Het juridisch kader rond en de federale
politionele aanpak van uitkeringsfraude
Beleidsrapport
Masterproef neergelegd tot het behalen van
de graad van Master in de Criminologische Wetenschappen door 01300080 Masschelein Sarah
Academiejaar 2019-2020 Aantal woorden: 13.933
Promotor: Commissaris:
0
Voorwoord
We leren vooral van elkaar, niet door te spreken, maar door te luisteren. Een respondent verwoordde heel mooi hoe zowel deze masterproef als de stage omschreven kunnen worden. De combinatie van de stage met het schrijven van de masterproef heeft mij de gelegenheid gegeven om kennis te maken met en het observeren van de praktijk, en te spreken met verschillende personen die dagelijks te maken krijgen met sociale fraude.
Het was ook een uitdaging om deze masterproef te schrijven, voornamelijk door het uitbreken van de COVID19-crisis. Het is een goede leerschool geweest voor het omgaan met onverwachte situaties. Deze crisis stond echter niet in de weg dat ik veel heb bijgeleerd over zowel de werking van veel diensten als over het fenomenen ‘sociale fraude’ en ‘uitkeringsfraude’. Ook heb ik verschillende visies en praktijkproblemen leren kennen, wat mijn blik op de maatschappij enkel heeft verruimd.
Ik kan al mijn respondenten niet genoeg bedanken voor hun tijd en hulp door het antwoorden op mijn vragen of mij te verwijzen naar andere belangrijke instellingen of documenten. Zij hebben mij weten te overtuigen van het belang van de strijd tegen uitkeringsfraude en het belang van samenwerking.
Ook wil ik mijn stageplaats, en vooral mijn stagebegeleider en alle medewerkers van de sectie MOTEM bij FGP Oost-Vlaanderen, afdeling Gent heel hartelijk bedanken voor hun hulp, hun steun en het overlezen van documenten en het geven van feedback tijdens de stage en tijdens de COVID19-crisis. Zonder hen was deze masterproef er nooit gekomen.
Ik wil ook graag mijn promotor, Prof. Dr. Marc Cools, en mijn commissaris, dhr. Pieter Leloup, bedanken voor de tips en de steun die zij mij gegeven hebben, zeker tijdens de COVID19-crisis. Dit is zeker geen evidente tijd geweest om een masterproef te schrijven, maar door hun advies is dit toch gelukt.
Tot slot wil ik ook graag mijn vrienden en familie bedanken. Zonder hen was dit jaar vermoedelijk iets anders afgelopen dan nu. Ook wil ik hen bedanken voor het overlezen van deze masterproef en voor hun vertrouwen in mij.
Sarah Masschelein, 22 mei 2020
1
Executive summary
Het doel van deze masterproef is te kijken hoe de federale gerechtelijke politie uitkeringsfraude onderzoekt. Daarbij mogen ook de samenwerking tussen instellingen, de impact op de samenleving en de opmaak van een profielschets niet ontbreken. Het uitgangspunt is de aanpak door de federale gerechtelijke politie, maar door het beperkt aantal dossiers worden ook de sociale inspectiediensten en de lokale politie in dit onderzoek betrokken. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van interviews, participerende observatie en het literatuuronderzoek. Er wordt gevraagd naar hoe fraude aan het licht komt, vaak via meldingen, hoe onderzoek gebeurt en hoe de samenwerking verloopt, op welke beperkingen zij stuiten en welke aanbevelingen zij zelf zouden doen. De samenwerking verloopt redelijk goed, maar toch moet gedacht worden aan de optie om bepaalde databanken te verbeteren of op te richten waarin alle relevante informatie met betrekking tot fraude kan opgezocht worden door de instellingen die hier onderzoek naar doen. Dit moet vanzelfsprekend gebeuren met een aantal waarborgen zodat de bescherming van persoonsgegevens en de privacy gegarandeerd kunnen worden. Ook moet ingezet worden op een betere zichtbaarheid van fraude door de bevolking hiervan op de hoogte te stellen. Een grotere prioriteit geven aan fraudefenomenen zou al een stap in de goede richting zijn gezien de grote, zij het vaak verborgen, impact die fraude heeft op de samenleving.
2
Abstract
Key words: benefit fraud, police, social inspection services, fraud investigations, profile sketch
This master thesis looks at how the Belgian federal police investigates benefit fraud. Due to the limited number of files, other institutions will also be questioned, such as the social inspection services and the local police. A list of abbreviations has been provided. First, there is a theoretical part in which social and benefit fraud are explained and who investigates it. Then, there is a methodological part which says which research methods were used. In the results, there are given some numbers to indicate the impact of benefit fraud, a profile of the ‘benefit fraudster’ and the benefits of having an alimony. An explanation of how benefit fraud is discovered, researched and handled across the different institutions. Next, the cooperation between the different institutions and what they think about it themselves is being discussed, as are the administrative and penal effects of fraud. Then, the limitations and visions for the future from the practice are reviewed. Due to the COVID19-crisis, there is a short chapter about the consequences for fraud investigations. This thesis shall end with a conclusions and a number of recommendations.
3
Lijst van gebruikte afkortingen
ASR Aangifte van Sociale Risico’s
AVG Algemene Verordening Gegevensbescherming DGPH Directie-Generaal voor Personen met een Handicap DIMONA Déclaration immédiate/ onmiddellijke aangifte
DmfA Déclaration multifonctionelle/ multifunctionele aangifte DVZ Dienst Vreemdelingenzaken
FAMIFED Federaal Agentschap voor de Kinderbijslag FEDRIS Federaal Agentschap voor Beroepsrisico’s FGP Federale Gerechtelijke Politie
FOD SZ Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid
FOD WASO Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg FONS Vlaamse Uitbetaler Groeipakket
FPD Federale Pensioendienst
KB Koninklijk besluit
KIV Kadernota Integrale Veiligheid
KSZ Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid
LIMOSA Landoverschrijdend Informatiesysteem ten behoeve van Migratie Onderzoek bij de Sociale Administratie
LRD Lokale Recherchedienst
MOTEM Gemengde multidisciplinaire onderzoeksteams
4 NIC Nationaal Intermutualistisch College
OB Omzendbrief
OCMW Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn OLAF Europees Bureau voor Fraudebestrijding
POD MI Programmatorische federale Overheidsdienst Maatschappelijke Integratie
PTSS Post-traumatisch Stress Syndroom PWA Plaatselijk Werkgelegenheidsagentschap
RIZIV Rijksdienst voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering RJV Rijksdienst voor Jaarlijkse Vakantie
RSVZ Rijksdienst voor de Sociale Verzekering der Zelfstandigen RSZ Rijksdienst voor Sociale Zekerheid
RVA Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening SIOD Sociale Inlichtingen- en opsporingsdienst SWT Stelsel van werkloosheid met bedrijfstoeslag TSW Toezicht op de Sociale Wetten
VSI Vereniging van Sectorale Instellingen WGP Wet op de Geïntegreerde Politie WPA Wet op het Politieambt
5
Inhoudstafel
Voorwoord ... 0
Executive summary ... 1
Abstract ... 2
Lijst van gebruikte afkortingen ... 3
Inhoudstafel ... 5
Inleiding ... 8
Gestelde objectieven ... 10
Fraude: een begrip met vele gezichten ... 11
1. Het begrip ‘fraude’ ... 11
2. De vele gezichten ... 13 3. De fraudebestrijders ... 15 Methodologie ... 17 1. Onderzoeksstrategieën ... 17 2. Onderzoeksmateriaal ... 18 2.1. Onderzoeksobjecten ... 18 2.2. Bronnen ... 18 2.2.1. Personen ... 18 2.2.2. De werkelijkheid ... 19 2.2.3. Documenten ... 19 2.2.4. Literatuur ... 19 3. Onderzoekstechnieken ... 19 3.1. (Participerende) observatie ... 20
3.2. Het diepte-interview en het e-interview ... 20
3.3. Het literatuuronderzoek ... 21
Het onderzoek naar en de aanpak van fraude ... 23
1. Enkele cijfers ... 23
6
2.1. De spilfiguur alias “de spin” ... 24
2.2. Het spinnenweb ... 25
2.3. Drijfveren ... 26
3. Wat zijn de voordelen… ... 26
3.1. … Van een erkenning als persoon met een handicap? ... 26
3.1.1. De verhoogde tegemoetkoming ... 27
3.1.2. Andere financiële voordelen ... 27
3.1.3. Fiscale en sociale tegemoetkomingen ... 28
3.1.4. Vrije tijd ... 28
3.2. … Van een erkenning van arbeidsongeschiktheid? ... 28
3.3. … Van een erkenning als werkloze? ... 29
3.4. De maatschappij ondergraven ... 30
4. Uitkeringsfraude in het vizier ... 30
5. Verloop van het onderzoek ... 33
6. Samenwerken: een evidentie? ... 35
7. Reactie op uitkeringsfraude: strafrechtelijk of administratief? ... 38
7.1. Het una via-principe toepassen op uitkeringsfraude? ... 38
7.2. Een administratief gevolg, een alternatieve sanctie… ... 38
7.3. … Of toch een strafrechtelijk gevolg? ... 39
8. Beperkingen en toekomstvisie ... 40
8.1. Beperkingen ... 40
8.2. Toekomstvisies ... 42
9. Tot slot: fraude in tijden van Corona? ... 43
Conclusies ... 45
Aanbevelingen ... 47
Bibliografie ... 49
Bijlagen ... 56
Tabellen ... 56
Figuur 1. Tabel – Fiscale en sociale ontduiking en ontwijking (Pacolet & De Wispelaere, 2010) ... 56
7
Figuur 2. Tabel (1) SIOD – Monitoring van opbrengsten (SIOD (2), 2019) ... 57
Figuur 3. Tabel (2) SIOD – Overzicht van financiële opbrengst per fraudefenomeen (SIOD (2), 2019) ... 58
Figuur 4. Schema – Elektronisch netwerk ter verbinding van de verschillende instellingen van sociale zekerheid (KSZ, s.d.) ... 59
Figuur 5. Profielschets ... 60
Datamanagementplan ... 61
8
Inleiding
‘Vlaamse overheid verdubbelt inspectieteam tegen fraude met coronapremies’1, ‘Machtscentrum van EU werd met zwartwerk en illegale arbeid gebouwd’2, ‘Gerecht mag 346 trucks van Belgische transportgigant Jost Group aan de ketting leggen’3 en ‘Fraude kost Belgische bedrijven gemiddeld 200.000 euro’4. Het zijn allemaal (min of meer) recente krantenkoppen die over het onderwerp fraude gaan. Het is een actueel onderwerp, ook nu de COVID19-crisis al een aantal maanden aan de gang is. Zelfs dergelijke crisissen creëren opportuniteiten voor het plegen van fraude. Door de actualiteit en het feit dat steeds meer ingezet wordt op fraudebestrijding, is het interessant om een deelaspect van fraude van dichterbij te bekijken, met name uitkeringsfraude.
Fraude is een fenomeen met vele gezichten dat vaak in het verborgene blijft. Enkel het topje van de spreekwoordelijke ijsberg is zichtbaar. Om een Nederlandse studie uit 1993 te citeren: het onderzoek naar uitkeringsfraude een hachelijke aangelegenheid om diverse redenen (Brunt, Grotenberg, & Ronden, 1993). Betrokkenen lopen niet te koop met het feit dat ze fraude plegen, waardoor het verkrijgen van medewerking niet altijd een simpele opgave is. Anderzijds zijn er verschillende instellingen betrokken bij de opsporing en sanctionering van fraude, waarbij onderlinge informatie-uitwisseling ook niet steeds evident is.
Door het verborgen karakter van uitkeringsfraude, is het niet evident een duidelijk kader te schetsen. Het doel van deze masterproef is om hier toch wat meer duiding rond te geven. Om dit te bereiken, wordt eerst een eerder theoretisch overzicht gegeven van wat fraude is en wie als ‘fraudebestrijder’ kan aanzien worden. In het resultatenhoofdstuk worden een aantal cijfers gegeven om te duiden welke impact uitkeringsfraude kan hebben. Vervolgens wordt een profielschets van fraudeurs gegeven, gevolgd door de voordelen waarop men recht krijgt als men erkend wordt als zijnde gehandicapt, werkloos of arbeidsongeschikt. Daarna wordt ingegaan op hoe een onderzoek verloopt: hoe krijgen de betrokken diensten uitkeringsfraude in het vizier, hoe verloopt een onderzoek concreet en wat gebeurt er wanneer uitkeringsfraude wordt vastgesteld. De federale politionele aanpak vormt het aanknopingspunt, maar een vergelijking met zowel de lokale politie als andere diensten kan niet ontbreken omwille van het
1 Het Nieuwblad, 13 mei 2020, https://www.nieuwsblad.be/cnt/dmf20200512_04955329. 2 De Standaard, 14 december 2019, https://www.standaard.be/cnt/dmf20191212_04764354. 3 De Standaard, 26 maart 2019, https://www.standaard.be/cnt/dmf20190326_04282734.
4 De Morgen, 19 november 2019,
9 geringe aantal dossiers over uitkeringsfraude dat lopende is binnen de FGP’s,. Ook volgt een overzicht van hoe de samenwerking in de praktijk verloopt. Vervolgens komen hindernissen en toekomstvisies uit de praktijk aan bod. Dit hoofdstuk eindigt met een korte uiteenzetting over het fenomeen subsidiefraude dat door de COVID19-crisis wat meer de kop opsteekt. Deze masterproef eindigt met een conclusie en een aantal aanbevelingen. Wat het juridisch kader betreft, is ervoor geopteerd om dit te integreren in de tekst zelf en er geen apart hoofdstuk van te maken.
Deze masterproef is geschreven in combinatie met de verplichte stage in het derde bachelorjaar van de opleiding criminologische wetenschappen aan de Universiteit Gent. Deze stage is doorgegaan binnen FGP Oost-Vlaanderen, sectie MOTEM. Hierdoor is voornamelijk gebruik gemaakt van interviews, (participerende) observatie en dossierstudies. Door de COVID19-crisis is het literatuuronderzoek dan ook belangrijker gebleken dan initieel voorzien.
10
Gestelde objectieven
De onderzoeksvraag van deze masterproef luidt als volgt: hoe onderzoekt de federale gerechtelijke politie uitkeringsfraude? Het startpunt ligt hierbij op de FGP Oost-Vlaanderen, sectie MOTEM. Om een duidelijker kader rond uitkeringsfraude te kunnen schetsen, zijn volgende deelvragen gesteld:
- Wie is allemaal betrokken bij onderzoeken naar uitkeringsfraude? - Hoe verloopt de samenwerking tussen hen?
- Welke impact heeft uitkeringsfraude op de maatschappij? - Bestaat een bepaald profiel van een uitkeringsfraudeur?
- Welke rol speelt de federale gerechtelijke politie bij onderzoeken naar uitkeringsfraude? Door het beantwoorden van deze vragen kan toch gedeeltelijk een kader rond uitkeringsfraude geschetst worden. Op deze manier kunnen ook een aantal hindernissen waarmee onderzoekers in de praktijk te maken krijgen, blootgelegd worden. Vooral het standpunt van de federale gerechtelijke politie is hierbij belangrijk, maar ook de mening van andere instellingen worden gevraagd en hier meegenomen. De bedoeling is om op deze manier een aantal beleidsgerelateerde suggesties te geven om onderzoek naar uitkeringsfraude toch voor een klein stukje te helpen verbeteren:
- Hoe kan uitkeringsfraude beter in kaart worden gebracht? - Hoe kan het onderzoek naar uitkeringsfraude verbeterd worden?
- Bestaat de mogelijkheid om een algemene databank op te richten waarin bepaalde informatie staat, zoals de vraag naar wie welke uitkeringen krijgt en waarom, waar overheidsdiensten die hiernaar onderzoek doen, beroep op kunnen doen? Welke garanties moeten gegeven worden om misbruik te voorkomen?
- Is het beroepsgeheim een geldige reden om sociale fraude niet te melden of moet sociale fraude één van de uitzonderingen worden die toegestaan worden op het beroepsgeheim? - Moet een grotere prioriteit gegeven worden aan sociale fraude?
Daarnaast is het belangrijk om de bevolking bewust te maken van de impact van sociale en uitkeringsfraude. Het is een verborgen fenomeen en op deze manier wordt gepoogd om dit toch deels wat zichtbaarder te maken. Op deze manier kan er nagedacht worden over welke prioriteit aan het fenomeen fraude vanuit de overheid gegeven moet worden.
11
Fraude: een begrip met vele gezichten
1. Het begrip ‘fraude’
Fraude is een containerbegrip dat drie aspecten kent: de verschillende verschijningsvormen (fiscale fraude, socialezekerheidsfraude, aankoopfraude…), de verschillende vormen van slachtofferschap (overheid, bedrijven, werknemers) en de verschillende vormen van daderschap (organisatiecriminaliteit, werknemerscriminaliteit, witteboordencriminaliteit) (De Bie & Verhage, 2010). Een goed afgebakende definitie is dus onmisbaar om een duidelijk kader te schetsen rond uitkeringsfraude.
OLAF, het Europees antifraude-agentschap (OLAF, s.d.), definieert fraude als “een opzettelijke onregelmatigheid om jezelf te verrijken of anderen te benadelen”. Daarbij verwijst het naar artikel 1 van de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen van 26 juli 1995 (De Raad, 1995). Een onregelmatigheid moet begrepen worden als “iedere handeling die niet aan de EU-regels voldoet en de financiële belangen van de EU kan schaden” (OLAF, s.d.).
Fraude kan onderverdeeld worden in verschillende groepen, waarvan fiscale en sociale fraude misschien het bekendst in de oren klinken. Hoewel het eerste niet verder behandelt wordt, is een definitie toch noodzakelijk om een onderscheid te kunnen maken met sociale fraude. Fiscale fraude kent op zijn beurt twee vormen: ‘lichte’ fiscale fraude: wanneer het bedrag relatief laag is of wanneer geen ingewikkelde instrumenten zijn opgezet om belastingen te ontduiken en is het de fiscus die eerst zal optreden. ‘Ernstige(re)’ fiscale fraude: wanneer voor grote bedragen aan belastingen zijn ontdoken, bij complexe fraudestructuren of wanneer er samenloop is met misdrijven als heling, witwas, corruptie of financiering van georganiseerde misdaad of terrorisme en waarbij strafrechtelijke onderzoeksmaatregelen nodig zijn (Geens, 2019).
Sociale fraude kent vele definities. De Vlaamse overheid hanteert een nogal enge benadering van sociale fraude, met name wanneer iemand een sociale (ziekte-, invaliditeits-, onderbrekings- of werkloosheids-)uitkering krijgt en tegelijk al dan niet legaal werkt, en zonder dit werk aan te geven bij zijn uitkeringsinstelling (Vlaamse Overheid, 2019). De (reeds opgeheven) wet van 3 mei 2003 hanteerde een definitie van sociale fraude die werd overgenomen in art. 309 van de Programmawet (I) van 27 december 2006 en luidde als volgt:
12 “[…] iedere inbreuk op een sociale wetgeving die tot de bevoegdheid van de federale
overheden behoort”.
Deze definitie is echter nogal breed en abstract, wat ook is bevestigd in de literatuur (Vincke, 2010). Ondertussen is ook bovenstaand artikel opgeheven door de invoering van het Sociaal Strafwetboek. Deze definitie is daarom niet meer terug te vinden.
Daarnaast verschaft een interne dienstnota van DGPH (2018) een definitie van fraude. Er mag aangenomen worden dat met ‘fraude’ ‘sociale fraude’ wordt bedoeld. De definitie gaat als volgt: “Fraude omvat alle bedrieglijke handelingen om ten onrechte tegemoetkomingen te
verkrijgen. Er zijn drie soorten situaties waarin iemand een fraude pleegt:
• Frauduleuze handelingen: opzettelijke handelingen zoals een valse identiteit
gebruiken, een officieel attest of een medisch verslag vervalsen of iemands handtekening nabootsen op het einde van een verklaring
• Gelogen verklaringen: opzettelijke handelingen waarbij iemand bewust verkeerde
informatie meedeelt, zoals een fictief domicilie of een definitief vertrek naar het buitenland niet aangeeft, of een valse verklaring geeft op het aanvraagformulier
• Bewust onvolledige verklaringen: bewust achterhouden van een deel van een
verklaring zoals het verzuim van aangifte van bepaalde inkomsten […].”
Vincke (2010) heeft nog een andere definitie van sociale fraude. Deze is ook wat abstract, maar duidt wel aan wat binnen deze masterproef onder dit begrip moet begrepen worden, zeker aangezien verschillende inspectiediensten aangesproken zijn die met fraude te maken krijgen. Sociale fraude bestaat wanneer uit de inbreuk de intentie blijkt tot onrechtmatige toe-eigening van een voordeel.
De definitie van de Vlaamse overheid heeft het over een aantal uitkeringen, waardoor uitkeringsfraude beschouwd moet worden als onderdeel van sociale fraude. Uitkeringsfraude is een tekortkoming aan de informatieplicht, dus wanneer de betrokkene niet (tijdig) of de verkeerde informatie heeft doorgegeven (Pieters & Schoukens, 2006).
Uit bovenstaande is duidelijk gebleken dat er een heel amalgaam aan definities bestaat rond fraude, wat het soms moeilijk maakt om te begrijpen wat nu eigenlijk onder fraude moet worden verstaan. Enerzijds mag een definitie niet te breed zijn, aangezien deze anders te vaag zou zijn. anderzijds mag ze ook niet te eng zijn, doordat anders veel fraudefenomenen uit de boot zouden
13 vallen. Pacolet en De Wispelaere (2010) pleiten daarom voor een ruime definitie van sociale fraude, met daarin bijdragefraude en uitkeringsfraude, en fiscale fraude, alsook ontwijking en vermijding om zo een allesomvattend beeld te creëren.5
Figuur 1 (Pacolet & De Wispelaere, 2010) kan als volgt geïnterpreteerd worden: sociale fraude bestaat eigenlijk uit twee aspecten, met name enerzijds het feit dat de overheid inkomsten misloopt, waardoor het solidariteitsbeginsel geschaad wordt. Dit is het geval bij (belastings)ontduiking, het niet aangeven van het inkomen (waarschijnlijk vanuit het standpunt van de werkende door het ontwijken van fiscale bijdragen) en zwartwerk (vanuit het standpunt van de werkgever door het ontwijken van sociale bijdragen). Anderzijds wordt het solidariteitsbeginsel misbruikt door het plegen van uitkeringsfraude en misbruik van sociale uitkeringen. Tot slot wordt de maatschappij geschaad door criminele en illegale activiteiten die te maken hebben met sociale fraude. Daarnaast bestaat een grijze zone, aangezien tussen al deze categorieën niet steeds een duidelijke lijn kan getrokken worden, zoals dit bijvoorbeeld het geval kan zijn bij het niet-aangeven van het inkomen en zwartwerk, en zwartwerk en uitkeringsfraude.
2. De vele gezichten
Buys (2010) omschrijft fraude als een containerbegrip met vele gezichten en benoemt daarbij werkloosheidsfraude, inkomstenbelastingsfraude, subsidiefraude, jaarrekeningfraude, verzekeringsfraude, invoerrechtenfraude, kilometerheffingsfraude, btw-fraude, afvalfraude, diplomafraude, telecommunicatiefraude en nog veel meer. Buys haalt echter voornamelijk vormen van fiscale fraude aan.
SIOD omschrijft zichzelf als “een strategisch orgaan dat op basis van de kennis en inzichten
van de betrokken diensten en wetenschappelijke ondersteuning een visie ontwikkelt op sociale fraudebestrijding en deze vertaalt in concrete strategieën. Op die manier draagt SIOD ook bij tot het strategisch plan en de jaarlijkse actieplannen sociale fraudebestrijding en tot de werking van het College voor de strijd tegen de fiscale en sociale fraude. De SIOD verzorgt tevens de coördinatie op het vlak van de beleidsondersteuning, in het kader van het strategisch plan en
14
de jaarlijkse actieplannen”. Op basis van het jaarverslag van 2018 kunnen een aantal
fraudefenomenen onderscheiden worden, waaronder ook uitkeringsfraude (SIOD (2), 2019):6 1. Niet-aangegeven arbeid – zwartwerk;
2. Verboden cumul van uitkeringen; 3. Schijnzelfstandigheid;
4. Misbruik (tijdelijke) werkloosheid; 5. Valse onderwerpingen;
6. Domiciliefraude;
7. Fraude met sociale zekerheidsbijdragen; 8. Fraude door zorgverstrekkers;
9. Fraude met ziekte-uitkeringen aangeleverd door mutualiteiten; 10. Loopbaanonderbreking/ Tijdskrediet – anomalieën;
11. Artikel 30bis – 30ter; 12. Zwarte overuren; 13. Mensenhandel; 14. Starters;
15. Sociale dumping; 16. Stilzwijgers.
Dit is een niet-limitatief overzicht. Bovenstaande opsomming geeft enkel een indicatie van hoeveel fraudefenomenen er allemaal bestaan. Het fenomeen ‘fraude’ kan dus een heel amalgaam aan fraudevormen omvatten. De FGP’s hebben te maken met meer complexe en georganiseerde vormen van fraude. De lokale politie onderzoekt vaak zaken van zwartwerk, sluikwerk en domiciliefraude.7
Wat de RSZ betreft, kunnen diverse vormen van valse, onjuiste of bedrieglijke aangifte van tewerkstelling onderscheiden worden. Ten eerste is er de handel in valse zogenaamde social kits, zoals valse loonbrieven, valse arbeidscontracten en valse aangiften van tewerkstellingen bij de RSZ. Personen worden valselijk en in grote getale bij lege doosvennootschappen ingeschreven zonder dat er tewerkstelling is. Redenen hiervoor zijn onder meer het verkrijgen van uitkeringen, sociale verzekeringen, etc. Ten tweede kunnen alle werknemers als zodanig worden ingeschreven, maar waarbij bepaalde personen geen arbeidsprestaties leveren. Het
6 De volledige tabellen en de bijbehorende cijfers zijn beschikbaar in deze masterproef onder bijlagen, figuren 2
en 3.
15 laatste geldt niet als een arbeidsovereenkomst die bij de RSZ kan worden ingeschreven. Tot slot kan het ook zijn dat niet de arbeidsprestaties, maar het statuut betwist wordt. Hier is geen sprake van een gezagselement dat nodig is om te spreken van een arbeidsovereenkomst.8 Dit is eigenlijk een prestatie als zelfstandige en hierop moet een inschrijving bij de RSVZ volgen. Voor 2010 kwam vooral de eerste vorm regelmatig voor. Op vandaag komen ook de andere twee vormen frequenter voor.9
3. De fraudebestrijders
Er bestaat niet één grote organisatie die onderzoeken en opsporingen verricht naar fraude. Verschillende diensten hebben elk hun bevoegdheid voor bepaalde soorten fraude. Het Sociaal Strafwetboek10 geeft een definitie van de actoren bij de strijd tegen sociale fraude: de sociale inspectiediensten van de Federale Staat, de politie, de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst, de bevoegde administratie, het openbaar ministerie bij de hoven en rechtbanken, de onderzoeksrechters, het College van procureurs-generaal en de openbare instellingen van sociale zekerheid.
Ook de website van de KSZ geeft een duidelijk overzicht met daarin de verschillende instellingen van sociale zekerheid die allemaal deel uitmaken van een verbindingsnetwerk waarin bepaalde gegevens van de betrokken diensten worden opgenomen (KSZ, s.d.).11 Wat dit netwerk betreft, zijn de belangrijkste diensten de RSZ, het RIZIV en de RVA. Ook de hierboven genoemde SIOD speelt als overkoepelende organisatie een belangrijke rol.
Door de link tussen deze masterproef en de stage, vormt de voornaamste instelling in dit kader de federale gerechtelijke politie, en meer specifiek de sectie MOTEM. MOTEM staat voor multidisciplinair onderzoeksteam, dat specifiek is opgericht ter bestrijding van georganiseerde economische en financiële criminaliteit, fiscale en sociale fraude en ICT-criminaliteit.12 De oprichting van dergelijke sectie is mogelijk sinds 2014 en FGP Oost-Vlaanderen, afdeling Gent is momenteel nog de enige FGP die daar gebruik van heeft gemaakt (Comité P, 2017), voornamelijk door aansturing van een medewerkster van de huidige MOTEM.
Ook de (recherchediensten van de) lokale politie doen regelmatig onderzoek naar uitkeringsfraude, zij het dat zij geen deel uitmaken van het MOTEM-overleg. Blijkbaar zou
8 Art. 328, 5° Arbeidsrelatiewet.
9 Interview met inspecteur van de RSZ Gent, Izegem, 20 april 2020. 10 Art. 16, 14° Sociaal Strafwetboek.
11 Het volledige netwerk staat onder bijlage, figuur 4. De afkortingen staan uitgelegd in de afkortingenlijst. 12 Art. 105, §11 WGP.
16 MOTEM ook niet bij elke lokale politiezone gekend zijn. Volgens hen zou echter misschien wel een meerwaarde zijn om elkaars ervaring te kennen en van elkaar te leren.13
Wegens de beperkte omvang van deze masterproef, zullen enkel de fraudevormen die diensten onderzoeken, meegenomen worden. Dit zijn domiciliefraude, niet-aangegeven arbeid/ zwartwerk, verboden cumul van uitkeringen, misbruik van de (tijdelijke) werkloosheid, fraude met sociale zekerheidsbijdragen en fraude met ziekte-uitkeringen en gehandicapten-tegemoetkomingen.
17
Methodologie
1. Onderzoeksstrategieën
Deze masterproef is geschreven in combinatie met de stage bij de FGP Oost-Vlaanderen, sectie MOTEM. Dit vormt de ideale gelegenheid om een onderzoek in de diepte te doen. De hoofdrolspeler in dit onderzoek is de federale gerechtelijke politie. Hoe zij uitkeringsfraude onderzoeken, hangt van veel zaken af en samenwerking met andere diensten, zoals de lokale politie, de sociale inspectiediensten en het arbeidsauditoraat mag niet uit het oog verloren worden. Het zichtbaar maken van de vele valkuilen die opduiken, is een belangrijk onderdeel hierbij. Dit kan enkel gebeuren door een onderzoek dat voornamelijk diepgang, detaillering en complexiteit beoogd. Hieraan gekoppeld, is dit masterproefonderzoek gevoerd in de vorm van een kwalitatief onderzoek. Door de combinatie met de stage, is de ideale gelegenheid gecreëerd om zelf het veld in te gaan in plaats van een bureauonderzoek te voeren (Hardyns, 2019). Binnen deze masterproef is gebruik gemaakt van een casestudy. Dit is een gedetailleerde, intensieve studie van een afgebakende onderzoekseenheid, onder meer een individu, een organisatie…, zoals die zich in de sociale werkelijkheid manifesteert (Leys, Zaitch, & Decorte, 2018). Met andere woorden gaat het om een onderzoek waarbij gepoogd wordt om een diepgaand en integraal inzicht te krijgen in één of enkele tijdruimtelijk begrensde objecten of processen (Hardyns, 2019). Door de combinatie met de stage, ligt de focus voornamelijk op de opsporing van uitkeringsfraude door de federale gerechtelijke politie. Het aantal van dergelijke onderzoeken is echter heel beperkt, waardoor het noodzakelijk is om ook andere diensten te bevragen, teneinde een breder beeld te krijgen over het fenomeen uitkeringsfraude. Om deze reden zal gebruik worden gemaakt van een vergelijkende casestudy via de hiërarchische methode, dus afzonderlijke cases bestuderen met vervolgens een vergelijkende analyse (Hardyns, 2019).
Tot slot is ook literatuuronderzoek belangrijk. Er is gesteund geweest op bestaande vakliteratuur om een theoretische stand van zaken te krijgen, alsook het juridisch kader te vormen (Hardyns, 2019).
18
2. Onderzoeksmateriaal
2.1. Onderzoeksobjecten
Het belangrijkste onderzoeksobject zijn personen. Dit zijn voornamelijk de medewerkers van de sectie MOTEM, maar ook medewerkers van de sociale inspectiediensten, politiemensen van lokale politiezones en de arbeidsauditeurs. Daarnaast is er ook gekeken naar situaties, meer bepaald de situatie rond uitkeringsfraude en de vraag of aan sociale fraude een grotere prioriteit moet gegeven worden vanuit het beleid (Hardyns, 2019).
2.2. Bronnen
2.2.1. Personen
Personen zijn een belangrijke bron en bestaan concreet uit de medewerkers van de sectie MOTEM van FGP Oost-Vlaanderen, de sociale inspecteurs en de arbeidsauditeurs Zij kunnen optreden enerzijds als informanten, aangezien zij informatie kunnen verschaffen over andere personen en situaties en vormen zij dus een databron (Hardyns, 2019). Anderzijds zijn zij ook deskundigen, aangezien zij leveranciers zijn van kennis (Hardyns, 2019). Meer bepaald kunnen zij problemen en oorzaken aanwijzen bij de opsporing van uitkeringsfraude of bij het verloop van de samenwerking.
Er is dan ook veel gebruik gemaakt van de sneeuwbalmethode. Hierbij is er geen goed zicht op wie goede en betrouwbare informatie kan geven. Eén of meerdere personen worden opgezocht en daarbij wordt nog gevraagd wie nog zou kunnen bijdragen aan het onderzoek, waarop ook deze personen worden gecontacteerd, en zo verder (Mortelmans, 2018). Eerst is binnen de stageplaats gevraagd naar contactpersonen. Ook bij het contacteren van bepaalde diensten is gevraagd naar personen die konden helpen bij het beantwoorden van vragen of is door de respondenten zelf aangegeven om bepaalde personen of diensten te contacteren.
Hier moet rekening gehouden worden met een aantal zaken. De geheimhoudingsplicht speelt bij de stage bij de FGP, waardoor discretie en anonimiteit een heel belangrijke rol spelen. Ook moet rekening gehouden worden dat deze masterproef vooral geschreven wordt vanuit het standpunt van de FGP. Enige assertieve en kritische ingesteldheid en goede communicatie met de samenwerkingspartners, zoals de sociale inspectiediensten, zijn belangrijk.
19
2.2.2. De werkelijkheid
Een volgende bron is de werkelijkheid (Hardyns, 2019). Dit uit zich in het feit dat de masterproef wordt geschreven in combinatie met de stage. Dit vormt een uitgelezen kans om de actoren op een objectieve manier te observeren. Tijdens de stage is de kans geboden om allerlei gelegenheden bij te wonen. Helaas zijn er ook een aantal gelegenheden waarbij er geen aanwezigheid mogelijk is als stagiaire, zoals onder meer huiszoekingen. Dit heeft als gevolg dat de werkelijkheid niet volledig kan weergegeven en ervaren worden. De oplossing hiervoor is spreken met medewerkers die deze gebeurtenissen wel kunnen meevolgen of het lezen van processen-verbaal hierover.
2.2.3. Documenten
Vervolgens zijn er de documenten (Hardyns, 2019). Een voorbeeld zijn de dossiers van zaken waar de sectie MOTEM, en breder gezien de FGP(’s), mee bezig is (zijn) (geweest). Uit de stage is gebleken dat de federale politie niet veel dossiers over uitkeringsfraude behandelen, aangezien deze aan een aantal voorwaarden moeten voldoen (geografische spreiding, georganiseerd karakter) opdat zij deze dossiers zouden kunnen behandelen. Om deze reden is de lokale politie zeker betrokken met het oog op het verkrijgen van een duidelijker beeld rond uitkeringsfraude. Dossiers zijn belangrijk om het verloop van een onderzoek en de aanpak van uitkeringsfraude in kaart te kunnen brengen. Ook het opstellen van een eventueel profiel van fraudeurs hangt voornamelijk af van het analyseren van dossiers. Ook het inkijken van dossiers van de sociale inspectiediensten is hierbij van belang.
2.2.4. Literatuur
De laatste bron die een rol heeft gespeeld bij het schrijven van deze masterproef, is de literatuur. Als eerste is dit een belangrijke kennisbron bij het bekomen van inzichten, beschrijvingen en onderzoeken van andere auteurs over uitkeringsfraude als theoretische basis voor de masterproef. (Hardyns, 2019). Ook het wettelijk kader over uitkeringsfraude wordt op deze manier geconstrueerd.
3. Onderzoekstechnieken
Zoals eerder gezegd, volgt dit masterproefonderzoek het stramien van een kwalitatief onderzoek. Het emic-perspectief speelt een grote rol. Het is hierbij de bedoeling dat er inzicht
20 wordt verkregen in de betekenisgeving van de respondenten en dat de werkelijkheid begrepen wordt vanuit hun standpunt, met andere woorden welke betekenis zij zelf aan hun handelen geven (Staring & van Swaaningen, 2018). Dankzij de stageplaats is het mogelijk om een direct inzicht te verkrijgen in hoe uitkeringsfraude benaderd wordt door de politie. Daarnaast wordt de kans geboden om contacten te leggen met andere diensten en organisaties. Op deze manier kunnen ook hun visies en perspectieven in deze masterproef meegenomen worden.
3.1. (Participerende) observatie
Een eerste methode die is gebruikt, is de participerende observatie. Dit houdt in dat er onderzoek kan gedaan worden door aanwezig te zijn in ‘natuurlijke’ situaties of locaties (het ‘(werk)veld’), door aan alledaagse activiteiten deel te nemen (participeren), door gedrag, gebeurtenissen, handelingen of context te observeren en door spontane gesprekken met bepaalde personen te voeren (Zaitch, Mortelmans, & Decorte, 2018).
De stage bij de sectie MOTEM heeft zeker de kans geboden om het onderzoek naar uitkeringsfraude van dichtbij mee te maken en zelf te ervaren hoe uitkeringsfraude wordt onderzocht en aangepakt, en waarin praktische en potentiële moeilijkheden en valkuilen schuilen. Daarnaast creëert de stage de ideale omstandigheden om te observeren hoe de samenwerking verloopt tussen de politie en de verschillende diensten. Ook kunnen informele gesprekken tot stand komen met personen binnen en buiten politie, die een ideaal middel zijn om op korte tijd veel te weten te komen over de werking van de dienst, over de muren waarop de politie zoal botst, etc. Helaas heeft de participerende observatie slechts een beperkte tijd kunnen plaatsvinden door de COVID19-crisis. Dit heeft echter niet belet dat ik veel dingen van dichtbij heb kunnen zien en tijdens de quarantaine zijn de contacten tussen mezelf en de stageplaats blijven voortbestaan.
3.2. Het diepte-interview en het e-interview
Een ander belangrijke methode is het diepte-interview. Dit is een manier om de sociale werkelijkheid te onderzoeken door mensen ernaar te vragen en kennis te verkrijgen door te luisteren naar wat en hoe respondenten spreken en dit te interpreteren (Beyens, Kennes, & Tournel, 2018). Op deze manier kan naar de meningen van individuele personen gevraagd worden en ontdekken hoe zij het onderzoek naar uitkeringsfraude ervaren. Dit geldt zowel voor de politiediensten (lokaal en federaal) als de sociale inspectiediensten en het arbeidsauditoraat. Aangezien er weinig literatuur te vinden is rond uitkeringsfraude, zijn de antwoorden vanuit de
21 praktijk onmisbaar. Zij krijgen dagelijks te maken met allerlei vormen van fraude en weten dus het best hoe de opsporing daarvan gebeurt, welke middelen er beschikbaar zijn, welke prioriteit aan dit fenomeen moet gegeven worden etc.
Door de COVID19-crisis is het noodzakelijk gebleken om iet of wat creatiever om te gaan met de dataverzameling. Face-to-face interviews hebben niet altijd kunnen plaatsvinden, waardoor vaak gebruik gemaakt is van telefonische interviews en e-interviewen via e-mail. Telefonische interviews hebben als voordeel dat soms spontane informatie wordt gegeven. Er is echter voor gekozen om de vragen zoveel als mogelijk op voorhand beschikbaar te stellen zodat de respondenten zich hebben kunnen voorbereiden indien zij dit wensten, dit aangezien uitkeringsfraude een complexe materie behelst. In dit kader zijn er via mail eerst een aantal richtvragen gesteld. Wanneer de respondenten geantwoord hebben, is de vragenlijst in zijn geheel toegestuurd. Dit is een vorm van gefaseerd werken. Een vast aspect van e-interviewen is trouwens dat respondenten over de mogelijkheid beschikken om een doordacht, reflexief en goed geformuleerd antwoord te geven, zeker wanneer dit via mail gebeurt. Dit is niet per se minder geldig dan een spontane reactie (Steenhout, 2018).
Het e-interviewen door middel van Skype en dergelijke kanalen, is binnen deze masterproef moeilijk aangezien veel respondenten gebonden zijn aan het beroepsgeheim. De respondenten bevonden zich vaak op de werkvloer ten tijde van het interview, en doordat zij begrijpelijkerwijs hun beroepsgeheim en dat van collega’s niet in gevaar wilden brengen, moest gezocht worden naar creatieve oplossingen. Om deze reden is er zoveel mogelijk voor gekozen om de respondenten zelf de keuze te laten hoe zij het interview wensten te doen: hetzij via de telefoon, via mail of via videochat.
3.3. Het literatuuronderzoek
Tot slot is een belangrijk element bij het schrijven van de masterproef vanzelfsprekend het literatuuronderzoek. Als eerste zorgt dit voor enige theoretische basis die helpt bij het verder uitwerken van het verder onderzoek (Mortelmans, 2018). Er is helaas niet zoveel literatuur beschikbaar rond uitkeringsfraude. Wel behoort ook dossieranalyse tot dit type bron. Dit zijn bijvoorbeeld concrete gevallen en onderzoeken die behandeld zijn door de politie en de inspectiediensten. Dit geeft een meer concreet beeld van hoe deze problematiek in het werkveld ervaren, onderzocht en aangepakt wordt en waar zich hiaten en beperkingen voordoen. Wat de dossieranalyse betreft, zullen wegens het beroepsgeheim enkel dossiers in aanmerking worden genomen die door de federale gerechtelijke politie zijn behandeld. Er bestaat een Amerikaans
22 instrument voor de detectie van fraude (Ha & Grenie, 2012). Dit kan eventueel als basis dienen voor het opmaken van een fraudeprofiel.
Door de COVID19-crisis heeft het literatuuronderzoek een grotere rol gespeeld in deze masterproef dan initieel voorzien. Veel interviews hebben niet kunnen plaatsvinden omwille van het feit dat door deze crisis een aantal respondenten niet hebben geantwoord. Deze masterproef is met andere woorden geschreven met een beperkt aantal interviews en verslagen die beschikbaar zijn op de websites van een aantal diensten.
23
Het onderzoek naar en de aanpak van fraude
1. Enkele cijfers
“Strijd tegen sociale fraude: ruim 1 miljard euro op vijf jaar”, kopt Knack (2019) op 14 november 2019. De twee grote schadeposten daarbij zijn sociale fraude met sociale bijdragen of sociale dumping (724,8 miljoen euro) en uitkeringsfraude (279,1 miljoen euro). In 2017 is een opbrengst opgetekend van 266 miljoen euro, en voor 2018 zelfs 275 miljoen euro (Van De Velden, 2018). Daarvan zou ongeveer 68 procent afkomstig zijn uit de strijd tegen sociale bijdragefraude en sociale dumping en 27 procent uit de strijd tegen uitkeringsfraude (Open VLD, 2019).
SIOD heeft een aantal tabellen14 opgesteld met daarin de opbrengsten per fraudefenomeen. Deze geven een indicatie van hoeveel geld de strijd tegen fraude kan opleveren. De verboden cumul van uitkeringen heeft bijvoorbeeld 10.598.601,75 euro opgeleverd, domiciliefraude 30.024.758,40 euro en fraude met ziekte-uitkeringen (aangeleverd door mutualiteiten) 17.919.634,60 euro, samen goed voor 58.542.994,75 euro. Dit is maar het topje van de ijsberg, aangezien de opbrengsten van de andere fraudefenomenen hier nog niet bijgerekend zijn. Daarnaast gaat het hier over de opbrengsten van fraude die gekend is. Wat niet gekend is of waar geen terugvordering is gedaan, zijn hier niet bij gerekend.
Deze cijfers zijn aangehaald om te duiden dat fraude redelijk wat geld kost voor de samenleving. Enkel deze bedragen zijn teruggevorderd. Het blijft de vraag hoeveel nog in het verborgene zit en hoeveel daarvan kan teruggevorderd worden. Deze praktijken zorgen voor een enorme ondergraving van de samenleving en de solidariteit. De bevolking is zich echter niet steeds bewust van de impact die fraude kan hebben. De opbrengsten kunnen enkel een indicatie geven van over hoeveel het geld het mogelijks gaat, maar toch blijft een groot deel verborgen. Het is belangrijk dat mensen zich hiervan bewust zijn.
Verschillende politie- en inspectiediensten houden zelf bij hoeveel dossiers zij op jaarbasis hebben. De Lokerse lokale politie werkt zelf veel op uitkeringsfraude. Het aantal dossiers van domiciliefraude bij hen betrof in 2015 2 stuks, in 2016 waren het er al 22. In 2019 is dit aantal gedaald naar 11 dossiers. Wat zwartwerk betreft, zien de cijfers er als volgt uit: in 2014 14 dossiers, in 2015 13 dossiers, in 2016 27 dossiers, in 2017 19 dossiers, in 2018 10 dossiers en
24 tot slot in 2019 2 dossiers. Dit betreft toch al een redelijk aantal, afhankelijk van welk jaar men neemt. Dit staat in contrast met de federale politie die normaal minder dossiers behandelen. Volgens de lokale politie is dit misschien te wijten aan het feit dat de federale politie vaak met grotere dossiers, waarschijnlijk één per keer, terwijl de lokale politie met meerdere kleinere dossiers hebben die zij gelijktijdig onderzoeken.15
Ook DGPH houdt een overzicht van het aantal dossiers bij. In 2018 had zij in totaal 51 meldingen van fraude en in 2019 waren dit er 52. Het motief voor de fraude kan verschillen. DGPH onderscheidt vijf motieven, met name gezinssamenstelling, medisch motief, verblijf buitenland, zwartwerk en inkomsten. Voor 2018 zien de cijfers er respectievelijk als volgt uit: 33, 0, 11, 2 en 5 dossiers. Voor 2019 zijn de motieven respectievelijk als volt verdeeld: 32, 10, 7, 5 en 1 dossier. Deze cijfers komen uit een niet-gepubliceerd intern document dat DGPH voor deze masterproef ter beschikking heeft gesteld. De RVA heeft dan weer 56.075 dossiers afgewerkt in 2019 (RVA, 2020).
2. Dé uitkeringsfraudeur? Een profielschets
Dé uitkeringsfraudeur bestaat eigenlijk niet. Er bestaat een heel amalgaam aan fraudevormen, waardoor ook verschillende redenen bestaan om uitkeringsfraude te plegen, hoewel deze vaak gelijkaardig kunnen zijn. Er kan hierbij gedacht worden aan domiciliefraude, waarbij het behouden van de uitkering de voornaamste reden vormt voor deze vorm van fraude, maar niet altijd de enige. Er moet met andere woorden situatie per situatie bekeken worden. Deze profielschets zal echter enkel kijken naar de dossiers die lopen bij verschillende FGP’s, waardoor niet elke vorm van uitkeringsfraude in aanmerking genomen wordt. Hier is voornamelijk uitkeringsfraude die betrekking heeft op de gezondheid belangrijk, met name ziekte, arbeidsongeschiktheid en handicap. Bij bijlagen, onder figuur 5 staat een visuele weergave over de hierop volgende uiteenzetting.
2.1. De spilfiguur alias “de spin”
De rode draad doorheen de dossiers is dat de organisatie eigenlijk kan vergeleken worden met een soort van spinnenweb, met in het midden een spilfiguur of spin die over een bepaald netwerk beschikt. Hoewel er soms meer dan één spilfiguur kan zijn, centreert een onderzoek zich vaak rond één “spin”, die dan in verbinding staat met een aantal andere personen.
25 De spilfiguur vertoont een aantal kenmerken. Hij bezit meestal de Belgische nationaliteit, maar is van een buitenlandse origine. Ook heeft hij een strafrechtelijk verleden, met als vaste waarden oplichting en schriftvervalsing. Vaak maakt hij deel uit van een gezin, zij het niet altijd officieel. Dit kan gelinkt worden aan domiciliefraude en het behouden van het recht op bepaalde uitkeringen. Hij geniet dikwijls zelf een uitkering, vaak voor invaliditeit, en probeert er voor te zorgen dat ook zijn familie een uitkering krijgt. De spilfiguur kan zowel legaal werk (gehad) hebben als fictieve tewerkstellingen. Het valt op dat hij vaak een heel goede kennis heeft van de zwakke punten van de wetgeving, daar zelf misbruik van maakt en anderen daarbij helpt.
2.2. Het spinnenweb
Hij spint met andere woorden een web van uitkeringsfraude en haalt daar personen mee binnen, waarbij hij aan een aantal spreekwoordelijke draadjes kan trekken om zijn doel te bereiken. Enerzijds zijn er de zogenaamde “hulppersonen”. Wanneer zij een belangrijke rol spelen, worden zij ook als spilfiguur beschouwd binnen een onderzoek. Hun profiel loopt voor een groot deel gelijk met dat van de spilfiguur. Ze bezitten de Belgische nationaliteit, maar hebben een buitenlandse origine. Ook zij genieten van een bepaalde uitkering en halen zelf personen binnen. Zij bezitten echter vaak niet het (grotere) netwerk van onder meer artsen, waardoor zij als het ware “in dienst staan” van de spilfiguur, die alles coördineert. Ook hun gezin geniet vaak een uitkering.
Anderzijds staat de spilfiguur in contact met een aantal (vaak dezelfde) artsen. Het gaat veelal over specialisaties, zoals bijvoorbeeld psychiaters, neurologen en geriaters, maar even goed controleartsen. De dossiers vermelden vaak dezelfde – moeilijk te controleren - ziektebeelden, zoals bijvoorbeeld PTSS, depressies en rugklachten. Belangrijk is dat de artsen Belgen zijn en geen andere origine hebben. Het is gissen naar hun motieven om mee te werken aan uitkeringsfraude. Verklaringen kunnen zijn dat zij verzekerd zijn van een zekere toestroom aan cliënten en het verkrijgen van vergoedingen en cadeaus. De Orde van Geneesheren neemt hieromtrent geen duidelijk standpunt in. Het wordt daarom afwachten op vonnissen waarin artsen veroordeeld worden voor dergelijke praktijken. Daarbij komt nog dat de spilfiguur regelmatig fungeert als tolk, ook bij doktersafspraken, waardoor het medisch beroepsgeheim en de dokter-patiënt-confidentialiteit als het ware doorbroken worden. Dit heeft als gevolg dat artsen die wel te goeder trouw zijn en die als filter voor uitkeringsfraude kunnen fungeren op die manier buiten spel worden gezet.
26 De “klanten” zijn meestal personen die door de spilfiguur zelf aangetrokken worden of die via de hulppersonen worden aangebracht. Zij zijn meestal van dezelfde origine als de spilfiguur. Als hij bijvoorbeeld van Russische origine is, zullen zijn klanten dat vaak ook zijn. Deze personen komen vaak uit een gesloten, en dus kwetsbare, gemeenschap die ook het Nederlands niet (voldoende) machtig zijn. De spilfiguur treedt, zoals gezegd, vaak op als tolk, waardoor een soort afhankelijkheid gecreëerd wordt tussen klanten en spilfiguur. Zij kunnen niet zomaar zelf naar een dokter of een bepaalde dienst gaan zonder de hulp van de spilfiguur in te roepen. Anderzijds lijkt het niet onmogelijk dat op zijn minst een aantal klanten wel beseffen dat het verkrijgen van de uitkeringen niet op een heel koosjere manier gebeurt. De vraag rijst dan natuurlijk in welke mate de klanten als slachtoffer dan wel als medeplichtige moeten aanzien worden. Er mag met andere woorden niet zomaar vanuit gegaan worden dat vanuit het loutere feit dat zij zijn aangebracht door de spilfiguur mag worden aangenomen dat zij niet daadwerkelijk aan bepaalde ziektebeelden zouden voldoen.
2.3. Drijfveren
Fraude wordt gepleegd met een aantal doelen voor ogen. De drijfveren kunnen materieel en immaterieel van aard zijn. Binnen de eerste categorie hoort het plegen van fraude met als doel het geld op zich, voorzien in het levensonderhoud, het betalen van een verslaving, etc. Immateriële drijfveren uiten zich dan weer in het willen hebben van een bepaalde status, het hebben van een bepaald aanzien of positie, het verlies van werk, etc. Deze elementen zijn opgesomd in het kader van eerder fiscale fraude (Cools, 2016). Het is echter niet ondenkbaar dat wanneer sociale fraude gepleegd wordt, en meer bepaald uitkeringsfraude, een aantal van diezelfde drijfveren ook hier gelden. Op deze manier kan bijvoorbeeld op een ‘gemakkelijke’ manier geld verdiend of in het levensonderhoud voorzien worden. Dit belet de fraudeurs echter niet steeds om luxegoederen, zoals bijvoorbeeld auto’s en dergelijke meer, te kopen. Naast het voorzien van een uitkering voor zichzelf en zijn gezin, helpen zij vaak andere personen aan een uitkering. Zo wordt een extra inkomen gegenereerd. Geldgewin lijkt dus in eerste instantie het beoogde doel te zijn.
3. Wat zijn de voordelen…
3.1. … Van een erkenning als persoon met een handicap?
Wanneer iemand erkend wordt als persoon met een handicap, horen daar enkele voordelen bij. Dit is enerzijds logisch, maar hier kan misbruik van gemaakt worden. De voordelen zijn van
27 verschillende aard. Onderstaande voordelen komen deels uit een informeel gesprek met iemand die als persoon met een handicap is erkend en deels uit openbare bronnen.
3.1.1. De verhoogde tegemoetkoming
Vooreerst is er het recht op een verhoogde tegemoetkoming voor personen met een handicap, wat ook wordt bevestigd door Partena Ziekenfonds (Partena (1), s.d.). Hieraan zijn een aantal voordelen aan gekoppeld, onder meer het remgeld bij medicijnen op voorschrift en raadplegingen bij zorgverleners, de derdebetalersregeling16, korting bij het openbaar vervoer, de verminderde bijdragen voor de Vlaamse sociale bescherming, etc. (Partena (2), s.d.).
3.1.2. Andere financiële voordelen
Er bestaan een aantal financiële tegemoetkomingen waarop personen met een handicap recht op kunnen hebben wegens het hebben van extra uitgaven. Verschillende instellingen staan hierbij in voor verschillende tegemoetkomingen. De twee belangrijkste diensten binnen deze thesis, zijn de DGPH die onder de FOD SZ valt en instaat voor financiële uitkeringen en het RIZIV dat voorziet in een tussenkomst in de kosten van mobiliteitshulpmiddelen (Vlaanderen (1), s.d.).
Specifiek voor kinderen geldt het recht op verhoogde kinderbijslag, in Vlaanderen Groeipakket genoemd (DGPH (1), s.d.) (Vlaanderen (2), s.d.). Dit is ook ter sprake gekomen in voormeld informeel gesprek. Volwassenen kunnen aanspraak maken op een inkomensvervangende tegemoetkoming bij aantasting van het verdienvermogen17 en op een integratietegemoetkoming wanneer er moeilijkheden bestaan bij het uitvoeren van dagdagelijkse activiteiten (Wet 1987) (KB 1987) (OB 2018). Ook bestaat het recht op vermindering van het inschrijvingsgeld in het volwassenonderwijs onder bepaalde voorwaarden en voor 65-plussers bestaat een financiële tegemoetkoming met als naam het zorgbudget (Vlaanderen (1), s.d.).
Tot slot kunnen personen een parkeerkaart aanvragen wanneer zij aan een aantal voorwaarden voldoen. Zo moet de arts (verbonden aan DGPH) ten minste twaalf of twee punten gegeven hebben op respectievelijk de onderdelen “zelfredzaamheid” en “verplaatsingen”. Daarnaast zijn een nog een aantal specifieke voorwaarden, zoals bijvoorbeeld het hebben van een blijvende
16 De derdebetalersregeling bestaat erin een gerechtigde geen bedrag meer moet voorschieten en enkel het remgeld
moet betalen. De verzekeringsinstelling betaalt het bedrag van de verzekeringstegemoetkoming in de kostprijs van de honoraria rechtstreeks uit aan de zorgverleners, zoals artsen, tandheelkundigen… (RIZIV, 2017).
28 invaliditeit van minstens vijftig procent die rechtstreeks toe te schrijven is aan de benen (DGPH (2), s.d.).
3.1.3. Fiscale en sociale tegemoetkomingen
Dergelijke voordelen kunnen ofwel automatisch ofwel via bepaalde attesten van DGPH worden toegekend. Als eerste bestaat het algemeen attest erkenning van de handicap, wat onder meer als voordelen heeft een vermindering van de inkomstenbelasting van natuurlijke personen, vermindering van de successierechten, vermindering van onroerende voorheffing voor personen met een handicap, etc. (Vlaanderen (1), s.d.).
Vervolgens wordt ook voorzien in specifieke attesten die recht geven op bepaalde voordelen, zoals het btw-attest voertuigen, het attest gas en elektriciteit, het attest ziekenfonds, het attest waterverontreiniging en het attest recht op tegemoetkoming voor de berekening van de sociale huurprijs (Vlaanderen (1), s.d.).
3.1.4. Vrije tijd
Ook wat vrije tijd betreft, bestaan een aantal voordelen. Er bestaat bijvoorbeeld een Europese kaart voor personen met een handicap, ook European Disability Card (EDC) genoemd. Dit geeft recht om in een aantal Europese landen te genieten van gunstigere toegangstarieven voor bepaalde culturele, vrijetijds- en sportieve activiteiten. Voorbeelden zijn pretparken, sportevenementen, musea, etc. (VFG, s.d.).
In Vlaanderen bestaat de UiTPAS. Deze pas dient om personen te laten deelnemen aan vrijetijdsactiviteiten. Hiermee kunnen punten gespaard worden om deze om te ruilen voor voordelen, kortingen of cadeaus en kan aangevraagd worden in de meeste steden en gemeenten door zowel inwoners als niet-inwoners en geldt ook in omringende steden en gemeenten. Personen met een verhoogde tegemoetkoming komen in aanmerking voor een kortingstarief op deze passen. Voorbeelden zijn UiTPAS Regio Gent (Stad Gent, s.d.), UiTPAS Zuidwest (Stad Kortrijk, s.d.) en UiTPAS Dender (UiTPAS Dender, s.d.).
3.2. … Van een erkenning van arbeidsongeschiktheid?
Dit is niet hetzelfde als erkend worden als persoon met een handicap. Het verschil zit in het feit dat bij een arbeidsongeschiktheid van meer dan 66% een ziekte- of invaliditeitsuitkering wordt
29 uitgekeerd door ziekte of een ongeval18. Het eerste jaar vormt een periode van primaire arbeidsongeschiktheid en ontvangt men een primaire ongeschiktheidsuitkering19 of ziekte-uitkering. Duurt de arbeidsongeschiktheid langer dan één jaar, verkrijgt men het recht op een invaliditeitsuitkering20 (Ziektewet) Het RIZIV staat in voor deze uitkeringen (Vlaanderen (1), s.d.) (Van Eeckhoutte, 2017).
Vervolgens bestaat ook de tegemoetkoming hulp van derden die door het RIZIV en het ziekenfonds worden geregeld (Vlaanderen (1), s.d.). Deze tegemoetkoming voorziet in een forfaitaire tegemoetkoming van derden wanneer iemand in moeilijkheden verkeerd om gewone dagelijkse handelingen uit te voeren en aan een aantal voorwaarden voldoet (RIZIV (1), 2018).
3.3. … Van een erkenning als werkloze?
Na een erkenning van werkloosheid, verkrijgt men het recht op een werkloosheidsuitkering, zij het dat ook hier voorwaarden op staan21 (Werkloosheidsbesluit). Werkloosheidsuitkeringen zijn in feite daguitkeringen en worden met andere woorden berekend in dagbedragen, niet in maandbedragen, waarvan de berekeningswijze ook verschilt naargelang het gaat om tijdelijke, dan wel volledig werklozen (Van Eeckhoutte, 2017).
De werkloosheidsuitkering kan verschillende vormen aannemen. De eerste twee vormen zijn de werkloosheidsuitkering voor volledig werklozen, waarbij de gezinslast belangrijk is, en deze voor tijdelijk werklozen. Vervolgens bestaat de inkomensgarantie-uitkering en de overbruggingsuitkering en de inschakelingsuitkering. Tot slot bestaan ook onder meer de jeugdvakantie-uitkering voor jonge werknemers, de stage-uitkering voor laaggeschoolde personen tijdens de instapstage, de seniorvakantie-uitkering, etc (Van Eeckhoutte, 2017). Tot slot bestaan een aantal toeslagen die bovenop de werkloosheidsuitkering worden uitgekeerd. Volledig werklozen kunnen een anciënniteitsbijslag krijgen. Toeslagen voor tijdelijk werklozen zijn onder meer de anciënniteitstoeslag voor werknemers boven de 55 jaar die niet kunnen toetreden tot SWT, de hervattingstoeslag voor 50-plussers die terug aan het werk gaan als werknemer of zelfstandige, de mobiliteitstoeslag, de toeslag voor kinderopvang, de opleidingstoeslag en een overstappremie wanneer een werknemer bij dezelfde werkgever
18 Art. 100, § 1 Ziektewet. 19 Art. 87 Ziektewet. 20 Art. 93 Ziektewet.
30 blijft, maar zwaarder werk inruilt voor lichter werk (Van Eeckhoutte, 2017) (Werkloosheidsbesluit, 1991).22
3.4. De maatschappij ondergraven
Uitkeringsfraude heeft gevolgen op sociaal en fiscaal vlak en treft de maatschappij eigenlijk in zijn kern. Het ondergraaft met name de solidariteit waarop iedereen vroeg of laat een beroep doet. De sociale gevolgen gaan van overconsumptie van de gezondheidszorg, zoals bijvoorbeeld het eisen van veel en onnodige onderzoeken, tot het ontvangen van een aantal voordelen en uitkeringen. Op fiscaal vlak kan het gaan over het onterecht ontvangen van buitensporige vergoedingen, het ontduiken van belastingen, het verkrijgen van sociale tarieven, etc.23
De Kadernota Integrale Veiligheid (KIV 2016-2019) haalt zelf een aantal gevolgen van fraude, aan. Het gaat onder meer over een aanzienlijk banenverlies door oneerlijke concurrentie, faillissementen, onderbetaling en economische uitbuiting van buitenlandse gedetacheerde werknemers, onregelmatigheden en zwaarwichtige inbreuken door buitenlandse ondernemingen, etc. Ook de zesde staatshervorming heeft door de regionalisering invloed op het frauderisico. De verhoging van het frauderisico in bepaalde sectoren wijt de KIV aan onder meer de ondermijning van het socio-economisch weefsel en het plaatsen van tijdelijk gedetacheerde werknemers door niet erkende vreemde interimagentschappen of de mogelijkheid die deze sectoren bieden voor de verduistering van overheidsgeld, bijvoorbeeld dienstencheques. Wat opvalt, is dat de KIV voornamelijk inzet op sociale fraude, en concreter sociale dumping. Dit kan afgeleid worden uit de beeldvorming bij het onderdeel “veiligheidsketen”, waarin staat: “LIMOSA en “Check in at work” (ronde tafel bouw), de
boordtabellen voor de opvolging van het actieplan SIOD, de jaarrapporten van de afdeling handhaving en toezicht van het Departement Werk en Sociale Economie en de uitvoering van de plannen inzake eerlijke concurrentie in de “bouwsector en de transportsector” en het strategisch actieplan wegvervoer 2016-19 (in opmaak bij FOD Mobiliteit).”
4. Uitkeringsfraude in het vizier
Uitkeringsfraude is niet altijd even zichtbaar. Vaak komen dergelijke dossiers eerder spontaan bij de onderzoeksinstellingen terecht. Bij de FGP komen dossiers meestal toe via de
22 Zie ook art. 126 t.e.m. art. 131nonies Werkloosheidsbesluit. 23 Dossieranalyse politie.
31 arbeidsauditeur die op basis van een ministeriële richtlijn zaken die aan het criterium “complexiteit” voldoen, aan hen toewijst24 (MR 2002), eventueel op vraag van inspectiediensten of de lokale politie. Een onderzoek is complex door de aard van het (de) te onderzoeken feit(en), de aard van de te verrichten onderzoeksdaden en de geografische spreiding van de gespecialiseerde onderzoeksdaden. Daarnaast komen zaken in het vizier door een aanvraag tot bijstand van een andere FGP in een ander dossier. Hoe fraude zich voordoet, is dus belangrijk om te beslissen of een bepaald dossier kan onderzocht worden door de FGP. De lokale politie onderzoekt ook uitkeringsfraude. Dergelijke dossiers komen binnen via allerlei kanalen, onder meer door FAMIFED, de RVA, het RIZIV, het OCMW, stadsdiensten of stadswachters, burgers zelf of via de interventiediensten van de lokale politie wanneer zij iets zien wat niet klopt. Dit laatste gebeurt via ambtshalve vaststellingen door de interventie of de cel Ecofin van de LRD. De lokale politie kan uitkeringsfraude in het vizier krijgen naar aanleiding van controles georganiseerd door politiediensten of inspectiediensten.25
De RSZ heeft een bevoegdheid bij uitkeringsfraude wanneer deze te maken heeft met een valse aangifte van tewerkstelling bij de RSZ en gaat meer bepaald over de sociale verzekering van werknemers en het verkrijgen van een frauduleuze uitkering. Een eerste mogelijkheid van kennisname door de RSZ, is via meldingen van uitkeringsinstellingen. Vaak gaat het dan over twijfels over de juistheid van de aangifte van tewerkstelling. De uitkeringsinstellingen hebben in dit geval geen bevoegdheid om de juistheid van de aangifte te onderzoeken en maken dan melding hiervan bij de RSZ, die wel bevoegd is. Vervolgens werkt de RSZ ook met een eigen systeem van datamining (RSZ, 2017), waarbij aan de hand van verschillende indicatoren verdachte werkgevers gedetecteerd kunnen worden.26 Datamining is eigenlijk de analyse van (vaak grote) observationele data om bepaalde verbanden te vinden en een samenvatting te geven van die data op een nieuwe manier die zowel begrijpelijk zijn als bruikbaar voor de eigenaar van de data (Hand, 2007). Tot slot kunnen ook de sociaal inspecteurs of de controledienst van de RSZ zelf onderzoeken opstarten naar verdachte gevallen op basis van opvolging van de eigen dossiers.27
De RVA kan op grond van stukken nagaan of er geen onjuiste verklaringen zijn afgeleid of dat de ingediende stukken vals of vervalst zijn. Vervolgens wordt ook hier het systeem van
24 Onderdelen 4.1. en 4.2. MR van 20 februari 2002.
25 Interview met rechercheur van de lokale politie Lokeren, Izegem, 31 maart 2020. 26 Interview met inspecteur van de RSZ Gent, Izegem, 20 april 2020.
32 datamining aangewend. Meer bepaald worden databanken gekruist. Dit kunnen interne databanken van de RVA zelf zijn, maar ook databanken van sociale zekerheidsinstellingen en instellingen buiten de sociale zekerheid, zoals bijvoorbeeld de FOD Financiën, om op die manier aanwijzingen van uitkeringsfraude te ontdekken. Dit proces wordt door de RVA aangeduid als datamatching. Oorspronkelijk werd ingezet op kruisingen na de toekenning van een recht, maar nu wordt meer en meer geïnvesteerd in gegevensuitwisseling voor de toekenning ervan met het oog op het vermijden van verboden cumulaties of foutieve aangiftes. De RVA haalt ook data uit informele bronnen, zoals het internet. Tot slot gebruikt ook zij het systeem van datamining. Dit betekent dat er gezocht wordt naar statistische verbanden, patronen en relaties tussen gekruiste data en op basis hiervan maken ze profielen op van werkgevers, werknemers en uitkeringsgerechtigden die een hoger risicoprofiel op fraude hebben. Sinds 2019 is een reorganisatie en verdere professionalisering van datamining aan de gang om te evolueren naar “KDD” of ‘Knowlegde Discovery in Databases” (RVA, 2020). KDD vormt een weergave van impliciete, voorheen onbekende en potentieel bruikbare informatie uit data (Frawley, Piatetsky-Shapiro, & Matheus, 1992).
DGPH krijgt fraude in het vizier via verschillende kanalen. Enerzijds kunnen particulieren meldingen doen. Anderzijds brengen officiële instanties DGPH op de hoogte. Dit kunnen instanties zijn zoals het RIZIV, de ziekenfondsen of andere overheidsdiensten indien zij over aanwijzingen beschikken die aantonen dat de medische situatie van een betrokkene niet overeenkomst met de medische inschaling die door een bepaalde dienst wordt vastgesteld. DGPH zal in dit geval overwegen een nieuwe medische evaluatie te doen, om aldus te bekijken of de betrokkene nog recht heeft op zijn inkomensvervangende of integratietegemoetkoming.28 Ook de arbeidsauditoraten kunnen melding doen van fraude bij DGPH, vaak in het kader van een onderzoek naar domiciliefraude. Dit heeft te maken met het feit dat de betrokkene vaak voordelen geniet die te maken hebben met de gezinscategorie. De arbeidsauditeur geeft dan opdrachten aan de politie en stelt na het voeren van het onderzoek DGPH op de hoogte, zodat zij eventueel kunnen overgaan op een herberekening van het voordeel.29 Een intern document van DGPH duidt aan welke procedure moet gevolgd worden. Hierin staat dat de melding kan gedaan worden door dossierbeheerders, evaluerende artsen of door externe meldingen. Deze meldingen worden dan onmiddellijk doorgestuurd naar een bepaald fraude-adres binnen DGPH. De melding kan gedaan worden bij een signaal of aanwijzing van fraude, maar kan ook
28 Interview met medewerker van DGPH, Izegem, 3 april 2020. 29 Interview met medewerker van DGPH, Izegem, 3 april 2020.
33 anoniem gebeuren. Recent is de functie van fraudecoördinator opgericht naar het voorbeeld van een Brusselse instelling. Een aangepaste tool voor registratie en opvolging van fraudedossiers is in de maak, waardoor voor zowel de tool als de functie op het moment van het schrijven van deze masterproef geen cijfers beschikbaar zijn.30
Omwille van het feit dat helaas geen interview is afgenomen bij het RIZIV en er geen allesomvattend document beschikbaar is met betrekking tot de opsporing van fraude, kan geen sluitende uitspraak worden gedaan van hoe meldingen bij hen binnen komen. Het een en ander kan teruggevonden worden in het Actieplan Sociale fraudebestrijding van 2019 dat door de SIOD beschikbaar wordt gesteld (SIOD, 2018). Hierin staat te lezen dat de RVA en het RIZIV tweemaandelijks vergaderingen zullen organiseren met het oog op een gemeenschappelijke aanpak en het analyseren en opvolgen van de resultaten van de samenwerking. Dit is nogmaals herhaald in het Actieplan van 2020 (SIOD (1), 2019). Uit deze actieplannen en uit bovenstaande uiteenzetting kan worden afgeleid dat ook zij meldingen krijgen van andere diensten wanneer zij weet krijgen van fraude die onder de bevoegdheid van het RIZIV valt. Het Actieplan van het RIZIV zelf (RIZIV (2), 2018) vermeldt de samenwerking en informatie-uitwisseling met andere diensten, alsook een meldpunt met als doel het coördineren van controleacties, het creëren van transparantie over onderzoeken en recuperaties en het leiden tot een afgesproken taakverdeling en procesbeheer inzake doorverwijzing en behandeling van meldingen.
5. Verloop van het onderzoek
Wat de politiediensten betreft, mag worden aangenomen dat een onderzoek naar uitkeringsfraude min of meer op een gelijkaardige manier verloopt. Er worden een aantal aanvankelijke PV’s opgesteld waarin bepaalde informatie is opgenomen. In dit PV staat onder meer hoe de melding is gebeurt, wat er uit nazicht van politionele databanken en van sociale media gekomen is, wat de gezinssituatie is, hoe de tuin eruit ziet, etc. Dit moet in overeenstemming zijn met de Privacywet31 (2018), in navolging van een Europese verordening, de AVG (Verordening (EU) 2016/679, 2016). Bij de lokale politie kan dit aanvankelijk PV door de wijkagent geschreven worden, waarna het naar de recherche doorgestuurd. Zij contacteren dan de diensten die een uitkering verstrekken aan de betrokkene.32 Bij de FGP worden dergelijke PV’s onder meer door de onderzoekers opgesteld. Huiszoekingen en controles maken
30 Interview met medewerker van DGPH, Izegem, 3 april 2020.
31 De wet van 30 juli 2018 betreffende de bescherming van natuurlijke personen met betrekking tot verwerking
van persoonsgegevens wordt in deze masterproef aangeduid als ‘Privacywet’.
