zouden moeten bijdragen aan het voorkomen van dergelijk opportunistisch en frauduleus gedrag bij aanbieders (Brown & Potoski, 2003; Gunawardane, 2012). Hiervoor is het volgens de Vries et al. (2014) van belang om te zorgen voor een grote mate van specificatie in dienstverleningscontracten. Zij
13 stellen dat specificatie in de contracten een positief effect heeft op kennisdeling
(informatieverschaffing) door de aanbieder. Niet gespecificeerde, niet expliciet uitgesproken verwachtingen zorgen ervoor dat aanbieders niet precies weten wat de prestatieniveaus zouden moeten zijn, wat zorgt voor onwetendheid en per saldo teleurstellende prestaties (de Vries, Schepers, Van Weele, & van de Valk, 2014) . Aan de andere kant kan het volgens de Stewardship theorie zo zijn dat not-for-profit aanbieders wel degelijk dezelfde doelstellingen hebben als de inkopende organisatie (Donaldson & Davidson, 1991). Het is van belang voor de inkopende partij, in dit geval Inkoop SDCG, om dan te streven naar samenwerking en vertrouwen in de relatie met zorgaanbieders, aangezien hierdoor eveneens opportunistisch gedrag bij aanbieders afneemt en de zorgkwaliteit verbetert (Gunawardane, 2012). In opdrachtgever-opdrachtnemer-relaties waarin wantrouwen een rol speelt nemen de kosten van toezicht (voor de inkoper) en de kosten van verantwoording (door de zorgaanbieder) snel toe en bedreigen daarmee het budget dat overblijft voor de zorgverlening zelf.
In de nieuwe Inkoop 2020 van Inkoop SDCG worden zoals gezegd uitgebreide eisen gesteld aan aanbieders. Dit gaat mogelijk tijdelijk gepaard met een onnodige toename van de
bureaucratie en de administratieve lasten voor aanbieders. De nieuwe inschrijving zal op de lange termijn kunnen bijdragen aan een vermindering van deze administratieve lasten voor zorgaanbieders, lokale toegang, gemeenten en Inkoop SDCG (Inkoop sociaal domein Centraal Gelderland, 2020c), indien de contracteringsfase leidt tot meer vertrouwen tussen inkoper (principaal) en zorgverleners (agent).
Naar aanleiding van de gepubliceerde inkoopdocumenten hebben sommige aanbieders aangegeven dat er te veel informatie opgevraagd wordt en dat een deel van de betreffende informatie mogelijk ook via andere kanalen kan worden verkregen. De vraag die in dit evaluatieonderzoek moet worden meegenomen is of er inderdaad sprake is van een onnodige uitvraag en belasting van de aanbieders, wat volgens de definitie van Rosenfeld kan worden beschouwd als Red Tape (Rosenfeld, 1984). Daarbij kan een onderscheid gemaakt worden tussen informatiekosten, kosten met betrekking tot autonomieverlies en verantwoordingskosten (Moynihan, Herd, & Harvey, 2014). Misschien is deze extra controle juist wel dringend gewenst om oneigenlijk en buitensporig gebruik te voorkomen en wegen de voordelen op tegen de nadelen. Enerzijds is er de verwachting dat de eisen,
voorwaarden, uitvraag van gegevens en de beoordeling bijdragen aan het voorkomen van ongewenst en frauduleus gedrag bij aanbieders. Daarmee zou een kwalitatiever en
rechtmatiger zorgaanbod voor cliënten kunnen worden gefaciliteerd, waarbij de kosten en de hoeveelheid zorg tot een minimum worden beperkt. Dit zou betekenen dat er positieve effecten zijn op het vlak van rechtmatigheid en kwaliteit. Anderzijds kan deze nieuwe inkoop
14 op het niveau van bureaucratie en papierwerk zorgen voor neveneffecten zoals onnodige administratieve lasten bij aanbieders. Dit evaluatieonderzoek heeft dan ook als doel om bovenstaande vragen over de effecten van de nieuwe Inkoop 2020 met feiten te kunnen beantwoorden.
1.4 Maatschappelijke relevantie
Uit de landelijke evaluatie van de Jeugdwet (2018) blijkt dat sinds de invoering van de wet in 2015 het zorggebruik, en daarmee de kosten van jeugdzorg, alleen maar zijn toegenomen. De bijbehorende transformatiedoelen bleken lastig te bereiken. Zo is het bijvoorbeeld niet gelukt om de zorg dichter bij de leefwereld van gezinnen aan te laten sluiten. Gemeenten blijken daarnaast niet zichtbaar meer in te zetten op preventie en juist gezinnen met complexe en meervoudige hulpvragen hebben moeite toegang te verkrijgen tot jeugdhulp. De Jeugdwet heeft daarbij een “pettenprobleem” veroorzaakt bij gemeenten, doordat zij meerdere rollen moesten aannemen zoals die van financier, eindverantwoordelijke,
controleur en toegangspoort tot jeugdhulp. Met de invoering van de wet is een ingewikkeld systeem ontstaan, dat gepaard gaat met een grote wederzijdse afhankelijkheid bij alle betrokken partijen. Andere transformatiedoelen zoals de vermindering van regeldruk, het normaliseren en ontzorgen, en het versterken van het opvoedkundig klimaat kwamen volgens de evaluatie van de Jeugdwet in de knel. Veel jeugdhulpaanbieders waren
genoodzaakt om te fuseren en te zoeken naar schaalvergroting op landelijk niveau, waarbij het vooral ging om fusies van gelijksoortige zorgvormen. Als gevolg hiervan kregen
gemeenten te maken met grotere organisaties die specifieke zorg aanbieden en minder in de breedte en in de regio zelf opereerden. Deze beweging naar centralisatie is ongewenst aangezien een van de oorspronkelijke doelen van de transitie en transformatie juist was om hulp dichter bij gezinnen en jongeren op lokaal niveau te organiseren. Om die reden bestaat de behoefte vanuit gemeenten om regionale raamcontracten af te sluiten met
zorgaanbieders die wel in de breedte opereren en meerdere zorgvormen aanbieden. Op deze manier kunnen cliënten, wanneer zij andere vormen van zorg nodig hebben, bediend worden door dezelfde zorgaanbieder (Wijsbroek, et al., 2019; Friele, et al., 2018). Het is dus van belang om te kijken in hoeverre de nieuwe Inkoop van SDCG bijdraagt aan het
realiseren van de transformatiedoelen binnen de jeugdzorg.
1.5 Leeswijzer
Allereerst wordt in hoofdstuk 2 gekeken naar het beleid dat ten grondslag ligt aan de nieuwe Inkoop 2020, te beginnen met de evaluatie van Jeugdwet uit 2018 (Friele, et al., 2018). Daarbij wordt ingegaan op de oorspronkelijke doelen van de wet, de uitkomsten van de
15 evaluatie en de Justitiële Verkenning die het WODC uitvoerde (Wijsbroek, et al., 2019). Vervolgens worden de aanbevelingen uit twee rapporten van de Inspectiediensten voor Gezondheidszorg en Jeugd en Justitie en Veiligheid besproken (IGJ en IJenV, 2019a; IGJ en IJenV, 2019b). Daarna komt het toetsingskader Verantwoorde Hulp voor Jeugd aan bod. Dit kader wordt door de Inspectie voor Gezondheidszorg en Jeugd gehanteerd ter controle van Jeugdzorgaanbieders en is gebaseerd op de Jeugdwet en het Internationale Verdrag voor de Rechten van het Kind (Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, 2019). Om een beeld te krijgen van de situatie bij Inkoop SDCG is gekeken naar de verschillende evaluatieve activiteiten die hebben plaatsgevonden in de periode van 2017 tot en met 2018 en de daaruit resulterende uitkomsten. Vervolgens wordt gekeken naar de nieuwe Inkoop 2020 aan de hand van de projecten Kwaliteit en Vereenvoudiging, die naar aanleiding van de evaluaties zijn opgezet. De Specifieke inkoopvoorwaarden en de Zorgvorm specifieke eisen worden daarnaast kort toegelicht (Inkoop sociaal domein Centraal Gelderland , 2020a). Ook worden de door Inkoop SDCG gebruikte inkoopvormen en de voor-en nadelen van deze vormen toegelicht. Ter vergelijking met andere regio’s in Nederland wordt tot slot gekeken naar het overzicht van de gemeentelijke rekenkamers en de monitor Nationale Zorginkoop (PBLQ, 2020; Wind, Uenk, & Telgen, 2020).
In Hoofdstuk 3 komt het theoretisch kader aan bod, waarbij een link wordt gelegd tussen de theorieën over Service Triads, Inkoopprocessen en contractering (Uenk & Telgen, 2019; Eisenhardt, 1989; Gunawardane, 2012; de Vries, Schepers, Van Weele, & van de Valk, 2014; Brown & Potoski, 2003) en Red Tape, en de Inkoop 2020 van Inkoop SDCG.
Aan de hand van de begrippen en veronderstellingen uit deze theorie kunnen de mogelijke gedragingen van jeugdzorgaanbieders en hun relatie met de Inkooporganisatie theoretisch worden beschreven (o.a. (Uenk & Telgen, 2019; Eisenhardt, 1989; Donaldson & Davidson, 1991; Van Iwaarden & Van der Valk, 2013). Vervolgens is gekeken naar de verbetering van de kwaliteit en rechtmatigheid van het jeugdzorgaanbod (Uenk & Telgen, 2019; Brown & Potoski, 2003; Gunawardane, 2012; Van Iwaarden & Van der Valk, 2013). Tot slot worden verschillende theorieën over het bureaucratische aspect van een meer gereguleerde inkoop toegelicht (Rosenfeld, 1984; Donaldson & Davidson, 1991; Moynihan, Herd, & Harvey, 2014).
Hoofdstuk 4 gaat over de gebruikte methoden en de opzet van dit mixed-method onderzoek. De effecten op de eerste twee niveaus (kwaliteit en rechtmatigheid) zijn geanalyseerd door de definitieve inschrijvingen van 60 Jeugdzorg aanbieders te analyseren, variërend van eenmanszaken tot grotere organisaties met meer dan 30 medewerkers. Door middel van een
16 kwantitatieve toetsing aan de hand van een aantal onderdelen uit de verificatiegesprekken en de definitieve inschrijvingen is gekeken naar de effecten van de nieuwe inkoop op kwaliteit en rechtmatigheid van het zorgaanbod.
Het eerste niveau waarop de effecten zijn geanalyseerd is de Kwaliteit van de zorg. Bij deze toetsing is gelet op het voldoen aan: het kwaliteitshandboek, de klachtenregeling, de
Verklaring Omtrent Gedrag en specifiek voor de zorgvorm Verblijf, het plan van aanpak van de aanbieder. Het tweede niveau is de Rechtmatigheid, waarbij is gekeken of aanbieders voor de juiste producten hebben ingeschreven voorafgaand van de verificatiegesprekken. Daarnaast is gekeken naar de beoordeling van jaarrekeningen, opleidingseisen en het lidmaatschap van een brancheorganisatie (voor de zorgvorm Verblijf).
Ter verdieping van deze kwantitatieve toets is een verdiepend onderzoek gedaan met behulp van verschillende open interviews met zorgaanbieders. De vragen die hierbij centraal staan zijn: in welke mate zorgt de nieuwe inkoop voor onnodige administratieve lasten bij
aanbieders en gemeenten? Zijn er zaken die mogelijk efficiënter kunnen? Per
jeugdzorgvorm zijn drie aanbieders, variërend van eenmanszaken tot grotere partijen, geïnterviewd. Met dit kwalitatieve deelonderzoek wordt verdieping gezocht op het
kwantitatieve onderzoek naar de effecten van de nieuwe inkoop op het gebied van kwaliteit en rechtmatigheid. Zo is er meer kans om zicht te krijgen op de mogelijk overbodige
bureaucratie die met de nieuwe procedure gepaard gaat. De resultaten en analyse zijn uitgewerkt in hoofdstuk 5. Tot slot volgt in hoofdstuk 6 een conclusie met daaraan gekoppelde aanbevelingen.
17
2. Beleidskader
In dit hoofdstuk worden de juridische, organisatorische en beleidsmatigeaspecten die ten grondslag liggen aan het nieuwe inkoopproces van de jeugdzorg in de regio centraal
Gelderland besproken. Allereerst geeft dit hoofdstuk een overzicht van de Jeugdwet 2015 en de eerste evaluatie van deze wet door ZonMw uit 2018 (Friele, et al., 2018). De Jeugdwet vormt namelijk de basis voor het verplaatsen van de bekostiging van de jeugdzorg van provincies naar gemeenten, waardoor gemeenten ook verantwoordelijk zijn geworden voor het inkoopproces. Het oorspronkelijke plan van de Jeugdwet, het transformatieplan en de verbeterpunten worden vervolgens uitgediept aan de hand van de ‘Justitiële Verkenning’ die het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC), onderzoeksafdeling van het Ministerie van Justitie en Veiligheid, uitvoerde op basis van onder andere de eerste evaluatie van de Jeugdwet (Wijsbroek, et al., 2019). De Inspectie voor Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ), de landelijke toezichthouder, publiceerde in 2019 samen met de Inspectie Justitie en Veiligheid (IJenV) twee rapporten over de meest kwetsbare kinderen met een beschermings- of jeugdreclasseringsmaatregel. Hier wordt een overzicht van gegeven (IGJ en IJenV, 2019a) & (IGJ en IJenV, 2019b).
Vervolgens komen de verschillende basiskwaliteitseisen uit het toetsingskader Verantwoorde Hulp Voor Jeugd (VHJ) van de IGJ aan bod (Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, 2019) . Dit toetsingskader is onder andere gebaseerd op de Jeugdwet en geeft een overzicht van de basiskwaliteitseisen waaraan aanbieders van jeugdhulp moeten voldoen. Gemeenten
kunnen daarnaast aanvullende eisen stellen die op het borgen en verbeteren van kwaliteit gericht zijn. Vanuit Inkoop SDCG zijn deze aanvullende eisen verwerkt in het Algemeen Programma van eisen en de Zorgvorm specifieke eisen (Inkoop sociaal domein Centraal Gelderland , 2020a). De eerste evaluatie van de module inkoop en de projectorganisatie die is opgezet ten behoeve van de nieuwe Inkoop 2020, worden daarbij ook besproken. Deze evaluatie en projectorganisatie vormen namelijk de basis voor de Algemene- en Zorgvorm specifieke eisen.
Verder wordt enerzijds toelichting gegeven op de open-house procedure die bij de zorgvormen behandeling en begeleiding wordt gehanteerd en anderzijds op de
aanbestedingsvorm die bij de zorgvorm verblijf wordt gehanteerd. Om een beeld te krijgen van de zorginkoop op nationaal niveau wordt tot slot gekeken naar de uitkomsten van de Monitor Gemeentelijke Zorginkoop 2019 uitgevoerd door Public Procurement Research Centre (PPRC) in opdracht van het Ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport (VWS) (Wind, Uenk, & Telgen, 2020) en het onderzoek dat PBLQ uitvoerde op basis van
18 gemeentelijke rekenkamerrapporten in opdracht van Divosa (PBLQ, 2020). De
beleidsvrijheid en wettelijke verplichtingen die gemeenten hebben op het gebied van inkoop van de jeugdzorg zijn immers ook relevant voor het regionale inkoopproces
2.1 Evaluatie Jeugdwet 2018
Voordat de Jeugdwet in 2015 werd geïntroduceerd waren gemeenten al verantwoordelijk voor basisonderwijs, sport, jeugdwelzijn, jeugdgezondheidszorg en pedagogische
ondersteuning (centra voor jeugd en gezin). Maar de op herstel, behandeling en therapie gerichte jeugdzorg voor jongeren met gedrags- of andere problemen viel niet onder de verantwoordelijkheid van gemeenten. Deze jeugdzorg was ondergebracht bij de twaalf provincies en grote steden (Amsterdam, Rotterdam en Den Haag). Om deze taak uit te voeren, financierden de provincies en de grote steden zogeheten “Bureaus Jeugdzorg”. Deze instanties opereerden als regionale zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) op afstand van de provincies en grote steden. De Bureaus Jeugdzorg bekostigden de particuliere zorgaanbieders en bepaalden indicatiestellingen die door scholen of huisartsen werden voorgesteld. Een deel van de ambulante en (semi)residentiële jeugd- en opvoedhulp werd rechtstreeks door verzekeraars gefinancierd. Vanuit de Algemene Wet Bijzondere
Ziektekosten (AWBZ) werd hulp aan jeugdigen met een licht verstandelijke beperking gefinancierd. De gesloten jeugdzorg en jeugdreclassering vielen onder de
verantwoordelijkheid van het Ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ) en werden door dat Ministerie bekostigd. Door de invoering van de Jeugdwet in 2015 is er veel veranderd op het gebied van de bekostiging en contractering van jeugdzorg. De feitelijke zorgverleners (de particuliere zorgaanbieders) moesten zich nu met hun offertes en declaraties tot 355
gemeenten wenden (in plaats van 12 provincies en 3 grote steden). Zowel de bestuurlijke als de financiële verantwoordelijkheid voor de jeugdhulp is per 1-1-2015 bij gemeenten terecht gekomen. Voor de uitvoering van de jeugdhulp hebben betrokken partijen niet alleen te maken met de Jeugdwet, maar ook met de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Zo hebben gemeenten zich bij het nemen van individuele besluiten (beschikkingen) te houden aan de procedure-eisen van de Awb. Ook gelden er specifieke Europeesrechtelijke regels met betrekking tot aanbesteding en privacy (de aanbestedingsvormen zullen verder worden toegelicht in hoofdstuk 2.6). Deze algemene wetgeving kan van invloed zijn op de specifieke uitvoering van de Jeugdwet. De professionals hebben zich op hun beurt te houden aan specifieke wetgeving die gericht is op hun medisch handelen. Een voorbeeld hiervan is de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Wet Big) (Friele, et al., 2018, pp. 11-12). Bepaalde handelingen in de zorg mogen alleen worden uitgevoerd door geregistreerde
19 artsen, psychologen, pedagogen, etcetera. Bovendien zijn deze zorgverleners in bepaalde gevallen verplicht om voorgeschreven protocollen te volgen. Indien deze protocollen niet worden gevolgd kan mogelijk hun BIG-erkenning worden ingetrokken.
2.1.1 Oorspronkelijk doel Jeugdwet
Het oorspronkelijke doel van de Jeugdwet is het verantwoordelijk maken van gemeenten voor een positief opvoed- en opgroeiklimaat, preventie en vroegsignalering van jeugdzorg. Gemeenten moeten daartoe verantwoordelijk worden gesteld voor basis- én specialistische jeugdhulp. Hierbij gaat het om jeugd- en opvoedhulp, jeugdigen met (licht) verstandelijke beperkingen en jeugd-ggz. De uitvoering van jeugdbescherming en jeugdreclassering is daarnaast door de Jeugdwet ook onderdeel geworden van het takenpakket van gemeenten (Wijsbroek, Kesselring, & Graas, 2019, pp. 12-13). In de memorie van toelichting op de Jeugdwet staat dat jeugdbescherming en jeugdreclassering twee bijzondere taken zijn, die door het verplichtende karakter van deze zorg ook wel het gedwongen kader worden genoemd. Voordat de Jeugdwet werd ingevoerd ging ongeveer 10% van het totale
jeugdzorgbudget naar dit gedwongen kader. Het gedwongen kader en het vrijwillige kader, dat de overige niet gedwongen jeugdhulpvormen omvat, zijn samen in de Jeugdwet opgenomen. De gedachte hierbij was dat laagdrempelig en vroegtijdig aanbieden van jeugdhulp zorgt dat er minder beroep wordt gedaan op gedwongen hulp. Aangezien
gemeenten nu de volledige regie over jeugdhulp kregen, zou betere zorgafstemming kunnen worden gerealiseerd. Daarnaast zou er door deze combinatie van vrijwillige en gedwongen zorg een prikkel voor gemeenten zijn om extra te investeren in preventie, vroeghulp en hulp tot zelfhulp (Friele, et al., 2018). Een groot verschil met de situatie voorafgaand aan de Jeugdwet 2015 is dat niet alleen de bestuurlijke, maar ook de financiële verantwoordelijkheid voor jeugdzorg bij gemeenten kwam te liggen. Om deze verantwoordelijkheden richting te geven werden de zogenoemde “transformatiedoelen” opgesteld.
Het eerste transformatiedoel was preventie, oftewel het voorkomen van (zwaardere) zorginzet. Eigen verantwoordelijkheid en mogelijkheden van de jeugdige en diens ouders waren de kernthema’s hierbij. De inzet van het sociale netwerk van de jeugdige zou bijdragen aan het behalen van dit doel. Een centrale gedachte van de zogeheten
‘participatiesamenleving’ is dat de burger zoveel mogelijk zelfredzaam is. Pas als zelfhulp niet toereikend is kan een beroep worden gedaan op de door de overheid bekostigde professionele hulp.
20 Bij het tweede transformatiedoel stond de zogeheten de-medicalisering centraal, waardoor minder zorginzet nodig zou zijn. Om dit te bewerkstelligen moest het opvoedkundig klimaat van gezinnen, wijken, scholen, kinderopvang en peuterspeelzalen versterkt worden. Het “ontzorgen” en normaliseren van jeugdigen kon volgens de transformatieplannen juist in die arena’s kunnen worden bereikt.
Het derde transformatiedoel betrof het eerder aanbieden van de juiste hulp op maat, om daarmee het beroep op dure gespecialiseerde zorg te laten afnemen.
Volgens het vierde transformatiedoel zou integrale hulp aan gezinnen moeten worden geboden. Uitganspunt hierbij was de slogan: “één gezin, één plan, één regisseur”. Meer flexibiliteit in de budgetten door ontschotting zou daarnaast zorgen voor betere
samenwerking en innovatie stimuleren. Het vijfde transformatiedoel ging over de autonomie van professionals. Zij zouden meer ruimte moeten krijgen om de juiste hulp te bieden door vermindering van de regeldruk. Tot slot zouden diezelfde professionals beter gebruik moeten maken van de sociale netwerken in de omgeving van het gezin en van de jeugdigen
(Friele, et al., 2018, pp. 10-15). De vraag bij de evaluatie is dan ook of de gestelde verwachtingen zijn uitgekomen.
2.1.2 Constateringen evaluatie Jeugdwet
Uit de evaluatie van de Jeugdwet in 2018 blijkt dat er op het moment van evaluatie vooral sprake was van een transitiestadium waarbij de echte transformatie nog voor een groot deel vorm moest krijgen (Friele, et al., 2018, pp. 528-529). Hiermee kon ook worden
geconcludeerd dat de opgestelde transformatiedoelen nog niet bereikt waren. Zo is volgens de evaluatie het zorggebruik sinds de invoering van de Jeugdwet alleen maar toegenomen. Daarnaast is het niet gelukt de zorg dichter bij de leefwereld van gezinnen aan te laten sluiten. Gemeenten bleken niet zichtbaar meer in te zetten op preventie en juist gezinnen met complexe en meervoudige hulpvragen bereikten minder goed de weg naar jeugdhulp.
De Jeugdwet had daarnaast een “pettenprobleem” veroorzaakt bij gemeenten. Zij moesten ineens allerlei rollen aannemen als financier, eindverantwoordelijke, controleur en
toegangspoort tot jeugdhulp. Met de invoering van de wet is er een complex systeem ontstaan, dat gepaard gaat met een grote wederzijdse afhankelijkheid bij alle betrokken partijen. Veel jeugdhulpaanbieders zagen zich genoodzaakt om te fuseren en te zoeken naar schaalvergroting op landelijk niveau. Op deze manier werden weliswaar administratieve kosten bespaard bij aanbieders, maar dit had ook als gevolg dat door zorgaanbieders werd
21 gezocht naar specialisatie op een specifiek zorgaanbod. Hiermee ontstond een uitdaging voor gemeenten en regio’s om te schakelen met andere zorgvormen die door andere zorgaanbieders worden aangeboden. Dit is nadelig aangezien één van de oorspronkelijke doelen van de transitie en transformatie juist was om hulp dichter bij gezinnen op lokaal niveau te organiseren. Andere doelen zoals de vermindering van regeldruk, het
normaliseren en ontzorgen, en het versterken van het opvoedkundig klimaat kwamen ook in de knel.
2.2 Rapporten Inspectiediensten IGJ en IJenV 2019
Ook vanuit de controle van de inspectiediensten bleek dat de Jeugdwet nog niet de gewenste resultaten heeft opgeleverd. In 2019 verschenen vanuit IGJ en IJenV de inspectierapporten “Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd” en
“Jeugdbeschermingsketen in gevaar”. Uit deze rapporten komt naar voren dat gecertificeerde instellingen (GI) hun taak, namelijk jeugdigen namens de overheid
beschermen, onvoldoende konden uitvoeren. Vaak gaat het in deze gevallen om complexe en zware problemen, waarbij direct inzetbare hulp onvoldoende beschikbaar is. Daaraan gekoppeld is het bieden van passende hulp een grote uitdaging, bijvoorbeeld door personele tekorten en financiële onzekerheid bij instellingen. Ook in dit inspectierapport wordt er op gewezen dat voldoende financiële middelen aanwezig moeten zijn om te voldoen aan de vraag naar (specialistische) Jeugdzorg. Het is lastig voor gemeenten om “nee” te verkopen aan haar burgers, gezien de wettelijke verplichting die voor gemeenten geldt voor het bieden van Jeugdzorg aan haar jeugdigen. Opvallend is dat net als in de evaluatie van de Jeugdwet, ook in deze rapporten naar voren komt dat de meest kwetsbare groep met veelal complexe vragen en problemen niet op tijd gebruik kan maken van passende hulp (IGJ en IJenV, 2019a; IGJ en IJenV, 2019b).
22
2.3 Toetsingskader Verantwoorde Hulp voor Jeugd
In de Jeugdwet zijn basiskwaliteitseisen opgenomen waar aanbieders van jeugdhulp aan moeten voldoen. De IGJ ziet daarop toe door middel van het toetsingskader Verantwoorde Hulp voor Jeugd (VHJ). Dit toetsingskader is naast de Jeugdwet ook gebaseerd op het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK). Aan de hand van vijf thema’s worden basiskwaliteitseisen toegelicht. Voor nieuwe toetreders (zorgaanbieders) zijn sets met kernverwachtingen gespecificeerd voor Jeugdhulp zonder verblijf, Jeugdhulp met verblijf en Gesloten Jeugdhulp. Deze specifieke toetsingskaders worden bij inspecties altijd
meegenomen met als ondergrens het thema “veiligheid”. Aanvullend worden bij inspecties bepaalde verwachtingen getoetst zoals de positie van de cliënt, de uitvoering van de hulp en een aantal verwachtingen dat gebaseerd is op de speerpunten van de IGJ, de zogenoemde “kernverwachtingen”. Deze kernverwachtingen worden vervolgens aangevuld met andere verwachtingen uit het toetsingskader VHJ (Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, 2019, p. 4).
2.3.1 Eisen bestuurlijke organisatie
De aanvullende verwachtingen uit het toetsingskader zijn onderverdeeld in een aantal thema’s. Het meest relevante thema voor de extra screening waar dit onderzoek zich op richt, is de “bestuurlijke organisatie”. Dit thema bevat vijf eisen. De eerste eis in dit thema (afkomstig uit de Jeugdwet en de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg) gaat over het systematisch uitvoeren van kwaliteitsmanagement. Hierbij wordt uitgegaan van de
kwaliteitscyclus: het op systematische wijze verzamelen en registreren van de kwaliteit van de hulp, toetsen of de wijze van uitvoering leidt tot verantwoorde hulp, het uitvoeren van veranderingen indien nodig. Het is mogelijk voor organisaties om een certificaat te
ontvangen indien hun kwaliteitsmanagementsysteem voldoet aan bepaalde eisen. De meest gebruikte norm is het ISO 9001 certificaat, dat een internationaal geaccepteerde standaard vormt voor kwaliteitsmanagementsystemen. Organisaties moeten deze certificatie zelf bekostigen door het inhuren van een private certificeringsorganisatie. Een specifiekere uitwerking van deze norm voor diverse zorgvormen is de Harmonisatie Kwaliteitsbeoordeling de Zorgsector (HKZ). Voor jeugdbescherming en jeugdreclassering zijn door HKZ en het werkveld normen ontwikkeld (hierna: HKZ) (Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, 2019, p. 22)
De tweede eis heeft betrekking op de inzet van gekwalificeerde professionals door de aanbieder. In de VN Richtlijnen alternatieve zorg voor kinderen staat beschreven dat aandacht moet worden besteed aan de professionele vaardigheden van verzorgers, hun
23 training en het toezicht op hen. Hiervoor is een heldere functieomschrijving benodigd, die eveneens duidelijkheid geeft aan ouders of wettelijke voogden. In de Jeugdwet is
opgenomen dat jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen verantwoordelijk zijn voor het bieden van verantwoorde hulp. Het gaat hierbij om de kwaliteit en de hoeveelheid van personeel. Daarnaast zijn de jeugdhulpaanbieders en GI’s verantwoordelijk voor de taakuitvoering door geregistreerde professionals. Hierbij wordt wel de kanttekening gemaakt dat een aanbieder iemand anders dan de geregistreerde professional taken mag laten uitvoeren, indien aannemelijk kan worden gemaakt dat dit niet ten koste gaat van de kwaliteit van de uit te voeren taak. Voor pleegzorgaanbieders geldt de kwaliteitsstandaard “quality for children” (Q4C), waarbij door de jeugdige wordt aangegeven of deze goed geholpen wordt bij vragen en problemen (Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, 2019, p. 23).
In de derde eis wordt gesteld dat aanbieders dienen te voldoen aan de geselecteerde nalevingsvormen. Zo moeten professionals die in contact kunnen komen met jeugdigen of ouders, beschikken over een Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) die niet ouder is dan drie maanden bij aanvang van de werkzaamheden. Voor zelfstandigen zonder personeel (ZZP’ ers) geldt dat deze VOG niet ouder mag zijn dan drie jaar tijdens de werkzaamheden. In het geval van pleegzorg moeten de pleegouders en alle personen op hetzelfde adres die ouder zijn dan twaalf jaar, beschikken over een Verklaring van Geen Bezwaar. Instellingen moeten beschikken over een Meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling, waarbij de eis voor Jeugzorgaanbieders en GI’s is dat het gebruik en de kennis van deze meldcode moeten worden bevorderd onder medewerkers. Verder mag de beslissing tot opname in gesloten jeugdhulp alleen worden genomen door de kinderrechter, tenzij het een noodsituatie betreft. Dit geldt voor gesloten jeugdhulp in zowel het gedwongen, als het vrijwillig kader.
Bij de vierde eis gaat het om de verantwoordelijkheid van aanbieders om jeugdhulp aan te bieden in samenhang met andere hulp. In de Jeugdwet is opgenomen dat alle vormen van jeugdzorg gericht zijn op het bieden van integrale hulp aan de jeugdige en zijn ouders als er sprake is van meervoudige problematiek. De Memorie van Toelichting Jeugdwet geeft daarbij aan dat jeugdhulp integraal dient te worden geboden vanuit de slogan: “één gezin, één plan, één regisseur. In het geval van een gezin met complexe problemen wordt dit gerealiseerd door het gezin centraal de regie te laten voeren. Jeugdhulpaanbieders en GI’s moeten de jeugdhulp of maatregel zoveel mogelijk in samenhang met andere hulp verlenen.
In de vijfde eis wordt benoemd dat de aanbieder volgens de Zorgbrede Governancecode dient te werken. De Jeugdwet benoemt dat jeugdhulpaanbieders en GI’s verplicht zijn om jaarlijks verslag te doen van de naleving van de regels met betrekking tot de kwaliteit van
24 jeugdhulp, de uitvoering van de taken, het klachtrecht en de medezeggenschap. In de Jeugdwet staan allerlei punten benoemd die terug moeten komen in dit
“kwaliteitsjaarverslag”. Voor de sector jeugd bestaat nog geen Governancecode, maar er is wel sprake van een Zorgbrede Governancecode waarin de taken van de Raad van Toezicht terugkomen. Hierbij gaat het om het houden van intern toezicht, het regelen van extern toezicht en het maatschappelijk verantwoorden (Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, 2019, pp. 23-24).
2.4 Evaluatie Inkoop sociaal domein Centraal Gelderland
Sinds 1 januari 2017 koopt Inkoop SDCG zorg binnen het sociaal domein in door middel van een Interactief Aankoopsysteem (IAS). Voor toetreding tot het IAS moeten
jeugdzorgaanbieders voldoen aan voorwaarden die beschreven staan in het
aanbestedingsplatform CTM. In de algemene bepalingen van het IAS is opgenomen dat voor 30 september 2019 een evaluatie moet plaatsvinden op de werking van het IAS als inkoopsysteem, en de gecontracteerde diensten en producten (Inkoop sociaal domein Centraal Gelderland, 2017) .
Als gevolg van deze bepalingen hebben in 2018 drie verschillende evaluatieactiviteiten plaatsgevonden. Allereerst was er in januari een evaluatie van de regionale samenwerking binnen het sociaal domein Centraal Gelderland waarbij gemeenten en de module Inkoop betrokken waren. Omdat één van de kernwaarden van het inkoopsysteem overleg met aanbieders is, werd in mei een digitale enquête uitgezet waarin vragen werden gesteld aan aanbieders over het inkoopsysteem en de wijze van inkopen. De derde evaluatieve activiteit bestond uit meerdere brainstormsessies in september. In deze sessies werden vanuit Inkoop SDCG en de betrokken gemeenten de kenmerken en uitgangspunten van het IAS geëvalueerd.
Op basis van de evaluaties werden verschillende uitgangspunten geformuleerd. Ten eerste zou er zowel bij de toelating als bij de naleving een strenge toetsing moeten komen op de kwaliteit en rechtmatigheid van de zorgaanbieders. Daartoe werden eisen opgesteld die stimulerend zijn voor kwalitatief goede dienstverlening, die bijdragen aan financiële beheersing en aan de gewenste transformatie binnen het sociaal domein. Ook werd het aantal producten verkleind, waarbij een overzichtelijk productenmodel werd opgesteld. Een ander uitgangspunt was het werken met minder aanbieders en het uitsluitend toelaten van aanbieders die voldoende gekwalificeerd worden bevonden Naast de genoemde evaluatieve activiteiten vindt evaluatie van de inkoop in Centraal Gelderland plaats in een continu proces
25 van analyse, keuzes, planning, doorvoeren van verbeteringen en evalueren met gemeenten en zorgaanbieders. Om deze continue evaluatie in te kaderen zijn verschillende projecten opgezet (Inkoop sociaal domein Centraal Gelderland, 2020c). Op deze projecten wordt verder ingegaan in paragrafen 2.5.2 en 2.5.3.
2.5 Nieuwe Inkoop 2020
Eind 2018 hebben de input uit de brainstormsessies en voorgenomen aanpassingen geleid tot een keuzemoment. De aanpassingen konden ofwel in de al bestaande contractering worden doorgevoerd, ofwel in een nieuwe inschrijving. Aangezien er een groot aantal zaken zou moeten worden veranderd in de oorspronkelijk overeengekomen contracten, werd gekozen voor een nieuwe inschrijving: Inkoop 2020. Ambtelijk en bestuurlijk werd de nieuwe inkoop met verschillende argumenten onderbouwd. De aanbestedingsdocumenten moesten worden geactualiseerd, de toets op kwaliteit bij inschrijving en naleving moest strenger worden voor aanbieders, en alle aanbieders zouden onder gelijke voorwaarden moeten worden gecontracteerd. Meer overzicht en duidelijkheid in de ICT-systemen en een nieuw productenmodel waren daarnaast ook gewenst. In de nieuwe Inkoop kan ook meer worden gestuurd op bewijsstukken en de verificatie hiervan. Aanbieders kunnen zo worden getoetst op hun geschiktheid als partij, beroepsgeschiktheid en beroepsbekwaamheid om de
opdrachten uit te mogen voeren. Vooraf moeten hiervoor meer gegevens worden opgevraagd die in de toetsing en verificatiegesprekken worden beoordeeld. Pas als een aanbieder alle stappen succesvol heeft doorlopen mag contractering plaatsvinden. Behalve de verwachte voordelen op het vlak van kwaliteit en rechtmatigheid, zouden door de nieuwe Inkoop 2020 de administratieve lasten afnemen bij gemeenten, zorgaanbieders en Inkoop SDCG (Inkoop sociaal domein Centraal Gelderland, 2020c).
2.5.1 Aandachtspunten bij nieuwe Inkoop 2020
Bij deze onderbouwing werd meteen een aantal aandachtspunten benoemd. Omdat
gemeenten hun eigen lokale keuzes willen blijven maken, dient het cafetariamodel2 te allen
tijde behouden te worden. Daarnaast kunnen de strenge eisen leiden tot te weinig
zorgaanbieders die kunnen en willen inschrijven. Om dit te voorkomen is het van belang dat deskundigheid wordt ingezet bij het opstellen van de eisen. Ook de capaciteit en het
commitment om deze eisen te toetsen dienen aanwezig te zijn. Een ander aandachtspunt betreft het feit dat er onvoldoende commitment en continuïteit vanuit gemeenten voor
2Een gemeente bepaalt in dit model zelf voor welke zorgvormen wordt deelgenomen aan de
26 deelname aan werkgroepen was. Ook is er het risico dat het beeld ontstaat dat de
problemen in het sociaal domein worden opgelost door middel van de nieuwe Inkoop. Een ander risico is dat door meer afwijzingen van zorgaanbieders op basis van de
kwaliteitstoetsing, meer losse lokale maatwerkcontracten worden gemaakt zonder kwalitatieve toetsing. De echte vormgeving van lokale- en regionale samenwerking in processen moet pas gebeuren na de fase van contractering, zodat de nieuwe contractering optimaal wordt benut. Tot slot zou de inschrijfdatum van 1 juli i.p.v. 1 januari door aanbieders als bezwaarlijk kunnen worden gezien (Inkoop sociaal domein Centraal Gelderland, 2020c).
Om de nieuwe inkoop 2020 vorm te geven werd door Inkoop SDCG een projectorganisatie ingericht. Op deze manier zou het vernieuwde palet van diensten en producten kunnen worden ingedeeld. Daarnaast kon aandacht worden gegeven aan de gewenste kwalitatieve toetsing bij inschrijving en de naleving van contractuele verplichtingen. Het project is
onderverdeeld in verschillende deelprojecten. Zo is er allereerst het project “Quick Wins” waarbij zoals gezegd werd gekeken naar producten waarvan voorafgaand al kon worden gesteld dat deze niet gebruikt zouden worden. Onder de Stuurgroep inkoop 2020 zijn twee andere projecten ingericht: “Project Kwaliteit” en “Project Vereenvoudiging” (zie Figuur 1).
Figuur 1: Plan van Aanpak Inkoop 2020 (Inkoop sociaal domein Centraal Gelderland, 2020c).
27
2.5.2 Project Kwaliteit
Een van deze deelprojecten is het project Kwaliteit dat de werkgroepen “Kwaliteit aan de voorkant” en “Handhaving” bevat. Vanuit de Jeugdwet en WMO 2015 dienen gemeenten vorm te geven aan de kwaliteit en rechtmatigheid van de ingekochte hulp en ondersteuning. Daarmee hebben zij naast de verantwoordelijkheid voor het beleid en de uitvoering, ook de verantwoordelijkheid voor het toezicht en de naleving van de wetten.
Vanuit de regio Centraal Gelderland werd de wens uitgesproken om een integrale aanpak hiervoor te ontwikkelen. Om dit te kunnen bewerkstelligen hebben beleidsadviseurs, kwaliteitsmedewerkers, medewerkers handhaving, de lokale toegang én zorgaanbieders deelgenomen aan het Project Kwaliteit, dat werd opgestart in september 2018. Samen met de input uit het Project Kwaliteit werden uitkomsten van de genoemde Brainstormsessies in 2.5.3 als uitgangspunt genomen voor het “Afsprakenkader kwaliteit, toezicht en handhaving Regio Centraal Gelderland”. De uitkomsten van de brainstormsessies bleken namelijk goed aan te sluiten bij het project kwaliteit, gezien de gewenste focus op meer kwalitatieve
monitoring (toetsing) aan de voorkant van het contracteringsproces. De zogeheten Cirkel van Naleving stond centraal in het Afsprakenkader. Deze cirkel omvat vier elementen die dienen als handvatten voor het integrale handhavingsproces. Enerzijds gaat het om de preventieve elementen communiceren en dienstverlenen. Anderzijds gaat het om de meer repressieve elementen controleren en sanctioneren.
Kwaliteit aan de voorkant
Voor aanbieders van WMO en Jeugdzorg moeten er concrete, toetsbare eisen komen. Deze eisen moesten worden opgesteld in afstemming met de landelijke toetsingskaders van de IGJ (zoals besproken in paragraaf 2.4) Gemeentelijke Gezondheidsdiensten (GGD) en Geneeskundige Hulpverleningsorganisaties in de Regio (GHOR). Ook moeten de Algemene Bepalingen, het Aanbestedingsdocument en de Zorgvorm specifieke eisen worden
aangepast. Bij nieuwe inschrijvingen moet meer zicht op kwaliteit komen en aandacht voor rechtmatigheid, waardoor alleen zorgaanbieders die voldoen aan de gestelde
(kwaliteits)eisen een contract met Inkoop SDCG kunnen krijgen. De afdeling contractbeheer krijgt hierdoor een grotere rol in het toetsen van aanbieders op geschiktheidseisen,
uitsluitingsgronden en (kwaliteits)eisen. Een kwaliteitscommissie, bestaande uit een vertegenwoordiging van gemeenten, Lokale Toegang en Inkoop SDCG, moet met iedere inschrijvende partij een verificatiegesprek voeren. De inkoopvoorwaarden en het
bijbehorende kwaliteitskader moeten actief openbaar gemaakt worden door middel van bijeenkomsten voor gemeenten en zorgaanbieders. Op deze manier kan kennis van de
28 inkoopvoorwaarden worden overgebracht. Voor de medewerkers van de Lokale Toegang moet daarnaast een training “kwaliteit en fraude alertheid” worden georganiseerd.
Toezicht en handhaving
Om zicht te houden op de kwaliteit moet de inhoud van de trimester- en contractgesprekken onder andere worden afgestemd op het kwaliteitskader. Daaraan gekoppeld moet het aantal zorgaanbieders waarmee een keer per jaar gesproken wordt, worden uitgebreid al dan niet door middel van roulatie. Het melden van signalen waarbij een vermoeden is dat structureel niet wordt voldaan aan de eisen uit het contract, kan via het contractbeheersysteem
Vendorlink. Deze signalen zouden via de zogenoemde “Gouden Route” moeten worden besproken. Dat wil zeggen dat elk signaal eerst met de zorgaanbieder besproken wordt. De “kwaliteitscommissie Signalen” moet zich bezig moeten houden met regionale trends en ontwikkelingen in relatie tot de signalen en het bepalen van vervolgacties. Gemeenten zouden zelf ook een “Meldpunt Signalen Zorg” op hun website moeten plaatsen en een toezichthouder kwaliteit moeten aanwijzen. Ook moet per gemeente een toezichthouder rechtmatigheid worden aangewezen. Voor verdere ontwikkeling van het reactieve en
proactieve toezicht moet een werkgroep worden opgestart. Op financieel gebied zou moeten worden gewerkt met een regio budget, waarbij rapportages openbaar worden gemaakt. Signalen moeten ook hier regelmatig geanalyseerd worden. Voor het leggen van verbindingen, het uitvoeren van analyse en het geven van adviezen moet een regionale kwaliteitsfunctionaris worden aangesteld. Ten behoeve van de handhaving is een handhavingskader ontwikkeld. De Algemene bepalingen zouden hierop moeten worden aangepast. Tot slot moet een werkgroep moeten worden opgestart, bestaande uit gemeenten en een vertegenwoordiging vanuit Inkoop SDCG. Deze werkgroep zou het handhavingskader verder kunnen ontwikkelen tot een regionaal handhavingsbeleid.
Vanuit het project Kwaliteit werd dan ook aan de Regio Centraal Gelderland geadviseerd om bovenstaande (kwaliteits)eisen uit het Afsprakenkader mee te nemen in de algemene eisen (Inkoop sociaal domein Centraal Gelderland, 2019).
2.5.3 Project Vereenvoudiging
In het project Vereenvoudiging werd gekeken naar een vereenvoudiging (en vermindering) van het aantal producten. Hiervoor werden drie werkgroepen opgericht, te weten
“Begeleiding en dagactiviteit”, “Behandeling Jeugd” en “Verblijf Jeugd”. Vanuit de
29 gemeenten de functionarissen bij de toegang (wijkcoaches en andere verwijzers) en
zorgaanbieders deelnamen.
Aangezien het totaalaantal producten was afgenomen bij deze inkoop, werd uiteindelijk een conversietabel gemaakt. In deze tabel konden zorgaanbieders hun “oude” product opzoeken en zien onder welk nieuwe variant dit product in de inkoop 2020 valt. Op basis van de twee Nota’s van Inlichtingen konden betrokken partijen vragen stellen en hun mening geven over de nieuwe Inkoop. Aan de hand van deze Nota’s van Inlichtingen zijn verschillende zaken in de Zorgvorm specifieke eisen en Productbeschrijvingen aangevuld of aangepast. Voor de zorgvorm Begeleiding werden 24 producten samengevoegd tot 7 nieuwe producten. In het geval van Behandeling werden 28 producten gereduceerd tot 13. Tot slot werden voor Verblijf 49 producten samengenomen tot 14 nieuwe producten.
De uitkomsten van de projecten Kwaliteit en Vereenvoudiging inclusief de bijbehorende werkgroepen hebben uiteindelijk geleid tot vier Algemene documenten. Dit zijn: het Algemeen inkoopdocument, Algemeen programma van eisen, de Specifieke
inkoopvoorwaarden en de Zorgvorm specifieke eisen. Deze documenten zijn te vinden op de website van Inkoop SDCG (Inkoop sociaal domein Centraal Gelderland , 2020a).
Het proces van de nieuwe inschrijving zorgt ervoor dat aanbieders verplicht de verschillende inkoopdocumenten moeten bekijken en invullen voordat überhaupt tot inschrijving en
contractering kan worden overgegaan. Deze algemene inkoopdocumenten dienen door de aanbieder te worden bestudeerd en eventuele bijlagen dienen te worden geüpload in het CTM-systeem.
2.5.4 Jeugdzorgproducten en Zorgvorm specifieke eisen inkoop 2020
Zoals eerder benoemd is het aantal Jeugdzorgproducten sterk verminderd in de nieuwe Inkoop 2020. Per zorgvorm zijn de zogenoemde Productbeschrijvingen en Zorgvorm
specifieke eisen opgesteld. Naast de algemene eisen vormen deze specifieke eisen de basis voor toetsing van de inschrijving en de inhoud van de verificatiegesprekken.
In deze nieuwe inkoop is per zorgvorm een duidelijk onderscheid in tarieven, zwaarte van producten, en de vereiste opleidingsniveaus te herkennen. Een overzicht van de Zorgvorm specifieke eisen en de productomschrijvingen is toegevoegd in bijlage 1. Aangezien dit onderzoek zicht richt op Jeugdzorg, zijn in deze bijlage alleen de eisen voor de zorgvormen behandeling, begeleiding en verblijf uitgewerkt.
