1 Nathanaël Middelkoop
S1559753
Bachelorproject Vergelijkende Politicologie Dr. J.P. Vollaard
Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden 8173 woorden
2
1. Inleiding Blz. 3 - 5
2. Theoretisch kader Blz. 6 - 16
2.1 Welke ontwikkelingen hebben zich voorgedaan op het gebied van intergemeentelijke samenwerking? Blz. 6 - 7 2.2 Wat zijn de redenen om als gemeente
samenwerkingsverbanden aan te gaan? Blz. 7 - 8
2.3 Welke vormen van intergemeentelijke samenwerking
zijn er? Blz. 8 - 11
2.4 Wat is democratische controle? Blz. 11 - 12 2.5 Welke controle-instrumenten heeft de raad ter
beschikking? Blz. 12 - 14
2.6 Wat houdt het recall-recht in? Blz. 14 2.7 Wat houdt het principal-agent model in? Blz. 14 - 16
3. Onderzoeksmethoden Blz. 16 - 19
4. Resultaten Blz. 19 - 24
4.1 Welke intergemeentelijke samenwerkingsverbanden
kennen een recall-recht? Blz. 19 - 20
4.2 Hoe vaak wordt er gebruik gemaakt van het
recall-recht? Blz. 21 - 22
4.3 Is het gebruik van het recall-recht effectief? Blz. 22 - 24
5. Conclusie Blz. 24 - 26
3 1. Inleiding
‘Raadsleden moeten veel meer bij de regio en de regionale discussie betrokken worden’ zo betoogt hoogleraar Innovatie en Regionaal Bestuur Boogers in een artikel over de valkuilen van intergemeentelijke samenwerking (de Koster, 2013, p. 18). Raadsleden krijgen nu veelal pas aan het eind van het hele proces een stuk in de gemeenteraad, waarbij regionale en lokale belangen met elkaar kunnen conflicteren (de Koster, 2013, p. 18). Aangezien raadsleden bij gemeenteraadsverkiezingen op het lokale belang worden afgerekend, betekent dit volgens Boogers dat de gemeenteraden veelal een remmende in plaats van een sturende kracht zijn bij intergemeentelijke samenwerking (de Koster, 2013, p. 18). Wanneer raadsleden eerder bij het proces betrokken worden en een stem krijgen in de regionale visieontwikkeling, kunnen lokale en regionale belangen elkaar aanvullen en versterken, zo stelt Boogers (de Koster, 2013, p. 18). De controlerende rol van de raad krijgt dan niet aan het eind van het
beleidsproces, maar aan het begin al een plek.
De regio moet daarnaast meer een politieke ruimte worden, want met de recente
decentralisaties is de regio de plek waar veel lokaal beleid wordt uitgevoerd (de Koster, 2013, p. 18). Boogers doelt hiermee op de organisatie van de betrokkenheid van de raadsleden, door het beleggen van informele samenkomsten op regionaal niveau (de Koster, 2013, p. 18). Door de decentralisatie en het toenemende aantal medebewindtaken, krijgt de gemeente steeds meer taken toebedeeld (Schaap, de Graaf & van Ostaaijen, 2010, pp. 58 – 66). Steeds meer
gemeenten zijn hierdoor niet meer in staat om zelfstandig dit groeiende takenpakket uit te voeren en kiezen daarom voor samenwerking met andere gemeenten (Herweijer & Fraanje, 2011). Het aantal intergemeentelijke samenwerkingsverbanden afgezet tegen het aantal gemeenten, neemt dan ook toe (Van den Dool & Schaap, 2014) en de verwachting is dat het aantal de komende jaren verder zal stijgen (Steegh, 2010). Het deel van de gemeentelijke begroting dat uitgegeven wordt aan samenwerkingsverbanden, is volgens het Centraal Bureau voor de Statistieken tussen 2005 en 2012 bijna verdrievoudigd van 6% naar 17,4% (Raad voor het openbaar bestuur, 2015a, p. 6).
Deze toename past in de bredere ontwikkeling binnen de overheid, waarbij onder andere bij gemeenten een verschuiving is waar te nemen van ‘government’ naar ‘governance’. ‘Local government’ gaat over de vraag wat de gemeente doet en ‘local governance’ gaat over de beleidsnetwerken, samenwerkingsverbanden en andere onderdelen van de lokale publieke
4 besluitvorming (Leach & Percy-Smith, 2001). Governance is het proces waarbij, in collectief verband, problemen worden opgelost en in bepaalde maatschappelijke behoefte wordt
voorzien (Quinn, z.j., pp. 17 – 18). Het is het delen en uitwisselen van informatie, competenties, middelen en activiteiten (Kenis & Provan, 2008, p. 296). De toenemende fragmentatie en afhankelijkheid van het lokaal bestuur ten opzichte van externe actoren, als het bedrijfsleven, vormen de verklaring voor de opkomst van ‘ local governance’ (Denters & Rose, 2005, p. 253). Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden zijn vanuit dit licht bezien een vorm van ‘local governance’.
De democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerking is echter een punt van zorg, aangezien intergemeentelijke samenwerking een indirecte democratische legitimatie via de gemeenteraden kent (de Looff, 2012, p.4). Het bestuur van samenwerkingsverbanden neemt besluiten die de deelnemende gemeenten en haar burgers raken, terwijl de bestuurders niet direct democratisch verkozen zijn (de Looff, 2012, p. 4). De kaderstellende en
controlerende rol van de gemeenteraad is steeds moelijker geworden, doordat raadsleden het zicht en de grip op samenwerkingsverbanden lijken verloren te hebben (Klompmaker, Sluijters & Veenstra, 2008). Er wordt steeds vaker bij samenwerkingsverbanden gebruik gemaakt van de vorm van een collegeregeling, waarbij het algemeen bestuur van een
samenwerkingsverband strikt formeel verantwoording schuldig is aan het college van B en W in plaats van aan de gemeenteraad, zoals bij een raadsregeling het geval is (de Looff, 2012, p. 5). Hierbij komt het samenwerkingsverband nog meer op afstand te staan van de
gemeenteraad. Verder is ook het behoud van de ‘couleur locale’ en de gemeentelijke autonomie veelal een punt van zorg (de Looff, 2012, p. 5). Dat het zorgpunt over de
democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerking breed gedeeld wordt, bleek uit de motie Bergkamp die de Tweede Kamer op 24 april 2014 aannam. In deze motie werd de regering opgeroepen de Raad voor het openbaar bestuur een advies uit te laten brengen, over de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden (2015b, p. 12). Hierop bracht de Raad voor het openbaar bestuur in januari 2015 een verkenning en in december 2015 het advies Wisselwerking uit.
De maatschappelijke relevantie van het vraagstuk van intergemeentelijke samenwerking is ook in de wetenschap niet onopgemerkt gebleven. Er is bijvoorbeeld wetenschappelijk onderzoek gedaan door B. Denters, P.J. Klok, M. Boogers en M. Sanders (2016) naar het bestaan van een ‘democratisch gat’ bij intergemeentelijke samenwerking in Nederland en het effect van de structuur van een intergemeentelijk samenwerkingsverband op de democratische
5 kwaliteit. In het verlengde hiervan ligt het onderzoek naar de democratische kwaliteit van regionaal bestuur door M. Boogers, B. Denters en M. Sanders (2015). L. van den Dool en L. Schaap (2014) hebben onderzoek gedaan naar lichtere vormen van samenwerking door gemeenten en de bijbehorende beweegredenen. De trendstudie van I. Pröpper, H. Kessens en E. Westeijn (2005) naar de ontwikkelingen op het gebied van samenwerking tussen decentrale overheden is hier ook een voorbeeld van. Of intergemeentelijke samenwerking juridisch te verdedigen is, heeft M. Herweijer (z.j.) onderzocht, waarbij hij de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (hierna: Wgr.) naast de Grondwet legt.
Het vraagstuk van intergemeentelijke samenwerking is vanuit verschillende invalshoeken veelvuldig onderzocht, zo blijkt. Deze onderzoeken richten zich echter niet op het recall-recht zoals dat is vastgelegd in de Wgr.. Het onderzoek van Prof. Dr. B. Denters uit 2015 over de controle en verantwoording in een veranderend lokaal bestuur komt hier nog het meest bij in de buurt. Dit onderzoek gaat over de controle- en verantwoordingsrelatie tussen de
gemeenteraad en het college van B en W. De relatie die de gemeenteraad heeft ten opzichte van een intergemeentelijk samenwerkingsverband valt hier niet onder. Het recall-recht zoals dit geregeld is in de Wgr. is hierbij niet onderzocht. In deze scriptie zal het recall-recht, zoals vastgelegd in de Wgr., en wat dit voor invloed heeft op de controlepositie van de
gemeenteraad, tegenover een intergemeentelijk samenwerkingsverband wel worden onderzocht. De vraag die in deze scriptie centraal staat is: Versterkt het recall-recht de democratische controle van intergemeentelijke samenwerking? Het is daarbij van belang allereerst een antwoord te kunnen geven op de vragen welke intergemeentelijke
samenwerkingsverbanden een recall-recht kennen, hoe vaak dit gebruikt wordt en of het gebruik ervan effectief is. Om een antwoord te kunnen geven op de hoofdvraag zal gebruik worden gemaakt van het principal-agent model. Met behulp van dit model kan er worden gekeken naar de verhouding tussen de gemeenteraad en de afgevaardigde van een
intergemeentelijk samenwerkingsverband.
Allereerst zullen in het theoretische kader de belangrijkste concepten worden besproken die nodig zijn voor het beantwoorden van de hoofdvraag. Hierna zal de onderzoeksmethode aan bod komen, waar verantwoording wordt afgelegd over de casusselectie en de gang van zaken van het onderzoek. Vervolgens zullen de drie deelvragen worden beantwoord. Tot slot volgt de conclusie, waar een antwoord wordt geformuleerd op de hoofdvraag van deze scriptie.
6 2. Theoretisch kader
In dit hoofdstuk zullen de belangrijkste concepten worden toegelicht vanuit de
wetenschappelijke literatuur. Dit hoofdstuk draagt er aan bij relevante kennis op te doen van concepten die nodig zijn om de hoofdvraag van deze scriptie te kunnen beantwoorden. Het theoretisch kader helpt daarnaast het vraagstuk over democratische controle op
intergemeentelijke samenwerking te kunnen begrijpen. Er zal in dit hoofdstuk allereerst worden stil gestaan bij de ontwikkelingen op het gebied van intergemeentelijke
samenwerking. Daarna zullen de redenen om te gaan samenwerken als gemeente worden besproken. Vervolgens zullen de verschillende vormen van intergemeentelijke samenwerking aan bod komen. Er wordt uitgelegd wat onder democratische controle wordt verstaan, waarna de controle-instrumenten van de gemeenteraad zullen worden behandeld. Hierna zal worden uitgelegd wat er onder het recall-recht wordt verstaan en als laatste zal het principal-agent model worden besproken en toegepast op de relatie tussen de gemeenteraad en de
afgevaardigde binnen een intergemeentelijk samenwerkingsverband.
2.1 Welke ontwikkelingen hebben zich voorgedaan op het gebied van intergemeentelijke samenwerking?
Op 24 april 2014 nam de Tweede Kamer de motie van het Kamerlid Bergkamp aan. In deze motie werd de regering opgeroepen in samenwerking met de Raad voor het openbaar bestuur een onderzoek in te stellen naar de democratische legitimiteit van regionale
samenwerkingsverbanden en hoe deze gewaarborgd kan worden. Hieruit volgt het rapport ‘Wisselwerking’ van de Raad voor het openbaar bestuur van december 2015. De indruk zou hierbij kunnen ontstaan dat het een relatief nieuw vraagstuk is, maar niets is minder waar. Samenwerking van gemeenten gaat al terug op de Gemeentewet van 1851 (Raad voor het openbaar bestuur, 2015b, p. 11) en de oorspronkelijke Wgr. dateert van 1950 (Schaap, 2015, p. 143).
Aanvankelijk was de regeling met twee artikelen in de Gemeentewet van 1851 nog zeer beperkt (Vereniging Nederlandse Gemeenten, 2008, p. 13). Toen de behoefte naar
samenwerking begin twintigste eeuw groeide, zochten steeds meer gemeenten hun toevlucht in privaatrechtelijke lichamen als verenigingen en naamloze vennootschappen (Vereniging Nederlandse Gemeenten, 2008, p. 13). Dit was vanaf de Grondwetswijziging van 1922
7 mogelijk, doordat de mogelijkheid was geschapen dat er naast het rijk, provincie en gemeente een nieuw openbaar lichaam met verordenende bevoegdheid in het leven kon worden
geroepen (Plasterk, 2015, p. 10).
Na de Tweede Wereldoorlog was er opnieuw veel kritiek op de beperkte mogelijkheden tot gemeentelijke samenwerking, waarna het kabinet met een voorstel kwam voor het scheppen van een vierde bestuurslaag (Vereniging Nederlandse Gemeenten, 2008, p. 13). Ondanks dat dit voorstel strandde was het wel de opmaat voor de introductie van de Wgr., die in 1950 van kracht werd (Vereniging Nederlandse Gemeenten, 2008, p. 13). In de jaren ‘60 werd de oprichting van gewesten als oplossing aangedragen voor het vrijblijvende karakter van de gemeenschappelijke regeling (Wevers, 2007, p. 36). In de jaren ‘80 keert de discussie over de vrijblijvendheid van de gemeenschappelijke regeling terug. Dit leidde er in 1985 toe dat de Wgr. in 1985 grondig werd veranderd, waarmee de bestuurlijke drukte ook verminderd moest worden (Wevers, 2007, p. 36). Het gebrek aan houvast voor de stedelijke regio’s, in met name de Randstad, bracht het derde kabinet Lubbers er in de jaren ’90 toe de Kaderwet Bestuur in Verandering op te stellen (Wevers, 2007, p. 37). In 2006 is de regeling van de Kaderwet Bestuur in Verandering opgenomen in de Wgr. als plus-regio (Wevers, 2007, p. 37). In 2013 is de Wgr. plusregeling echter weer afgeschaft, omdat het onder andere de positie van de provincies zou uithollen (Rijksoverheid.nl, 2013).
2.2 Wat zijn redenen om als gemeenten samenwerkingsverbanden aan te gaan?
Gemeentelijke samenwerking is geen recent verschijnsel, maar gaat terug op de Gemeentewet van 1851 (Raad voor het openbaar bestuur, 2015b, p. 11). Nederland is van oudsher een dichtbevolkt land en de verschillende bestuurslagen kennen tegenwoordig een grote mate van afhankelijkheid van elkaar (Vereniging Brabantse Gemeenten, 2015, p. 5). Beleid dat in de ene gemeente wordt uitgevoerd, heeft invloed op een naburige gemeente. Deze
afhankelijkheid tussen en binnen bestuurslagen is nog verder toegenomen met de
decentralisatie van het sociaal domein anno 2015 (Vereniging Brabantse Gemeenten, 2015, p. 5). Ook de verdergaande regionalisering van beleidsterreinen als de ruimtelijke ordening en milieu en veiligheid hebben intergemeentelijke samenwerking noodzakelijk gemaakt, waarbij het laatste beleidsterrein zelfs wettelijk verplicht in een samenwerkingsvorm moet worden uitgevoerd (Raad voor het openbaar bestuur, 2015b, p. 21). Gemeentelijke samenwerking kan zowel een wettelijke verplichting zijn, als voortkomen uit de verbondenheid van de
8 De verbondenheid tussen overheden wordt versterkt door de huidige samenleving die te classificeren is als een netwerksamenleving. Contacten en relaties met anderen zijn van groot belang voor de uitwisseling van kennis en informatie, wat ‘network governance’ wordt genoemd (Kenis & Provan, 2008, p. 296). Het delen van middelen en informatie kan uitstekend binnen een intergemeentelijk samenwerkingsverband en is hiervoor ook noodzakelijk. Er bestaan tussen gemeenten echter wel verschillen in grootte, bestuurlijke problemen en prestaties.
De aard van de bestuurlijke problemen hangt samen met de schaal van de gemeente, wat betekent dat het diverse landschap van Nederlandse gemeenten ook zeer divers is aan bestuurlijke problemen en uitdagingen (Schaap, 2015, p. 144). Het maakt eens en te meer duidelijk dat Dahl en Tufte (1973) het gelijk volledig aan hun kant hebben, wanneer ze stellen dat de ideale schaal niet bestaat en ieder beleidsterrein om een eigen schaalniveau vraagt. Het verschil in schaalniveaus onderstreept echter ook het belang van intergemeentelijke
samenwerking waarbij de juiste schaal wordt gezocht bij een bestuurlijk probleem (van Tatenhove, 2009, p. 30). Verder kunnen het behalen van inkoopvoordelen en het contracteren van specialisten redenen zijn om samenwerking aan te gaan volgens Tatenhove (2009, p. 30). Dat samenwerking vaak gezien wordt als alternatief voor een gemeentelijke fusie kan hierbij ook nog een rol spelen (de Looff, 2012, p. 14).
2.3 Welke vormen van intergemeentelijke samenwerking zijn er?
Met de beantwoording van de vraag of intergemeentelijke samenwerking al dan niet
noodzakelijk is, volgt de onvermijdelijke vraag welke vormen van samenwerking er mogelijk zijn. Hiervoor moet eerst een onderscheid gemaakt worden in de soort gemeentelijke taken. Allereerst heeft een gemeente taken die tot de bedrijfsvoering worden gerekend. Dit zijn alle taken die de gemeente moet vervullen, omdat zij een organisatie is (Vereniging Nederlandse Gemeenten, 2013, p. 12). Het zijn de processen die noodzakelijk zijn om de
beleidsdoelstellingen te behalen, zoals ondersteunende administratieve werkzaamheden (Vereniging Nederlandse Gemeenten, 2013, p. 12). Daarnaast heeft de gemeente ook uitvoeringstaken. Hierbij gaat het om handhaving van wet, regelgeving en beleid, verlenen van vergunningen en het geven van beschikkingen (Vereniging Nederlandse Gemeenten, 2013, p. 12). Als laatste heeft de gemeente ook nog beleidsbepalende taken. Dit zijn de taken waarbij politiek-bestuurlijke afwegingen worden gemaakt (Vereniging Nederlandse
9 De samenwerking tussen gemeenten kan volgens een drietal bestuurlijke modellen
vormgegeven worden, namelijk het netwerkmodel, het matrixmodel of het integratiemodel. Het netwerkmodel houdt kortweg in dat medewerkers van een deelnemende gemeente
structureel samenwerken, maar wel in dienst blijven van de eigen gemeente (Schaap, 2015, p. 146). Het gaat hierbij om het delen van kennis en niet om het overdragen van taken,
bevoegdheden of mensen (Schaap, 2015, p. 147). Het matrixmodel verdeelt de verschillende taakvelden van een beleidsterrein onder de deelnemende gemeenten (Schaap, 2015, p. 147). Hierbij ontstaat er bij de deelnemende gemeenten ambtelijke expertise op een bepaald
onderdeel van het beleidsterrein, maar de besluitvorming blijft bij de afzonderlijke gemeenten (Schaap, 2015, p. 147). Het integratiemodel is het meest vergaande model van de drie
bestuurlijke modellen. Hierbij worden de ambtelijke organisaties volledig of op een aantal beleidsterreinen gefuseerd, afhankelijk van de omvang van de samenwerking (Schaap, 2015, p. 147). De deelnemende gemeenten sluiten contracten af voor de dienstverlening aan de afzonderlijke gemeenten (Schaap, 2015, p. 147). Hierbij kan ervoor worden gekozen dat de afzonderlijke gemeenten hun ambtelijke capaciteit concentreren bij een zogenaamde
centrumgemeente (Schaap, 2015, p. 147). Er kan ook voor gekozen worden een deel van de ambtelijke capaciteit in te zetten als ‘shared service centre’, waarbij de deelnemende
gemeenten op een aantal terreinen samenwerken (Schaap, 2015, p. 147). De laatste variant hierop is dat de deelnemende gemeenten hun ambtelijk apparaat volledig fuseren, maar wel op verschillende locaties laten werken (Schaap, 2015, p. 147). Dit wordt ook wel SETA genoemd, wat staat voor ‘samen en toch apart’ (Schaap, 2015, p. 147).
Naast het bepalen van de onderlinge verhoudingen op bestuurlijk vlak, kan een samenwerkingsverband ook verschillende juridische vormen hebben. Een
samenwerkingsverband kan zowel een privaat- als een publiekrechtelijke vorm kennen. In artikel 135 van de Grondwet dringt de wetgever aan op een publiekrechtelijke
samenwerkingsvorm, waaruit een voorkeur hiervoor is af te leiden (Herweijer, z.j., p. 224). Wanneer een samenwerking een privaatrechtelijke basis kent, valt deze onder het Burgerlijk Wetboek (Schaap, 2015, p. 147). Er valt hierbij te denken aan privaatrechtelijke
overeenkomsten, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en stichtingen (van Bakel, 2015, p. 13). Deze manier van samenwerken heeft juridische grond in artikel 160 lid 1 onder e van de Gemeentewet (van Bakel, 2015, p. 13). Wanneer een samenwerking onder het
publiekrecht valt, is de Wgr. hierop van toepassing (Schaap, 2015, p. 147). De uitzondering hierop vormt het convenant of bevoegdhedenovereenkomst (van Bakel, 2015, p. 12). Dit zijn
10 publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden die niet onder de Wgr. vallen (Schaap, 2015, p. 147). De bevoegdheid van het samenwerkingsverband strekt tot de taken die door de
deelnemende gemeenten gedelegeerd zijn en de financiering wordt door de deelnemende gemeenten verzorgd (Schaap, 2015, p. 147).
Binnen intergemeentelijke samenwerking is een vijftal varianten te onderscheiden, waarbij de eerste vier varianten rechtstreek uit de Wgr. te halen zijn en de vijfde hieruit is afgeleid. Allereerst is het mogelijk dat het publiekrechtelijke samenwerkingsverband een openbaar lichaam is. Het samenwerkingsverband heeft dan rechtspersoonlijkheid, bevoegdheid tot rechtshandelingen, eigen vermogen en de bevoegdheid zelfstandig personeel aan te nemen en te ontslaan (Schaap, 2015, p. 148). Het openbaar lichaam bestaat uit een algemeen bestuur, dagelijks bestuur en een Voorzitter (Schaap, 2015, p. 148). Alleen raadsleden, collegeleden en burgemeesters kunnen lid zijn van het bestuur, waarbij de zitting van raadsleden alleen
mogelijk is wanneer de samenwerking door de gemeenteraad is aangegaan (de Looff, 2012, p. 15). Bij deze variant kunnen vrijwel alle gemeentelijke bevoegdheden worden overgedragen (Schaap, 2015, p. 148). De tweede variant is de bedrijfsvoering organisatie. Deze vorm van samenwerking is alleen bedoeld voor ondersteunende processen en uitvoeringstaken (Schaap, 2015, p. 149). Deze vorm van samenwerking heeft ook rechtspersoonlijkheid om
rechtshandelingen te verrichten en zelfstandig personeel aan te nemen of te ontslaan (Schaap, 2015, p. 149). De derde variant is het gemeenschappelijke orgaan. Hiervoor wordt veelal gekozen in het geval er sprake is van een eenvoudige regeling met een beperkte doelstelling, waarbij een bestuur en rechtspersoonlijkheid niet noodzakelijk zijn (Schaap, 2015, p. 149). Het is hierbij niet mogelijk verordenende bevoegdheden over te dragen van gemeenten naar het gemeenschappelijke orgaan (Schaap, 2015, p. 149). De vierde variant heet de
centrumgemeente, waarbij de deelnemende gemeenten geen orgaan instellen waaraan taken en/of bevoegdheden worden overgedragen (Schaap, 2015, p. 149). Een van de deelnemende gemeenten wordt hierbij uitgekozen om een bepaalde bevoegdheid namens de andere gemeenten uit te oefenen (Schaap, 2015, p. 149). De centrumgemeente oefent deze
bevoegdheden namens de andere deelnemende gemeenten uit, maar de bevoegdheden worden niet overgedragen aan de centrumgemeente (Schaap, 2015, p. 149). Als laatste variant is er de regeling zonder meer. Dit is een overeenkomst op basis van de Wgr., waarbij geen specifieke rechtsvorm wordt gekozen (Schaap, 2015, p. 149). Het is een publiekrechtelijke afspraak tussen samenwerkende bestuursorganen (Schaap, 2015, p. 149).
11 Naast het onderscheid dat op bestuurlijk en juridisch gebied te maken valt, is er ook nog een verschil in samenwerkingsverbanden wat betreft de initiatiefnemer ervan. Er bestaan namelijk raadsregelingen en collegeregelingen. Bij een raadsregeling hebben raadsleden zitting in het algemeen bestuur en controleren zij het dagelijks bestuur (Vereniging Nederlandse
Gemeenten, 2013, p. 32). De raad is dan initiatiefnemer van de samenwerking en het bestuur van het samenwerkingsverband is verantwoording schuldig aan de gemeenteraad (Vereniging Nederlandse Gemeenten, 2013, p. 34). In het dagelijks bestuur hebben leden van het college van B en W van de deelnemende gemeenten zitting (Vereniging Nederlandse Gemeenten, 2013, p. 38). Bij een collegeregeling is het college van B en W een controlerende taak toebedeeld, omdat zij de initiatiefnemer van de samenwerking zijn (Vereniging Nederlandse Gemeenten, 2013, p. 38). Het algemeen bestuur legt verantwoording af aan het college van B en W (Vereniging Nederlandse Gemeenten, 2013, p. 42). Zowel in het geval van een raads- als collegeregeling zitten er collegeleden in het dagelijks bestuur (Vereniging Nederlandse Gemeenten, 2013, p. 38).
Voor de beantwoording van de hoofdvraag van dit onderzoek is ervoor gekozen zowel raads- als een collegeregeling te bestuderen die beide een openbaar lichaam zijn en onder de Wgr. vallen. De beantwoording van de deelvragen zal daarom beperkt worden tot wat van toepassing is op deze vorm van intergemeentelijke samenwerking.
2.4 Wat is democratische controle?
Een van de grondregels van democratisch bestuur is dat niemand een bevoegdheid kan uitoefenen zonder daar verantwoording over af te leggen of hierop gecontroleerd te worden (Belinfante & de Reede, 2002, p. 25). Democratische controle betreft alle voorzieningen waarmee de gemeenteraad het beleid kan sturen en controleren (Westerveld, 2005, pp. 4 – 5). Hierbij wordt er door het algemeen bestuur verantwoording afgelegd aan de gemeenteraad (Westerveld, 2005, p. 5). Om het algemeen bestuur te controleren heeft de gemeenteraad allereerst de bevoegdheid, op grond van artikel 10 Wgr., om doel van het openbaar lichaam vast te stellen (Rekenkamer(commissie)s Zuid Kennemerland, 2007, p. 9). Op grond van hetzelfde wetsartikel bepaalt de gemeenteraad ook welke bevoegdheden er worden overgedragen aan het openbaar lichaam om dit doel te verwezenlijken
(Rekenkamer(commissie)s Zuid Kennemerland, 2007, p. 9). Artikel 9 Wgr. bepaalt dat de gemeenteraad ook regels moet opstellen hoe moet worden omgegaan met wijziging, opheffing en uittreding van het openbaar lichaam (Rekenkamer(commissie)s Zuid Kennemerland, 2007, p. 9). Het aantal personen dat wordt afgevaardigd door de gemeenteraad naar het algemeen
12 bestuur en hun stemgewicht worden op grond van artikel 12 jo. artikel 13 Wgr. door de
gemeenteraad bepaald (Rekenkamer(commissie)s Zuid Kennemerland, 2007, p. 10). Bepalingen over de informatieplicht en verantwoording door het algemeen bestuur aan de gemeenteraad zijn ook een verplicht onderdeel volgens artikel 16 jo. artikel 17 Wgr.
(Rekenkamer(commissie)s Zuid Kennemerland, 2007, pp. 10 - 11). Het moment waarop het openbaar lichaam de jaarrekening en de begroting naar de Gedeputeerde Staten zendt, het moment waarop de gemeenteraden de ontwerpbegroting ontvangen en welke bevoegdheden zij hebben om de ontwerpbegroting te becommentariëren of wijzigen is vastgelegd in artikel 34 jo. artikel 35 Wgr. (Rekenkamer(commissie)s Zuid Kennemerland, 2007, p. 11).
Democratische controle kan echter ook binnen het bestuur van een openbaar lichaam plaatsvinden. Het dagelijks bestuur van een openbaar lichaam is verantwoording schuldig aan het algemeen bestuur (Westerveld, 2005, p. 5). Het dagelijks bestuur moet inlichtingen verstrekken wanneer het algemeen bestuur daar om vraagt (Rekenkamer(commissie)s Zuid Kennemerland, 2007, p. 8). Hiertoe blijft het niet beperkt, want het dagelijks bestuur moet zelfs actief inlichtingen verstrekken aan het algemeen bestuur (Rekenkamer(commissie)s Zuid Kennemerland, 2007, p. 8). Daarnaast heeft het algemeen bestuur de wettelijke bevoegdheid een of meerdere leden van het dagelijks bestuur te ontslaan, wanneer het vereiste vertrouwen ontbreekt (Rekenkamer(commissie)s Zuid Kennemerland, 2007, p. 8).
2.5 Welke controle-instrumenten heeft de raad ter beschikking?
Toen in 2002 het dualistisch systeem ingevoerd werd, zijn er een aantal wijzigingen
opgetreden in de relatie tussen het college van B en W en de gemeenteraad (Schaap, 2015, p. 57). De wethouder mag niet langer lid van de gemeenteraad zijn (Schaap, 2015, p. 58). Hiermee wordt uiting gegeven aan de formele scheiding tussen het controlerende en
uitvoerende orgaan, namelijk respectievelijk de gemeenteraad en het college van B en W. Op grond van artikel 35 van de Gemeentewet benoemt de raad de wethouder, maar de wethouder mag geen lid van de gemeenteraad zijn (Schaap, 2015, p. 57). Hierdoor is het verschil in raads- en collegeregelingen ontstaan.
Het college van B en W kan op grond van artikel 49 van de Gemeentewet een wethouder ook ontslaan. De gemeenteraad kan een wethouder die afgevaardigd is in een intergemeentelijk samenwerkingsverband alleen ontslaan vanuit de politieke verhoudingen tussen raad en college. Het functioneren van de wethouder binnen het intergemeentelijke
13 samenwerkingsverband kan hier geen aanleiding toe geven. Het eventueel ontslaan van een wethouder verandert echter inhoudelijk niets aan het beleid en is daarom weinig effectief.
Naast het recht om de wethouder te benoemen en te ontslaan, heeft de raad ook het
onderzoeksrecht en het recht op ambtelijke bijstand (Schaap, 2015, p. 60). De gemeenteraad kan een onderzoekscommissie instellen naar het gevoerde beleid op grond van artikel 155a van de Gemeentewet. Het onderzoeksrecht houdt in dat de gemeenteraad zelfstandig onderzoek kan doen, of kan laten doen naar bepaalde kwesties (Schaap, 2015, p. 60). Hiervoor hoeft de raad geen opdracht te geven aan het college van B en W, maar kan de gemeenteraad zelfstandig hiertoe besluiten. Wanneer een dergelijk onderzoek de
doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid betreft, heeft de raad het instrument van de Rekenkamer ter beschikking (Schaap, 2015, p. 60). Dit kan ook beleid uit een
intergemeentelijk samenwerkingsverband betreffen. Naast dat de gemeenteraad een
onderzoek kan instellen, hebben de afzonderlijke fracties ook budget om eventueel onderzoek te kunnen bekostigen (Castenmiller, van Dam & Peters, 2013, p. 7). Hiermee heeft een fractie binnen de gemeenteraad een extra instrument om controlerend op te treden. Het uitvoeren van een onderzoek is een kostbaar en tijdrovende bezigheid. Hierdoor is het instrument alleen op lange termijn dossiers effectief.
Het recht op ambtelijke bijstand houdt in dat de gemeenteraadsleden ondersteuning van een ambtenaar kunnen vragen voor de uitoefening van hun werkzaamheden (Castenmiller, van Dam & Peters, 2013, p. 12). Er is in 2002 een nieuwe functie geschapen, namelijk die van gemeenteraadsgriffier (Schaap, 2015, p. 61). De gemeenteraad kan naast inhoudelijke ook technische vragen stellen aan het college van B en W, om informatie te verkrijgen
(Castenmiller, van Dam & Peters, 2013, p. 12). De gemeenteraad heeft daarnaast het recht mondelinge en schriftelijke vragen te stellen, te interpelleren en een raads- of
rekenkameronderzoek in te stellen (Castenmiller, van Dam & Peters, 2013, p. 12). Vragen van de gemeenteraad aan het college van B en W die de intergemeentelijke samenwerking
betreffen, zullen echter worden doorgespeeld aan het dagelijks bestuur van het
samenwerkingsverband en niet worden beantwoord door het college van B en W zelf.
De gemeenteraad heeft verder de bevoegdheid de begroting vast te stellen op grond van artikel 191 van de Gemeentewet. Dit betreft ook het deel van de gemeentelijke begroting dat bestemd is voor intergemeentelijke samenwerking. Wanneer er bezwaren leven in een gemeenteraad over bepaald beleid binnen het samenwerkingsverband, kan men de gemeentelijke begroting afkeuren. Dit is echter wel een heel grof middel, aangezien
14 intergemeentelijke samenwerking slechts een van de onderdelen op de begroting is. Daarnaast is het een weinig effectief middel, aangezien het geen inhoudelijke beleidsverandering teweeg brengt. De uitgangspunten van het financiële beleid, beheer en de inrichting van de financiële organisatie worden ook door de gemeenteraad vastgesteld met een verordening.
De gemeenteraad heeft verder het recht van initiatief en kan moties en amendementen
indienen (Castenmiller, van Dam & Peters, 2013, p. 12). Het recht van initiatief geldt ook met betrekking tot intergemeentelijke samenwerking. Moties en amendementen moeten echter in alle afzonderlijke gemeenteraden met een meerderheid worden aangenomen voor deze van kracht worden. Het is een inhoudelijk effectief middel, maar moeilijk haalbaar aangezien er in iedere gemeenteraad een meerderheid voor gevonden moet worden.
2.6 Wat houdt het recall-recht in?
De formulering van deze vraag kan wellicht verwarring oproepen. U kunt bij de term ‘recall-recht’ denken aan de Amerikaanse politieke context. In de staat California bestaan er
zogenaamde ‘recall elections’, waarbij er wordt gestemd over het feit of de gouverneur mag aanblijven of ontslagen moet worden (Alvarez, Goodrich, Hall, Kiewiet & Sled, 2003). Bij dergelijke verkiezingen wordt de gouverneur ter verantwoording geroepen over het gevoerde beleid. Binnen het Nederlandse Staats- en Bestuursrecht kennen we een dergelijke
verkiezingen niet. Echter, wanneer de systematiek van het ter verantwoording roepen en het vervolgens ontslaan van bestuurders als uitgangspunt wordt genomen, is het concept wel werkbaar.
Artikel 16 lid 4 van de Wgr. geeft de gemeenteraad de bevoegdheid “een door hem aangewezen lid van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam of een door hem aangewezen lid van het gemeenschappelijk orgaan, ontslag te verlenen, indien dit lid het vertrouwen van de raad niet meer bezit.” Wanneer het lid van het algemeen bestuur een gemeenteraadslid is, kan de raad diegene wel terugroepen als afgevaardigde in het samenwerkingsverband, maar de desbetreffende persoon niet ontslaan als raadslid
(Vereniging Nederlandse Gemeenten, 2013, p. 62). Onder het recall-recht verstaan we in dit onderzoek het ontslaan van de afgevaardigde van de gemeente, hetzij een raadslid of
collegelid, die zitting heeft in het algemeen bestuur.
15 Het principal-agent model is oorspronkelijk afkomstig uit de economie en gaat over de relatie van de aandeelhouders tegenover de bestuurders van een bedrijf (Kassim & Menon, 2003, p. 121). Gezien de ongelijke verdeling van informatie in het voordeel van de bestuurder, kan deze besluiten nemen die tegen het belang van de aandeelhouder in gaan (Kassim & Menon, 2003, p. 122). De aandeelhouder zal daarom contractueel bepaalde dingen willen vastleggen, om de bestuurder te kunnen controleren en te kunnen voorkomen dat deze tegen het belang van de aandeelhouder in handelt (Kassim & Menon, 2003, p. 122). De aandeelhouder is hier de principal en de bestuurder is de agent. De econoom Arrow gaat er in zijn principal-agent model vanuit dat de actoren rationeel zijn en nutmaximilisatie nastreven. De redenen om een agent in dienst te nemen als principal, zijn om collectieve actie problemen te doorbreken, de kwaliteit van beleid te verbeteren, impopulaire maatregelen te nemen, schaalvoordelen te behalen of de stabiliteit van beleid te garanderen (Kassim & Menon, 2003, p. 123).
Dit principal – agent model uit de economie is ook door politicologen gebruikt, die hiermee de vorming van instituties probeerden te verklaren (Kassim & Menon, 2003, p. 124). De agent is ook hier de opdrachtnemer en de principal de opdrachtgever. De opdrachtnemer is de bestuurder van een intergemeentelijk samenwerkingsverband en de opdrachtgever is hierbij de gemeenteraad. De opdrachtgever wil de opdrachtnemer controleren om de laatste zo te dwingen in het belang van de opdrachtgever te handelen. De controle kan gericht zijn op het proces, resultaat of de sociale interactie van de opdrachtnemer (Aulakh & Gencturk, 2000, p. 524). Procescontrole gaat over de acties van de opdrachtnemer om bepaalde resultaten te bereiken (Aulakh & Gencturk, 2000, p. 524). Controle van het resultaat is gericht op hetgeen de opdrachtnemer heeft bereikt voor de opdrachtgever (Aulakh & Gencturk, 2000, p. 524). Sociale controle gaat over de sturing die informeel kan worden gegeven op basis van menselijk contact tussen de opdrachtgever en -nemer, waarbij beloning en straffen een belangrijke rol spelen (Aulakh & Gencturk, 2000, p. 524). Aangezien het controleren van de acties van de opdrachtnemer onmogelijk is, moet de controle gericht zijn op het resultaat dat de opdrachtnemer behaald heeft (Miller, 2005, p. 207). Deze controle moet worden
vastgelegd in een contract, op basis waarvan de opdrachtgever de opdrachtnemer aan de gemaakte afspraken kan houden (Miller, 2005, p. 207). De opdrachtgever heeft sancties nodig om de gehoorzaamheid van de opdrachtnemer te kunnen afdwingen (Miller, 2005, p. 209).
De opdrachtnemer behoort in opdracht van de opdrachtgever te handelen en zijn handelen heeft impact op de opdrachtgever (Miller, 2005, p. 207). Op wat voor manier de
16 bestaan in het voordeel van de opdrachtnemer (Miller, 2005, p. 207). De belangen van de opdrachtnemer en opdrachtgever kunnen daarnaast strijdig met elkaar zijn. Het initiatief moet bij de opdrachtgever liggen (Miller, 2005, p. 206). Hiervan is ook sprake wanneer de relatie tussen de gemeenteraad als opdrachtgever en de bestuurder van een intergemeentelijk
samenwerkingsverband als opdrachtnemer wordt bestudeerd. Het initiatief ligt namelijk bij de gemeenteraad. Deze controleert de bestuurder of deze de belangen van de gemeenteraad op de juiste manier verdedigt en hierbij heeft het handelen van de bestuurder invloed op de politieke praktijk van de gemeenteraad. Het resultaat dat de opdrachtnemer behaalt kan electoraal van invloed zijn op de positie van de opdrachtgever (Miller, 2005, p. 223).
Om na te gaan of het recall-recht eventueel de controle van de gemeenteraad kan versterken, wordt de relatie tussen de gemeenteraad als opdrachtgever en de bestuurder van een
intergemeentelijk samenwerkingsverband als opdrachtnemer beschouwd als een principal-agent relatie. De opdrachtgever en opdrachtnemer hebben een soort van contract met elkaar gesloten in de vorm van de Gemeenschappelijke Regeling. Hierin is de democratische controle geregeld, zoals eerder besproken, en daarnaast heeft de opdrachtgever nog
instrumenten ter beschikking op basis van de Gemeentewet. Vanuit het principal-agent model is duidelijk geworden dat controle door de opdrachtgever op het behaalde resultaat van de opdrachtnemer van belang is. De opdrachtnemer heeft namelijk een informatievoorsprong op de opdrachtgever, doordat de eerstgenoemde zitting heeft in het bestuur van het openbare lichaam. Daarnaast moeten de belangen van de opdrachtgever en de opdrachtnemer worden afgestemd, omdat deze anders kunnen conflicteren. De informatievoorziening richting de gemeenteraad is daarom van groot belang. Om de gehoorzaamheid van de opdrachtnemer af te kunnen dwingen is er een sanctiemiddel nodig. Dit sanctiemiddel is het recall-recht zoals vastgelegd in de Wgr., op grond waarvan de opdrachtnemer bij een gebrek aan vertrouwen kan worden ontslagen door de opdrachtgever.
3. Onderzoeksmethoden
In dit hoofdstuk zal verantwoording worden afgelegd over de manier waarop het onderzoek is uitgevoerd. Hiervoor zal de casusselectie aan bod komen en de uitvoeringwijze van de
interviews.
Om een antwoord te kunnen geven op de hoofdvraag van deze scriptie, heb ik verschillende mensen geïnterviewd die in hun politieke werkzaamheden te maken hebben met
17 intergemeentelijke samenwerking. Zoals in het theoretische kader reeds is besproken zijn er verschillende varianten van intergemeentelijke samenwerking mogelijk. In deze scriptie zal ik mij beperken tot het openbaar lichaam als variant van intergemeentelijke samenwerking. Dit is de meest vergaande vorm van publiekrechtelijke samenwerking die onder de Wgr. valt. Vrijwel alle gemeentelijke bevoegdheden kunnen worden overgedragen aan het openbaar lichaam, waarbij de vraag naar de democratische controle hierop van groot belang is. Te verwachten is immers dat bij deze vergaande vorm van intergemeentelijke samenwerking de noodzaak van en behoefte aan democratische controle het meest duidelijk zal zijn. Dit betekent dat het mogelijk is de resultaten over de invloed van het recall-recht op de
democratische controle, in het geval van een openbaar lichaam, te generaliseren naar andere en minder vergaande vormen van publiekrechtelijke samenwerking. Naast dat de
geselecteerde casus een openbaar lichaam moest zijn, heb ik onderscheid gemaakt tussen een raads- en een collegeregeling. Dit onderscheid heeft invloed op de controlerelatie tussen het openbaar lichaam en de gemeenteraad, aangezien het verschil maakt of er raadsleden of collegeleden zitting hebben in het algemeen bestuur.
Voor de casusselectie heb ik gebruik gemaakt van het ‘Most Similar System Design’ waarbij twee variabelen bijna identiek zijn (Mair, 1998). De Gemeenschappelijke Regeling (GR) Drechtsteden en Regio FoodValley zijn beiden voorbeelden van openbare lichamen met een algemeen bestuur, dagelijks bestuur en een voorzitter. Daarnaast zijn het stabiele
samenwerkingsverbanden die al meerdere jaren bestaan. Dit zorgt ervoor dat er al veel ervaring is opgedaan met het samenwerken van verschillende gemeenten binnen dat verband.
Het verschil tussen beide openbare lichamen is dat de GR Drechtsteden een raadsregeling is en de Regio FoodValley een collegeregeling. Aan de GR Drechtsteden (z.d.c) zijn vergaande bevoegdheden overgedragen, zoals het recht om moties en amendementen in de Drechtraad in te dienen. Er is daarnaast een Regiogriffie (Drechtsteden, z.d.c) en de Drechtraad vervult een kaderstellenden en controlerende rol door het vaststellen van het regionaal
meerjarenprogramma (Drechtsteden, z.d.a). Ook de besluitvorming vindt plaats in de Drechtraad (Drechtsteden, z.d.a). Regio FoodValley heeft echter geen bevoegdheden overgedragen gekregen (Gemeeschappelijke regeling Regio FoodValley, 2016). De afzonderlijke gemeenteraden blijven hier bij de besluitvorming aan zet. Binnen de GR Drechtsteden en Regio FoodValley ben ik op zoek gegaan naar personen om te interviewen. Hierbij is er onderscheid gemaakt tussen bestuurders, burgemeesters en wethouders, enerzijds en gemeenteraadsleden anderzijds. De manier waarop men naar intergemeentelijke
18 samenwerking kijkt kan namelijk afhankelijk zijn van de positie die men bekleedt. Er zijn in totaal één burgemeester, zes wethouders, zes raadsleden en één bestuursadviseur
geïnterviewd.
Voor de Regio FoodValley is er een ChristenUnie-burgemeester geïnterviewd. Daarnaast zijn er drie wethouders en vier raadsleden geïnterviewd uit de Regio FoodValley. Van de drie wethouders zijn er twee lid van de SGP en één van D66. Van de raadsleden waren er drie lid van de SGP en één van de ChristenUnie. Er is ook op de geografische spreiding van de geïnterviewde gelet. Van de acht personen uit de Regio FoodValley die geïnterviewd zijn, kwamen er vier uit Scherpenzeel, één uit Barneveld, één uit Renswoude, één uit Rhenen en één uit Wageningen. Dit betekent dat vijf van de acht gemeenten uit de Regio FoodValley zijn meegenomen in het onderzoek. In de GR Drechtsteden zijn twee SGP-wethouders en één wethouder geïnterviewd. Daarnaast zijn er nog een SGP-raadslid en een SGP/CU-raadslid geïnterviewd. Tijdens het interview met de SGP-wethouder Verheij uit Alblasserdam was de bestuursadviseur van de GR Drechtsteden, J.F. van den Ban ook aanwezig om vragen te beantwoorden. Wat betreft de geografische spreiding voor de GR Drechtsteden zijn vijf van de (toekomstig) zeven gemeenten betrokken bij het onderzoek. Het raadslid uit Hardinxveld-Giessendam dat is geïnterviewd was een bijzonder geval, aangezien de GR Drechtsteden momenteel bestaat uit zes gemeenten en Hardinxveld-Giessendam daar per 1 januari 2018 aan toegevoegd wordt. Naast dat er een persoon uit Hardinxveld-Giessendam is geïnterviewd, zijn er twee personen uit Alblasserdam, één uit Hendrik-Ido-Ambacht, één uit Papendrecht en één uit Zwijndrecht geïnterviewd. Het zal ongetwijfeld zijn opgevallen dat er relatief veel SGP’ers zijn geïnterviewd. De verklaring hiervoor is dat het scriptieonderzoek gecombineerd is met een ander onderzoek dat specifiek op de SGP gericht is.
De interviews vinden in gesprekvorm plaats en zijn niet volgens een vooraf vastgestelde vragenlijst gestructureerd. Wel is er een duidelijke opbouw van de interviews vastgesteld om er zeker van te zijn dat alle benodigde informatie uit het interview gehaald zou kunnen worden. Allereerst is er gevraagd naar de procedure van besluitvorming van het openbaar lichaam waar de desbetreffende persoon mee te maken heeft. Daarna is er gevraagd naar de spanning tussen lokale en regionale belangen om vervolgens ook te vragen hoe daar mee omgegaan wordt. Vervolgens is gevraagd of het recall-recht een oplossing biedt voor de democratische controle. De deelnemers werden van te voren op de hoogte gesteld van het doel van het gesprek. Daarnaast zijn de interviews opgenomen. Iedereen is voorafgaand aan het gesprek hiervan op de hoogte gesteld en heeft ingestemd met het feit dat de interviews in de
19 databank van de Universiteit Leiden terecht komen. De geïnterviewde personen hebben allemaal een kort gespreksverslag per mail toegezonden gekregen, om hen een inzicht te geven welke informatie ik uit het gesprek zou gaan gebruiken. Hierop konden zij ook reageren, wanneer zij het niet eens waren met de inhoudelijke weergave. Wanneer dit ook daadwerkelijk het geval was, heb ik de opmerkingen gecontroleerd door het desbetreffende interview terug te luisteren en te controleren of de wijziging geen afbreuk zouden doen aan de inhoud van het oorspronkelijk gesprek. Van de twaalf interviews die ik heb afgenomen, heb ik er zeven telefonisch en vijf fysiek gevoerd. De reden hiervoor is dat dit het mogelijk maakte een groter aantal interviews af te nemen, om zo de betrouwbaarheid van de resultaten te vergroten. Naast de interviews zijn er ter controle een tweetal gemeenteraadsdebatten (23-02-2017;13-04-2017) van de gemeente Scherpenzeel teruggekeken en een gemeenteraadsdebat (30-05-2017) van de gemeente Alblasserdam teruggeluisterd via de website van beide gemeenten.
Aangezien ik vanuit het principal-agent model mijn onderzoek heb uitgevoerd, heb ik
deductief onderzoek uitgevoerd. Hierbij wordt een theorie getest door hieruit een hypothese te ontlenen (Bryman, 2012, p. 161). In mijn scriptieonderzoek heb ik echter geen theorie getest aan de hand van een hypothese, maar heb ik een theorie gebruikt om naar de bestaande werkelijkheid te kijken. Daarnaast is dit onderzoek als een gemengd kwalitatief en
kwantitatief onderzoek te bestempelen. Het feit dat er deductief onderzoek is uitgevoerd is een kenmerk van kwantitatief onderzoek (Bryman, 2012, p. 161). Er is echter geen theorie getest en er is een relatief klein aantal personen geïnterviewd, wat weer meer richting
kwalitatief onderzoek wijst (Bryman, 2012, p. 380). Er valt kortweg geen eenduidige keuze te maken waar dit onderzoek onder te scharen is. De ‘mixed methods research’, zoals het
genoemd wordt, integreert kwalitatief en kwantitatief onderzoek binnen hetzelfde project (Bryman, 2012, p. 628).
4. Resultaten
In dit hoofdstuk zullen de drie deelvragen worden beantwoord. De beantwoording van alle drie de deelvragen zal zich beperken tot de publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden. De beantwoording van de deelvragen is noodzakelijk om een antwoord te kunnen formuleren op de hoofdvraag van dit scriptieonderzoek.
20 Wanneer een samenwerkingsverband op basis van publiekrecht wordt aangegaan valt dit samenwerkingsverband onder de Wgr.. Binnen de Wgr. zijn er allerlei bepalingen opgenomen die gaan over de inrichting van een gemeenschappelijke regeling. Op grond van artikel 33 lid 1 Wgr. zijn de wettelijke regels die gaan over het toezicht van gemeentebesturen op de gemeentelijke bestuursorganen van toepassing (Baas, 2014, p. 17). Dit betekent dat de instrumenten van de gemeenteraad ook ingezet kunnen worden wanneer het over deze vorm van intergemeentelijke samenwerking gaat. Artikel 16 lid 4 van de Wgr. geeft de
gemeenteraad de bevoegdheid “een door hem aangewezen lid van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam of een door hem aangewezen lid van het gemeenschappelijk orgaan, ontslag te verlenen, indien dit lid het vertrouwen van de raad niet meer bezit.” Bovenstaande is van toepassing op alle vijf varianten van publiekrechtelijke samenwerking. Binnen alle varianten bestaat er een recall-recht voor de gemeenteraad, om een lid van het algemeen bestuur ter verantwoording te roepen en te ontslaan op basis van artikel 16 lid 4 Wgr..
Het algemeen bestuur of dagelijks bestuur in zijn geheel kan niet door een gemeenteraad worden ontslagen (de Looff, 2012, p. 24). De gemeenteraad kan zelfs het eigen lid van het dagelijks bestuur niet ontslaan (de Looff, 2012, p. 24). Aangezien veelal wethouders of burgemeesters zitting hebben in een dagelijks bestuur van een openbaar lichaam, kunnen zij wel op grond van artikel 49 jo. Artikel 61b lid 2 van de Gemeentewet worden ontslagen bij een gebrek aan vertrouwen (van Bakel, 2015, p. 22). Het algemeen bestuur is wel bevoegd een of meer leden van het dagelijks bestuur te ontslaan, bij een gebrek aan vertrouwen (Rekenkamer(commissie)s Zuid Kennemerland, 2007, p. 8). Op grond van artikel 18 jo. Artikel 16 lid 4 Wgr. kan het college van B en W een lid van het algemeen bestuur ontslaan, mits het een collegeregeling betreft (van Bakel, 2015, p. 22). Wanneer het openbaar lichaam een raadsregeling betreft is de gemeenteraad bevoegd een eigen lid van het algemeen bestuur te ontslaan (de Looff, 2012, p. 24).
Vanuit het principal-agent model wordt het belang duidelijk van contractuele afspraken. Aangezien de agent, de opdrachtnemer, een informatievoordeel heeft op de principal, de opdrachtgever, en er een belangenconflict kan ontstaan, is het van belang dat afspraken vastlegt worden om de opdrachtnemer te kunnen controleren. De opdrachtnemer handelt uit naam van de opdrachtgever en zijn besluiten zijn van invloed op de opdrachtgever. Dit onderstreept het belang in het zoeken van de juiste vorm van intergemeentelijke samenwerking, omdat dit ook gevolgen heeft voor de controlemogelijkheden van de
21 samenwerkingsverband. Opvallend hierbij is dat geen van de personen die geïnterviewd zijn, de mogelijkheid om gebruik te maken van het ‘recall-recht’ bij intergemeentelijke
samenwerking kende. Dit ondanks de geografische spreiding en spreiding van functies. Daarnaast staan SGP-politici veelal bekend om hun staatrechtelijke kennis, dus zouden zij logischerwijs ook moeten weten dat het recall-recht binnen de Wgr. is vastgelegd. De gebruikelijke instrumenten die de gemeenteraad ter beschikking staan waren wel bekend.
4.2 Hoe vaak wordt er gebruik gemaakt van het recall-recht?
De algehele onbekendheid van artikel 16 lid 4 Wgr. wordt mede verklaard, doordat bijna alle personen die geïnterviewd zijn geen kwestie kenden, of hadden meegemaakt waarin een algemeen bestuurslid van een openbaar lichaam was ontslagen. Raadslid Meerkerk uit Hardinxveld-Giessendam wist zich één geval te herinneren, waarbij een collegelid in een algemeen bestuur is vervangen wegens tegenvallende prestaties.
Raadslid van Gemerden uit Zwijndrecht vertelt, vanuit zijn ervaring binnen andere intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, dat het ter verantwoording roepen van een wethouder vaak een onbevredigend resultaat oplevert. Binnen de GR Drechtsteden wordt het algemeen bestuur gevormd door de Drechtraad, waarin iedere fractie uit de afzonderlijke gemeenteraden is vertegenwoordigd door een persoon, zo stelt van Gemerden. Middels een verdeelsleutel wordt het stemgewicht van ieder lid van de Drechtraad bepaald, legt wethouder Verheij uit. De Drechtraad biedt de gemeenteraden een tweede politieke tafel waar raadsleden mogen aanschuiven. Vanuit de afzonderlijke gemeenteraden zal men niet snel een lid van de Drechtraad terugroepen of ontslaan. Hierin is de gemeenteraad immers over de volle breedte vertegenwoordigd. Binnen de Drechtraad roept men het Drechtstedenbestuur, dagelijks bestuur, ter verantwoording, wat een dualistisch trekje aan de GR Drechtsteden is volgens wethouder Flach van Hendrik-Ido-Ambacht.
Binnen Regio FoodValley zijn er twee voorbeelden bekend waarbij één van de deelnemende gemeenten een beleidsstuk amendeerde. Ondanks dat dit niet het ontslaan van een wethouder betreft, is het wel degelijk het gebruik maken van een instrument om het regiobeleid op grond van lokale overwegingen bij te sturen. Raadslid Van der Schoor uit Renswoude noemt als voorbeeld het voorstel om de inwonerbijdrage structureel te verhogen. Dit werd geamendeerd door de gemeenteraad, waarbij besloten werd tot een eenmalige verhoging van de
inwonerbijdrage. Wethouder Vreeswijk uit Scherpenzeel noemt het voorbeeld van de
22 een aanvulling op en heeft zodoende een amendement aangenomen, vertelt wethouder
Vreeswijk. Dit amendement is vervolgens bekend gemaakt aan de andere gemeenteraden, zodat ook zij hiervan op de hoogte zijn. De voorbeelden staan wel haaks op hetgeen SGP-raadsleden Zwankhuizen en Mulder uit Scherpenzeel aangeven, wanneer zij zeggen dat de fractie het idee bekruipt dat de gemeenteraad alleen kan tekenen bij het kruisje. Volgens wethouder Gudden uit Wageningen bestaat de ruimte voor moties en amendementen wel voor de afzonderlijke gemeenteraden. Ook het moment waarop een voorstel ter goedkeuring voorligt aan de raad is niet in alle deelnemende gemeenten gelijktijdig, beweren de SGP-raadsleden Zwankhuizen en Mulder. Voorzitter van de regiocommissie en raadslid in Rhenen, Drost, vertelt dat men daarom op dit moment een amendement heeft voorbereid in de
regiocommissie wat gelijktijdig met het beleidsvoorstel naar alle raden wordt gestuurd.
Ondanks dat er slechts één geval bekend is waarbij het ‘recall-recht’ is gebruikt door een gemeenteraad, zijn er wel wat meer voorbeelden van amendementen die zijn ingediend door een afzonderlijke gemeenteraad. De gemeenteraadsleden controleren als opdrachtgever de bestuurders of opdrachtnemers binnen een intergemeentelijk samenwerkingsverband wel. Deze controle is ook volgens het principal-agent model van groot belang. Hier gebruiken zij echter het recall-recht niet voor.
4.3 Is het gebruik van het recall-recht effectief?
Vanuit het principal-agent model zijn de terugkerende thema’s de ongelijke
informatieverdeling tussen de opdrachtgever en opdrachtnemer en het gevaar van een
belangenconflict. Vertaald betekent dit dat de informatie en communicatie richting de raad en het afstemmen van lokale en regionale belangen, punten van aandacht zijn om iets te kunnen zeggen over de effectiviteit van het recall-recht. Het recall-recht, zoals dit geregeld is in artikel 16 lid 4 Wgr., was niet bekend als mogelijk middel voor de gemeenteraad bij de
personen die ik geïnterviewd heb. Daarnaast zijn er, op een uitzondering na, geen voorbeelden te geven van opdrachtnemers die ontslagen zijn door de raad. Het feit dat het instrument bijna nooit is gebruikt, kan echter ook een antwoord op de vraag zijn of het een effectief middel is.
Wanneer de mogelijkheden worden bekeken om het recall-recht in te zetten valt op dat het dagelijks bestuur niet terug te roepen of te ontslaan is door de gemeenteraad. Het algemeen bestuur kan leden van het dagelijks bestuur wel ontslaan en zij kunnen het dagelijks bestuur ook ter verantwoording roepen (Vereniging Nederlandse Gemeenten, 2013, p. 62). Het dagelijks bestuur bestaat zowel binnen de GR Drechtsteden als binnen de Regio FoodValley
23 uit wethouders die met elkaar verantwoordelijk zijn voor het beleid. Dat leden van het
dagelijks bestuur, wat belast is met de uitvoering van het regionale beleid, niet ontslagen kunnen worden door de gemeenteraad is daarmee een ernstig gebrek. Binnen de normale politieke verhoudingen, zoals deze tussen de raad en het college bestaan, kan de raad een collegelid immers wel ontslaan bij een gebrek aan vertrouwen. Bovendien is een
sanctiemiddel als het recall-recht noodzakelijk binnen het principal-agent model, om gehoorzaamheid van de opdrachtnemer af te dwingen.
Het probleem is echter dat de gemeenteraad van de ene gemeente niet gaat over het ontslag van een wethouder van een andere gemeente. De gemeenteraad kan een eigen wethouder of burgemeester indirect wel ontslaan via artikel 49 jo. artikel 61b lid 2 GW (van Bakel, 2015, p. 22). In de Drechtsteden komt daar nog een extra aspect bij. Waar binnen Regio FoodValley het algemeen bestuur bestaat uit burgemeesters en wethouders (Gemeenschapelijke regeling Regio FoodValley, 2016), bestaat het algemeen bestuur binnen de GR Drechtsteden uit raadsleden uit de deelnemende gemeenten (Gemeenschappelijke Regeling Drechtsteden, 2006). Wanneer de gemeenteraad in een dergelijk samenwerkingsverband een lid van het algemeen bestuur ontslaat, ontslaat het een eigen raadslid. Vanuit het algemeen bestuur kunnen de raadsleden binnen de GR Drechtsteden het dagelijks bestuur wel ter
verantwoording roepen en ontslaan (Gemeenschappelijke Regeling Drechtsteden, 2006).
Binnen het principal-agent model moet het initiatief bij de opdrachtgever liggen (Miller, 2005, p. 207). Volgens raadslid van Gemerden uit Zwijndrecht moet er vooraf duidelijk zijn wat er wel en niet binnen de samenwerking valt. Hiermee bevestigt hij het belang van een contract tussen de opdrachtgever en opdrachtnemer, zoals dit ook in het principal-agent model wordt beschreven. Handelen van de opdrachtnemer dat strijdig is met de belangen van de opdrachtgever moet worden bestraft. Daarnaast maakt een instrument als het recall-recht de opdrachtnemer ervan bewust, dat hij het vertrouwen van de opdrachtgever niet moet
verspelen. Wanneer er desondanks een belangenconflict ontstaat dat tot uiting komt in
voorgesteld beleid, verandert het recall-recht niets aan de inhoud daarvan. Het schakelt alleen de opdrachtnemer uit, dus het dreigen ermee is effectiever dan het daadwerkelijke gebruik ervan. Door het dreigen kan het belang van de opdrachtnemer worden geconformeerd met dat van de opdrachtgever, doordat zijn functie op de tocht staat.
De gemeenteraad, opdrachtgever, moet volgens Wethouder de Kruijf vertrouwen hebben in het college, ondanks het hogere abstractieniveau van intergemeentelijke
24 informatieachterstand die de opdrachtgever op de opdrachtnemer heeft. In de raad en het regiocollege moet men elkaars belangen zien en hierbij is communicatie van groot belang, volgens burgemeester Visser. Het belang van een goede communicatie wordt bevestigd door wethouder de Kruijf uit Barneveld. Het oplossen van de informatieachterstand van de
opdrachtgever is ook binnen het principal-agent model van cruciaal belang.
Wethouder Gudden uit Wageningen stelt dat de democratische legitimiteit in de zin van democratisch gecontroleerde besluitvorming binnen intergemeentelijke
samenwerkingsverbanden een aandachtspunt moet zijn. Hierbij moet volgens hem wel de vraag gesteld worden of de beschikbare middelen voldoende worden benut. Opvallend hierbij is wel dat geen van de personen die geïnterviewd zijn, heeft aangegeven het recall-recht te kennen. Allen zien er eerder een bedreiging in, dan een bruikbaar instrument dat de
democratische controle van intergemeentelijke samenwerking kan versterken. Het recall-recht moet volgens burgemeester Visser geen drukmiddel zijn waarmee een enkele gemeente de intergemeentelijke samenwerking kan gijzelen.
Volgens de raadsleden Zwanhuizen en Mulder kunnen zij het beste invloed uitoefenen door via informele kanalen aan de knoppen proberen te draaien. Het onderlinge contact tussen raadsfracties en gemeenteraden om gezamenlijk op te trekken is hiervan een voorbeeld. De opstelling van de bestuurder, naast zijn persoonlijkheid en kwaliteit, is van cruciaal belang voor de relatie tussen de gemeenteraad en het samenwerkingsverband, zo stellen raadsleden Zwankhuizen en Mulder. Dit beaamt wethouder Gudden uit Wageningen die zegt dat de mensen binnen de samenwerking cruciaal zijn. Dat sociale controle op de opdrachtnemer effectief is, wordt bevestigd door Aulakh en Gencturk (2000, p 524). Het recall-recht is echter een formele knop waaraan gedraaid kan worden en mede daardoor niet effectief.
5. Conclusie
De vraag die in dit scriptieonderzoek centraal staat is of het recall-recht de democratische controle van intergemeentelijke samenwerking versterkt. Er is hierbij gekeken naar de openbare lichamen GR Drechtsteden en Regio FoodValley. Verschillende bestuurders en politici zijn geïnterviewd om een beeld te kunnen scheppen over het bestaan, gebruik en effectiviteit van het recall-recht. Het recall-recht is vastgelegd in artikel 16 lid 4 Wgr. Het vormt daarmee een instrument voor de gemeenteraad om democratische controle uit te oefenen op intergemeentelijke samenwerkingsverbanden.
25 Het recall-recht is echter nog nooit gebruikt, zoals blijkt uit de afgenomen interviews.
Opvallend hierbij is dat het bestaan van dit middel niet bekend blijkt te zijn. Er was slechts één raadslid dat een voorbeeld wist te noemen van een wethouder die was vervangen door een gemeenteraad. De andere personen konden geen voorbeelden geven en wisten veelal niet te verbloemen dat ze nog nooit van dit instrument hadden gehoord. Deze personen spraken er dan over alsof het een mogelijk nieuwe toevoeging was en velden hier dan een overwegend negatief oordeel over. Volgens hen zou het een succesvolle samenwerking zelfs in de weg staan. Ook uit de raadsvergaderingen die teruggeluisterd zijn, is geen enkele aanwijzing te vinden die het tegendeel bewijst. De politieke praktijk maakt hiermee duidelijk dat het recall-recht in ieder geval geen versterking is van de democratische controle op intergemeentelijke samenwerking.
Met behulp van het principal-agent model is het mogelijk toch een uitspraak te doen over de effectiviteit van het recall-recht. In de gemeenschappelijke regeling zijn de contractuele afspraken vastgelegd tussen de opdrachtgever en opdrachtnemer. De opdrachtgever heeft echter een informatieachterstand op de opdrachtnemer, aangezien de laatstgenoemde in het algemeen bestuur van het openbaar lichaam zit. In het geval het een raadsregeling is en raadsleden zitting hebben in het algemeen bestuur, zal het inzetten van het recall-recht niet effectief zijn. De gemeenteraad zet dan haar eigen mensen buiten spel.
Wanneer het een collegeregeling betreft, heeft de opdrachtgever met het recall-recht een instrument in handen om de opdrachtnemer te kunnen straffen wanneer deze niet in
overeenstemming met het belang van de opdrachtgever handelt. Het recall-recht verandert in een dergelijk geval echter niet inhoudelijks aan de acties van de opdrachtnemer, maar schakelt alleen de opdrachtgever uit. Het recall-recht kan een belangenconflict tussen de opdrachtgever en opdrachtnemer voorkomen door als dreigmiddel ingezet te worden. De opdrachtnemer zal hierdoor voorzichtig omgaan met het vertrouwen van de opdrachtgever.
Dit vertrouwen zal de opdrachtnemer proberen te behouden door informatie te verstrekken aan de opdrachtgever. Hiermee moet de informatieachterstand van de opdrachtgever worden opgelost. Ook hiervoor geldt dat de dreiging met het recall-recht de opdrachtnemer kan bewegen informatie te verstrekken, maar wanneer het instrument is ingezet verandert het de informatieachterstand niet. Het recall-recht is op basis van voorgaande niet effectief te noemen, omdat het een heel grof middel is. Naast het feit dat het in beperkte gevallen kan worden ingezet, verandert het niets aan een belangenconflict of informatieachterstand, zoals
26 in het principal-agent model. Alleen de dreiging ermee door de opdrachtgever heeft deze werking.
Met behulp van het principal-agent model kan de hoofdvraag van deze scriptie ontkennend worden beantwoord. Het recall-recht is geen versterking van de democratische controle op intergemeentelijke samenwerking. Het recall-recht is allereerst geen bekend middel en ten tweede wordt het nooit gebruikt. Als laatste is het een grof middel dat inhoudelijk niets verandert aan gedane handelingen van de opdrachtnemer. Het dreigen ermee door de
opdrachtgever werkt wel om de informatieachterstand en een eventueel belangenconflict op te lossen.
27 6. Literatuurlijst
Alvarez, R.M., Goodrich, M., Hall, T.E., Kiewiet, D.R. & Sled, S.M. (2003). The Complexity of the California Recall Elections. Political Science and Politics, 37 (1), pp. 23 – 26. Aulakh, P.S. & Gencturk, E.F. (2000). International Principal-Agent Relationships: Control, Governance and Performance. Industrial Marketing Management, 29, pp. 521 – 538. Baas, M. (2014). Democratie in intergemeentelijke samenwerkingsverbanden: Een
vergelijkend onderzoek tussen Nederland en Nordrhein-Westfalen (bachelorscriptie Bestuurskunde Universiteit Twente). Geraadpleegd op http://essay.utwente.nl/66057/ 1/Baas_BA_MB.pdf
Bakel, Y. van (2015). Verlen(g)d lokaal bestuur?! Een onderzoek naar de democratische legitimiteit in het kader van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden van de gemeente Waalre (afstudeerscriptie Juridische Hogeschool Avans- Fontys ‘s
Hertogenbosch). Geraadpleegd op http://catalogus.jhs.nl/files/Yentl_van_Bakel.pdf Belinfante, A.D. & Reede, J.L. de (2002). Beginselen van het Nederlands staatsrecht.
Deventer: Kluwer.
Boogers, M., Denters, B. & Sanders, M. (2015). Effecten van regionaal bestuur: Quick scan van de effectiviteit en democratische kwaliteit van regionaal bestuur. Geraadpleegd op http://doc.utwente.nl/95482/2/effecten-van-regionaal-bestuur.pdf
Bryman, A. (2012). Social Research Methods. Oxford: Oxford University Press.
Castenmiller, P., Dam, M. van & Peters, K. (2013), “… geven de raad alle inlichtingen …”: Een onderzoek naar informatie voorziening aan de gemeenteraad. Geraadpleegd op http://www.decentraalbestuur.nl/images/Rapportage_informatievoorziening_gemeente raad_def.pdf
Dahl, R.A. & Tufte, E.R. (1973). Size and Democracy. Stanford, California: Stanford University Press.
28 Geraadpleegd op http://www.raadslid.nu/sites/www.raadslid.nu/files/redactie/
controle_en_verantwoording_in_een_veranderend_lokaal_bestuur_onderzoek.pdf Denters, B., Klok, P.J., Boogers, M. & Sanders, M. (2016). Inter-municipal cooperation: a
democratic deficit? Geraadpleegd op 10 juni 2016 op https://www.utwente.nl/ en/bms/pa/staff/boogers/publications/denters-klok-ipsa-2016-final.pdf
Denters, B. & Rose, L.E. (Eds.) (2005). Comparing local governance- trends and Developments. New York: Palgrave Macmillan.
Dool, L. van den & Schaap, L. (2014). Intergemeentelijke samenwerking: het kan ook licht. Een verkenning van lichte vormen van intergemeentelijke samenwerking.
Bestuurskunde, 23 (1), pp. 65 – 76.
Drechtsteden (z.d.a). Hoe werkt de Drechtraad? Geraadpleegd op https://www.drechtsteden.nl/drechtraad/hoe-werkt-de-drechtraad
Drechtsteden (z.d.b). Regiogriffie. Geraadpleegd op https://www.drechtsteden.nl/drechtraad/ regiogriffie
Drechtsteden (z.d.c). Vragen, moties en amendementen. Geraadpleegd op
https://www.drechtsteden.nl/drechtraad/vragen-moties-en-amendementen
Gemeenschappelijke regeling Drechtsteden (2006). Samen werken aan een krachtige regio. Geraadpleegd op 12 juni 2017 op https://www.drechtsteden.nl/dds/up/ZkjozjpJE_GRD _versie_12.0__incl._alle_bijlagen.pdf
Gemeenschappelijke regeling Regio FoodValley (2016). Geraadpleegd op 12 juni 2017 op file:///C:/Users/Gebruiker/Downloads/34849-141c987f-9060-4254-8bfe
-501ce86d1cd6%20.pdf
Herweijer, M. (z.j.). Grondwet en intergemeentelijke samenwerking. In P.P.T. Bovend’Eert (Ed.), Constitutionele normen en decentralisatie: een evaluatie van Hoofdstuk 7 Grondwet (pp. 223 – 240). Geraadpleegd op file:///C:/Users/Gebruiker/
Downloads/constitutionele_normen_en_decentralisatie_een_evaluatie_van_hoofdstuk _7_grondwet.pdf.
Herweijer, M. & Fraanje, M.J. (2011). Samen werken aan bestuurskracht: Intergemeentelijke samenwerking onderzocht. Alphen aan de Rijn: Kluwer.
Kassim, H. & Menon, A. (2003). The principal-agent approach and the study of the European Union: promise unfulfilled? Journal of European Public Policy, 10 (1), pp. 121 – 139. Kenis, P.N. & Provan, K.G. (2008). Het network-governance-perspectief. In: T. Wentink
(Ed.), Business Performance Management: Sturen op prestatie en resultaat (pp. 296 – 312). Amsterdam: Boom Academic.
29 Klompmaker, G., Sluijters, A.M.M. & Veenstra, J. (2008). Inleiding Gemeentewet: van wet
naar praktijk. Den Haag: Sdu Uitgevers.
Koster, Y. de (2013). ‘Structuur moet het sluitstuk zijn’. Binnenlands Bestuur, (pp. 16 – 19). Geraadpleegd op http://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/
achtergrond/achtergrond/structuur-moet-het-sluitstuk-zijn.9172509.lynkx
Leach, R. & Percy-Smith, J. (2001). Local Governance in Britain. Basingstoke: Palgrave. Looff, B. de (2012). De democratische legitimiteit van het samenwerkingsverband de
Kempengemeenten (masterscriptie Bestuurskunde Universiteit van Tilburg). Geraadpleegd op http://arno.uvt.nl/show.cgi?fid=128769
Mair, P. (1998). Comparative Politics: An Overview. In R.E. Goodin & H.D. Klingemann (Eds.), A New Handbook of Political Science (pp. 309–335). Oxford: Oxford University Press.
Miller, G.J. (2005). The political evolution of principal-agent models. Annual Review of Political Science, 8, pp. 203 – 225.
Plasterk, R.H.A. (2015). Beschouwing inzake Hoofdstuk 7 van de Grondwet. Geraadpleegd op file:///C:/Users/Gebruiker/Downloads/beschouwing-inzake-hoofdstuk-7-van-de
-grondwet%20(3).pdf
Pröpper, I., Kessens, H. & Westeijn, E. (2005) Trentstudie – Samenwerking decentrale
overheden. Geraadpleegd op 10 juni 2017 op http://www.sharedservicesbijdeoverheid. nl/wp-content/publicaties/6.algemeen%20SSC/Trendstudie%20Samenwerking%20 Decentrale%20Overheden.pdf
Quinn, B. (z.j.) Tensions between Governance and the Prerequisites of Democracy. In J. Franzke, M. Boogers, J.M. Ruano & L. Schaap (Eds.). (2007). Tensions between local governance and local democracy, (pp. 17 – 18). The Hague: Reed Business.
Raad voor het openbaar bestuur (2015a). Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden. Den Haag: BZK.
Raad voor het openbaar bestuur (2015b). Wisselwerking: Naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de bovengemeentelijke samenwerking. Rijswijk: Zijlstra Drukwerk.
Rekenkamer(commissie)s Zuid Kennemerland (2007). Gemeenschappelijke Regelingen: gemeenschappelijke controle? Rapportage van een onderzoek naar
Gemeenschappelijke Regelingen. Geraadpleegd op https://www.heemstede.nl/ fileadmin/files/heemstede/documenten/Politiek_en_organisatie/Rekenkamercomissie/ Regelingen/Rapportage_Gemeenschappelijke_Regelingen.pdf
30 Rijksoverheid.nl (2013). Wijziging wet gemeenschappelijke regelingen en ander wetten inzake afschaffing plusregio’s. Geraadpleegd op de website van de overheid: file:///C:/Users/ Gebruiker/Downloads/wijziging-wet-gemeenschappelijke-regelingen-en-ander-wetten -inzake-afschaffing-plusregio-s.pdf
Schaap, L. (2015). Lokaal Bestuur. Dordrecht: Convoy.
Schaap, L., Graaf, L. de & Ostaaijen, J. van (2010). Democratisering van governance: Oplossingen voor het democratisch tekort in intergemeentelijke samenwerking. Bestuurskunde, 4, pp. 58 – 66.
Steegh, J. (2010). Democratisch geld(t): Een verkenning naar democratische legitimiteit en financiële arrangementen bij gemeenschappelijke regelingen. Den Haag: BZK. Tatenhove, J. van (2009). Politieke legitimiteit van regionale samenwerking. Den Haag:
NIROV.
Vereniging Brabantse Gemeenten (2015). Inventarisatie vormen van intergemeentelijke samenwerking. Geraadpleegd op file:///C:/Users/Gebruiker/Downloads/Rapport%20 inventarisatie%20vormen%20van%20intergemeentelijke%20samenwerking.pdf Vereniging Nederlandse Gemeenten (2008). Samenwerking tussen gemeenten op basis van de
Wgr. Geraadpleegd op 10 juni 2017 op file:///C:/Users/Gebruiker/Downloads/ Samenwerking%20tussen%20gemeenten%20-%20VNG%20uitg%20(1).pdf Vereniging Nederlandse Gemeenten (2013). Intergemeentelijke samenwerking toegepast:
Handreiking voor toepassen van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Geraadpleegd op 10 juni 2017 op https://vng.nl/files/vng/publicaties/2015/ intergemeentelijk-samen_20150528.pdf
Vereniging Nederlandse Gemeenten (2017). Wgr: verantwoordingsmechanismen. Geraadpleegd op https://vng.nl/producten-diensten/diensten/vraagstukken/wgr-verantwoordingsmechanismen
Westerveld, G. (2007). Democratische Legitimatie Intergemeentelijke Samenwerking. Den Haag: BZK. pp. 4 – 5.
Wevers, R. (2007). Jaarboek Vereniging van Griffiers 2007. Geraadpleegd op 10 juni 2017 op https://www.griffiers.nl/files/griffiers_nl/jaarboek%202007.pdf
