Bestuurscommissies Amsterdam
Heeft de gemeente Amsterdam conform de wet gehandeld bij het
overdragen van bevoegdheden aan de nieuwe bestuurscommissies
en het organiseren van directe verkiezingen?
Ilja Motshagen Augustus 2014
studentnummer: 6134092
Universiteit van Amsterdam, een onderzoek naar de rechtmatigheid van de bestuurscommissies in Amsterdam die ter vervanging van de deelgemeenten zijn ingesteld.
In het studiejaar 2008-2009 ben ik begonnen met de opleiding Rechten op de Hogeschool van Amsterdam. Ik ben na het behalen van de propedeuse doorgestroomd naar de bachelor
Rechtsgeleerdheid aan de Universiteit van Amsterdam. Na het volgen van de verschillende staats- en bestuursrecht vakken was mijn interesse aangewakkerd en is vanaf dat moment alleen maar blijven groeien. Naar aanleiding van het vak Binnenlands bestuur en decentralisatie in de masterfase van de opleiding ben ik nieuwsgierig geworden naar de oplossing die de gemeente Amsterdam zou aandragen om het gemis van de deelgemeenten op te vangen. In bovenstaande kunt u een verklaring vinden voor het onderwerp van deze scriptie.
Een grote mate van dank gaat uit naar de heer Reestman. De heer Reestman heeft mij vanaf het begin af aan gemotiveerd en geïnspireerd. In de manier van lesgeven ligt een gedrevenheid verscholen die een zeer aanstekelijk effect heeft. Van constitutioneel recht in het eerste jaar tot binnenlands bestuur en decentralisatie in het laatste jaar heeft de heer Reestman mijn aandacht niet alleen weten vast te houden maar ook weten uit te bouwen, wat geresulteerd heeft in de keuze voor de master staats- en bestuursrecht. Zijn begeleiding heeft mij enorm geholpen om tot dit
eindresultaat te komen.
Tenslotte wil ik van deze gelegenheid gebruik maken om Elbert Rigter en Maria Smit te bedanken voor hun jarenlange steun en interesse met betrekking tot mijn opleiding. De betrokkenheid die door hen is getoond inspireerde mij om meer uit mezelf te halen.
2. Inhoudsopgave 3
3. Inleiding 4
4. Hoofdstuk 1: wet afschaffing deelgemeenten 5
5. Hoofdstuk 2: vormgeving bestuurscommissies Amsterdam 15 6. Hoofdstuk 3: analyse rechtmatigheid bestuurscommissies en directe verkiezingen 22
7. Conclusie 30
Inleiding
Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat, dit wil zeggen dat er niet één overheidslichaam is dat alles regelt maar dat dit op verschillende niveaus geregeld wordt1. Dit betekent dat, als we de Europese Unie buiten beschouwing laten, Nederland bestuurd wordt door de centrale overheid, twaalf provincies en vierhonderddrie gemeenten. Al deze decentrale lichamen besturen een deel van het land binnen het kader van hun bevoegdheden. De centrale overheid bestuurt het gehele land. In twee gemeenten in Nederland bestonden tot voor kort deelgemeenten, in Amsterdam en in Rotterdam. De deelgemeenten hadden een eigen bestuur, wat bestond uit een deelraad en een dagelijks bestuur. We kunnen deze deelgemeenten zien als een minigemeente, ook al
vertegenwoordigden sommige deelgemeenten meer inwoners dan kleine gemeenten. Als voorbeeld: de deelgemeente Amsterdam Centrum telde in 2008 80.819 inwoners, een kleine gemeente zoals bijvoorbeeld Blaricum telde er dat jaar slechts 9.0402.
Het kabinet Rutte I had zich tot doel gesteld een kleine, krachtige en dienstverlenende overheid neer te zetten aan het einde van de regeerperiode. De deelgemeenten, die volgens het kabinet een vierde bestuurslaag vormden, pasten niet in deze visie. Het kabinet vond dat de gemeenten de taken van de deelgemeenten zelf uit zouden kunnen voeren en er hierdoor minder bureaucratie zou zijn.
Op 19 maart j.l. werden in Nederland de deelgemeenten afgeschaft. Bestaande deelgemeenten hielden op te bestaan en de mogelijkheid om deelgemeenten in te stellen verdween uit de gemeentewet. Niet alle betrokkenen waren het hier direct mee eens. De twee gemeenten met deelgemeenten, Amsterdam en Rotterdam, waren tegen de afschaffing van de deelgemeenten en hebben daar, zonder succes, tegen geprotesteerd.
De gemeente Amsterdam heeft bestuurscommissies ingesteld om de deelgemeenten te vervangen en daarvoor op 19 maart 2014 directe verkiezingen gehouden. De vraag is of deze bestuurscommissies wel voldoen aan de eisen die gesteld zijn aan bestuurscommissies en of de gemeente Amsterdam niet te ver gaat in de overdracht van bevoegdheden en daarmee ingaat tegen de wens van de
wetgever. De probleemstelling van deze scriptie zal zijn: heeft de gemeente Amsterdam conform de wet gehandeld bij het overdragen van bevoegdheden aan de nieuwe bestuurscommissies en het organiseren van directe verkiezingen?
In het eerste hoofdstuk zal ik de deelgemeenten en de wet die ze afgeschaft heeft bespreken. In het tweede hoofdstuk zal ik uiteenzetten hoe Amsterdam door middel van bestuurscommissies de deelgemeenten vervangen heeft en het derde hoofdstuk zal ik de onderzoeksvraag behandelen. Het geheel wordt afgesloten met een conclusie.
1 Y.M. Visscher, Praktisch Staatsrecht, Groningen/Houten: Wolters-Noordhoff 2007, p. 69. 2
Statistieken: Amsterdam Centrum
http://www.bestuur.centrum.amsterdam.nl/Bestuursarchief/2008/Commissie%20WO/Stukken/WOST20080408Sport planBijlage.pdf. Blaricum:
http://www.cbs.nl/NR/rdonlyres/3BB38464-8487-418A-AB4D-5183D9FA5119/0/Blaricum.pdf. Laatst gezien op 29-07-2014.
Hoofdstuk 1
Wet Afschaffing deelgemeenten
Na de inwerkingtreding van de Wet van 7 februari 2013 tot wijziging van de Gemeentewet en enige andere wetten in verband met het afschaffen van de bevoegdheid van gemeentebesturen om
deelgemeenten in te stellen (voortaan: wet afschaffing deelgemeenten) vervalt de mogelijkheid voor gemeenten om deelgemeenten in te stellen. De deelgemeenten zijn van rechtswege opgehouden te bestaan bij de inwerkingtreding van de wet op 19 maart 20143. In dit hoofdstuk zal ik eerst de wijziging van de Gemeentewet in 1994 behandelen die het feitelijk mogelijk maakte om
‘deelgemeenten’ in te stellen, daarna de wet dualisering gemeentebestuur die het formeel mogelijk maakte om deelgemeenten in te stellen, en tenslotte de wet afschaffing deelgemeenten waarbij de mogelijkheid voor gemeenten om deelgemeenten in te stellen weer is verwijderd.
1.1 Deelgemeenten
1.1.1 Invoering deelgemeenten 1994
In 1994 werd er in de gemeentewet opgenomen dat gemeenten commissies in mochten stellen, die door het aanzienlijke deel van belangen die zij zouden gaan vertegenwoordigen, aangemerkt konden worden als algemeen vertegenwoordigende organen in de zin van artikel 4 Grondwet4. Hiermee werd gemeenten de mogelijkheid gegeven op eigen wijze het interne bestuur te regelen. De enige gemeenten die van deze mogelijkheid gebruik hebben gemaakt zijn Amsterdam en Rotterdam. Amsterdam telde in 2014 7 stadsdelen, Rotterdam 145. Ik zal later in dit hoofdstuk uiteenzetten hoe de deelgemeenten waren vormgegeven in beide gemeenten.
In 1994 heeft de wetgever besloten dat gemeenten de mogelijkheid moesten krijgen om naar eigen inzicht het binnengemeentelijke bestuur te regelen. Zo zijn de deelgemeenten voor het eerst verankerd in de Gemeentewet, zonder in de wet daadwerkelijk zo genoemd te worden. In de
Memorie van Toelichting gaf de regering toentertijd aan dat er problemen waren ontstaan binnen de grotere gemeenten zoals: overbelasting van raadsleden en wethouders, de grote afstand tussen het stadsbestuur en de bevolking en bijvoorbeeld het gevaar dat het stadsbestuur te gebureaucratiseerd raakt6. De ruimte die de wetgever aan de gemeenten zou gaan geven zorgt er voor, zo stelde de wetgever, dat de raadsleden minder belast zullen worden aangezien de raad zijn taken kon
delegeren. De delegatie van bevoegdheden gecombineerd met inspraak in de besluitvorming zal de afstand tussen de burger en de gemeente verkleinen. Daarnaast zou door deconcentratie van het ambtelijk apparaat deze afstand nog meer verkleind worden. Deconcentratie houdt kort gezegd in: “attributie van een bestuursbevoegdheid aan een bestuursorgaan dat werkzaam is onder
verantwoordelijkheid van een ander bestuursorgaan dat op zijn beurt politiek verantwoordelijk is jegens een algemeen vertegenwoordigend lichaam.”7
3 Zie Besluit van 11 februari 2014 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de wet van 7 februari
2013 tot wijziging van de Gemeentewet en enige andere wetten in verband met het afschaffen van de bevoegdheid van gemeentebesturen om deelgemeenten in te stellen. (Stb. 2013, 76).
4
Artikelen 83 t/m 96 Voorstel van Wet, publicatienummer 19 403, nr. 2, p. 17 en 18.
5 Artikel 7 lid 1 Deelgemeenteverordening 2010.
6 Memorie van Toelichting, publicatienummer 19 403, nr. 3, p. 6 en 7. 7 S.E. Zijlstra, “Bestuurlijk organisatierecht”, Deventer: Kluwer 2009, p. 73.
Een uitbreiding van het aantal door de Gemeentewet toegestane raadsleden was volgens de regering geen adequate oplossing voor de overbelasting van de raadsleden in de grotere gemeenten
aangezien de werkdruk van de individuele raadsleden daardoor niet zou verminderen. Hiervoor is volgens de regering van belang dat er binnen de fracties een betere structuur zou worden
aangebracht en dat er bevoegdheden overgedragen zouden kunnen worden “die niet wezenlijk van belang worden geacht voor beleidsbepaling in hoofdlijnen”8. Deze bevoegdheden konden door deze wijziging in de gemeentewet dus worden overgedragen aan deelgemeenten. De gemeentewet 1994 gaf de gemeentebesturen verschillende mogelijkheden om bevoegdheden over te dragen. Dat kon in mandaat of delegatie9. De deelgemeenten vormde op deze manier een oplossing voor de hierboven beschreven problemen.
1.1.2 Uitbreiding en specificering bevoegdheden deelgemeenten 2002
Er zijn twee stelsels die aangehangen kunnen worden bij de inrichting van een bestuur, in dit geval bespreek ik het gemeentebestuur, gemengde vormen hiervan komen ook voor, een monistisch stelsel of een dualistisch stelsel. Een monistisch stelsel houdt in dat er één orgaan is: “dat het zwaartepunt vormt, dat de richting bepaalt, waaraan de overige organen (ten dele) hun
bevoegdheden ontlenen, tegenover hetwelk die andere organen verantwoording schuldig zijn (en, toegevoegd IM) uit wiens gelederen het dagelijks bestuur voortkomt.”10 Van een dualistisch stelsel is sprake als de verschillende organen hun eigen legitimatie, bevoegdheden en
verantwoordelijkheden hebben11. Gemengde vormen kunnen naar beide kanten neigen, we spreken dan van een gematigd monistisch stelsel of een gematigd dualistisch stelsel, afhankelijk van waar het meer op lijkt.
In 2002 werd de gemeentewet gewijzigd ten behoeve van de de dualiseringsoperatie. Die operatie hield in dat er een tweedelige verandering binnen het gemeentebestuur werd ingevoerd. Ten eerste werd er een incompatibiliteit geschapen tussen het lidmaatschap van de raad en dat van het
college12. Voor de dualisering was het mogelijk dat een wethouder van het college ook een lid van de gemeenteraad was, dit werd met de invoering van de wet dualisering gemeentebestuur
onmogelijk gemaakt. Daarnaast werd de mogelijkheid in het leven geroepen niet-raadsleden tot wethouders te benoemen terwijl zij voor de wetswijziging uit de raad gekozen diende te worden13. In bovenstaande zien we een dualistisch kenmerk van deze wijziging, het college, ofwel het dagelijks bestuur, komt niet meer uitsluitend voort uit de raad, wat in het monistische stelsel het hoofdorgaan van de gemeente was. Ten tweede werden bestuurlijke bevoegdheden zo veel mogelijk aan het college geattribueerd en werden de controlerende en verordenende bevoegdheden van de raad uitgebreid en versterkt.
De regering stelde in de memorie van toelichting dat bestuursbevoegdheden formeel neer te leggen bij het college aansloot bij wat in de praktijk al gebeurde. “In de praktijk blijkt de uitoefening van de meeste bestuursbevoegdheden echter een verantwoordelijkheid van het college. Dit is zowel het gevolg van attributie door de medebewindswetgever aan het college als van delegatie door de raad
8 Memorie van Toelichting, publicatienummer 19 403, nr. 3, p. 37 en 38. 9 Memorie van Toelichting, publicatienummer 19 403, nr. 3, p. 55. 10
E. Brederveld, Gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2005, p. 31 en 32.
11 E. Brederveld, Gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2005, p. 32. 12 Artikel 36b lid 2 onder b gemeentewet en artikel X.1 Kieswet. 13 Memorie van Toelichting, publicatienummer 27 751, nr. 3, p. 2 en 53.
aan het college.”14 De regering stelde hier dat het college praktisch al verantwoordelijk was voor de uitvoering van de bestuursbevoegdheden en dat de wetswijziging dit formaliseerde.
De dualisering is onder meer zichtbaar in artikel 160 gemeentewet waarin het college eigen bevoegdheden toebedeeld heeft gekregen. Daarnaast zien we in de 'wet dualisering
gemeentebestuur medebewindsbevoegdheden' dat het college bestuursbevoegdheden toebedeeld krijgt die daarvoor bij de raad lagen. De regering heeft hiervoor een toetsingskader opgesteld waaraan getoetst werd welke bevoegdheden naar het college gingen en welke bevoegdheden bij de raad zouden blijven. In het kort: betreft de bevoegdheid het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, betreft het een bevoegdheid met een kaderstellend karakter of is er sprake van een bevoegdheid op hoofdlijnen, als het belang van een sterke democratische legitimatie groot is bij de uitoefening van de bevoegdheid dan blijft die bevoegdheid bij de raad. Is er sprake van een
bevoegdheid om regels vast te stellen, niet zijnde algemeen verbindende voorschriften of betreft de bevoegdheid hoofdzakelijk uitwerkingen van beleid of uitvoeringen dan is het college het
aangewezen orgaan om de bevoegdheid uit te oefenen.15 Uit dit toetsingskader blijkt duidelijk het dualistische stelsel dat ingevoerd werd. Bestuursbevoegdheden worden aan het college toebedeeld terwijl de verordenende en controlerende bevoegdheden bij de raad blijven.
Omdat de dualisering van het college meer een zelfstandig orgaan gemaakt heeft, niet volledig zelfstandig “nu nog altijd de raad wethouders benoemt en ontslaat en meer in het algemeen de raad vanuit zijn 'hoofdschap' (…) het college kan sturen”16, werd in de gemeentewet opgenomen dat niet alleen de gemeenteraad een bestuurscommissie kon instellen, maar dat ook het college en de
burgemeester vanaf dat moment het recht hadden om bestuurscommissies in te stellen waar zij een deel van hun bevoegdheden konden overdragen. Dit werd bepaald in artikel 83 lid 1 gemeentewet17. Deelgemeenten zijn in wezen een bijzondere vorm van territoriale bestuurscommissies. Bij deze wetswijziging hebben de deelgemeenten een eigen paragraaf gekregen, en werden “aldus wat meer als constructies sui generis18, zij het nog wel in het hoofdstuk over 'De commissies' –
geprofileerd.”19
Deelgemeenten konden evenals bestuurscommissies worden ingesteld op grond van de
gemeentewet. De raad, het college en de burgemeester moesten dit gezamenlijk doen, dit volgde uit artikel 87 lid 1 gemeentewet.
Deelraden werden geacht een zodanige hoeveelheid bevoegdheden overgedragen te krijgen dat zij konden worden aangemerkt als algemeen vertegenwoordigende organen. Hiervoor waren
verkiezingen vereist op grond van de Grondwet en de kieswet20. Dit bleek uit artikel 87 lid 2
gemeentewet waarin stond dat aan het deelgemeentebestuur de behartiging van een 'aanzienlijk deel van de belangen' van deze deelgemeente kan worden opgedragen, evenals artikel 87 lid 5 waarin vastgesteld was dat de leden van de deelraad rechtstreeks gekozen diende te worden. Voorts volgde
14 Memorie van Toelichting, publicatienummer 27 751, nr. 3, p. 57. 15 Memorie van Toelichting, publicatienummer 28 995, nr. 3, p. 2 en 3.
16 A.H.M. Dölle en D.J. Elzinga, Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2004, p. 86 en 87. 17
Memorie van Toelichting, publicatienummer 27 751, nr. 3, p. 74.
18 Definitie sui generis: van zijn eigen soort, op zichzelf staand.
19 A.H.M. Dölle en D.J. Elzinga, Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2004, p. 472. 20 Art. 4 Grondwet.
dit uit de memorie van toelichting bij de wet dualisering gemeentebestuur, “De deelraad en het dagelijks bestuur van de deelgemeente beschikken evenals de bestuurscommissies, door delegatie over bevoegdheden van de raad respectievelijk het college, zij het dat de omvang van de
bevoegdheden van het deelgemeentebestuur zodanig is, dat de deelraad als algemeen
vertegenwoordigend lichaam moet worden aangemerkt.21” Hieruit blijkt daarnaast ook het verschil tussen deelgemeenten en bestuurscommissies, namelijk de hoeveelheid bevoegdheden die er aan overgedragen kon worden.
De deelgemeenten in Amsterdam hadden ook de bevoegdheid overgedragen gekregen om
algemene verordeningen op te stellen en daar straffen op te stellen. Dit is volgens de regering een zodanig vergaande bevoegdheid dat verkiezingen bijna alleen al door die bevoegdheid verplicht hadden kunnen zijn. De regering meende dat “(...) het beslissend criterium aan de hand waarvan moet worden bepaald of het gaat om een algemeen vertegenwoordigend orgaan ligt in de vraag of een territoriale bestuurscommissie verordenende bevoegdheid heeft, hoe klein ook in omvang (…).”22
In lid 3 van artikel 87 gemeentewet is de dualisering zichtbaar. Bevoegdheden van de gemeenteraad mogen alleen aan de deelraad worden overgedragen en bevoegdheden van het college alleen aan het dagelijks bestuur. De werkzaamheden van de twee organen worden duidelijk gescheiden, op een zelfde manier als bij de raad en het college in de gemeente.
Bovendien is in 2002 in de gemeentewet opgenomen dat een aantal artikelen ook zou gaan gelden voor de deelgemeenten23. Hiermee werden de deelgemeenten meer aan de gemeenten gelijk gesteld. Zo werd bepaald dat de deelraadsleden op gelijke wijze zouden worden beëdigd als raadsleden24, werden dezelfde beroepen onverenigbaar geacht voor deelraadsleden als voor raadsleden25, werden de regels voor moties van wantrouwen van deelraden gelijkgesteld aan die van de gemeenteraad 26 en genoten deelraadsleden dezelfde onschendbaarheid als gemeenteraadsleden voor uitspraken in raadsvergaderingen27. Er werd in de Memorie van Toelichting zelfs gesteld dat dit een logische stap was aangezien deelgemeenten tot een “volwassen en volwaardige bestuurslaag”28 gevormd waren. We kunnen opmaken uit bovengenoemde opmerking dat de wetgever het geen probleem vond dat de deelgemeenten een zodanig grote rol kregen binnen het gedecentraliseerde stelsel, integendeel dit werd als een gewenste ontwikkeling gezien.
1.1.3 Vormgeving deelgemeenten Amsterdam en Rotterdam
Deelgemeenten in zowel Amsterdam en Rotterdam hadden een deelraad, een dagelijks bestuur en een voorzitter29. De deelraad en het dagelijks bestuur van een deelgemeente konden we vergelijken met respectievelijk de gemeenteraad (hierna: de raad) en het college van burgemeester en
wethouders (hierna: het college). De voorzitter van een deelgemeente was onderdeel van het dagelijks bestuur, zoals ook de burgemeester een onderdeel is van het college. Echter de voorzitter
21 Memorie van Toelichting, publicatienummer 27 751, nr. 3, p. 104 en 105. 22
Memorie van Antwoord, publicatienummer 27 751, nr. 10b, p. 65.
23 Art. 91 Gemeentewet, geldend op 01-05-2002. 24 Art. 14 Gemeentewet, geldend op 01-05-2002. 25 Art. 15 Gemeentewet, geldend op 01-05-2002. 26
Art. 49 Gemeentewet, geldend op 01-05-2002.
27 Art. 22 Gemeentewet, geldend op 01-05-2002.
28 Memorie van Toelichting, publicatienummer 29 310, nr. 3, p. 4.
29 Art. 3 lid 1 Verordening op de Stadsdelen (oud, geldend op 01-01-2014).
had weinig tot geen eigen wettelijk vastgelegde bevoegdheden buiten zijn portefeuille binnen het dagelijks bestuur. De voorzitter kon om deze reden niet echt worden vergeleken met een
burgemeester, die naast het lidmaatschap van het college namelijk nog vele eigen bevoegdheden heeft.
1.1.3.1 Deelgemeenten Rotterdam
In Rotterdam waren zoals al vermeld 14 deelgemeenten, waarvan er 1 een bijzondere status had namelijk: Pernis. De overige deelgemeenten waren als volgt vormgegeven. De deelgemeenten waren verantwoordelijk voor communicatie met en participatie van de burgers, gemeentelijke dienstverlening aan burgers en het opstellen van gebiedsvisies voor wijken en buurten binnen de deelgemeente. Artikel 45 Deelgemeenteverordening (Rotterdam) 201030 stelt dat het gemeentelijk bestuur de bevoegdheden, genoemd in bijlage 1 van de deelgemeenteverordening 2010, overdraagt aan de deelraad.
Bevoegdheden deelraad31:
− Subsidieverlening (art. 2 onder a Subsidieverordening Rotterdam 2005)
− Voor zover van deelgemeentelijk belang en enkel als er nog geen nadere regels gesteld zijn door het gemeentelijk bestuur.
− Vaststellen Verordening Burgerinitiatief (art. 149 Gemeentewet) − Buitenruimte (art. 147 Gemeentewet)
− Uitsluitend het vaststellen van herprofilerings- en herbestratingsplannen − Winkeltijden (artikelen 3 derde en vierde lid, 4 tweede lid, 7 eerste en tweede lid
Winkeltijdenwet en artikel 12 tweede lid Vrijstellingenbesluit Winkeltijdenwet) − Geldt niet voor deelraad van deelgemeente Rotterdam Centrum
− Educatie en Beroepsonderwijs (artikelen 2.3.3 en 2.3.4 Wet educatie en beroepsonderwijs − Uitsluitend de bepaling van prioriteiten, doelgroepen en omvang van de educatieve
activiteiten gericht op sociale redzaamheid en Nederlands als tweede taal (kwalificatieniveaus 1 en 2)
− Geldt niet voor deelraad van deelgemeente Rotterdam Centrum en de raad van Pernis − Cultuur, Sport en Recreatie (artikel 147 tweede lid Gemeentewet)
− Ruimtelijke Ordening (artikel 3.1, 3.9 tweede lid, 3.10, 3.12 tweede lid, 3.40 en 6.12 tweede lid Wet Ruimtelijke Ordening)
− Geldt niet voor Rotterdam Centrum en Pernis
− Maatschappelijke ondersteuning (artikel 3 Wet maatschappelijke ondersteuning)
Op grond van artikel 48 Deelgemeenteverordening 2010 kreeg de deelraad de mogelijkheid om alle bevoegdheden, die overgedragen mochten worden aan het college door de gemeenteraad, over te dragen aan het dagelijks bestuur.
30 Te downloaden van:
http://www.bds.rotterdam.nl/Gemeentebladen_Rotterdamse_regelgeving:115806/Geldende_regelgeving/Organisatie _van_de_gemeente/Deelgemeenten/Deelgemeenteverordening_2010/Deelgemeenteverordening_2010_2e_Herzienin g_Geconsolideerde_tekst/Deelgemeenteverordening_2010_2e_Herziening_Basisverordening Laatst gezien op 29-07-2014.
31 Zoals benoemd in: Bijlage I van de Deelgemeenteverordening 2010 (Rotterdam).
1.1.3.2 Deelgemeenten in Amsterdam
Amsterdam was de tweede gemeente die deelgemeenten ingesteld had. De gemeente Amsterdam had tot 2010 14 deelgemeenten, elk van deze deelgemeenten had een eigen bestuur.
In 2010 nam de gemeente Amsterdam de deelgemeenten op de schop en werd de inrichting van het stelsel wezenlijk herzien. Het aantal deelgemeenten werden door middel van fusie teruggebracht van 14 naar 7. De gemeente was tevreden met de gang van zaken rond de deelgemeenten na deze herziening en stelde dan ook in een reactie op de, toen nog beoogde, afschaffing van de
deelgemeenten dat de gemeente het er niet mee eens was en dat de afschaffing voorbij ging aan de resultaten die geboekt waren bij de herziening in 201032. De herziening had juist gezorgd voor een kleiner en daadkrachtiger bestuur, wat exact was wat de minister van Binnenlandse Zaken beoogde met de afschaffing van de deelgemeenten33. Daarnaast geeft wethouder Van Es aan dat het stelsel van de bestuurlijke inrichting van de stad dynamisch is en bewezen heeft in 30 jaar te kunnen veranderen naar de wensen van de tijd34. Tot slot stelt wethouder Van Es: “opheffing van het stadsdeelbestuur brengt het risico van binnengemeentelijke gerichtheid van het college met zich mee, terwijl de rol van de hoofdstad in regionale en internationale ontwikkelingen aandacht vereist.”35
De situatie in Amsterdam was tot 2014 als volgt geregeld:
Er waren zeven stadsdelen*, allen vernoemd naar het gebied in Amsterdam dat zij
vertegenwoordigden, zoals Centrum, Noord etc. De zeven stadsdelen hadden ieder een eigen (stads)deelraad en een eigen dagelijks bestuur met een voorzitter, die hun eigen bevoegdheden overgedragen hadden gekregen van de bestuursorganen van de gemeente.
Elke deelraad bestond uit een vooraf bepaald aantal leden afhankelijk van de inwoners van het stadsdeel. Dit varieerde van 15 leden bij 30.000 inwoners tot 29 leden bij 80.000 inwoners36. De deelraad vertegenwoordigde de gehele bevolking van het stadsdeel37, en de deelraadsleden werden direct gekozen door de bevolking van het stadsdeel, dit geschiedde tegelijkertijd met de
gemeenteraadsverkiezingen38. De deelraad benoemde de voorzitter en overige leden van het
dagelijks bestuur. Hoeveel leden er in het dagelijks bestuur kwamen hing wederom af van het aantal inwoners van het stadsdeel, maximaal vier bij een stadsdeel met minder dan 60.000 inwoners en bij alle stadsdelen met meer dan 60.000 inwoners maximaal vijf leden39.
32 Brief A. van Es naar Raadscommissie AZF van de gemeente Amsterdam met een conceptreactie op het voornemen
van de minister van Binnenlandse Zaken om de deelgemeenten af te schaffen, 12 april 2011.
33 Memorie van Toelichting, publicatienummer 33 017, nr. 3, p. 1 en Regeerakkoord VVD-CDA 30-09-2010. 34 Brief A. van Es naar Raadscommissie AZF van de gemeente Amsterdam met een conceptreactie op het voornemen
van de minister van Binnenlandse Zaken om de deelgemeenten af te schaffen, 12 april 2011, p. 1.
35
Brief wethouder A. van Es naar Raadscommissie AZF van de gemeente Amsterdam met een conceptreactie op het voornemen van de minister van Binnenlandse Zaken om de deelgemeenten af te schaffen, 12 april 2011, p. 4.
* In Amsterdam werden de deelgemeenten stadsdelen genoemd, deze twee termen geven hetzelfde aan. Het kan
voorkomen dat de twee termen door elkaar gebruikt worden.
36
Artikel 6 lid 1 Verordening op de stadsdelen (oud, geldend op 01-01-2014).
37 Artikel 5 Verordening op de stadsdelen (oud, geldend op 01-01-2014). 38 Artikel 7 Verordening op de stadsdelen (oud, geldend op 01-01-2014).
39 Artikel 16 lid 1 jo. lid 2 Verordening op de stadsdelen (oud geldend op 01-01-2014).
De overdracht van bevoegdheden geschiedde door middel van delegatie op grond van de artikelen 156 lid 1, 165 lid 1 en 178 lid 1 Gemeentewet. De bevoegdheden die niet mochten worden
overgedragen werden opgenomen in de Verordening op de stadsdelen en in de bij de verordening horende bijlage lijst A. Op grond van artikel 26 lid 1 verordening op de stadsdelen droeg de gemeenteraad van Amsterdam alle bevoegdheden over behalve die bevoegdheden die door artikel 156 lid 1 Gemeentewet worden uitgesloten van delegatie aan een stadsdeel. Ook het college droeg al zijn bevoegdheden over, maar dan aan het dagelijks bestuur van het stadsdeel40. Daarnaast droeg de burgemeester zijn bevoegdheden over aan de voorzitter van het dagelijks bestuur, behoudens de bevoegdheden die krachtens artikel 178 Gemeentewet niet overgedragen mogen worden41. Hieruit valt nog niet op te maken wat nu concreet de bevoegdheden waren die de stadsdelen konden uitvoeren. Dat zal ik nu aangeven.
Om hier duidelijkheid in te verschaffen kijken we eerst naar de voorbehouden in de verordening zelf, die verwijst naar artikel 156 lid 1 jo. 178 Gemeentewet. We behandelen eerst artikel 156. In artikel 156 lid 1 staat dat de raad zijn bevoegdheden mag overdragen aan het college, een door hem ingestelde bestuurscommissie en een deelraad, tenzij de aard van de bevoegdheid zich hier tegen verzet. Dit laatste is in ieder geval met de bevoegdheden die worden genoemd in het (niet-limitatieve) lid 2 van artikel 156 . Daar zien we dat de bevoegdheden om: een onderzoek in te stellen, vaststelling of wijziging van de begroting, vaststelling jaarrekening, aanwijzing van één of meer accountants, belastingheffing anders dan de uitgezonderde belastingen zoals bijvoorbeeld: parkeerbelasting of de heffing van belasting voor een parkeervergunning42, precariobelasting en rioolheffing43, niet mogen worden overgedragen.
Daarnaast mag ook de bevoegdheid om straf te stellen op gemeentelijke verordeningen niet worden overgedragen, en de bevoegdheid om verordeningen als bedoeld in artikelen 212 lid 1, 213 lid 1 en 213a lid 1 Gemeentewet vast te stellen evenmin. Echter, de overdracht van deze laatste bevoegdheid aan deelgemeenten wordt wel toegestaan op grond van lid 544.
De tweede uitzondering op bevoegdheden die werden overgedragen was vervat in de bijlage
genaamd lijst A45. Dit zijn teveel bevoegdheden om hier uitgebreid te bespreken, vandaar dat er hier gekozen wordt om een aantal toonaangevende bevoegdheden te bespreken.
De eerste noemenswaardige bevoegdheid uit Lijst A vinden we onder het kopje Financiën en belastingen. Overdracht van bevoegdheden die stadsdelen het recht geven om gemeentelijke belastingen vast te stellen en/of uit te voeren is uitgesloten door Lijst A. Ten aanzien van Milieu en Bouwtoezicht werden veel bevoegdheden uitgesloten van overdracht, waaronder de uitvoering van de wet bodembescherming, het verlenen van vergunningen ingevolge artikel 8.1 Wet Milieubeheer
40 Artikel 26 lid 2 Verordening op de stadsdelen (oud, geldend op 01-01-2014). 41
Artikel 26 lid 3 Verordening op de stadsdelen (oud, geldend op 01-01-2014).
42 Artikel 225 Gemeentewet.
43 Als bedoeld in: Artikel 228a Gemeentewet.
44 “De bevoegdheid tot het vaststellen van verordeningen, door strafbepaling of bestuursdwang te handhaven, kan de
raad slechts overdragen voor zover het betreft de vaststelling van nadere regels met betrekking tot bepaalde door hem in zijn verordeningen aangewezen onderwerpen”, artikel 156 lid 3 Gemeentewet. Artikel 156 lid 5
Gemeentewet.
45 Artikel 26 lid 5 Verordening op de stadsdelen (oud, geldend op 01-01-2014).
en de uitvoering van taken en bevoegdheden op grond van de wettelijke regelingen inzake bestuursdwang46.
Lijst A kunnen we volgens mij opvatten als een opsomming van bevoegdheden, anders als die in artikel 156 lid 2 gemeentewet, die zich door hun aard tegen overdracht verzetten47. Gemeentelijke belastingen zijn er voor de gemeente, weliswaar worden daarvan ook de deelgemeenten
gefinancierd, maar het komt ten gunste van de gemeente en zal daar ook geïnd moeten worden. Overige artikelen in lijst A worden gekenmerkt door de grensoverschrijdende belangen die gepaard gaan met de bevoegdheden. Het is logisch dat de deelgemeenten daar niet de bevoegdheid over kunnen uitoefenen.
In artikel 178 lid 2 Gemeentewet wordt aangegeven dat de bevoegdheden genoemd in de artikelen 151b, 154a, 172 tot en met 176a door de burgemeester in ieder geval niet kunnen worden
overgedragen. De uitgesloten bevoegdheden hebben voornamelijk betrekking op veiligheid en openbare orde. Artikel 151b geeft de bevoegdheid aan de burgemeester om een
veiligheidsrisicogebied aan te wijzen, artikel 154a de bevoegdheid om bestuurlijke ophouding toe te passen. Artikel 172 gemeentewet geeft de burgemeester het recht om de openbare orde te
handhaven (lid 1), daarbij is de burgemeester bevoegd overtredingen van wettelijke voorschriften te beletten of te beëindigen (lid 2). Daarnaast mag de burgemeester bij verstoring van de openbare orde of de ernstige vrees voor het ontstaan daarvan de bevelen geven die hij nodig acht voor de handhaving van de openbare orde (lid 3). Door artikel 172a kan de burgemeester om een persoon die herhaaldelijk de openbare orde heeft verstoord, bij ernstige vrees voor verdere verstoring een bevel geven zich niet op bepaalde plaatsen, bij bepaalde objecten te bevinden, of met meer dan drie personen op te houden. Ook mag de burgemeester op grond van dit artikel een persoon bevelen zich op bepaalde tijdstippen te melden, in de betreffende gemeente of in een andere gemeente, als dit in overeenstemming is met de burgemeester van de andere gemeente. Artikel 172b geeft de
burgemeester het recht bij de ernstige vrees voor een verdere verstoring van de openbare orde een gezaghebbende meerderjarige te bevelen er zorg voor te dragen dat de minderjarige, die
herhaaldelijk de openbare orde heeft verstoord in groepsverband, zich niet bevindt op bepaalde binnen de gemeenten plaatsen of bij bepaalde objecten. Of dat de meerderjarige er zorg voor moet dragen dat de minderjarige zich tussen acht uur 's avonds en zes uur 's ochtends zich niet op voor het publiek toegankelijke plaatsen bevindt. Artikelen 173, 174, 175 en 176 geven de burgemeester opeenvolgend het recht op opperbevel te voeren bij brand, toezicht te houden op openbare
bijeenkomsten, woningen, lokalen en erven te sluiten en tot slot het recht om noodbevelen te geven en noodverordeningen uit te vaardigen48.
Waarom deze artikelen zijn uitgesloten is vastgelegd in de memorie van toelichting van de
wijziging van de gemeentewet uit 1994. “Deze bevoegdheden (Artikelen 151b, 154a en 172 tot en met 176 gemeentewet, toegevoegd IM) zijn uitgezonderd omdat de voor een goede uitoefening ervan vereiste snelle besluitvorming zich tegen toekenning aan een commissie verzet.49” De bovengenoemde bevoegdheden zijn bevoegdheden die uitgevoerd dienen te worden met enige
46 Artikel 125 Gemeentewet, hoofdstuk 5 Algemene wet bestuursrecht etc. 47 Artikel 156 lid 1 jo. lid 2 gemeentewet.
48
Zie voor een uitgebreide bespreking van deze artikelen: A.H.M. Dölle en D.J. Elzinga, Handboek van het Nederlands gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2004, p. 374-375 en M.A.D.W. de Jong, Tekst en Commentaar Gemeentewet; artikel 178 gemeentewet, Deventer: Kluwer 2013.
49 Memorie van Toelichting, publicatienummer 19 403, nr. 3, p. 153.
spoed. Eén van de redenen dat deze bevoegdheden zijn geattribueerd aan een eenhoofdig orgaan van de gemeente is omdat dit de besluitvorming versnelt, er is immers geen debat of overleg nodig50. De burgemeester handelt op dat moment alleen, wat hoogstwaarschijnlijk een snellere besluitvorming oplevert als dat er politiek verschillend gekleurde partijen een debat moeten houden om tot een besluit te komen.
1.1.3.3 Vergelijking deelgemeenten Amsterdam en Rotterdam
Het verschil tussen de twee gemeenten is duidelijk. Amsterdam draagt meer algemene
bevoegdheden over aan de deelgemeenten, terwijl Rotterdam zeer nauwkeurig omschrijft welke bevoegdheden daadwerkelijk door de deelgemeenten uitgevoerd mogen worden. Als we kijken naar artikel 26 lid 1 Verordening op de Stadsdelen Amsterdam 2010 zien we dat de gemeenteraad alle bevoegdheden overdraagt die krachtens artikel 156 Gemeentewet overgedragen mogen worden aan een stadsdeel. Rotterdam daarentegen draagt de bevoegdheden op een limitatieve manier over51. Tenslotte had Amsterdam de gemeentelijke diensten gedeconcentreerd terwijl in Rotterdam de gemeentelijke diensten onder de stad zijn blijven vallen.
1.2 Wet afschaffing deelgemeenten 1.2.1 Achtergronden van het wetsvoorstel
Het kabinet Rutte I, heeft in het regeerakkoord opgenomen dat de overheid klein, krachtig en dienstverlenend dient te zijn. Er moet minder belastinggeld nodig zijn om de overheid draaiend te houden. Daarnaast dienen er, volgens het kabinet, “minder ambtenaren, minder regels en minder bestuurders”52 te komen53. De afschaffing van de deelgemeenten past volgens het kabinet in dit plan. Met de afschaffing van de deelgemeenten valt er een bestuurslaag weg, waardoor er minder bestuurders zijn die betaald moeten worden met belastinggeld54. Het kabinet geeft daarnaast aan dat de afschaffing van de deelgemeenten niet direct betekent dat de dienstverlening minder dicht bij de burgers zal komen te staan, aangezien er voldoende alternatieven zijn om de burgers te betrekken bij en te laten participeren in de besluitvorming van de gemeente55, waardoor de dienstverlening dicht bij de burgers gehouden wordt.
Het doel dat de wetgever wil bereiken met de afschaffing van de deelgemeenten is dat de zogenaamde vierde bestuurslaag verdwijnt. De deelgemeenten hebben in de laatste jaren, zeker vanaf 2002, zoveel bevoegdheden gekregen dat zij aangemerkt konden worden als een algemeen vertegenwoordigend orgaan56, wat betekent dat verkiezingen voor het orgaan verplicht zijn. Dit houdt de regering voor onwenselijk.
1.2.2 Inhoud wet afschaffing deelgemeenten
Deze wet bestaat voornamelijk uit de wijziging van de gemeentewet57, daarnaast worden er uit verscheidene wetten zinsneden verwijderd waarin de deelgemeenten of de organen van de
deelgemeenten genoemd werden. In een koninklijk besluit is later de inwerkingtreding van de wet
50 M.A.D.W. de Jong, Tekst en Commentaar Gemeentewet; Handhaving openbare orde bij artikel 172 Gemeentewet,
Deventer: Kluwer 2013.
51 Bijlage 1 Deelgemeenteverordening Rotterdam 2010.
52 Memorie van Toelichting, publicatienummer 33017, nr. 3, p. 1 en Regeerakkoord VVD-CDA 30-09-2010. 53 Memorie van Toelichting, publicatienummer 33017, nr. 3, p. 1.
54
Regeerakkoord VVD-CDA 30-09-2010.
55 Memorie van Toelichting, publicatienummer 33017, nr. 3, p. 2 en 3. 56 In de zin van art. 4 Grondwet.
57 Artikel 1 (I) Wet afschaffing deelgemeenten, Staatsblad 2013, 76.
geregeld58.
In de gemeentewet worden de volgende wijzigingen aangebracht. De onverenigbaarheid van een lidmaatschap van de gemeenteraad, het burgemeesterschap, lidmaatschap van het college van B&W of het lidmaatschap van een gemeentelijke Rekenkamer en het lidmaatschap van een deelraad of dagelijks bestuur van een deelgemeente wordt geschrapt. Dit is logisch aangezien de deelgemeenten ophouden te bestaan59. De gehele paragraaf over deelgemeenten uit titel II van de Gemeentewet, bestaande uit de artikelen 87 tot en met 92, verdwijnt, hierin is vastgelegd hoe gemeentebesturen deelgemeenten kunnen instellen en hoe deze moeten worden vormgegeven60. Deze laatstgenoemde wijziging is het meest van belang omdat hiermee daadwerkelijk wordt uitgesloten dat gemeenten formeel nog deelgemeenten kunnen en mogen instellen. Art. 87 lid 1 Gemeentewet stelde namelijk dat de raad, het college en de burgemeester gezamenlijk één of meer deelgemeenten kunnen instellen. Nu dit artikel verdwenen is, met de inwerkingtreding van de wet afschaffing
deelgemeenten, is ook de bovengenoemde bevoegdheid om deelgemeenten in te stellen verdwenen. Daarnaast zijn de artikelen 156, 165 en 178 Gemeentewet gewijzigd. Artikel 156 Gemeentewet is als volgt gewijzigd: de zinsnede: “en een deelraad” komt te vervallen. Hoewel dit een kleine aanpassing lijkt is dit veruit de grootste van de drie. Deze aanpassing heeft er namelijk voor gezorgd dat de gemeenteraad geen bevoegdheden meer kan overdragen aan de deelraad van
deelgemeenten, enkel nog aan door de gemeenteraad ingestelde bestuurscommissies61. Daarnaast is lid 5 van artikel 156 Gemeentewet geschrapt. Hierin stond de uitzondering op de van overdracht uitgesloten bevoegdheden van lid 2 en lid 3. Dat lid gaf de gemeenteraad de mogelijkheid
verordenende bevoegdheden over te dragen, ook als deze gehandhaafd konden worden door middel van strafbepaling en/of bestuursdwang, zolang dit aan een deelgemeente geschiedde. In artikel 165 Gemeentewet wordt wederom de zinsnede weggehaald waarin de deelgemeenten genoemd werden. Hier wil dit zeggen dat er geen bevoegdheden meer over kunnen gaan naar het dagelijks bestuur van deelgemeenten. Ditmaal zouden de bevoegdheden van het college afkomstig zijn62.
Tot slot artikel 178 Gemeentewet waar wij weer zien dat er een zinsnede verwijderd is met betrekking tot de deelgemeenten. Door dit artikel had de burgemeester de mogelijkheid om
bevoegdheden over te dragen aan de voorzitter van het dagelijks bestuur van een deelgemeente. Nu de zinsnede: “en aan de voorzitter van het dagelijks bestuur van een deelgemeente” verwijderd is, heeft de burgemeester niet meer de mogelijkheid bevoegdheden over te dragen aan de voorzitter van het dagelijks bestuur63.
58 Artikel 14 (XIV) Wet afschaffing deelgemeenten, Staatsblad 2013, 76. 59
Art. 1 (I) A Wet afschaffing deelgemeenten, Staatsblad 2013, 76 en art. 13 lid 1 onder o en p Gemeentewet. Art. 1 (I) B Wet afschaffing deelgemeenten, Staatsblad 2013, 76 en art. 36b lid 1 onder p en q Gemeentewet. Art. 1 (I) C Wet afschaffing deelgemeenten, Staatsblad 2013, 76 en art 68 lid 1 onder p en q Gemeentewet. Art. 1 (I) D Wet afschaffing deelgemeenten, Staatsblad 2013, 76 en art. 81f lid 1 onder o en p Gemeentewet.
60
Art. 1 (I) E Wet afschaffing deelgemeenten, Staatsblad 2013, 76 en artt. 87-92 Gemeentewet.
61 Artikel 156 lid 1 Gemeentewet, geldend op 01-03-2014 en Art. 1 (I) L Wet afschaffing deelgemeenten. 62 Artikel 165 lid 1 Gemeentewet, geldend op 01-03-2014 en Art. 1 (I) M Wet afschaffing deelgemeenten. 63 Artikel 178 lid 1 Gemeentewet, geldend op 01-03-2014 en art. 1 (I) N Wet Afschaffing Deelgemeenten.
Hoofdstuk 2
Vormgeving bestuurscommissies Amsterdam
Bestuurscommissies worden veelvuldig ingesteld door gemeenten, provincies en het rijk. Ze stellen ze voor verschillende doeleinden in.
2.1 Bestuurscommissies in het algemeen
Er zijn twee verschillende vormen van bestuurscommissies, alle bestuurscommissies ongeacht waar zij voor in het leven geroepen zijn, kunnen we hieronder scharen. Er bestaan territoriale
bestuurscommissies en functionele bestuurscommissies. De namen geven het verschil tussen beide vormen al aan. Territoriale bestuurscommissies krijgen bevoegdheden en/of taken om uit te oefenen binnen een vooraf bepaald geografisch gebied. Deze commissies richten zich op de behartiging van belangen binnen dat gebied. Voorbeelden hiervan zijn dorps- en wijkraden64.
Functionele bestuurscommissies worden ingesteld om een bepaalde taak, bevoegdheid of onderwerp op zich te nemen en de daartoe benodigde werkzaamheden te verrichten c.q.
beslissingen te nemen65. Hierbij kunnen we denken aan bezwaarcommissies, die enkel en alleen bezwaren van burgers op besluiten van de gemeenten behandelen. Zij onderzoeken de situatie, bekijken het besluit en beoordelen of het besluit opnieuw genomen moet worden of dat het zo kan blijven bestaan. De bestuurscommissie Publieke Gezondheid van de plusregio Twente is een concreet voorbeeld van een functionele bestuurscommissie66.
Nu we de vormen van bestuurscommissies bekeken hebben kunnen we verder kijken naar wie bestuurscommissies kunnen instellen. Bestuurscommissies kunnen in het geval van de gemeente worden ingesteld door de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders of door de burgemeester67. Voor de dualiseringsoperatie uit 2002 was enkel de gemeenteraad bevoegd tot het instellen van een bestuurscommissie. Bij de dualiseringsoperatie hebben de drie bestuursorganen van de gemeente alle drie het recht gekregen een bestuurscommissie in te stellen68.
Het bestuursorgaan dat de bestuurscommissie instelt is verantwoordelijk voor die
bestuurscommissie. Zo is een bestuurscommissie ingesteld door het college van burgemeester en wethouders verantwoording verschuldigd aan datzelfde college, niet aan de gemeenteraad. Omgekeerd is een bestuurscommissie ingesteld door de gemeenteraad geen verantwoording schuldig aan het college van burgemeester en wethouders. Bevoegdheden mogen enkel worden overgedragen aan een bestuurscommissie die tenminste mede is ingesteld door het bestuursorgaan dat bevoegdheden wil overdragen69.
64 J.P. de Brouwer-Koeijers e.a., “Lexplicatie, Gemeentewet deel I”, Deventer: Kluwer bv 2008, p. 271. 65 E. Brederveld, Gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2005, p. 85.
66 http://www.regiotwente.nl/bestuur/bestuurscommissie-publieke-gezondheid. Laatst gezien op 29-07-2014.
Een plusregio is een openbaar lichaam bestaande uit een aantal Nederlandse gemeenten waaraan in de wet gemeenschappelijke regelingen taken zijn toebedeeld met als doel het oplossen van van “regionale afstemmingsproblematiek”, zie artikel 104 wet gemeenschappelijke regelingen.
67 Artikel 83 lid 1 Gemeentewet. 68
R.J.M.H. de Greef, S.A.J. Munneke en. S.E. Zijlstra, “Binnengemeentelijke decentralisatie na afschaffing van de deelgemeenten en deelgemeentebesturen”, Amsterdam: Vrije Universiteit Amsterdam 29 augustus 2012, p. 2 en 3.
69 Zie voor de gemeenteraad artikel 156 lid 1 Gemeentewet, voor het college van burgemeester en wethouders artikel
165 lid 1 Gemeentewet en voor de burgemeester artikel 178 lid 1 Gemeentewet.
Er was enige onduidelijkheid of de bestuursorganen ook gezamenlijk een bestuurscommissie konden instellen, aangezien de regering er tot aan de behandeling van het dualiseringswetsvoorstel in de Eerste Kamer vanuit ging dat dit niet mogelijk zou zijn. Bij de behandeling in de Eerste Kamer kwam de regering hierop terug en stelde zij dat de bestuursorganen wel gezamenlijk één bestuurscommissie zouden kunnen instellen, waaraan bevoegdheden van die afzonderlijke bestuursorganen kunnen worden overgedragen70.
Bestuursorganen kunnen bestuurscommissies instellen om werk uit handen te geven, ze kunnen dit werk op verschillende manieren overdragen. De bestuurscommissie kan een bevoegdheid
overgedragen krijgen door middel van delegatie of mandaat door het bestuursorgaan dat de
bestuurscommissie heeft ingesteld. Overdracht van bevoegdheden geschiedt altijd op grond van één van de artikelen 156 lid 1, 165 lid 1 of 178 lid 1 Gemeentewet.
2.2 Delegatie en mandaat
Delegatie van een bevoegdheid betekent dat de bevoegdheid volledig overgaat naar de bestuurscommissie. Zij voeren dan de bevoegdheid uit onder eigen naam, en op eigen verantwoordelijkheid71. Toch bestaat er nog wel een mechanisme waarmee het delegerende bestuursorgaan, ook wel de delegans genoemd, enigszins invloed kan uitoefenen op de uitvoering van de bevoegdheid. Het delegerende bestuursorgaan heeft namelijk in het geval van
bestuurscommissies door dat orgaan ingesteld op grond van artikel 85 lid 2 Gemeentewet de bevoegdheid om besluiten en andere niet-schriftelijke beslissingen gericht op een rechtsgevolg te vernietigen. Daarnaast heeft het delegerende bestuursorgaan het recht om beleidsregels op te stellen waarin zij richtlijnen kunnen stellen op welke wijze de bevoegdheid uitgevoerd dient te worden72. Mocht het delegerende bestuursorgaan van mening zijn dat een bestuurscommissie zijn werk echt niet goed doet, kan het bestuursorgaan het delegatiebesluit te allen tijde intrekken. “De delegans blijft daarom, hoewel hij de verantwoordelijkheid voor de uitoefening van de bevoegdheid verliest, wel aanspreekbaar voor wat betreft de beslissing tot delegatie en voor de handhaving daarvan.”73 De bestuurscommissie zal dan niet langer bevoegd zijn. De mogelijkheden voor bestuursorganen om controle uit te oefenen op de bestuurscommissie worden vergemakkelijkt door het recht op inlichtingen over de uitvoering van de bevoegdheden wat toekomt aan het bestuursorgaan74. Mandaat is een minder vergaande vorm van bevoegdheidsoverdracht. Bij deze wijze blijft de bevoegdheid bij het bestuursorgaan en voert de gemandateerde de bevoegdheid uit onder de naam van het mandaterende bestuursorgaan. Het mandaterende bestuursorgaan blijft bij mandaat de verantwoordelijke voor het besluit75. “Mandaat is gecreëerd voor, en het meest gebruikelijk in, hiërarchische relaties.”76 De mogelijkheden voor het bestuursorgaan om invloed uit te oefenen op
70
R.J.M.H. de Greef, S.A.J. Munneke en S.E. Zijlstra, “Binnengemeentelijke decentralisatie na afschaffing van de deelgemeenten en deelgemeentebesturen”, Amsterdam: Vrije Universiteit Amsterdam 29 augustus 2012, p. 2 en 3 en Kamerstukken II 2000/01, publicatienummer 27 751, nr. 6, p. 68 en Kamerstukken II 2001/02, publicatienummer 27 751, nr. 10b, p. 61 en 62.
71
L.J.A. Damen c,s, Bestuursrecht deel I, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2009, p. 164.
72 Artikel 10:16 lid 1 Algemene wet bestuursrecht (Hierna: Awb). S.E. Zijlstra, Bestuurlijk organisatierecht, Deventer:
Kluwer 2009, p. 33.
73 Artikel 10:18 Awb. L.J.A. Damen c.s.,Bestuursrecht deel I, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2009, p. 164 en
165.
74 Artikel 10: 16 lid 2 Awb.
75 L.J.A. Damen c.s., Bestuursrecht deel I, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2009, p. 169 en 170. 76 S.E. Zijlstra, Bestuurlijk organisatierecht, Deventer: Kluwer 2009, p. 22.
de uitvoering van de bevoegdheid is hierbij dan ook veel groter. Het bestuursorgaan kan per geval of in het algemeen aanwijzingen geven over de uitvoering77, het bestuursorgaan kan ervoor kiezen een bepaald besluit zelf uit te voeren, zonder de gehele mandaat te beëindigen78. Daarnaast heeft het bestuursorgaan ook bij mandaat het recht op inlichtingen79.
Stel, het college stelt een bestuurscommissie in om besluiten te nemen over een bepaalde wijk. Het college geeft de bestuurscommissie bevoegdheden op basis van delegatie. De bestuurscommissie neemt het besluit iemand een kapvergunning te verlenen. Onder dit besluit staat dan de naam van de bestuurscommissie, met daaronder dat de bestuurscommissie deze bevoegdheid uitoefent op grond van delegatie, met daarbij de vindplaats van het delegatiebesluit. Mocht er bezwaar tegen dit besluit worden ingesteld door een belanghebbende, dan is de bestuurscommissie bevoegd dit bezwaar te behandelen, aangezien bezwaar maken geschiedt bij het bestuursorgaan dat het besluit genomen heeft80.
Stel nu, dezelfde casus als hierboven maar de bevoegdheid wordt ditmaal overgedragen op basis van mandaat. Onder dit besluit staat dan de naam van het bestuursorgaan dat de bevoegdheid overgedragen heeft, het college. Mocht er tegen dit besluit bezwaar worden aangetekend dan is de mandaatgever, het college in dit geval, degene die het bezwaar zal behandelen. Ook deze
bevoegdheid mag gemandateerd worden, maar dit mandaat mag niet verleend worden aan dezelfde commissie die het oorspronkelijke besluit genomen heeft81. Hierin zit dus wederom een verschil tussen delegatie en mandaat.
2.3 Vervanging van de deelgemeenten in Amsterdam
Ondanks de protesten vanuit Amsterdam en ook Rotterdam werd het wetsvoorstel aangenomen in zowel de Eerste als de Tweede Kamer82. In Amsterdam stelden ze dat de wet voorbij ging aan de resultaten die bereikt waren met de herziening. Daarmee was het bestuurlijke stelsel in Amsterdam al gehalveerd in omvang, zo stelde wethouder van Es: “het wetsvoorstel (de wet afschaffing deelgemeenten, toegevoegd IM) doorkruist echter de resultaten die Amsterdam, vanuit dezelfde visie als het kabinet, heeft bereikt.”83. Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG) wees op de herziening uit 2010 van Amsterdam. In de brief die naar de minister gestuurd werd stelde de VNG: “(...) een wetswijziging zoals nu voorgesteld (doet, toegevoegd IM) alleen maar afbreuk aan hetgeen de gemeente Amsterdam in de afgelopen periode zelf heeft gerealiseerd.” en nog stelliger sluiten ze de brief af: “wij gaan nadrukkelijk niet akkoord met het schrappen van de bevoegdheid (…) en verzoeken u uw voorstel in heroverweging te nemen.”84 Door de wet
afschaffing deelgemeenten stond de gemeente Amsterdam voor de keuze op welke wijze zij het bestuurlijke systeem zouden herzien. De gemeente Amsterdam heeft er toen voor gekozen te laten onderzoeken in hoeverre zij min of meer het oude systeem in gewijzigde vorm door kon zetten. Dit resulteerde in twee adviezen van de Vrije Universiteit van Amsterdam.
77 Artikel 10:6 lid 1 Awb. 78 Artikel 10:7 Awb. 79
Artikel 10:6 lid 2 Awb.
80 Artikel 6:4 lid 1 Awb.
81 Artikel 10:3 lid 3 Awb. S.E. Zijlstra, Bestuurlijk organisatierecht, Deventer: Kluwer 2009, p. 22. 82 https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/33017_afschaffing_bevoegdheid Laatst gezien op 29-07-2014. 83
Brief A. van Es naar Raadscommissie AZF van de gemeente Amsterdam met een conceptreactie op het voornemen van de minister van Binnenlandse Zaken om de deelgemeenten af te schaffen, 12 april 2011, p. 1.
84 Brief Vereniging van Nederlandse Gemeenten aan minister van Binnenlandse Zaken, reactie conceptvoorstel
afschaffing deelgemeenten, 17 mei 2011, p. 2.
In het eerste advies hebben de onderzoekers van de Vrije Universiteit Amsterdam onderzocht welke mogelijkheden er voor de gemeente Amsterdam overbleven om binnengemeentelijk te
decentraliseren85. De onderzoekers kwamen met twee modellen van bestuurscommissies waarbij zij rekening hielden met de wens van de gemeente Amsterdam om rechtstreekse verkiezingen te
kunnen blijven organiseren86.
2.3.1 Model 187:
Een gelede bestuurscommissie, dit wil zeggen dat er per stadsdeel één bestuurscommissie wordt ingesteld die een algemeen bestuur en een dagelijks bestuur bevat. Deze zal dan ingesteld kunnen worden door de gemeenteraad en het college en de burgemeester gezamenlijk. Het algemeen bestuur moet juridisch gezien worden als de bestuurscommissie en het dagelijks bestuur kunnen we vergelijken met een raadscommissie. Het dagelijks bestuur heeft in dit model geen eigen
bevoegdheden, maar kan deze wel met een mandaat overgedragen krijgen van het algemene bestuur. Dit wil zeggen dat de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester alle bevoegdheden die zij wensen over te dragen, overdragen aan het algemene bestuur.
Het algemene bestuur benoemt in dit model de leden van het dagelijks bestuur, de gemeente kan hierin nog kiezen of zij een monistisch stelsel, de leden van het dagelijks bestuur worden gekozen uit het algemene bestuur, prefereren of een dualistisch stelsel, waarbij de leden van het dagelijks bestuur buiten het algemeen bestuur gezocht worden. In dit model legt het algemeen bestuur verantwoording af aan de gemeenteraad en het college, tenminste als de bestuurscommissie door beide bestuursorganen is ingesteld88. Het dagelijks bestuur zal verantwoording moeten afleggen aan het algemeen bestuur, en daarmee indirect aan de instellers van de bestuurscommissie.
2.3.2 Model 289:
Dit tweede model gaat uit van een samenspel tussen twee nieuwe bestuurscommissies, één daarvan zal functioneren als algemeen bestuur, de ander als het dagelijks bestuur. We zouden kunnen stellen dat er dan een raads-bestuurscommissie bijkomt en een college-bestuurscommissie90. Hier worden de bevoegdheden van de gemeenteraad overgedragen aan het algemeen bestuur en de bevoegdheden van het college en de burgemeester aan het dagelijks bestuur. Zij krijgen dan ieder hun eigen
bevoegdheden overgedragen. We kunnen dit aanmerken als een dualistisch stelsel waarbij eenieder van de commissies afzonderlijk kan opereren. Hierbij wordt er door het algemeen bestuur
verantwoording afgelegd aan de gemeenteraad, namelijk de insteller van die bestuurscommissie. En het dagelijks bestuur zal dan verantwoording moeten afleggen aan het college, en eventueel de burgemeester, afhankelijk van wie de bestuurscommissie ingesteld heeft. Daarnaast kan worden bepaald dat het dagelijks bestuur ook verantwoording moet afleggen aan het algemeen bestuur. Het grote verschil tussen deze twee modellen is wie er bevoegdheden kan overdragen aan het
85 R.J.M.H. de Greef,. S.A.J. Munneke en S.E. Zijlstra, “Binnengemeentelijke decentralisatie na afschaffing van de
deelgemeenten en deelgemeentebesturen”, Amsterdam: Vrije Universiteit Amsterdam 29 augustus 2012.
86
Idem, p. 13.
87 Idem p. 3 en 4.
88 Volgt uit: artikel 85 lid 1 Gemeentewet.
89 R.J.M.H. de Greef,. S.A.J. Munneke en S.E. Zijlstra, “Binnengemeentelijke decentralisatie na afschaffing van de
deelgemeenten en deelgemeentebesturen”, Amsterdam: Vrije Universiteit Amsterdam 29 augustus 2012, p. 3, 4 en 5.
90 Dit is geen raadscommissie als bedoeld in artikel 82 Gemeentewet, maar een bestuurscommissie zoals bedoeld in
artikel 83 van de gemeentewet.
dagelijks bestuur. Bij de gelede bestuurscommissie kunnen er geen bevoegdheden worden overgedragen aan het dagelijks bestuur, delegatie is uitgesloten.
Bij het tweede model, met twee bestuurscommissies, kan het college wel delegeren aan de bestuurscommissie die het dagelijks bestuur moet voorstellen. De gemeenteraad en het algemeen bestuur mogen dat hier niet. Het algemeen bestuur heeft hierbij wel ook de mogelijkheid
bevoegdheden te mandateren, dat is gelijk in beide modellen91.
2.3.3 keuze gemeente Amsterdam
Na de uiteenzetting over de verschillende modellen van bestuurscommissies komt het college hier tot de conclusie dat het college het meest voelt voor model 1, de gelede bestuurscommissie, die door het college de integrale bestuurscommissie genoemd wordt. Het college heeft deze keuze onder meer gemaakt omdat het van mening is dat dit de beste optie is wat betreft de
verantwoordingsrelatie tussen organen van de bestuurscommissie en de bestuursorganen van de gemeente, aangezien deze van nature ontstaat bij de overdracht van de bevoegdheden. Het college kiest ervoor dat: “alle leden gekozen worden en de commissie het dagelijks bestuur uit haar midden benoemt”92. Dit past het best in het licht van verkiezingen en democratische legitimatie het beste past. Tot slot stelt het college dat iedere integrale bestuurscommissie als één geheel aanspreekbaar is op de gedelegeerde bevoegdheden, wat minder bestuurlijke drukte en meer helderheid oplevert dan als er gekozen zou worden voor twee afzonderlijke bestuurscommissies per gebied93
2.4 Huidige situatie in Amsterdam
De gemeente Amsterdam heeft 7 bestuurscommissies in de plaats gesteld van de, in maart van dit jaar vervallen, deelgemeenten. De gemeente heeft hiervoor bestuurscommissies in de plaats gesteld. Op het moment dat de deelgemeenten van rechtswege kwamen te vervallen is in Amsterdam de verordening op de bestuurscommissies in werking getreden94.
Amsterdam heeft ervoor gekozen de zeven deelgemeenten te vervangen voor zeven
bestuurscommissies, namelijk: Centrum, West, Nieuw-West, Zuid, Oost, Noord en Zuidoost95. De bestuurscommissies bestaan uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter96. Wat neerkomt op model 1 van het advies van de VU97.
2.4.1 Het algemeen bestuur
In een gebied dat niet meer dan 100.000 inwoners heeft bestaat het algemeen bestuur uit 13 leden, in de gebieden met meer dan 100.000 inwoners bestaat het algemeen bestuur uit 15 leden98. Deze leden worden door middel van directe verkiezingen gekozen om de vier jaar, gelijktijdig met de
91 Zie voor een schematisch overzicht van de verschillen: R.J.M.H. de Greef, S.A.J. Munneke en S.E. Zijlstra,
“Binnengemeentelijke decentralisatie na afschaffing van de deelgemeenten en deelgemeentebesturen”, Amsterdam: Vrije Universiteit Amsterdam 29 augustus 2012, p. 12.
92 Hoofdlijnen nieuw bestuurlijk stelsel, bijlage 1 bij commissie- en raadsvoordracht hoofdlijnen nieuw bestuurlijk
stelsel, p. 9.
93
Hoofdlijnen nieuw bestuurlijk stelsel, bijlage 1 bij commissie- en raadsvoordracht hoofdlijnen nieuw bestuurlijk stelsel, p. 9.
94 Verordening op de bestuurscommissies, in werking treding: Gemeenteblad 2014, afd. 3a, nr. 55/111, onder punt III. 95 Artikel 1 onder a Verordening op de bestuurscommissies.
96
Artikel 3 lid 2 Verordening op de bestuurscommissies.
97 R.J.M.H. de Greef, S.A.J. Munneke en S.E. Zijlstra, “Binnengemeentelijke decentralisatie na afschaffing van de
deelgemeenten en deelgemeentebesturen”, Amsterdam: Vrije Universiteit Amsterdam 29 augustus 2012, p. 4.
98 Artikel 4 lid 1 Verordening op de bestuurscommissies.
verkiezingen van de gemeenteraad99. Het algemeen bestuur verkrijgt op grond van delegatie of mandaat taken en bevoegdheden van de bestuursorganen van de gemeente en voert deze uit100.
2.4.2 Het dagelijks bestuur en de voorzitter
Het dagelijks bestuur bestaat uit een voorzitter en twee andere leden, onafhankelijk van het aantal inwoners in het gebied, de voorzitter en de leden worden door het algemeen bestuur uit hun midden benoemd101. Het dagelijks bestuur bereidt de besluiten van het algemeen bestuur voor en voert deze uit. Daarnaast is het dagelijks bestuur belast met alle dagelijkse bestuur- en beheerstaken van de bestuurscommissie die niet aan het algemeen bestuur of de voorzitter zijn toebedeeld102.
De voorzitter heeft tot slot de leiding over de vergaderingen van het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur103.
2.4.3 Bevoegdheden bestuurscommissies
De taken en bevoegdheden die zijn overgedragen aan de bestuurscommissie zijn vastgelegd in respectievelijk bijlage 2 en 3 van de verordening104. Hier zien we een verschil met de oude
deelgemeenten, daarin waren enkel de bevoegdheden vastgelegd die niet overgedragen werden105. Op de takenlijst (bijlage 2) wordt eerst een opsomming gegeven van de algemene taken van de bestuurscommissie. Hier zien we onder andere dat de bestuurscommissie de oren en ogen van het college dient te zijn, een verbindende functie heeft met betrekking tot de burgers en bedrijven, een regisserende functie voor extra stedelijke inzet en een ondersteunende en stimulerende functie met betrekking tot burgerparticipatie106.
Als we dan kijken naar de specifieke taken die de bestuurscommissie toegewezen krijgt zien we dat deze in verschillende onderwerpen zijn onderverdeeld, te beginnen met gebiedsontwikkeling en ruimtelijk beheer. De belangrijkste taak hier is die van het voorbereiden van bestemmingsplannen. Vervolgens gaat de takenlijst verder met openbare ruimte, groen en parken107, afval108, monumenten en archeologie109 en wonen. Bij wonen zien we wederom een belangrijke taak voor de
bestuurscommissie, die samenhangt met de ogen en orenfunctie en de verbindende functie van de bestuurscommissie, namelijk het onderhouden van contacten met burgers, corporaties,
vastgoedeigenaren en ontwikkelaars in relatie tot woonbeleid110. Bij de taken omtrent milieu en duurzaamheid zien we dat de bestuurscommissie de taak krijgt toezicht te houden en te handhaven met betrekking tot horeca111. Daarnaast krijgt de bestuurscommissie de taak vergunningen te verlenen voor, toezicht te houden op en te handhaven bij geluidshinder in de zin van de wet
99 Artikel 4 lid 2 en 3 Verordening op de bestuurscommissies. 100
Artikel 24 lid 1 Verordening op de bestuurscommissies.
101 Artikel 12 Verordening op de bestuurscommissies. 102 Artikel 25 Verordening op de bestuurscommissies. 103 Artikel 26 lid 1 Verordening op de bestuurscommissies. 104
Artikel 24 lid 2 Verordening op de bestuurscommissies, bijlage 2 en 3.
105 Verordening op de Stadsdelen en de daarbij horende bijlage Lijst A (oud, geldend op 01-01-2014). 106 Bijlage 2 Verordening op de bestuurscommissies, p. 2.
107 Bijlage 2 Verordening op de bestuurscommissies, p. 6. 108
Bijlage 2 Verordening op de bestuurscommissies, p. 7.
109 Bijlage 2 Verordening op de bestuurscommissies, p. 8. 110 Bijlage 2 Verordening op de bestuurscommissies, p. 9. 111 Bijlage 2 Verordening op de bestuurscommissies, p. 11.
milieubeheer112.
De meest in het oog springende bevoegdheid die overgedragen wordt in de bevoegdhedenlijst (bijlage 3) is de bevoegdheid te: besluiten tot het aangaan en verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente. Dit is opmerkelijk aangezien er in de Verordening op de bestuurscommissies in artikel 23 lid 2 wordt gesteld dat de bestuurscommissie geen
rechtspersoonlijkheid bezit. Daarmee wordt uitgesloten dat de bestuurscommissie al uit zichzelf rechtshandelingen zou kunnen verrichten. Het verschil zit volgens mij in de woorden van de gemeente: de bestuurscommissie kan privaatrechtelijke rechtshandelingen verrichten van de gemeente, dus niet van zichzelf113. Dit blijkt ook uit het feit dat deze bevoegdheid wordt gemandateerd door het college aan het algemeen bestuur.
De taak 'voorbereiding van een bestemmingsplan' wordt in deze bijlage uitgewerkt in bevoegdheden. Zo krijgt het algemeen bestuur op basis van mandaat van het college de mogelijkheid om kennis te geven van het voornemen tot vaststellen of wijzigen van een
bestemmingsplan, en overleg te plegen en kan het algemene bestuur besluiten tot het stellen van nadere regels114.
We kunnen stellen dat de taken die in de tweede bijlage aan de bestuurscommissie worden
toebedeeld, in de derde bijlage worden gespecificeerd in bevoegdheden. Hierbij wordt ook duidelijk of de bevoegdheid gedelegeerd of gemandateerd wordt, op welke grondslag de bevoegdheid berust, aan wie de bevoegdheid toe zal komen, en wie de bevoegdheid uit handen geeft115. Daarnaast wordt in het begin van de bijlage aangegeven dat het algemeen bestuur bevoegd is om de gedelegeerde bevoegdheden te mandateren aan het dagelijks bestuur van de bestuurscommissie116.
112 Bijlage 2 Verordening op de bestuurscommissies, p. 12. 113
Bijlage 3 Verordening op de bestuurscommissies, p. 2.
114 Bijlage 3 Verordening op de bestuurscommissies, p. 5. 115 Bijlage 3 Verordening op de bestuurscommissies. 116 Bijlage 3 Verordening op de bestuurscommissies, p. 1.
Hoofdstuk 3
Analyse van de rechtmatigheid Amsterdamse bestuurscommissies
In de vorige hoofdstukken hebben wij gezien wat deelgemeenten waren, hoe deze waren ingericht en welke bevoegdheden deelgemeenten hadden in de gemeente Amsterdam117. Ook hebben we gezien hoe Amsterdam de leegte die ontstond na de inwerkingtreding van de wet afschaffing
deelgemeenten heeft opgevuld, namelijk met het instellen van een gelijk aantal bestuurscommissies als er daarvoor deelgemeenten waren118.
Er werd voor de inwerkingtreding van de wet afschaffen deelgemeenten, meer dan eens gesuggereerd dat de gemeente Amsterdam de deelgemeenteraden zou vervangen met bestuurscommissies, en dat dit in de praktijk nauwelijks verschil zou maken119.
Nu gaan we onderzoeken of de gemeente Amsterdam conform de wet gehandeld heeft bij het instellen van de bestuurscommissies en de overdracht van de bevoegdheden aan deze
bestuurscommissies en of er enige waarheid in die suggesties schuilt.
3.1 Instelling bestuurscommissies
Wij gaan hiervoor achtereenvolgens de vereisten voor het instellen van bestuurscommissies en de overdracht van bevoegdheden aan deze bestuurscommissies bespreken en daarbij onderzoeken of de gemeente Amsterdam zich hieraan gehouden heeft. Bestuurscommissies kunnen gezamenlijk
worden ingesteld door het college van burgemeester en wethouders, de burgemeester en natuurlijk de gemeenteraad maar ook door ieder van deze bestuursorganen afzonderlijk120.
De bestuurscommissies in Amsterdam zijn door de gemeenteraad, het college en de burgemeester gezamenlijk ingesteld. Automatisch betekent dit dat zowel de gemeenteraad als het college en de burgemeester de bevoegde organen zijn om bevoegdheden over te dragen aan de
bestuurscommissies121. In het bevoegdhedenregister, bijgevoegd bij de verordening op de bestuurscommissies zien we dat de bevoegdheden ook door deze drie bestuursorganen worden gedelegeerd of gemandateerd.
3.2 Beperkingen voortvloeiend uit artikel 156 Gemeentewet
In artikel 156 lid 1 gemeentewet krijgt de raad de mogelijkheid om aan hem toekomende
bevoegdheden over te dragen aan het college en aan door hem ingestelde bestuurscommissies. In dit eerste lid vinden we ook direct de uitzondering op deze mogelijkheid. De aard van de
bevoegdheden die de raad wil overdragen mag zich niet tegen deze overdracht verzetten. Wanneer dit het geval is zal per bevoegdheid bekeken moeten worden. In lid 2 van het artikel worden enkele bevoegdheden gesteld waarvan de aard zich in ieder geval verzet tegen delegatie. Zo kunnen we opmaken dat het instellen van een rekenkamer, de instelling van een onderzoek naar het door het college of door de burgemeester gevoerde bestuur, de vaststelling of wijziging van een begroting of jaarrekening, de aanwijzing van een of meer accountants en de heffing van belastingen anders dan
117 Hoofdstuk 1. 118 Hoofdstuk 2.
119 Zie bijvoorbeeld: http://rotterdam.groenlinks.nl/node/93508 en
http://www.publiekrechtenpolitiek.nl/republiek-amsterdam-redt-stadsdelen/ en van na de inwerkingtreding: http://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/nieuws/takenpakket-stadsdelen-nieuwe-stijl-nog.8509883.lynkx Laatst gezien op 29-07-2014.
120 Artikel 83 lid 1 Gemeentewet. 121 Artikel 83 lid 1 Gemeentewet.
de in artikel 156 lid 2 onder h gemeentewet genoemde belastingen, bevoegdheden zijn die niet mogen worden overgedragen. Het is de gemeenteraad niet toegestaan de bevoegdheid om het stellen van straf op overtredingen van gemeentelijke verordeningen over te dragen. Ook het vaststellen van verordeningen met betrekking tot de artikelen 212 eerste lid, 213 eerste lid en 213a eerste lid is uitgesloten van overdracht. Tot slot is de bevoegdheid tot het vaststellen van verordeningen die te handhaven zijn door middel van strafbepaling of bestuursdwang niet overdraagbaar. Op de lijst met overgedragen bevoegdheden zijn deze bevoegdheden niet geplaatst, we kunnen er daardoor vanuit gaan dat deze bevoegdheden formeel niet zijn overgedragen122.
Voor zover het duidelijke gedeelte van het verbod op overdracht volgend uit artikel 156 gemeentewet, maar lid 2 is een niet-limitatieve opsomming123, dit wil zeggen dat er meer
bevoegdheden zijn waarvan de aard zich tegen overdracht verzet als de bevoegdheden genoemd in het tweede lid. Deze categorie is moeilijker te concretiseren aangezien er daarbij naar de
bevoegdheden zelf gekeken moet worden in plaats van naar artikel 156 gemeentewet.
Zijlstra c.s.124 geven in het tweede advies, over bevoegdheden voor de bestuurscommissies, aan dat er onder andere gekeken kan worden naar de regeling rondom mandaat, artikel 10:3 algemene wet bestuursrecht, om te zien of de aard van een bevoegdheid zich tegen overdracht verzet. In het eerste lid van dit artikel worden twee situaties beschreven waarin overdracht is uitgesloten. Ten eerste als overdracht uitgesloten is in een wettelijke voorschrift. Ten tweede als de aard van de bevoegdheid zich tegen overdracht verzet. Uit een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep kunnen we opmaken dat de aard van een bevoegdheid zich tegen overdracht verzet als in het wettelijk voorschrift waarin de bevoegdheid is geattribueerd overdracht wordt uitgesloten door de
bevoegdheid expliciet aan de raad voor te behouden125. Hierbij moet ook gekeken worden naar de wetsgeschiedenis.
3.3 Advies van de Vrije Universiteit over de bevoegdheid bestemmingsplannen vast te stellen en het budgetrecht
De gemeente Amsterdam heeft in voorbereiding op de aanpassing van het bestuurlijk stelsel de Hoofdlijnen nieuw bestuurlijk stelsel vastgesteld. Hierin geeft het college een uiteenzetting van de mogelijkheden en de keuzes die hierin door het college gemaakt worden. Het college kiest ervoor om nog wel gedecentraliseerd te blijven werken, dit omdat het college van mening is dat lokaal bestuur en lokale democratie van groot belang zijn om Amsterdam krachtig te kunnen blijven besturen. Het college kiest ervoor om tenminste een deel van de bevoegdheden over te dragen aan decentrale organen en indirect betekent dit de keuze voor gebiedsgerichte, ofwel territoriale, bestuurscommissies. Het college is van mening dat er in 2010 om goede redenen gekozen is voor zeven deelgemeenten en wil bij de instelling van de bestuurscommissies vasthouden aan dit aantal126. De gemeente Amsterdam heeft een advies gevraagd aan de Vrije Universiteit over het overdragen van de bevoegdheid bestemmingsplannen vast te stellen en de bevoegdheid een eigen begroting op te stellen. Dit advies wordt hieronder besproken, daarna zal ik nagaan of de gemeente Amsterdam zich hieraan gehouden heeft.
122 Bijlage 3 Verordening op de bestuurscommissies Amsterdam. 123 Memorie van Toelichting, publicatienummer 27 751, nr. 3, p. 111.
124 R.J.M.H. de Greef, S.A.J. Munneke en S.E. Zijlstra, “Bevoegdheden territoriale bestuurscommissies”, Amsterdam:
Vrije Universiteit Amsterdam 4 maart 2013.
125 CRvB 8 juli 2008, LJN: BD6943, r.o. 3.13.
126 Hoofdlijnen nieuw bestuurlijk stelsel, bijlage 1 bij commissie- en raadsvoordracht hoofdlijnen nieuw bestuurlijk
stelsel, p. 4 en 5.
