1
Zorg(en) over de jeugdzorg
Een onderzoek naar de verhouding tussen beleidsontwerp en implementatie van de jeugdzorg in de Noordkop
Auteur: Tobias Hendriks Begeleider: Imrat Verhoeven Tweede lezer: Robin Pistorius Datum: 27 juni 2014
Afstudeerscriptie Politicologie: Bestuur en Beleid Universiteit van Amsterdam
2 Inhoud Voorwoord ... 4 Samenvatting... 5 Inleiding ... 6 Hoofdstuk 1: Methode ... 11 1.1: Onderzoeksgebied ... 11 1.2: Interviews en respondenten... 12 1.3: Discoursanalyse ... 13
1.4: Krachten en gebreken onderzoek ... 15
Hoofdstuk 2: Theoretisch kader ... 16
2.1: De verzorgingsstaat ter discussie ... 16
2.2: Bestuurlijke ontwikkelingen ... 18 2.3: Beleidsontwerp ... 20 2.3.1: Interpretatieve ontwikkelingen ... 20 2.3.2: Interpretatief beleidsontwerp ... 22 2.4: Implementatie ... 23 2.4.1: Eerste generatie ... 24 2.4.2: Tweede generatie ... 26 2.5: Samenvatting ... 27
Hoofdstuk 3: Decentralisatie van de jeugdzorg ... 28
3.1: Verschillende typen jeugdzorg ... 28
3.2: Doelen van de decentralisatie ... 29
3.3: Sociaal wijkteam als kerninstrument ... 30
3.4: Beleidsontwerp van gemeenten in de Noordkop ... 31
3.5: Conclusie ... 33
Hoofdstuk 4: Verhouding tussen beleidsontwerp en implementatie ... 35
4.1: Definities jeugdzorgveld ... 36
4.1.1: Het statische en flexibele sociale wijkteam ... 36
4.1.2: Enkele en meervoudige integraliteit ... 38
4.2: Specialistische karakter jeugdzorg ... 41
4.2.1: Een extra jeugdteam? ... 41
4.2.2: Cultuuromslag binnen de gemeenten ... 43
4.3: Gevangen door het rijk ... 47
3
4.5: Conclusie ... 51
Hoofdstuk 5: Conclusie ... 53
5.1: Aanbevelingen ... 55
Bijlage ... 57
Bijlage 1: Sociaal wijkteam ... 57
Bijlage 2: Stappenplan contact opnemen met het sociale wijkteam ... 58
Bijlage 3: Transitieagenda ... 58
Bijlage 4: Topiclijst interviews ... 59
4
Voorwoord
Voor u ligt mijn afstudeerscriptie voor de Master Politicologie: Bestuur en Beleid,
geschreven aan de Universiteit van Amsterdam. Al sinds de bachelorfase Sociologie heeft beleid mijn interesse. Vooral het effect van beleid op de sociale werkelijkheid, op de kwaliteit van leven van mensen en op het verloop van het implementatieproces. In deze scriptie is vooral het laatst genoemde onderdeel uitgediept door een oude maar zeer bekende
probleemstelling over de verhouding tussen het beleidsontwerp en implementatie weer naar boven te halen. Het proces van vijf maanden heeft uiteindelijk geresulteerd in een leerzame periode, waarin ik heb geprobeerd deze verhouding beter te begrijpen.
Deze scriptie had nooit tot stand kunnen komen zonder hulp van vrienden, familie en studiegenoten. Door hun constructieve feedback en ondersteuning heb ik ook op moeilijke momenten de goede lijn weer weten te vinden. Mijn speciale dank gaat uit naar mijn
begeleider Imrat Verhoeven, die dag in dag uit voor mij klaar stond om me verder te helpen in het onderzoeksproces. Zo heeft Imrat zelfs een week voor de deadline nog deze gehele scriptie gelezen en voorzien van feedback, terwijl dit vanuit zijn positie niet noodzakelijk was. Imrat, mijn dank is groot.
Tot slot gaat veel dank uit naar alle geïnterviewden in dit onderzoek. Jullie vriendelijkheid, behulpzaamheid en vakkundige kennis hebben de interviews tot een plezierige bezigheid verheven.
Ik hoop dat u met plezier deze scriptie leest.
5
Samenvatting
Op 1 januari 2015 worden gemeenten verantwoordelijk voor de jeugdzorg. Door de zorg dichter bij het kind te organiseren hoopt de overheid op een meer effectieve en efficiënte dienstverlening. Sommigen hebben echter hun zorgen geuit over de situatie na 1 januari 2015. Vooral over de toekomstige uitvoering van de jeugdzorg maken mensen zich zorgen.
Pressman en Wildavsky beschreven al in 1973 dat een goede implementatie afhangt van de verhouding tussen beleidsontwerp en implementatie. In dit onderzoek is deze
verhouding tussen beleidsontwerp en implementatie bij de nieuwe jeugdzorg onderzocht in de gemeenten Hollands Kroon, Schagen en Texel. Mocht het zo zijn dat er een
wanverhouding bestaat tussen het ontwerp en de uitvoering, dan kan de decentralisatie
resulteren in niet behaalde beleidsdoelen, veel geldverlies, maar ook een slechtere jeugdzorg. Door de betekenisgeving van de beleidsmakers en uitvoerders te onderzoeken zijn twee discoursen ontdekt. Eén discours gehanteerd door gemeenten die het beleidsplan vormgeven en één gehanteerd door uitvoerders binnen de gemeenten. Het discours van gemeenten kent vooral statische elementen, terwijl de uitvoerders een fluïde discours
hanteren. Binnen het statische discours krijgt het gehele jeudgzorgveld, met alle instrumenten daarin, een statische betekenis, met daarin weinig kans voor flexibiliteit. Uitvoerders van de gemeenten, daarentegen, hanteren voornamelijk een flexibel discours, waarin het gehele jeugdzorgveld fluïde gedefinieerd wordt.
Deze twee discoursen leiden tot twee verschillende verhoudingen tussen
beleidsontwerp en implementatie. In het statische discours krijgt deze verhouding een strakke invulling met vaststaande handelingen, regels en standaardisaties. Het fluïde discours leidt tot een flexibele verhouding tussen beleidsontwerp en implementatie. Uitvoerders kunnen zo inspelen op wat het beste past bij het complexe jeugdzorgveld.
6
Inleiding
“Gemeenten worden in 2015 verantwoordelijk voor jeugdzorg, werk en inkomen en zorg aan langdurig zieken en ouderen. Een deel van deze taken hebben zij nu ook al, een deel nemen zij over van de Rijksoverheid. Dit heet ook wel decentralisatie.” (Rijksoverheid, n.d.(a))
Met dit citaat beschrijft de rijksoverheid welke taken van de overheid vanaf 1 januari 2015 verschuiven naar gemeenten. Niet alle gemeenten zijn echter blij met deze decentralisatie. Zo sprak in januari 2014 nog twee derde van de gemeenten zich uit tegen de manier waarop ze vanaf 1 januari 2015 voor hun inwoners moeten zorgen (De Volkskrant, 2014), vraagt de Raad van State zich af of het tempo waarmee gedecentraliseerd wordt niet te hoog ligt (Raad van State, 2014, p. 43) en betwijfelt de Algemene Rekenkamer of het wel verantwoord is om op 1 januari 2015 al te decentraliseren (Algemene Rekenkamer, 2014; Giebels, 2014).
Waar sommige twijfelen aan de startdatum van de decentralisatie, twijfelen anderen aan de kennis en kunde van de gemeenten om terreinen waar ze geen ervaring mee hebben goed in te richten (Boogers et al., 2008, p. 38). Daar komt nog bij dat de voorbereidingen voor diverse terreinen pas sinds kort zijn ingezet. Zo is de nieuwe Wet op de jeugdzorg pas eind februari 2014 aangenomen (Rijksoverheid, n.d.(b)). Dit betekent dat gemeenten een periode van tien maanden hebben om het beleid en de uitvoering rondom de jeugdzorg vorm te geven.
Sommige professionals maken zich zoveel zorgen over de gevolgen van de
decentralisatie dat een petitie werd gestarttegen de aanname van de nieuwe jeugdzorgwet in de Eerste Kamer1. De organisatoren vrezen vooral voor de kinderen met psychische
problemen die straks misschien niet meer de zorg krijgen die ze nodig hebben. “Wij vrezen dat onvoldoende duidelijk is welke desastreuze gevolgen het overhevelen van de jeugd-ggz naar de gemeente zal hebben” (Oosterhoff, et al., n.d.).
Bovenstaande zorgen hebben voornamelijk betrekking op de uitvoering van gemeenten. Kunnen gemeenten wel de uitvoering van een terrein als de jeugdzorg goed vormgeven? Het is in ieder geval zeker dat als de uitvoering niet goed ingericht wordt, de gevolgen ingrijpend zullen zijn. Jongeren kloppen immers vanaf 1 januari 2015 bij de gemeenten aan en dan moet er goede zorg geleverd kunnen worden.
In 1973 beschreven Pressman en Wildavsky al dat de uitvoering valt of staat bij een goede samenhang tussen het beleidsplan en de uitvoering. Mochten deze niet goed op elkaar zijn afgestemd dan kan de uitvoering mislukken. Beleid moet niet alleen beoordeeld worden
7 op basis van de inhoud, maar eveneens op de mogelijkheden tot implementatie (Pressman & Wildavsky, 1984, p. xv). Dit is nog niet vanzelf sprekend in het beleidsproces. Zo is de beleidscyclus een veel gebruikt instrument bij het ontwerpen en implementeren van beleid. Deze cyclus doorloopt vijf stappen, bestaande uit “agenda-setting, policy formulation, decision making, implementation and evaluation” (Jann & Wegrich, 2007, p. 43). Een veelgehoord kritiekpunt op de beleidscyclus is de versimpeling van de sociale werkelijkheid in vijf stappen. Als beleidsmakers niet open staan voor het bijstellen van beleid en teveel vasthouden aan de vaste stappen binnen de beleidscyclus die beleid moet doormaken, kan een wanverhouding ontstaan tussen het beleidsplan en de sociale werkelijkheid. Hierom pleiten Pressman en Wildavsky voor een ‘herziening’ van de beleidscyclus door tussentijdse evaluaties, gebaseerd op de implementatie. Door tussentijdse evaluaties is het mogelijk te leren van de implementatie. “Learning is the key to both implementation and evaluation. We evaluate to learn, and we learn to implement…were this not so, were evaluation is isolated from implementation, the latter would be blind and the former would be dumb, and neither could change for the better” (Pressman & Wildavsky, 1984, p. xviii).
Ondanks dat al in 1973 gewaarschuwd is voor de gevolgen van de wanverhouding tussen beleidsontwerp en implementatie, blijkt het in de huidige bestuurlijke werkelijkheid nog regelmatig voor te komen. Hajer (2009, p.30) beschrijft dit aan de hand van drie tekorten. Het beleidsproces wordt nog regelmatig gedefinieerd in termen van een beleidscyclus met een duidelijk onderscheid tussen beleidsanalyse, politieke besluitvorming en ambtelijke uitvoering. Door de duidelijke scheiding tussen de verschillende stappen is leren beperkt mogelijk. Leren blijkt veelal wel noodzakelijk, omdat de werkelijkheid te ingewikkeld is om helemaal te vangen in een beleidsplan (Hajer, 2009, p. 30). Hajer (2009) beschrijft dit fenomeen als het leertekort. Het implementatietekort komt naar voren in het regelmatig uitblijven van implementatie, terwijl wel degelijk politieke consensus aanwezig is (Hajer, 2009, p. 29). Dit betekent dat bepaalde beleidsplannen simpelweg niet overeenkomen met de sociale werkelijkheid, waardoor implementatie uitblijft. Verder is de schaal van verschillende beleidsproblemen verandert. Diverse beleidsproblemen gaan verder dan de territoriale
grenzen van het democratische bestuur. Dit leidt tot een afname van de legitimiteit van beslissingen genomen door gekozen vertegenwoordigers. Op deze manier beschrijft Hajer (2009, p. 30) het legitimiteitstekort.
Een deel van de problematiek uiteengezet in Implementation en door Hajer is tevens herkenbaar in de huidige ontwikkelingen met betrekking tot de jeugdzorg. Zo krijgen
8 met andere woorden, een plan neergelegd dat geïmplementeerd moet worden. Naast de verhouding tussen het ontworpen beleid van de rijksoverheid en de implementatie door gemeenten, zijn gemeenten op hun beurt bezig beleid te ontwerpen en vervolgens te implementeren. In dit geval zijn de burgers, welzijnsorganisaties en het maatschappelijk middenveld verantwoordelijk voor de implementatie.
Mocht het zo zijn dat er een serieuze wanverhouding bestaat tussen het
beleidsontwerp en de implementatie van het nieuwe jeugdzorgbeleid, dan kan dit voor grote problemen zorgen vanaf 1 januari 2015. Als de problemen die Pressman en Wildavsky
beschrijven zich herhalen, zal veel geld verloren gaan. Nog veel erger is het mogelijke gevolg dat veel jongeren slechtere zorg ontvangen dan nu het geval is.
Hoewel de directe implementatie van het beleid nog niet te meten is, omdat het beleid na 1 januari 2015 pas wordt ingevoerd, is de achterliggende taal wel te onderzoeken.
Beleidsmakers hanteren discoursen, bestaande uit verschillende concepten en categorieën om de sociale werkelijkheid te begrijpen, problemen te definiëren en oplossingen te ontwerpen (Hajer & Laws, 2006, p. 261). De huidige taaluitingen in bijvoorbeeld beleidsdocumenten zijn de basis van het aankomende beleid en de implementatie daarvan. De onderzoeksvraag luidt: hoe geven gemeenten betekenis aan de verhouding tussen beleidsontwerp en
implementatie bij het nieuwe jeugdzorgbeleid? De onderzoeksvraag is opgedeeld in drie deelvragen:
Deelvraag 1: Hoe is de decentralisatie van de Wet op de jeugdzorg landelijk en lokaal vormgegeven?
De eerste deelvraag heeft betrekking op de plannen van de landelijke en lokale overheid voor de decentralisatie van de jeugdzorg. Om te onderzoeken of de problematiek tussen beleidsontwerp en implementatie terugkomt in de decentralisatie van de Wet op de jeugdzorg is het nuttig om de landelijke en lokale beleidsplannen onder de loep te nemen. Deze
beschrijvende uiteenzetting is nodig zodat de precieze plannen duidelijk zijn. Hier zullen dan ook relevante termen, zoals het sociale wijkteam en een integrale aanpak aan bod komen. Kortom, deze deelvraag is nodig als achtergrond- en vergelijkingskennis om vervolgens dieper in te gaan op de betekenisgeving van gemeenten.
Deelvraag 2: Hoe is het discours van het nieuwe jeugdzorgbeleid van gemeenten vormgegeven?
9
Binnen deelvraag 2 staat betekenisgeving van gemeenten met betrekking tot het beleidsplan en de uitvoering centraal. Deze betekenisgeving is gedestilleerd uit de reeds opgestelde beleidsdocumenten van de onderzochte gemeenten.
Deelvraag 3: Wat zijn de verwachtingen van de gemeenten over het nieuwe
jeugdzorgbeleid na 1 januari 2015?
Om deelvraag 3 te beantwoorden zullen diverse actoren gevraagd worden naar hun verwachtingen met betrekking tot de decentralisatie van de Wet op de jeugdzorg. Deze actoren zijn beleidsmedewerkers jeugd, programmamanagers, wethouders en (toekomstige) uitvoerders. Waar deelvraag 2 zich focust op het discours in beleidsdocumenten, staat in deze deelvraag de visie van diverse actoren werkzaam bij de gemeenten centraal.
Om de onderzoeks- en deelvragen te beantwoorden zijn vier gemeenten onderzocht. Dit zijn Den Helder, Hollands Kroon, Schagen en Texel. Door middel van een
samenwerkingsverband hopen de gemeenten een zo goed mogelijke invulling te geven aan hun nieuwe verantwoordelijkheden binnen het sociale domein. Dit gebeurt mede door een verschuiving van ‘zorgen voor’ naar ‘zorgen dat’ (Gemeenten Den Helder, Hollands Kroon, Schagen en Texel, n.d.). Een maatschappij in lijn met de participatiemaatschappij: “Zo leven we nu (…) in een tijd van zelfredzaamheid. U dopt, uiteraard waar mogelijk, uw eigen boontjes (…) Belangrijke kanttekening is dat we als overheid maatwerk willen leveren. Met andere woorden; niet iedereen kan zaken zelf regelen, in die gevallen springen we bij” (Gemeenten Den Helder, Hollands Kroon, Schagen en Texel, n.d.).
Niet alle drie de decentralisaties komen aan bod binnen dit onderzoek. De focus ligt op de decentralisatie van de jeugdzorg. Dit komt omdat gemeenten nog geen ervaring hebben met de jeugdzorg. Deze onervarenheid leidt tot de noodzaak om op geheel nieuwe wijze de verhouding tussen beleidsontwerp en implementatie in te richten. Vooral de jeugdzorg vereist een zo goed mogelijke vormgeving van bovenstaande verhouding, omdat anders, zoals Pressman en Wildavsky al aangeven, de gevolgen groot kunnen zijn. Niet alleen kan de decentralisatie onnodig veel geld kosten, maar nog veel belangrijker kunnen jongeren bij de slechte verhouding tussen beleidsontwerp en implementatie slechtere- of geen zorg
ontvangen. Wetenschappelijk draagt dit onderzoek bij aan theorievorming over
beleidsontwerp, implementatie en betekenisgeving. Vooral door de verhouding tussen het beleidsontwerp en de implementatie te onderzoeken, wordt een bekende theoretische probleemstelling geactualiseerd. Daarnaast zorgt dit onderzoek voor meer kennis over de mogelijke gevolgen van decentralisaties met betrekking tot de uitvoering.
10
Dit onderzoek is opgedeeld in vijf hoofdstukken. In hoofdstuk 1 komen de
gehanteerde methoden in dit onderzoek aan bod. Daarbij zijn de voordelen en nadelen van deze methodiek uiteengezet. Vervolgens zijn in hoofdstuk 2 theorieën met betrekking tot decentralisaties en de verzorgingsstaat, bestuurlijke ontwikkelingen, beleidsontwerp en implementatie beschreven. Hoofdstuk 3 gaat in op de landelijke en lokale
decentralisatieplannen en focust zich daarmee op deelvraag 1. De betekenisgeving van gemeenten staat centraal in hoofdstuk 4. Zowel deelvraag 2 als 3 komt in hoofdstuk 4 aan bod, omdat veel betekenisgeving in de beleidsdocumenten eveneens in de interviews terugkomen. Afsluitend zijn de resultaten samengevat in hoofdstuk 5 en hier wordt ook antwoord gegeven op de onderzoeksvraag.
11
Hoofdstuk 1: Methode
In de gemeenten Den Helder, Hollands Kroon, Schagen en Texel is onderzoek gedaan naar de verhouding tussen het beleidsontwerp en implementatie. Helaas kan over Den Helder geen conclusie worden getrokken, omdat benaderde respondenten in deze stad niet in de
gelegenheid waren om mee te werken aan dit onderzoek. Dit betekent dat alle conclusies gelden voor Hollands Kroon, Schagen en Texel en niet voor Den Helder. Wel zijn de geanalyseerde beleidsdocumenten samengesteld door alle vier de gemeenten.
1.1: Onderzoeksgebied
De gemeenten Den Helder, Hollands Kroon, Schagen en Texel werken samen om de decentralisaties uit te voeren (Gemeenten Den Helder, Hollands Kroon, Schagen en Texel, n.d.). Dit onderzoeksgebied is gekozen op basis van drie gronden. Ten eerste vanwege de praktische haalbaarheid. Door middel van contacten in de gemeenten Schagen kon de onderzoeker vrij gemakkelijk in het veld toetreden. Ten tweede hebben geen van de geselecteerde gemeenten enige ervaring met het functioneren van sociale wijkteams of het vormgeven van de jeugdzorg. Dit betekent dat de vormgeving van het beleidsplan en de uitvoering geheel nieuw is. Wanneer dit niet het geval is en gemeenten al ervaring hebben met bijvoorbeeld een sociaal wijkteam, dan bestaat de kans dat door de tijd heen de
verhouding tussen beleidsontwerp en implementatie is verbeterd. Dit kan leiden tot foutieve conclusies met betrekking tot de mogelijkheid van gemeenten om een goede verhouding tussen beleidsplan en uitvoering te bewerkstelligen. Daarnaast speelt, ten derde, de grootte van de gekozen gemeenten een rol. Het aantal inwoners van Den Helder2, Hollands Kroon en Schagen ligt dicht bij elkaar. Dit zijn respectievelijk 56647, 47643 en 46207 inwoners (CBS, 2013). Texel heeft 13668 inwoners (CBS, 2013) en is daarmee de enige kleine gemeente in het samenwerkingsverband volgens de definitie van het Planbureau voor de Leefomgeving (Planbureau voor de Leefomgeving, n.d.). De andere drie gemeenten zijn middelgrote gemeenten (tot 50.000 inwoners, Planbureau voor de Leefomgeving, no date) of zelfs net daarover heen. Door aan de bovengrens van middelgrote gemeente te zitten kan iets gezegd worden over de mogelijkheden van kleinere gemeenten om een goede verhouding te
ontwerpen tussen beleidsplan en uitvoering. Mocht het zo zijn dat dit al niet lukt in een middelgrote gemeenten door een gebrek aan ambtelijke capaciteit, dan kan met vrij grote zekerheid gesteld worden dat kleine gemeenten hierin eveneens niet zullen slagen. Door dus
2 Den Helder staat hier evengoed in, omdat bij de keuze van een samenwerkingsverband de eigenschappen van
alle vier de steden in het samenwerkingsverband belangrijk zijn. Daarnaast werd bij de selectie van het gebied nog aangenomen dat alle vier de gemeenten zouden meewerken aan het onderzoek.
12 een geschikte casus te kiezen, wordt de mogelijkheid tot generalisatie eveneens vergroot (Flyvbjerg, 2004, p. 423).
Er is voor een samenwerkingsverband gekozen, omdat 68% van de raadsleden aangeeft taken niet goed te kunnen uitvoeren zonder een regionale samenwerking
(Raadslid.nu, 2014, p. 3). Bijna de helft (47%) van de raadsleden betoogt dat dit komt door het ontbreken van voldoende ambtelijke capaciteiten (Raadslid.nu, 2014, p. 9). Als een dergelijk groot aantal van de gemeenten aangeeft geen capaciteiten te hebben om de nieuwe taken uit te voeren, dan is een ontbrekend implementatieplan niet per se een teken van een wanverhouding tussen het beleidsontwerp en implementatie zoals Pressman en Wildavsky (1984) schetsen. Het kan dan tevens gaan om het ontbreken van genoeg middelen om een goed implementatieplan op te stellen. Slechts focussen op één gemeente is om deze reden dus methodologisch onverantwoord. Als een samenwerkingsverband onderzocht wordt, dan is de kans groter dat de gemeenten samen de capaciteiten hebben om rekening te houden met de implementatie van het beleid. Dit betekent echter niet dat gemeenten dit ook automatisch zullen doen.
Door de focus op één samenwerkingsverband is er sprake van een casusonderzoek. De analyse van één enkele casus resulteert in gedetailleerde data over één bepaald fenomeen of gebied (Bryman, 2008, pp. 52-58). Binnen deze methodiek krijgt de onderzoeker de kans om specifiek te focussen op de complexe sociale werkelijkheid. Omdat de nadruk in deze scriptie ligt op betekenisgeving in discoursen, een ingewikkeld proces geuit in taalhandelingen, is het noodzakelijk om uitgebreid op één casus in te gaan. Gebeurt dit niet, dan kunnen geen valide uitspraken over discoursen en betekenisgeving worden gedaan. Er is gebruik gemaakt van een typische casus (Bryman, 2008, p. 56). Deze casussen worden niet gekozen omdat ze extreem of bijzonder zijn, maar omdat ze een bredere categorie van casussen representeren. Zo maken de gemeenten Hollands Kroon, Schagen en Texel alle drie gebruik van een wijkteam, net zoals veel andere gemeenten in Nederland.
1.2: Interviews en respondenten
Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden zijn interviews afgenomen met
beleidsambtenaren, wethouders, programmamanagers en toekomstige uitvoerders. Vanaf 1 januari 2015 zullen sommige van deze uitvoerders werkzaam zijn in het sociale wijkteam. Dit team is vanaf 2015 de ingang voor alles dat te maken heeft met het sociale domein
13 interviews afgenomen. Deze respondenten bestaan uit twee beleidsmedewerkers, één
wethouder, twee programmamanagers, één oud-burgemeester en vier uitvoerders. Het is belangrijk om door te gaan met interviewen totdat saturatie is bereikt. Dit betekent dat geen nieuwe concepten meer aan het licht komen (Bryman, 2008, p. 542).
De respondenten zijn geselecteerd met behulp van de sneeuwbalmethode (Bryman, 2008, p. 184). Deze methode begint vanuit een klein groepje respondenten. Vervolgens probeert de onderzoeker via dit kleine groepje andere relevante respondenten te benaderen. Veelal is het te onderzoeken veld bij kwalitatief onderzoek te lastig om in te delen in een representatieve steekproef (Bryman, 2008, p. 184). Dit leidt tot moeilijk generaliseerbare resultaten, omdat een niet representatieve steekproef is gehanteerd. Hoewel dit bij
kwantitatief onderzoek een serieus gebrek zou zijn bij de uiteindelijke resultaten, spelen bij kwalitatief onderzoek andere onderdelen een belangrijke rol, zoals een sterke focus op betrouwbaarheid en interne validiteit (Silverman, 2006, pp. 288-289). Het grote voordeel van de sneeuwbalmethode in vergelijking met een willekeurige respondentenselectie is het feit dat respondenten vaak het veld beter kennen dan de onderzoeker. In het ingewikkelde
jeudgzorgveld spelen bijvoorbeeld diverse actoren een belangrijke rol bij de vorming van het beleidsplan en de uitvoering. Door middel van de sneeuwbalmethode wordt de onderzoeker door dit ingewikkelde web van actoren gestuurd op basis van de wensen van de onderzoeker. Zo kan de onderzoeker aangeven graag iemand te willen interviewen met een bepaalde expertise om vervolgens door eerder gesproken respondenten te worden doorverwezen.
De interviews zijn afgenomen zonder vooraf geformuleerde vragen. Wel zijn enkele kernthema’s genoteerd in een topiclijst3
(niet noodzakelijk in een bepaalde volgorde) zodat bepaalde onderwerpen gegarandeerd aan bod komen. Door ‘actief luisteren’ en het ontbreken van een interviewstructuur krijgt de geïnterviewde de vrijheid om betekenis aan fenomenen te geven (Noaks & Wincup, 2004 in Silverman, 2006, p. 110). Bij open-interviews is het
belangrijk vertrouwen te verkrijgen en vast te houden, bewust te zijn over je houding tegenover de geïnterviewde en proberen om de wereld te zien door de ogen van de respondent (Fontana & Frey, 2000 in Silverman, 2006, p. 110).
1.3: Discoursanalyse
In de uitgewerkte interviews en de beleidsdocumenten staat betekenisgeving in discoursen centraal. Een discours is een “ensemble of ideas, concepts, and categories through which
14 meaning is given to social and physical phenomena, and which are produced and reproduced through an identifiable set of practices” (Hajer, 2006, p. 67). Een discours helpt mensen betekenis te geven aan de sociale werkelijkheid, via verschillende ideeën, concepten en categorieën. Betekenisgeving kan het beste onderzocht worden aan de hand van een
interpretatieve analyse (Yanow, 2007, p. 118; Yanow, 1993, p. 41). In dit onderzoek gebeurt dit aan de hand van discoursanalyse, volgens de argumentative discours analysis (ADA) methodiek (Hajer, 2006, p. 72). Bij ADA is het essentieel wie wat zegt, tegen wie en in welke situatie (Hajer, 2006, p. 72). Het gaat dus niet alleen om de persoonlijke
betekenisgeving van een actor, maar eveneens om de setting waarin een specifiek discours wordt gehanteerd (Hajer, 2006, p. 73). ADA bevat tien stappen, bestaande uit
bureauonderzoek, ‘helikopter interviews’, analyse van documenten, interviews met sleutelfiguren, analyse van argumentatie, analyse van posities, identificeren van
sleutelgebeurtenissen, analyse van praktijken bij specifieke argumentatie, interpretatie en een tweede bezoek aan de sleutelactoren (Hajer, 2006, pp. 73-74). Het bureauonderzoek zal bestaan uit een literatuurstudie met betrekking tot de decentralisatie van de Wet op de jeugdzorg en het uiteenzetten van een theoretisch kader.
Zowel de interviews als de lokale- en landelijke beleidsdocumenten worden geanalyseerd met behulp van atlas.ti. Dit is software die het mogelijk maakt om
overzichtelijk te coderen om patronen te ontdekken in teksten4. Door te coderen wordt de data opgedeeld in overzichtelijke stukken die vervolgens met elkaar vergeleken kunnen worden (Bryman, 2008, p. 542). De landelijke- en lokale beleidsdocumenten en de transcripten van de interviews zijn geanalyseerd door open te coderen. Bij open coderen probeert de onderzoeker op een inductieve manier de data in stukjes te verdelen (Corbin & Strauss, 1990, p. 10). Het grote voordeel van deze methodiek is de openheid om nieuwe fenomenen of patronen te ontdekken. Als je gebruik maakt van axiaal coderen, een vorm van coderen waarbij vooraf opgestelde (theoretische) codes met de data vergeleken worden (Corbin & Strauss, 1990, p. 12), dan kan dit leiden tot een ‘tunnelvisie’ waardoor de onderzoeker interessante fenomenen over het hoofd ziet. Aan de andere kant moet de onderzoeker die open codeert niet zomaar alles gaan coderen, maar tijdens het onderzoek altijd de onderzoeksvraag in het achterhoofd houden.
15
1.4: Krachten en gebreken onderzoek
Volgens diverse auteurs is generalisatie problematisch bij casusonderzoek (Bryman, 2008) en bij kwalitatief onderzoek in het algemeen (Silverman, 2006, p. 304). Hoe kan je immers als je één fenomeen onderzoekt dit generaliseren naar bijvoorbeeld een heel land? Het is inderdaad juist dat casusonderzoek niet leidt tot dezelfde soort generalisatie als de meeste vormen van kwantitatief onderzoek, maar dit betekent niet dat het onderzoeken van één casus niet kan bijdragen aan bredere theorievorming. Het kiezen van de casus speelt hierbij een essentiële rol (Flyvbjerg, 2004, p. 423). Zo kan een goed gekozen casus bijdragen aan “the
generalizability of a case study” (Flyvbjerg, 2004, p. 423). Eveneens wordt bij een
casusonderzoek te vaak gedacht aan één persoon of één gezin (Stake, 1978, p. 4). De casus kan net zo goed een bepaald systeem of organisatie zijn, zoals het samenwerkingsverband dat binnen dit onderzoek de casus is.
Hoewel er discussie is over de generaliseerbaarheid van casusonderzoek, is de echte kracht van casusonderzoek gelegen in de validiteit. De mate van validiteit is de mate waarin de data het fenomeen beschrijft waarover het gaat. In dit onderzoek dus de mate waarin de interviews en de beleidsdocumenten refereren naar de verhouding tussen beleidsontwerp en implementatie. Door meerdere methoden en typen data te gebruiken kan de validiteit stijgen (Silverman, 2006, pp. 290-291). Daarnaast kunnen de respondenten de resultaten voorgelegd krijgen om de bevindingen te verifiëren. Dit komt overeen met stap tien van de eerder
beschreven ADA methodiek, waarin de onderzoeker terug het veld in gaat om het ontdekte discours te verifiëren (Hajer, 2006, p. 74).
Deze beide stappen zijn in kleine mate ondernomen binnen dit onderzoek. Zo zijn naast interviews ook beleidsdocumenten geanalyseerd. Tevens is na de analyse nog één interview afgenomen met daarin aandacht voor bevestiging van de gevonden resultaten. Hoewel één interview niet genoeg is om de totale validiteit van het onderzoek te garanderen, geeft het wel aan dat de ontdekte discoursen niet zomaar ongefundeerd zijn opgeschreven.
16
Hoofdstuk 2: Theoretisch kader
De decentralisaties naar de lokale overheid staan symbool voor een bredere discussie over het functioneren van de verzorgingsstaat. In het huidige debat lijkt het vooral te gaan over de economische houdbaarheid en dat deze toch echt tot een einde is gekomen. Dit suggereert dat deze discussie vrij recent is, terwijl het huidige debat over het functioneren van de
verzorgingsstaat allerminst nieuw is. Al vanaf de jaren ‘70 staat het functioneren van de verzorgingsstaat ter discussie (Tonkens, 2009, pp. 10-13; Van Doorn, 1978, p. 17;
Adriaansens & Zijderveld, 1981, p. 77). Het is hierom belangrijk om de huidige discussie over de houdbaarheid van de verzorgingsstaat te analyseren met eerdere debatten over het functioneren van de verzorgingsstaat in het achterhoofd.
In dit hoofdstuk komt deze (aanhoudende) kritiek op de verzorgingsstaat uitgebreid ten sprake. Mede door deze kritiek is de verzorgingsstaat sinds de jaren ‘70 aanzienlijk veranderd. Dit hangt eveneens samen met ontwikkelingen in diverse bestuursvormen. Zo heeft er vanaf de jaren ‘70 zowel in de verzorgingsstaat als in de bestuurlijke werkelijkheid een vermarkting plaatsgevonden (Bevir, 2010, p. 67; Tonkens, 2009, p. 11). Bestuurlijke ontwikkelingen hebben daarnaast invloed op hoe er gedacht en geschreven wordt over het beleidsontwerp en implementatie en hoe deze vormgegeven worden.
2.1: De verzorgingsstaat ter discussie
Al in 1978 betoogt Van Doorn dat de beheersbaarheid van de verzorgingsmaatschappij ter discussie staat. Het is de verzorgingsmaatschappij en niet de verzorgingsstaat, omdat de staatsvorm leidt tot een specifieke maatschappijvorm (Van Doorn, 1978, p. 17)
“Het gaat in wezen om een institutioneel complex van gespecialiseerde maatschappelijke voorzieningen dat weliswaar door de overheid wordt gegarandeerd en gesteund, maar overigens in het maatschappelijk middenveld opereert, in directe wisselwerking met de onderscheiden categorieën van cliënten. Wat de verzorgingsstaat doet is het instandhouden van de verzorgingsmaatschappij” (Van Doorn, 1978, p. 17)
Discussies over de beheersbaarheid moeten dan ook gevoerd worden over de
verzorgingsmaatschappij. Het is opvallend hoe bepaalde problemen die zijn beschreven in 1978 nu eveneens aan het licht komen. Zo waarschuwt Van Doorn (1978, p. 36) al voor teveel rationalisatie, bureaucratisering en standaardisering, omdat cliënten hierdoor een zwakkere positie kunnen krijgen Daarnaast werd in diezelfde tijd gepleit voor een grotere rol van de vrijwilliger in welzijnswerk. Allemaal discussies die nu weer lopen. Ook Van Doorn
17 (1978, p. 40) refereert aan de bijna onvermijdelijke decentralisatie om de centrale overheid te ontlasten en de invloed van de direct betrokkenen op de voorzieningen te vergroten.
In de huidige discussie lijkt het tevens te gaan om veranderingen binnen de
verzorgingsmaatschappij. Het is niet alleen een bezuiniging, maar ook een cultuuromslag. Van burgers wordt verwacht dat ze hun ‘eigen kracht’ zullen pakken, de buurman helpen met boodschappen doen en gaan bijdragen aan het oplossen van wijkproblemen. Allemaal zonder daarbij gebruik te maken van voorzieningen van de overheid. Vanuit de overheid is dit een aanname met betrekking tot de rol van burgers in het sociale domein. “De overheid
veronderstelt (…) dat burgers in staat zijn een eigen sociaal netwerk in stand te houden, dat zij zich meer dan ze nu al doen willen inzetten als vrijwilliger en dat degenen die nog niet actief zijn dat wel willen worden.” (Verhoeven, Verplanke, & Kampen, 2013, p. 17).
Maar wat was dan precies de kritiek op de verzorgingsstaat? En hoe verhoudt deze kritiek zich tot de hedendaagse kritiek? In de jaren 70 kwam er een einde aan het geloof in een alles oplossende overheid. Zo kwamen er langzamerhand enkele problemen van overheidsbeleid aan het licht. Eén daarvan is de toenemende regelverdichting. De toename van het aantal wetten en regels kan ertoe leiden dat het voor burgers, afhankelijk van overheidshulp, onoverzichtelijk en ingewikkeld wordt. Daarnaast kan het leiden tot burgers die niet weten waar ze recht op hebben, of burgers die afhankelijk worden van specialistische derden om hun rechten te verzilveren (Van der Veen, 1986, p. 185). Regels en wetten zijn an sich natuurlijk niet slecht. Alleen wanneer de regeldichtheid zo is gegroeid dat ze langs elkaar heen gaan werken en zorgen voor perverse effecten ontstaat een probleem (Van der Veen, 1986, p. 187). Zo zou de bureaucratisering leiden tot passieve, afhankelijke en berekenende burgers (Tonkens, 2009, pp. 11-12). Hiermee ontstond het beeld van een burger “die precies uitrekende hoe hij zo veel mogelijk van de overheid kon ontvangen voor zo min mogelijk inspanning.” (Tonkens, 2009, p. 12).
Dit beeld van de burger werd ervaren als een algehele bedreiging voor de effectiviteit van de verzorgingsstaat (Tonkens, 2009, p. 12). Als het regelnetwerk immers zo is
toegenomen dat burgers niet genoeg kennis hebben om te krijgen waar ze recht op hebben, dan staat de effectiviteit van het geheel ter discussie (Van der Veen, 1986, pp. 187-188). Burgers moesten dus minder afhankelijk worden van de overheid door mondiger en zelfredzamer te worden. Door middel van minder overheid en meer markt moest deze verandering plaatsvinden. Maatschappelijke problemen werden dan ook niet meer
gepercipieerd als uitsluitend de verantwoordelijkheid van de overheid, maar tevens met een duidelijke rol voor de markt (Tonkens, 2009, p. 12).
18 Naast het gevaar voor de effectiviteit van de verzorgingsstaat leidt de
bureaucratisering tot een steeds meer (economisch) belaste overheid (Van der Veen, 1986, p. 188). Een zichzelf versterkend proces ontketend zich waarin “het overheidsapparaat groeit, onder andere als gevolg van de toenemende regelverdichting” (Van der Veen, 1986, p. 188), waardoor de efficiëntie afneemt met het niet of beperkt halen van beleidsdoelstellingen tot gevolg. Vervolgens reageert de overheid weer met het creëren van regels om de verloren efficiëntie en beleidsdoelstellingen te pareren.
Mede door de overbelaste overheid is steeds meer verantwoordelijkheid voor het oplossen van problemen naar de burger toegeschoven (Tonkens, 2009, p. 13). Niet meer alleen door een mondige zelfredzame burger, maar eveneens door een participerende en sociale burger. Dit betekent niet dat de overheid en de markt geen rol van betekenis meer hebben, maar wel dat burgers nu een centrale rol bekleden in het publieke domein (Tonkens, 2009, p. 14).
De hedendaagse kritiek op de verzorgingsstaat en de plannen voor de drie decentralisaties passen goed in deze lijn. Teveel regels en niet goed samenwerkende instanties hebben geleidt tot inefficiëntie en ineffectiviteit. Een belichaming van deze problematiek is te vinden bij gezinnen met meerdere problemen. Het is niet één instantie die deze problemen gaat verhelpen, maar verschillende niet samenwerkende organisaties
(Kruiter, De Jong, Van Niel, & Hijzen, 2008, pp. 17-18). Ook de landelijke overheid typeert de problematiek binnen deze kaders aan de hand van de term versnippering (Rijksoverheid, n.d. (c)), dan wel verkokering. Deze fragmentatie in de jeugdzorg leidt volgens de overheid tot een ineffectieve en inefficiënte jeugdzorg. Door de zorg weer ‘dichter bij het kind’ te organiseren met een grotere rol voor de kinderen en de ouders zelf, kunnen de inefficiëntie en ineffectiviteit worden voorkomen (Rijksoverheid, n.d.(d)).
Parallel aan de kritiek op de verzorgingsstaat heeft de bestuurlijke werkelijkheid een vergelijkbare ontwikkeling doorgemaakt. Om immers een verzorgingsstaat te hervormen moet de methode van besturen ook veranderen. Net zoals in de kritiek op de verzorgingsstaat speelde de ervaren regeldichtheid, inefficiëntie en ineffectiviteit van de overheid een
belangrijke impuls tot hervormingen van de bestuurlijke essentie.
2.2: Bestuurlijke ontwikkelingen
Om de uitgaven van de overheid enigszins onder controle te krijgen en verregaande
19 Heel kort samengevat is dit een beweging richting een “government that works better and costs less” (Pollit, 2002, p. 274). Bevir (2010, p. 67) benoemt deze veranderingen als
onderdeel van een eerste hervormingsgolf binnen de publieke sector. Onderdelen hiervan zijn de focus op efficiëntie en kwantitatieve resultaten (Hood, 1995, p. 95). Daarnaast moeten burgers behandeld worden als consumenten en cliënten in plaats van burgers (Bevir, 2010, p. 68; Tonkens, 2009, pp. 11-13). Ook gaat de overheid publieke taken en bevoegdheden uitbesteden aan private organisaties. Ondanks dat deze stroming duidelijk invloedrijker werd in de jaren 80, betekent dit niet dat de oude werkwijzen van de overheid geheel zijn
verdwenen. Daarnaast is de ontwikkeling is elk land anders verlopen en gebruiken overheden een “mixture of strategies, priorities, styles and methods” (Pollit, 2002, p. 277).
De exacte voordelen en nadelen van de ontwikkeling naar meer markt in de publieke sector zijn moeilijk uiteen te zetten (Pollit, 2002, p. 278). Sommigen betogen dat deze hervormingen hebben geleid tot een meer efficiënte, dynamische publieke sector die betere diensten levert voor minder geld (Bevir, 2010, p. 74). Anderen zien voornamelijk nadelen als gevolg van de hervormingen. Zo is het nog niet bewezen dat een nadruk op de markt in plaats van een bureaucratische focus leidt tot meer efficiëntie (Pollit, 2002, p. 285). Tevens bestaat de kans dat het resultaat belangrijker wordt dan het daadwerkelijke effect in de samenleving (Pollit, 2002, pp. 286-287). Een helder voorbeeld hiervan zijn criminaliteitscijfers.
Politieagenten zullen wellicht kiezen om bepaalde criminele activiteiten anders te
categoriseren om zo bepaalde doelen te bewerkstelligen. Dit is geen heldere weerspiegeling van de sociale werkelijkheid en draagt bij aan een ‘slechtere’ ethiek binnen de publieke sector (Bevir, 2010, p. 75). Het uitbesteden zorgt eveneens voor fragmentering binnen diverse beleidsterreinen, waardoor diverse organisaties langs elkaar gaan werken.
In de tweede golf van hervormingen in de publieke sector ligt de focus op
institutionele arrangementen en ethiek (Bevir, 2010, p. 75). Om weer samenhang te creëren tussen de gefragmenteerde organisaties, ontstonden diverse vormen van governance5. Door de ontwikkeling van NPM worden publieke diensten uitgevoerd door een netwerk van actoren. Het is voor de overheid van belang om dit netwerk te kunnen coördineren door een daarvoor geschikte bestuursvorm: governance (Bevir, 2010, p. 76).
Hajer (2009) beschrijft netwerk governance als een alternatief voor de bureaucratische en marktgeoriënteerde overheid (Hajer, 2009, p. 30). Het oplossen van problemen is niet langer de verantwoordelijkheid van de staat alleen, maar van een divers netwerk aan actoren.
5 Onder andere “joined-up governance”, “one-stop government”, “service integration”, whole-of-government”
20 Interdependentie is hierbij essentieel: “most of the time, actors do not turn to governance out of conviction but because 'old' classical-modernist strategies have failed them or new
arrangements are thrust upon them” (Hajer, 2009, p. 31).
In de jeugdzorg is deze ontwikkeling tevens meetbaar. Zo staat in de landelijke plannen van de decentralisatie van de jeugdzorg dat alle betrokkenen binnen het jeugdzorgveld kunnen bijdragen aan een betere jeugdzorg. Het is dus niet alleen de verantwoordelijkheid van de gemeenten, maar eveneens van scholen, huisartsen, het
kinderdagverblijf en burgers (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, 2013, p. 4). Veranderingen binnen de verzorgingsstaat en de bestuurlijke werkelijkheid resulteren in een geheel andere dynamiek bij het ontwerpen van beleid. Zo heeft de ontwikkeling naar NPM grote gevolgen voor de inrichting van beleid en de vorming van het beleidsontwerp. Er moest immers een andere manier van denken en handelen ontstaan in de publieke sector.
2.3: Beleidsontwerp
Wat is precies een beleidsontwerp? Schneider en Ingram (in Schneider & Sidney, 2009, p. 104) betogen dat een beleidsontwerp in ieder geval uit negen elementen bestaat: probleemdefinities en doelen, de voor- en nadelen voor burgers, specifieke doelgroepen en regels, instrumenten, een implementatieplan, sociale constructies, legitimaties voor het gekozen beleid en onderliggende aannames. Kort gezegd zijn deze negen elementen op te delen in drie onderdelen. De eerste vijf elementen zijn voornamelijk rationeel en instrumenteel van aard. Sociale constructies, legitimaties voor het gekozen beleid en onderliggende aannames, daarentegen, hebben een meer intepretatief en waardegevoelig karakter (Schneider & Sidney, 2009, p. 105). De nadruk in dit betoog ligt op het interpretatieve onderdeel, omdat in dit onderzoek de betekenisgeving van de gemeenten centraal staat. Voordat de drie interpretatieve elementen van het beleidsontwerp aan bod komen, wordt eerst uiteengezet waar de interpretatieve methoden vandaan komen en wat deze methoden precies inhouden. Door betekenisgeving beter te begrijpen, kunnen makkelijker verbanden worden gelegd met interpretatieve onderdelen in het beleidsontwerp. 2.3.1: Interpretatieve ontwikkelingen
In interpretatief onderzoek staat betekenisgeving op zowel individueel als collectief niveau centraal (Yanow, 2007, p. 111). De interpretatieve school is steeds meer in opmars door onder andere The Argumentative Turn van Fischer en Forester (1993) (Fischer & Gottweis, 2012, p. 1). Met deze wending probeerden Fischer en Forester de relevantie van een meer
21 interpretatieve beleidsanalyse te presenteren tegenover een tot dan toe veel gebruikte rationele empirische aanpak om problemen op te lossen.
Maar waar komt de interpretatieve school precies vandaan? Kort geformuleerd liggen twee filosofische stromingen ten grondslag aan het interpretatieve gedachtengoed; fenomenologie en hermeneutiek (Yanow, 2007, p. 112). Interpretaties staan centraal binnen de fenomenologie. Fenomenologen maken zich niet zozeer druk om bepaalde fenomenen, maar zijn geïnteresseerd in het proces waarin individuen betekenis geven aan deze fenomenen (Yanow, 2007, p. 113). Hermeneutiek is van oudsher een analytische methode voor het ontleden van teksten. Dit heeft zich geëvolueerd naar het analyseren van beleidsrelevante teksten (Yanow, 2007, p. 114). Als onderzoeker is het essentieel je te beseffen van je eigen interpretatie van de teksten. Zo zijn de interpretaties van de onderzoeker nooit de eerste interpretatie, maar een interpretatie van een interpretatie. De maker van de tekst heeft immers al eerder zijn of haar interpretatie gegeven in de tekst. In het geval van interviews heeft de geïnterviewde allereerst betekenis gegeven aan de sociale werkelijkheid, voordat een onderzoeker kan gaan interpreteren. Er is dus altijd sprake van een dubbele hermeneutiek (Yanow, 2007, p. 117).
Betekenissen kunnen in vele vormen verscholen zitten of overduidelijk aanwezig zijn. Zo zijn frames, metaforen, verhalen en acties allen dragers van diverse betekenissen die in (taal-)handelingen ten uiting komen. In beleidsdiscoursen komen al deze facetten terug (Hajer, 2009, p. 65). Beleidsdiscoursen hebben betrekking op de “interactions of individuals, interest groups, social movements, and institutions through which problematic situations are converted to policy problems, agenda’s are set, decisions are made and actions are taken” (Rein & Schön, 1993, p. 145). Binnen de beleidsdiscoursen bestaan meerdere manieren van selecteren, organiseren en interpreteren van de sociale werkelijkheid. De wijze van selecteren, organiseren en interpreteren leidt tot een kader van “knowing, analyzing, persuading, and acting” (Rein & Schön, 1993, p. 146) Rein en Schön noemen dit framing (Rein & Schön, 1993, p. 146). Frames bestaan op meerdere niveaus; op individueel-, wetenschappelijk- en beleidsniveau. In dit onderzoek is voornamelijk de laatste van belang. Hoe framen beleidsmakers de jeugdzorg en hoe is dit vergeleken met de betekenisgeving van de uitvoerders, die volgens Lipsky (1980) eveneens beleid maken door de interacties op de werkvloer?
Als deze frames als onderdeel van een discours gehanteerd worden om de sociale werkelijkheid te structureren, dan spreekt Hajer (2009, p. 64) van structurering van het discours. Een discours kan eveneens institutionaliseren. Dit vindt plaats, of heeft plaats
22 gevonden, als het discours geïntegreerd is binnen institutionele en organisatorische praktijken. Wanneer aan beide ‘criteria’ is voldaan, dan is er sprake van een dominant discours. Helaas is binnen deze scriptie niet vast te stellen of een discours dominant is. Dit vergt intensief en langdurig onderzoek (Hajer, 2009, p. 64), wat binnen de perken van deze analyse niet mogelijk is. Deze exercitie kan daarentegen wel aangeven hoe de huidige stand van zaken is in het nog nieuwe jeugdzorgveld onder verantwoordelijkheid van de gemeente. Verdergaand longitudinaal onderzoek kan vaststellen in hoeverre de gepresenteerde resultaten in de empirische hoofdstukken nog aanwezig zijn in bijvoorbeeld 2020 of 2030.
2.3.2: Interpretatief beleidsontwerp
In relatie met een beleidsontwerp zijn de sociale constructies, legitimaties en onderliggende assumpties de interpretatieve onderdelen (Schneider & Sidney, 2009, p. 105). Bepaalde sociale constructen over bijvoorbeeld doelgroepen worden geïnterpreteerd als 'echt' en vervolgens geïnstitutionaliseerd in beleidsontwerpen (Schneider & Ingram, 1993, p. 335; Hajer, 2009, p. 64). “Who constructs policy issues, and how they do so, such that policy actors and the public accept particular understandings as “real”, and how constructions of groups problems and knowledge then manifest themselves and become institutionalized into policy designs, which subsequently reinforce and disseminate these constructions” (Schneider & Sidney, 2009, p. 106).
Hoe de ouders, jongeren en probleemgezinnen gedefinieerd worden, kan het jeugdzorgbeleid beïnvloeden. Zeker omdat een belangrijk doel van het beleid is om vooral de jongeren en ouders in hun 'eigen kracht' te zetten (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, 2013, p. 6). Zo laten Van der Haar en Yanow zien welke betekenisgeving allemaal schuilgaat in het begrip allochtoon. Het onderscheidt tussen allochtoon en autochtoon draagt bij aan een homogenisering en stereotypering (Van der Haar & Yanow, 2011, p. 172). Daarnaast is het interessant dat het begrip allochtoon een paradox teweeg brengt. Zo leidt de negatieve connotatie die de categorisering kent tot een spanningsveld met de beleidsdoelstellingen: “Dit brengt ons tot de conclusie dat er een spanning bestaat tussen het beleidsdoel om allochtonen te integreren in de Nederlandse samenleving en de uitsluitende werking van de termen die in het beleidsdiscours worden gebruikt.” (Van der Haar & Yanow, 2011, p. 173). Dit voorbeeld illustreert op een passende wijze hoe categoriseringen binnen beleid invloed hebben op de beleidsdoelstellingen. Betrokken op de jeugdzorg is het mogelijk dat bepaalde sociale constructies dominant zijn in het jeugdzorgveld. Dit hoeft niet per se
23 over een groep mensen te gaan, maar kan eveneens betrekking hebben op bepaalde organisaties in het jeugdzorgveld.
Naast de sociale constructen spelen de onderliggende aannames in een beleidsontwerp een rol. Door niet alleen te kijken naar de expliciete uitspraken over doelgroepen, maar eveneens naar onderliggende assumpties van beleidsinstrumenten kan een nieuwe dimensie van beleid ontdekt worden. Het kan namelijk zo zijn dat de keuze voor specifieke beleidsinstrumenten te maken heeft met onderliggende aannames over het gedrag van burgers (Schneider & Ingram, 1990, p. 511). Zo gaan instrumenten gebaseerd op autoriteit ervan uit dat burgers bepaalde regels en reglementen volgen (Schneider & Ingram, 1990, p. 514). Instrumenten gericht op capaciteit, daarentegen, impliceren dat burgers bepaalde capaciteiten al hebben, maar dat deze capaciteiten nog niet toegankelijk zijn door het gebrek aan kennis of andere middelen (Schneider & Ingram, 1990, p. 517).
Een andere onderliggende aanname heeft betrekking op een 'lerend' ontwerp. Actoren krijgen hierbij discretionaire ruimte in het vormgeven en uitvoeren van het beleid. Op deze manier krijgt de beleidsmaker een indruk over welke methoden werken en welke niet. Deze vorm wordt toegepast op problemen waarvan zowel op het gebied van kennis- als op het gebied van doelgroepen, instrumenten en actoren weinig bekend is (Schneider & Ingram, 1988, 77). Met andere woorden, wanneer er sprake is van een wicked problem. Bijna alle maatschappelijke problemen vallen onder deze noemer (Rittel & Webber, 1973, p. 160). Zo ook de decentralisatie van de jeugdzorg. Dit type probleem is niet op te lossen, kent diverse probleemrepresentaties en loopt nagenoeg oneindig door6 (Rittel & Webber, 1973, pp. 160-162). In de jeugdzorg is dit niet anders. Jeugdzorg zal altijd nodig blijven om jongeren met problemen te helpen, hoe succesvol de decentralisatie ook zal zijn. Daarnaast is het voor de implementatie noodzakelijk dat deze zo goed mogelijk verloopt binnen wicked problems. Dit komt omdat implementatie in bijvoorbeeld de jeugdzorg altijd sporen achter laat die niet meer uit te wissen zijn. “Many people’s lives will have been irreversibly influenced, and large amounts of money will have been spent” (Rittel & Webber, 1973, p. 163)
2.4: Implementatie
deLeon en deLeon (2002) onderscheiden drie implementatiegeneraties. Auteurs in de eerste generatie, waaronder Pressman en Wildavsky, zien vooral een probleem in de relatie tussen de definitie van beleid en de implementatie (deLeon & deLeon, 2002, p. 469). Bij de tweede
24 generatie ligt de focus vooral bij een top-down benadering. Parallel aan deze ontwikkeling zijn implementatietheorieën met een nadruk op bottom-up benaderingen ontstaan (deLeon & deLeon, 2002, p. 470). Deze auteurs, waaronder Lipsky, betogen dat beleid alleen succesvol geïmplementeerd kan worden wanneer bij de vorming van het beleid diegene beïnvloed door het beleid een actieve rol hebben. In de derde generatie staat de verwetenschappelijking van implementatietheorie centraal. Theoretici in deze generatie richten zich op verschillende strategieën voor verschillende situaties in plaats van een allesomvattende implementatiestructuur (deLeon & deLeon, 2002, p. 471).
Door auteurs uit de eerste en de tweede implementatiegeneratie na te lopen, ontstaat een helder beeld van fundamentele implementatietheoretici. Met behulp van alomvattende theorieën (top-down, bottom-up en de verhouding tussen beleidsontwerp en uitvoering) proberen de theoretici algemene problemen en oplossingen aan te rijken die in iedere situatie toepasbaar zijn. De derde generatie is buiten beschouwing gelaten, omdat deze te divers en onoverzichtelijk is om volwaardig te beschrijven. Daarnaast zijn in het licht van de onderzoeksvraag de eerste twee generaties voldoende, omdat deze betrekking hebben op de verhouding tussen beleidsontwerp en implementatie.
2.4.1: Eerste generatie
Pressman en Wildavsky (1984) lieten al in 1973 zien dat beleidsontwerp en implementatie niet los van elkaar staan. Als de inhoud van beleid niet kan 'leren', dan is de kans groot dat het beleid niet aansluit op de sociale werkelijkheid. In de Oakland-casus gepresenteerd in Implementation (1984) blijkt dat het beschikbaar stellen van genoeg geld en een rationeel beleidsontwerp niet noodzakelijk leidt tot de beoogde doelen. Om deze doelen te bereiken kan het nodig zijn om de resultaten van tussentijdse evaluaties te verwerken en het beleid dus aan te passen (Pressman & Wildavsky, 1984).
Pressman en Wildavsky (1984, p. 87) benoemen daarnaast de complexiteit van gemeenschappelijke actie als één van de redenen voor het mislukken van de implementatie. Zo betraden diverse actoren het speelveld, waar van te voren geen rekening mee was gehouden (Pressman & Wildavsky, 1984, p. 94). Daarnaast gedroegen de in het beleidsontwerp geanticipeerde actoren zich niet altijd zoals verwacht. Pressman en Wildavsky pleiten daarom voor een zo simpel mogelijk beleidsplan (O'Toole, 2011, p. 117; Pressman & Wildavsky, 1984, p. 147). Dit betekent zo min mogelijk stappen, actoren en beslissingsmomenten (O'Toole, 2011, p. 117). De auteurs vervolgen met: “Our normal
25 expectation should be that new programs will fail to get off the ground and that, at best, they will take considerable time to get started [...] The remarkable thing is that new programs work at all” (Pressman & Wildavsky, 1984, p. 109). Dit leidt tot een paradox die door Bowen (1982, p. 5) gedefinieerd wordt als “The Pressman-Wildavsky paradox”; zelfs als het aantal stappen, actoren en beslissingsmomenten gereduceerd worden tot minimale aantallen is de kans op een succesvolle implementatie laag.
Pressman en Wildavsky tonen dit aan met behulp van kansberekening. De definitie van geslaagde implementatie hangt af van het aantal succesvolle overeenkomsten. Als de kans op een geslaagde overeenkomst 80% is, dan blijft er na 70 verschillende beslissingsmomenten (zoals in Oakland) slechts een geslaagde implementatiekans van 0,000000125 over. Zelfs wanneer de kans van overeenkomst per beslissingsmoment 99% is, komt de uiteindelijke kans van slagen niet boven de 50% uit (Pressman & Wildavsky, 1984, p. 107; Bowen, 1982, p. 5). Kortom, alleen met een kans op overeenkomst van nagenoeg 100% per beslissingsmoment bestaat de kans op succesvolle implementatie. Dit impliceert echter dat beleid nooit succesvol geïmplementeerd kan worden. Binnen dit onderzoek wordt deze voorspelling niet gedeeld. Bowen (1992, pp. 18-19) geeft bijvoorbeeld zes adviezen voor het verhogen van de kans op succesvolle implementatie. Doorzetten in de vorm van meerdere bezoeken kan al leiden tot een serieuze kansverhoging voor geslaagde implementatie. Wel geeft “the Pressman-Wildavsky paradox” aan dat de vormgeving van de implementatie altijd moeilijk en problematisch is.
Ook in de huidige bestuursvorm blijkt in de praktijk nog altijd sprake van een leertekort, één van de drie tekorten van een klassiek modernistische overheid (Hajer, 2009, pp. 29-30). Het beleidsproces wordt nog regelmatig gedefinieerd in termen van een beleidscyclus met een duidelijk onderscheid tussen beleidsanalyse, politieke besluitvorming en ambtelijke uitvoering (Hajer, 2009, p. 30). Door deze strenge verdeling tussen de 'verschillende onderdelen' van het beleidsproces, is er amper ruimte voor verbetering van falend beleid. In zekere zin impliceert deze vorm van beleidsvorming een overheid die alle (wetenschappelijke) kennis bezit om problemen op te lossen in een statische sociale werkelijkheid. Dit terwijl wetenschappelijke kennis slechts één vorm van kennis is, niet de enige juiste vorm (Weiss, 1980, p. 390). Zo wordt lokale kennis via deze methodiek vergeten, terwijl lokale kennis op sommige vlakken bruikbaarder kan zijn voor beleid dan wetenschappelijke kennis (Durose, 2009, p. 47). Daarnaast beschrijft Hajer (2009, p. 29) een implementatietekort. Als er politieke consensus bestaat over beleid, wil dit nog niet automatisch zeggen dat dit eveneens geïmplementeerd wordt. “Nearly all policy sectors have
26 examples where politicians decided on plans or measures that just did not fit the practical realities and which led to policy evasion or even non-implementation” (Hajer, 2009, p. 29).
2.4.2: Tweede generatie
Lipsky, een invloedrijke empirisch georiënteerde theoreticus van de tweede generatie implementatietheoretici, schrijft over de rol van street-level bureaucrats bij het tot stand komen van beleid. Hoewel deze uitvoerders op de werkvloer, zoals politieagenten en leraren, misschien geen grote rol krijgen bij het ontwerpen van het beleid, komt het beleid wel pas tot uiting in de handelingen van deze groep. Burgers ervaren de handelingen van street-level bureaucrats als invloedrijk in de beïnvloeding van hun leven. Beleid wordt dan ook concreet geconstrueerd door de handelingen van de street-level bureaucrats (Lipsky, 1980, p. 392). Beslissingen van “street-level bureaucrats, the routines they establish, and the devices they invent to cope with uncertainties and work pressures, effectively become the public policies they carry out” (Lipsky 1980: xii).
Lipsky liet dus al in de jaren 80 zien dat uitvoerders een duidelijke invloed hebben op de uiteindelijke vorm van het beleid. Burgers ervaren immers via de politieagent en de leraar het beleid en beschouwen deze mensen dan ook als de belichaming van de overheid. De invloed van deze street-level bureaucrats over het uiteindelijke beleid is tweedelig en tegenstrijdig; het promoot innovatie en flexibiliteit, terwijl het eveneens misbruik in de hand werkt (Maynard-Moody, Musheno, & Palumbo, 1990, p. 833).
Uitvoerders dicht bij de werkvloer weten goed wat in de praktijk wel werkt en wat niet. Aan de andere kant passen sommige uitvoerders het beleid aan op basis van hun eigenbelang. Dit is tevens een uitdaging voor beleidsmakers. Hoe ga je om met het feit dat het ontworpen beleid aangepast en veranderd gaat worden? En hoe zorg je dat als dit toch gebeurt de aanpassing in ieder geval voor innovatie en flexibiliteit zorgt in plaats van aanpassingen in de richting van eigenbelang van de uitvoerders? Volgens Maynord-Moody, Musheno en Palumbo (1990, p. 845) heeft de implementatie de meeste kans van slagen wanneer de werknemers van de straat een significante invloed hebben gehad in het besluitvormingsproces. “The organizations can use their direct knowledge about local conditions and clients to shape common approaches to particular problems” (Maynard-Moody, Musheno, & Palumbo, 1990, p. 845). Deze vorm van omgaan met implementatie heet wederzijdse aanpassing (Berman, 1978, p. 30). Berman onderschrijft de noodzaak van wederzijdse aanpassing tussen de uitvoering en de implementatie voor een effectieve implementatie (Berman, 1978, p. 30).
27
2.5: Samenvatting
Mede door felle kritiek op het functioneren van de overheid hebben de verzorgingsstaat en de bestuurlijke werkelijkheid veranderingen ondergaan. Deze veranderingen resulteren in een geheel andere dynamiek bij het ontwerpen van beleid. Een beleidsontwerp bestaat in ieder geval uit negen elementen (Schneider & Sidney, 2009, p. 104). In dit onderzoek ligt de focus op sociale constructies, legitimaties voor het gekozen beleid en onderliggende aannames, omdat deze drie onderdelen van het beleidsplan dragers zijn van betekenis.
Bij de implementatie, ook een onderdeel van een beleidsplan, zijn de eerste en tweede generatie belangrijk voor het beantwoorden van de hoofdvraag. De eerste generatie typeert zich door de focus op de verhouding tussen het beleidsplan en de implementatie. In de tweede generatie ligt de nadruk vooral op de professionals en hun invloed op het beleidsproces. Zo heeft de implementatie de grootste kans van slagen wanneer de uitvoerders een significante invloed hebben gehad in het besluitvormingsproces (Maynard-Moody, Musheno, & Palumbo, 1990, p. 845).
28
Hoofdstuk 3: Decentralisatie van de jeugdzorg
“Een krachtige, kleine en dienstverlenende overheid; een overheid die zich tot haar kerntaken beperkt en waarbij taken zo dicht mogelijk bij de burger worden belegd. Dat is waar Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen voor staan.” (Rijk, IPO, VNG & UvW, 2011(b), p. 2)
Met deze zin vatten de auteurs van het bestuursakkoord 2011-2015 op een zo kort mogelijke manier de houding van de overheid samen. De overheid zal zich beperken tot haar kerntaken en neemt zo een stap terug naar een meer afstandelijke overheid.
In dit hoofdstuk worden onder andere deze landelijke plannen uitgewerkt. Daarnaast komen de lokale plannen van de gemeente Den Helder, Hollands Kroon, Schagen en Texel aan bod. Betekenisgeving staat nog niet centraal in dit hoofdstuk, omdat hier de focus ligt op de beschrijving van deelvraag 1: hoe is de decentralisatie van de Wet op de jeugdzorg
landelijk en lokaal vormgegeven? Dit is gedaan door het beleidsontwerp van de landelijke en lokale overheid te beschrijven.
3.1: Verschillende typen jeugdzorg
Doordat de landelijke overheid zich beperkt tot haar kerntaken, wordt van burgers een grotere verantwoordelijkheid verwacht om de gaten op te vullen die ontstaan bij een terugtrekkende overheid. Verder moeten diverse taken onder verantwoording van de gemeenten komen, omdat “de lokale of regionale overheid de burger goed kent en de toegang tot de
medeoverheden laagdrempelig is” (Rijk, IPO, VNG & UvW, 2011(b)). Concreet is dit streven omgevormd tot drie decentralisaties, waaronder de decentralisatie van de jeugdzorg, waarbij gemeenten verantwoordelijk worden voor “de gehele zorg voor kinderen, jongeren en hun opvoeders” (Rijk, IPO, VNG & UvW, 2011(b)). De gehele zorg bestaat uit de
toegangstaken voor de geïndiceerde jeugdzorg, ambulante jeugdzorg, open residentiële zorg, semi-residentiële zorg, pleegzorg, crisishulp, jeugdreclassering en jeugdbescherming, advies- en meldpunt kindermishandeling en de kindertelefoon (Rijk, IPO, & VNG, 2012, p. 3). Vanuit de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) en de Zorgverzekeringswet (Zvw) gaat de extramurale begeleiding jeugd uit de AWBZ naar de Wmo, als onderdeel van de decentralisatie Begeleiding/AWBZ, wordt de geestelijke gezondheidzorg voor jeugdigen (jeugd-GGZ) gedecentraliseerd en valt vanaf 1 januari 2015 de zorg voor jeugd met een licht verstandelijke beperking onder de verantwoordelijkheid van de gemeenten (Rijk, IPO, & VNG, 2012, p. 3). Kort gezegd is deze veelzijdigheid op te delen in het vrij toegankelijke deel en het niet vrij toegankelijke deel (Gemeente Coevorden, 2013, p. 9). Deze tweedeling
29 berust op de mogelijkheid voor burgers om met of zonder verwijzing gebruik te maken van jeugdzorg. Het niet vrij toegankelijke deel heeft dus betrekking op specialistische jeugdzorg, variërend van geestelijke gezondheidzorg voor jeugdigen tot aan jeugdreclassering- en bescherming.
De focus binnen dit onderzoek ligt op de vrij toegankelijke jeugdzorg. Deze keuze is gebaseerd op twee redenen. Ten eerste moeten de afspraken met de contractpartners ten tijde van dit onderzoek nog gemaakt worden. Dit betekent dat er qua verhouding tussen
beleidsplan en uitvoering weinig te onderzoeken valt. Ten tweede hebben de gemeenten een grotere rol in de invulling van dit type jeugdzorg. Dit maakt het heel interessant om het beleidsontwerp met de verwachtingen over implementatie te vergelijken.
Bovenstaand betoog is de leidraad voor de verdere indeling van dit hoofdstuk. Diverse thema’s zijn essentieel binnen het inrichten van het niet vrijwillige kader, zoals algemene doelen van de decentralisatie, de rol van eigen kracht en het sociale wijkteam binnen de decentralisatie worden besproken met betrekking op het vrij toegankelijke gedeelte om de eerste deelvraag te kunnen beantwoorden.
3.2: Doelen van de decentralisatie
Breed beschouwd moet de decentralisatie bijdragen aan meer participatie van de jeugdigen in de samenleving, een goedkoper jeugdstelsel en een kwalitatief betere zorg (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, 2011(a), pp. 1,2). Het is dus niet alleen een bezuiniging in de vorm van een efficiencyslag, maar tevens een kwaliteitsslag door de zorg dichter bij de burger te organiseren. In totaal verwacht de landelijke overheid een besparing van 80 miljoen euro in 2015, om vervolgens vanaf 2017 een jaarlijkse bezuiniging van 300 miljoen te realiseren (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, 2011(a), p. 1; Rijk, IPO, VNG & UvW, 2011(b), p. 36). De winst in kwaliteit van de jeugdzorg voor jongeren en de ouders zit voornamelijk in een integrale aanpak (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, 2011(a), pp. 1,2) en aansluiting bij de eigen kracht van jongeren en hun ouders (Rijk, IPO, VNG & UvW, 2011(b), p. 32).
Landelijk heeft het rijk enkele invoeringsvoorwaarden bij bepaalde onderwerpen vastgesteld (Rijk, IPO, & VNG, 2012, pp. 9-13). Zo zal de overheveling in één keer plaatsvinden van landelijk en provinciaal naar gemeentelijk niveau en moet de
voorbereidingstijd van gemeenten minstens een jaar zijn (wet per 1 januari 2014 in het staatsblad). Bovenregionale samenwerking wordt daarnaast gestimuleerd met de
30 inachtneming van diverse opmerkingen, zoals de verplichting om jeugdreclassering en
jeugdbescherming op bovenlokaal niveau te organiseren7.
Om de complexe decentralisatie van de jeugdzorg goed te realiseren, wordt de decentralisatie niet als één geheel gezien. “In de stelselwijziging van de jeugdzorg onderscheiden we twee dimensies, een bestuurlijk en organisatorische transitie en zorginhoudelijke transformatie. Beiden maken integraal onderdeel uit van het
veranderingsproces en zijn daarmee niet van elkaar te scheiden” (Rijk, IPO, & VNG, 2012, p. 4). De transitie heeft dus voornamelijk betrekking op veranderingen in de structuur voor de jeugdzorg. Zoals uit bovenstaand citaat blijkt is dit niet alleen bestuurlijk (overdracht van taken en verantwoordelijkheden), maar eveneens organisatorisch (uitvoering voor de jeugdzorg). Deze nieuw ontwikkelde structuur moet eenmaal ‘geplaatst’ zorginhoudelijke vernieuwing en innovatie realiseren; de transformatie. In deze zorginhoudelijke vernieuwing en innovatie speelt het maatschappelijk middenveld eveneens een belangrijke rol. Daarnaast wordt van lokale overheden verwacht dat ze zich aansluiten bij reeds bestaande initiatieven (Rijk, IPO, & VNG, 2012, pp. 6,12).
3.3: Sociaal wijkteam als kerninstrument
Om zowel vorm te geven aan de transitie als de transformatie gebruiken veel gemeenten het sociale wijkteam. De focus van dit kerninstrument “ligt op het versterken van de eigen regie bij burger, zelfredzaamheid, participatie (werken en meedoen naar vermogen), het sociale netwerk en buurtkracht.” (Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 2013, p. 8). Hier hangt mee samen dat werknemers van het sociale wijkteam niet moeten uitgaan van diagnoses, recht op zorg of problemen, maar vanuit wat mensen zelf kunnen bereiken met hun eigen capaciteiten. Dit leidt tot een systeem dat preventief te werk gaat en escalaties voorkomt. Hiermee is eigen kracht een sleutelbegrip binnen de transformatie.
“We moeten de eigen kracht van de samenleving meer benutten (…) Het is belangrijk dat mensen zelf verantwoordelijkheid nemen voor het organiseren van hun situatie. Mensen kunnen meestal uitstekend zelf beslissen welke ondersteuning en zorg ze nodig hebben en waar ze die krijgen. Ook kunnen mensen die zorg nodig hebben, vaak goed ondersteund worden door de eigen directe omgeving” (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, 2011(b), p. 5)
31 Het valt gelijk op dat voor iedereen eigen kracht een ander fenomeen is. Dit betekent dat er geen alomvattende overal geaccepteerde betekenis van eigen kracht bestaat. Weinig
beleidsnota’s zijn daarnaast concreet over de betekenis van eigen kracht (Abercrombie, 2013, p. 18). Dit is dan ook een begrip dat zijn concretisering in de lokale interactie tussen
professional en burger moet vinden, omdat eigen kracht een contextgebonden begrip is. In de handelingen van professionals zal het begrip dus pas een concrete uiting krijgen (Lipsky, 1980, p. xii).
3.4: Beleidsontwerp van gemeenten in de Noordkop
Hoe beschrijven de gemeenten in de Noordkop de bovenstaande elementen in hun plannen voor de decentralisatie van de jeugdzorg? In de Kop van Noord-Holland staan vier
speerpunten centraal bij het inrichten van het nieuwe jeugdzorgterrein. Alles wat lokaal kan, moet ook lokaal uitgevoerd worden. Daarnaast zullen de drie decentralisaties samen worden uitgevoerd binnen het sociale wijkteam. Binnen deze integraliteit moet zoveel mogelijk sprake zijn van maatwerk. Dit alles ondersteund door een (platte) slimme organisatie (Gemeente Den Helder, Hollands Kroon, Schagen & Texel, 2013(b), p. 19).
Het voorkomen van zorg moet gerealiseerd worden door het benutten van de eigen kracht van inwoners, hun netwerk en de wijkkracht (Gemeente Den Helder, Hollands Kroon, Schagen & Texel, 2013(b), p. 19). Waar dit niet toereikend is, biedt maatwerk de uitkomst. Dit betekent dat “door het wijkteam wordt bekeken en beoordeeld waartoe iemand zelf, of met hulp van zijn omgeving, in staat geacht kan worden. Alleen in het geval iemand niet in staat is, al dan niet met ondersteuning van zijn/haar omgeving, zelfstandig te functioneren stelt het wijkteam een ondersteuningsarrangement op maat op. De ondersteuning is erop gericht iemand zo veel mogelijk in zijn eigen kracht te houden, dan wel te krijgen” (Gemeente Den Helder, Hollands Kroon, Schagen & Texel, 2013(b), p. 19).
Hier gaan de gemeenten Den Helder, Hollands Kroon, Schagen en Texel ervan uit dat het overgrote deel van de vragen van inwoners gemakkelijk te beantwoorden zijn door een simpel stappenplan van click-call-face. Diverse inwoners zullen op de website al antwoorden vinden en hebben dus ook geen behoefte aan een keukentafelgesprek. Mochten de vragen van burgers toch onbeantwoord blijven, dan is een simpel belletje genoeg om een afspraak te maken met het sociale wijkteam (Gemeente Den Helder, Hollands Kroon, Schagen & Texel, 2013(b), p. 20).
Net als vele gemeenten in Nederland is het voornaamste uitvoerende instrument om de beleidsdoelstellingen van de decentralisatie jeugdzorg te bewerkstelligen het sociale
