SCR 7723
Redlining, een onderzoek naar uitsluiting op de
\Nederlandse hypotheekmarkt
Manuel Aalbers
Doctoraalscriptie Planologie en Sociologie
Redlining, een onderzoek naar uitsluiting op de Nederlandse hypotheekmarkt
November 2001 afstudeerscriptie studieonderdeel: studiefase: specialisatie: scriptiebegeleiding:doctoraal planologie & doctoraal sociologie wonen en bouwen & stadssociologie
D. Schuiling (planologie) &
1.
Teijmant (sociologie)Manuel Aalbers Beukenplein 18 -4 hg 1091 KH Amsterdam telefoonnummer: 020-468. 75.24 mobiele telefoon: 062-85.22.061 e-mail: Manuel.Aalbers@student.uva.nl collegekaartnummer: 9609792
UNIVERSITEIT VAN ÁM:STERDAM
Voorwoord
In mijn tweede studiejaar 'planologie' begon ik net als veel van mijn plano-vrienden aan een minor of een tweede studie. Mijn keuze was op 'sociologie' gevallen. Een goede keuze, kan ik nu zeggen. Net als veel plano-vrienden ging ik een half jaar naar het buitenland. Ook New York City bleek een goed keuze te zijn geweest. In New York verrichte ik mijn leeronderzoek onder de begeleiding van Ineke Teijmant en Dick Schuiling. Het verhaal gaat vervelen; ook dat was een goede keuze. Vandaar dat ik Ineke en Dick ook voor de begeleiding voor mijn scriptie heb gevraagd. Al had ik weinig keuze. Het leek erop of zij er beide vanuit gingen dat ik hen automatisch als scriptiebegeleider zou vragen. Maar dat geeft niet. Ik heb aan beide een goede, inspirerende en kritische meedenker (en waar nodig 'tegendenker') gehad. Ineke, Dick, bedankt!
Ook mijn ouders, socio-, plano- en andere vrienden ben ik dankbaar. De één om lekker mee te kunnen zeuren over onze scripties, een ander om interessante discussies mee te voeren en weer een ander om het over alles behalve scripties te hebben.
Uiteraard ben ik ook mijn informanten dankbaar. Ze waren niet allemaal even bereidwillig, maar ik had ook niet anders verwacht. Twee informanten verdienen een bijzondere vermelding omdat ze mij het meeste informatie hebben verschaft en ik ze bovendien met naam en toenaam mocht vermelden in dit rapport. Ik heb het over mevrouw C. Groenendijk, directrice van het Rotterdamse makelaarskantoor CEM De Huismeesters, en de heer D.J. Schrijer, portefeuillehouder Ruimtelijke Ontwikkeling en Beheer en Wijkzaken van de Rotterdamse deelgemeente Charlois.
Deze scriptie is grotendeels geschreven in een tijd dat ik nog een beetje studeerde (dat wil zeggen, naast m'n scriptie) en een beetje werkte. Op Bureau Middelkoop heb ik veel
geleerd. Op mijn 'zomerbaantje' als gids op de tentoonstelling '6,5 miljoen woningen' heb ik vooral mijn affectie voor Rotterdam ontwikkeld. Omdat mijn ouders uit Den Haag komen, ik een paar jaar net buiten Utrecht heb gewoond en nu al zo'n vijf jaar in Amsterdam woon, was Rotterdam vooralsnog de onbekende van 'de grote vier'. Dat is nu veranderd, maar dat zal ook wel blijken uit de volgende pakweg honderd pagina's.
Amsterdam, november 2001 Manuel Aalbers
lt{;Y)ola
NHA7i
IA;.
rb.
\l\'.'eln
e{;.
n
L
Inhoud
1
Inleiding1
1.1 Aanleiding: de Rotterdamse hypotheekaffaire 1
1.2
Uitsluiting op de woningmarkt 16
1.3
Probleemstelling9
1.4
Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie10
2
Theoretisch kader12
2.1
Choice school12
2.2
Constraint school15
2.3
Sociale uitsluiting17
2.4
Discriminatie19
2.5
Gatekeepers: urban managers en street level bureaucrats20
2.6
Conclusie23
3 Redlining in de Verenigde Staten
25
3.1
Wat is redlining?25
3.2
Amerikaans onderzoek naar redlining27
3.3
Redlining in Groot-Brittannië30
3.4
De economische these: rationele keuze?31
3.5
V.S.-Nederland: verschillen35
4
Operationalisatie38
4.1
Uitwerking probleemstelling38
4.2
Methoden van onderzoek39
5
De hypotheekmarkt44
5.1
Risicoselectie44
5.2
De hypotheek- en de woningmarkt56
5.3
Conclusie61
6
Rotterdam62
6.1
De Rotterdamse kleurenkaart62
6.2
De Rotterdamse hypotheekaffaire66
6.3
De Nationale Hypotheek Garantie70
6.4
De Millinxbuurt: een korte schets van een probleembuurt74
6.5
Speculatie in de Millinxbuurt76
6.6
Conclusie77
7
Amsterdam als controlegroep79
7.1
Uitsluiting op de Amsterdamse hypotheekmarkt79
7.2
Spanning op de woningmarkt85
7.3
Bos en Lommer86
7.4
Conclusie87
8
Conclusies88
8.1
Het vóórkomen van redlining89
8.2
Beperkingen en sociale uitsluiting92
Literatuur 97
Bijlagen
1 Overzicht van de geïnterviewden
2
De vaststelling van de executiewaarde1
Inleiding
1.1 Aanleiding: de Rotterdamse hypotheekaffaire
·· In oktober 1999 bleek dat verschillende Rotterdamse woonwijken zijn uitgesloten van
1
hypotheekverstrekking en dat in verschillende andere wijken slechts een hypotheek is te krijgen onder bezwarende voorwaarden. Dit wordt de 'Rotterdamse hypotheekaffaire' genoemd.1
Stadsdeelbestuurder Schrijer (lid van de PvdA en portefeuillehouder ruimtelijke ontwikkeling en beheer) van de Rotterdamse deelgemeente Charlois maakt op 16 oktober 1999 in het Rotterdams Dagblad openbaar dat verschillende banken gebruik maken van een
kleurenkaart van de stad bij het beoordelen van hypotheekaanvragen. Volgens Schrijer betekent de kleurenkaart dat wie een huis wil kopen in rode wijken als de Millinxbuurt, Bloemhof, de Tarwewijk of veel andere Rotterdamse wijken geen hypotheek zou kunnen krijgen, terwijl kopers in gele wijken als Hillesluis en Oud-Charlois over 110 procent van de executiewaarde een hypotheek kunnen krijgen. Voor kopers van een gemiddeld veel duurdere woning in een groene wijk als de Kop van Zuid of Ommoord hebben de banken hypotheken van 125 procent van de executiewaarde klaarliggen. Makelaar Van Hoogdalem, voorzitter van de Rotterdamse NVM-afdeling licht toe: "Als je in een groene wijk zit, zit je goed. Bij rood zit je fout, bij geel er tussenin. Principieel deugt zo'n kaart niet" (Trouw, 1999b). Hij verklaart echter pas met het bestaan van de kaarten geconfronteerd te zijn door Schrijer's artikel, omdat zijn kantoor vooral de bovenkant van de markt bedient. Voor
hypotheekbanken ligt dit volgens Van Hoogdalem echter anders: "Als hypotheekbank heb je pareltjes in je portefeuille zitten, maar ook zure kersen. In de risicomix moet dat kunnen. Als bank moet je ook je maatschappelijke verantwoordelijkheid nemen" (Roscam Abbing, 1999). De directie van makelaarskantoor CEM, dat met name de onderkant van de markt bedient, sprak de banken een paar dagen voor Schrijer's artikel in het Rotterdams Dagblad op het gebruik van deze kaarten aan:
Voor ons was de maat vol. Alleen de kleine man wordt gepakt. Mensen die in armere wijken wonen, worden gedwongen daar te blijven. Starters op de kopersmarkt kunnen het wel vergeten: juist de goedkope huizen zitten in die roodgekleurde delen. Makelaars durfden er niet eerder in het openbaar over te praten. (Baars, CEM in Trouw, l 999b)
Baars stelt verder dat vooral kopers met belangstelling voor huizen onder de anderhalve ton hierdoor worden getroffen. In tegenstelling tot Amsterdam en Utrecht zijn dit in Rotterdam courante prijzen: "Dit leidt tot bizarre situaties: een huurhuis met een huur van 800 gulden in de maand kan wel, maar een huis kopen met hypotheeklasten van 400 gulden in de maand niet" (Baars, CEM in Trouw, 1999c).
Directeur Groenendijk van CEM schat dat vijftien procent van de Rotterdamse koopwoningen vrijwel onverkoopbaar is, omdat banken weigeren hypotheken te verstrekken voor woningen die in probleembuurten staan. "Het gaat om zogeheten 'gestapelde bouw', de
etage-appartementen," verklaart ze (Rotterdams Dagblad, 1999b). Vooral jonge mensen die voor het eerst een betrekkelijk goedkope woning zoeken, worden benadeeld door de werkwijze van de banken. Groenendijk voorziet grote problemen in de buurten die toch al niet positief in het nieuws komen. Maar het zijn niet alleen de probleembuurten die door de banken als
no-ga area worden aangemerkt, ook woningen in keurige nette 'witte-gordijnen-straten' worden
niet meer gefinancierd. Groenendijk: "Voor duizenden mensen is de deur dicht om hun woning te verkopen. Die mensen zijn, als er niet snel een oplossing komt, gedwongen hun 1 Deze paragraaf is grotendeels gebaseerd op verschillende krantenartikelen: Lepelaars e.a" 1999; NRC
Handelsblad, 1999; Roscam Abbing, 1999; Rotterdams Dagblad, 1999a; 1999b; 1999c; 1999d; 1999e; Schrijer, 1999; Selij, 1999; Trouw, l999a; 199b; 1999c; Volkskrant, 1999.
leven lang in hetzelfde huis te blijven wonen omdat hun huizen 'besmet' zijn. En wie bepaalt dat? De financiers. Dat kán toch niet?" (Rotterdams Dagblad, 1999b). Zij vreest dat sommige buurten in een neerwaartse spiraal terechtkomen. "Wat denk je dat er straks gaat gebeuren? Eigenaren gaan hun woning illegaal onderverhuren en in zo'n buurt concentreren zich
mensen uit de onderlaag van de samenleving" (Groenendijk, CEM in Rotterdams Dagblad, 1999b). Het gebruik van de omstreden kaart is volgens Groenendijk een misstand. De kaart was aanvankelijk juist bedoeld om banken over de streep te trekken tot financiering van woningen op de Zuidoever over te gaan:
Tot een jaar of zeven geleden deden de grotere handelsbanken niets in de appartementensector in Rotterdam-Zuid. Daar werden alleen financieringen van 75 procent verstrekt. Dan heb ik het over woningen in de prijsklasse van 50.000 tot 100.000 gulden, die nu 60.000 tot 120.000 gulden waard zijn. Na veel vijven en zessen werd met één grote bank afgesproken dat in bepaalde straten op Zuid de gebruikelijke hypotheek van 125 procent van de executiewaarde werd verstrekt. In dubieuzer straten gold een maximum financiering van 100 tot 110 procent. Sommige straten werden overigens helemaal niet gefinancierd. Voor dit doel werd de plattegrond gemaakt. Mensen die zo'n woning willen kopen, hebben bijna altijd een volledige hypotheek nodig, dus voor de koopsom en de kosten koper. Vaak is ook nog wat geld nodig voor een verbouwing. Het zijn mensen met een modaal inkomen, of ze zitten daar net iets onder. Ze hebben in elk geval geen duizenden guldens spaargeld. (Groenendijk, CEM in Rotterdams Dagblad, 1999b)
Selij, hoofd marketing van De Hypothekers Associatie vult Groenendijk aan:
Aan de andere kant is de situatie niet altijd zo dramatisch als het lijkt. Dat er financieringsproblemen zijn is zeker. Maar deze gelden vooral voor de absolute onderkant van de markt. Voor woningen met een
verkoopprijs van boven 125.000 gulden is vrijwel altijd vrij gemakkelijk een financiering te regelen. Dit geldt evenzo voor nieuwbouwwoningen. En ook voor die woningen met een lagere prijs weet een goede adviseur meestal wel een financieringsmogelijkheid te vinden, want er zijn natuurlijk nog veel meer
financiers in Nederland dan de grote banken. Maar zelfs bij die banken is het beeld genuanceerd. Van belang voor de toewijzing van een hypotheek is ook de plaats waar de acceptatie plaatsvindt. Bij banken met een groot kantoor in de regio is de kennis van de lokale markt een stuk groter dan bij banken waar de acceptatie centraal op een hoofdkantoor plaatsvindt. De regionaal vertegenwoordigde banken zijn daardoor veelal wat soepeler in hun acceptatiebeleid. (Selij, 1999)
"Het probleem is," zegt Groenendijk, "dat andere banken de kaart hebben overgenomen." Zo'n zelfde kaart bestaat inmiddels ook voor woningen op de Noordoever: "De nu gebruikte kaart, voor heel Rotterdam, is verouderd. Inmiddels zijn veel straten opgeknapt in het kader van de stadsvernieuwing. In de loop der tijd werd de kaart eigenlijk nauwelijks meer strikt gehanteerd. Als er een betrouwbare crediteur tegenover stond, werd desnoods met financieringstrucs altijd wel een volledige hypotheek verstrekt." Dat is sinds mei 1999 veranderd: "Ik heb geconstateerd dat de banken de regels strakker zijn gaan hanteren. Terwijl de rechtmatigheid van die kaart betwist kan worden" (Groenendijk, CEM in
Rotterdams Dagblad, 1999b). De precieze inhoud van de plattegrond wil Groenendijk koste wat kost uit de publiciteit houden:
Dan raken die gebieden juist besmet. Ik zie nu al aspirant-kopers die in een bepaald gebied liever niet kopen, omdat ze bang zijn dat ze tezijnertijd niet meer kunnen verkopen. Het is zelfs zo sterk dat we voor de financiering van een woning in een keurige straat alle registers moeten opentrekken. (Groenendijk, CEM in Rotterdams Dagblad, 1999b)
Rotterdammers die weliswaar hard werken maar niet zo veel verdienen, worden de dupe, constateert Groenendijk: "Ik denk dat de banken in een luxe positie verkeren. Ze zetten hun geld liever risicoloos af, dan aan de kleine man die 's ochtends om zes uur zijn bed uitkomt om de hele dag hard te buffelen in de Rotterdamse haven. Het is pure discriminatie." Zij heeft contact opgenomen met de Vereniging Eigen Huis om te kijken of juridische stappen kunnen worden genomen. Groenendijk benadrukt dat bij de problematiek niet alleen naar de banken moet worden gekeken en dat de kwestie niet alleen om kaarten met rode gebieden gaat:
Of er nou gebieden rood zijn ingekleurd of dat met interne memo's met bepaalde straatnamen wordt gewerkt, dat maakt niet uit. Ik blijf erbij dat banken een genuanceerder beleid moeten voeren bij de verstrekking van hypotheken, maar daarnaast hebben we allemaal een verantwoordelijkheid. Verenigingen van Eigenaren hebben invloed op de kwaliteit van hun huizen en van een wijk. Makelaars moeten opletten aan wie ze verkopen, woningcorporaties spelen een belangrijke rol en odk de gemeente zelf kan er harder aan trekken. Er kunnen straatcoördinatoren worden aangesteld, er kunnen wijkagenten worden neergezet. En de bewoners zelf moeten natuurlijk ook zorgen dat de zaak niet verder verloedert. (Groenendijk, CEM in Rotterdams Dagblad, 1999b)
Potentiële kopers kunnen in een 'rode buurt' geen hypotheek krijgen, ongeacht de hoogte van hun inkomen. In de Millinxbuurt was zelfs in 1998 voor pas opgeknapte woningen die werden aangeboden door woningcorporatie OWG als Maatschappelijk Gebonden Eigendom (MGE) geen hypotheek te krijgen. Het risico van waardevermindering wordt hier zelfs door de verkopende woningcorporatie gelopen, omdat deze een terugkoopgarantie heeft. Selij, hoofd marketing van De Hypothekers Associatie over het verkopen door woningcorporaties van woningen in MGE:
Bij dit soort gevallen is het, wanneer de bewoner niet meer aan zijn verplichtingen kan voldoen, alleen maar mogelijk om de woning terug te verkopen aan de oorspronkelijke eigenaar. Het gevolg hiervan is dat executieverkoop door de geldverstrekker veel moeilijker is. Hetgeen er vervolgens weer toe leidt dat de banken hun acceptatiebeleid voor dit soort woningen strenger maken en hierdoor veelal slechts tot 100 procent van de aankoopprijs financieren, zonder bijkomende kosten en met veelal een versneld aflossingsprogramma. (Selij, 1999)
Schrijer stelt dat de banken zo het overheidsbeleid frustreren ten aanzien van
probleembuurten waar vaak veel geld in wordt gepompt. Hij zegt dat de rode kleur op de wijk veel overeenkomst vertoont met de wijkaanpakkaart voor Rotterdam-Zuid:
Verbijsterend en schokkend. Hoe is het mogelijk dat de overheid honderden miljoenen wil investeren in de verbetering van oude wijken en tegelijkertijd de banken het bewoners moeilijk tot onmogelijk maken om een eigen huis te kopen? Deze handelwijze werkt speculatie en actieve aankoop door huisjesmelkers in de hand en leidt tot verdere achteruitgang. De banken hebben zich daarmee niet alleen fysiek (sluiting wijkfilialen), maar ook moreel teruggetrokken uit de oude wijken van de stad. (Schrijer, 1999)
Een specialist van de gemeente verklaarde desgevraagd wel signalen te hebben gekregen, maar geen inzicht te hebben in de precieze omvang van de problemen of het bestaan van enige systematiek erachter.
Niet alleen een als 'slecht' bekend staande buurt als de Millinx is het slachtoffer van de kaarten, ook straten die als 'goed' bekend staan, zoals de Boergoensevliet in Oud-Charlois en de Goereesestraat in Carnisse worden volgens Schrijer door de banken geboycot. Schrijer nam de proef op de som door via een NVM-makelaar verschillende banken in te schakelen voor een hypotheek op een vrijwel nieuwe eengezinswoning bij het onlangs met overheidsgeld opgeknapte wijkcentrum in Oud-Charlois. De aanvraag werd afgewezen. De banken hebben verschillend gereageerd op de aantijgingen. De Postbank ontkent het hele verhaal, de ABN-Amro zegt de kaart te gebruiken, maar anders dan wordt
gesuggereerd: "Wij kijken altijd naar het individuele huis en de individuele koper. Natuurlijk letten wij ook op de wijk en op de buurt, maar wij sluiten geen wijk uit. Integendeel, soms rekken we de normen voor hypotheekverstrekking zelfs op" (Versteeg, ABN-Amro in Trouw, 1999c). In het Rotterdams Dagblad verklaart een anonieme medewerker van de ABN-Amro:
Bij huizen onder de ton is het juist de norm om niet meer dan 75 procent van de executiewaarde te
financieren. En het is zeker niet zo dat wij bepaalde wijken en straten per definitie geen financiering bieden. Wij bepalen dat per zaak. Het is vaak juist best mogelijk om de normen te verruimen. (anonieme medewerker van de ABN-Amro in Rotterdams Dagblad, l999c)
Van Haaren, hypotheekmanager bij de Rabobank in Rotterdam:
Wij bekijken het per project. Vanuit onze maatschappelijke verantwoordelijkheid proberen wij zoveel mogelijk bij te dragen aan de imagoverbetering van een buurt. Maar ook wij hebben bepaalde gebieden liever
1
niet in de boeken, daar ben ik eerlijk in. Als het imago van een straat slecht is, loop je als
hypotheekverstrekker gewoon een groot risico. (Van Haaren, Rabobank in Rotterdams Dagblad, 1999a) De Rabobank zegt geen kaarten met ingekleurde risicowijken te hanteren, maar Van Haaren zegt de verhalen over het bestaan daarvan wel te kennen. De VSB Bank laat weten in
Rotterdam geen wijkgebonden restricties toe te passen bij de hypotheekverlening. De meest genoemde verklaring voor het bestaan van de kleurenkaart is het feit dat Rotterdam niet meedoet aan de Nationale Hypotheek Garantie (NHG). Hierdoor staat het
Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW) niet borg voor de leningen die kopers bij de
verschillende banken afsluiten. Dit vinden de meeste banken over het algemeen geen probleem, omdat het inkomen van de kopers, eventueel aangevuld met eigen vermogen, hoog genoeg is en het risicoprofiel van de wijk laag. De inkomenseis kent de NHG overigens eveneens. Hiermee wordt voorkomen dat mensen met een laag inkomen een te hoge lening afsluiten en de woonlasten voor hen te hoog worden.
Juist doordat Rotterdam zich als één van de twee gemeenten in Nederland (de andere is Arnhem) nog niet had aangesloten bij het WEW, riep het volgens Selij, hoofd marketing van
De Hypothekers Associatie (een onafhankelijke bemiddelingswinkel voor hypotheken in
Rotterdam) nogal wat problemen over zich af.
"De gemeente moet zich aansluiten bij de NHG, dan houden de banken vanzelf met die kaarten op," verklaart een hypotheekbemiddelaar (Rotterdams Dagblad, 1999a). Andriesen (gemeente Rotterdam) laat weten dat Rotterdam inderdaad plannen heeft om deel te nemen aan de NHG: "Volgende week besluiten we over een voorstel om mee te doen aan de NHG. Wij hopen dat dit probleem dan uit de wereld is" (Trouw, 1999c).
Stadsdeelbestuurder Schrijer heeft er bij wethouder Meijer (volkshuisvesting) op
aangedrongen dat Rotterdam zich weer aansluit bij het WEW, de organisatie achter de NHG: "Als we daar lid van zijn, zullen de banken veel makkelijker hypotheken verstrekken." De eerder aangehaalde hypotheekbemiddelaar: "Dat is een goed initiatief. Want de gemeente maakt zich er wel erg gemakkelijk van af door de banken de schuld te geven. Als Rotterdam de hypotheekgarantie had gehandhaafd, was er nooit een probleem geweest" (Rotterdams Dagblad, 1999c).
"Als Rotterdam in het WEW terugkeert, hebben de banken geen reden meer een hypotheek in welk deel van de stad ook te weigeren," meent ook wethouder Meijer. "Mochten we
desondanks toch nog berichten opduiken dat banken zich baseren op de beruchte
plattegrond, dan zal de gemeente niet schromen de namen van die banken te publiceren" (Meijer, gemeente Rotterdam in Rotterdams Dagblad, 1999c). Meijer is al langer op de hoogte van de geruchten over de gekleurde plattegrond, maar nu is de maat wat Meijer betreft vol. Hij is kwaad over de werkwijze van de banken:
Het kost ongelooflijk veel moeite de wijken, die nu door de banken worden gestigmatiseerd, weer boven Jan te krijgen. De Roteb, de politie en Gemeentewerken spannen zich allemaal enorm in wijken als Delfshaven, Oud-Feijenoord, de Millinxbuurt in. Dan voel je dit als een steek in je rug. Zodra het college een besluit heeft genomen gaat er een brief naar de banken. Daarin zal staan dat er naar onze mening geen enkel beletsel meer zal bestaan om woningen in welke wijk dan ook te financieren. En we zullen niet aarzelen publiek te maken welke banken zich dan nog schuldig maken aan deze praktijken. (Meijer, gemeente Rotterdam in Rotterdams Dagblad, 1999c)
De gemeente Rotterdam had al langer plannen om in de NHG te participeren, zodat zij ook mee kon doen aan de regeling Stimulering Eigen Woningbezit - de voorganger van de op de
Wet Bevordering Eigenwoningbezit (BEW) gebaseerde koopsubsidie die huishoudens met
een kleine beurs de mogelijkheid geeft een woning te kopen. Rotterdam stopte begin jaren tachtig met de gemeentelijke hypotheekgarantie met rijksdeelneming (de voorloper van de NHG), omdat de gemeente flink het schip in is gegaan toen eind jaren zeventig de
koopwoningmarkt instortte. Veel woningeigenaren gingen failliet en de gemeente moest betalen. "We zijn tot op de dag van vandaag aan het afbetalen," weet Meijer. "Vandaar dat Rotterdam wat huiverig was." De wethouder denkt dat die schroom minder zal worden, omdat het financiële risico voor de gemeente met de NHG kleiner is dan met de gemeentelijke hypotheekgarantie.
Het opvallende is dat de wijken waar men geen hypotheek meer kan krijgen, vaak de wijken zijn met de laagste koopprijzen. Deze lage prijzen worden door verschillende
vastgoeddeskundigen echter juist als een voordeel gezien: de prijzen hebben immers nog veel potentieel om te stijgen. Beleggen en ontwikkelen in dergelijke wijken kan vaak gepaard gaan met hoge winsten. Dit is waarschijnlijk ook de reden dat een grote bank als de
Rabobank interesse heeft voor de Millinxbuurt. Schrijer (1999) zegt reeds in zijn artikel: "Met de Rabobank is inmiddels de afspraak gemaakt dat een hypotheekaanvraag van bewoners die willen terugkeren naar de verbeterde Millinxbuurt op de normale wijze beoordeeld zal worden." Ook projectleider van de Millinxbuurt, Maas, zegt blij te zijn met de participatie van de Rabobank in het project: "Vooral dat ze in de beginfase al meedoen en niet als 't allemaal al loopt. We hebben ze daar overigens wel van moeten overtuigen" (Roscam Abbing, 1999). De Rabobank heeft besloten te investeren in de Millinxbuurt door bewoners de gelegenheid te geven onder juist relatief soepele voorwaarden hun huurwoning te kopen.
De Rabobank heeft een speciale regeling ontworpen die het mogelijk moet maken dat hypotheek wordt verleend bij de verkoop van 24 woningen, die tussen de 100.000 en
130.000 gulden kosten. Het betreft huizen die uit de verhuur komen en zijn opgeknapt. "De Rabobank vindt al langer dat gekeken moet worden hoe wij kunnen helpen," verzekert directeur particuliere relaties Van der Lem:
Dat is een stukje maatschappelijke betrokkenheid. Ons werkgebied is Rotterdam en Capelle aan den IJssel en het is ons belang dat mensen in goede wijken kunnen wonen. Wij hebben een kantoor bij het Zuidplein en dat is dicht bij de Millinxbuurt. De wijk zit in een moeilijke fase, een dieptepunt. Er is veel dichtgetimmerd, maar over een aantal jaren moet dit weer anders zijn. (Van der Lem, Rabobank in Rotterdams Dagblad, 1999e)
Van der Lem wijst erop dat het ook belangrijk is hoe veranderingen in de landelijke subsidieregelingen zullen uitpakken: "Het is al met al best een gecompliceerd verhaal." Rabobank-collega Smulders spreekt van een 'prikkelproject'.
Maatschappelijk bankieren is het motto, waarbij de gedachte is dat huizenbezitters een hogere betrokkenheid bij de buurt ten toon spreiden. Het vooruitzicht dat dit maatschappelijk rendement op den duur ook leidt tot financieel rendement zal de doorslag hebben gegeven bij deze beslissing. Mogelijk zullen binnenkort ook de andere banken deze weg bewandelen. Zodra een bank de eerste stap heeft gezet om te investeren, wordt het voor andere banken immers ook interessant.
Inmiddels zit geheel Rotterdam in de NHG. Betekent dit dat er geen redlining (de identificatie van een specifieke buurt waar men geen lening of moeilijker een lening krijgt) meer voorkomt in Rotterdam?
1.2 Uitsluiting op de woningmarkt
De sociale huursector was in de jaren zeventig vrijwel ontoegankelijk voor Turken en Marokkanen. Door de regels omtrent woonruimteverdeling stonden zij achteraan in de rij.2 Toetreders hebben bijna per definitie een slechtere positie op de woningmarkt en beginnen dus onderaan de ladder, zowel wat betreft woningtype als wat betreft woonlocatie.
Dit
geldt bijvoorbeeld ook voor jongeren, omdat opgebouwde wachttijd of -duur van de urgentie vaak het belangrijkste criterium was en nog steeds is.Ook makelaars zijn een regulerende factor van betekenis. Met name binnen de koopsector zijn zij al decennia lang een belangrijke sturende kracht als het gaat om afstemming van vraag en aanbod. Het gaat niet alleen om relaties met de klant, maar ook om de wijze waarop informatie over te koop staande woningen wordt doorgespeeld naar de (aspirant-) kopers (via zoek- en koopopdrachten of bijvoorbeeld via advertenties in de krant) (Teule, 1996,
p.
23).Een ander voorbeeld van uitsluiting op de koopwoningmarkt zijn de misleidingen die aanleiding waren tot de Tijdelijke Wet Huurkoop Onroerend Goed - in 1991 omgedoopt tot
de Tijdelijke Wet Huurkoop Onroerende Zaken. Etnische minderheden die de Nederlandse
taal niet goed machtig waren en een woning wilden kopen (vaak omdat ze op de sociale huurwoningenmarkt alleen in aanmerking kwamen voor kleine woningen of achteraan in de aanbodrij werden geplaatst), werden geconfronteerd met een woekercontract. Ze dachten een huis in eigendom te krijgen, maar betaalden in feite om het te mogen huren (Rodrigues,
1997).
Een deel van de kopers van woningen gaat hiertoe over omdat zij het aanbod (sociale) huurwoningen als een kwantitatief of kwalitatief tekort ervaren. Een deel van de kopers verkeert in noodsituaties en koopt daardoor een woning. Teijmant & Schepens (1981) spreken van 'noodkopers' als de kopers van een eigen huis zich hiertoe gedwongen zagen omdat ze geen of beperkte toegang hadden tot de huurwoningenmarkt. Onder de
noodkopers bevinden zich verhoudingsgewijs veel huishoudens van buitenlandse afkomst. Vaak kopen ze relatief goedkope woningen omdat hun inkomen de aanschaf van duurdere woningen niet toelaat. Ondanks de relatief lage prijs van de woning, zitten veel noodkopers op het toppunt van hun financieringsmogelijkheden en hebben ze veelal weinig financiële middelen om het noodzakelijk onderhoud aan de veelal oude, matig onderhouden woningen te plegen (Teijmant & Schepens, 1981 ).
Uit Brits onderzoek komen deels dezelfde conclusies naar voren (Karn e.a" 1985). In Groot-Brittannië waren het vaak Aziaten die tot de noodkopers worden gerekend (ook al gebruiken Karn e.a. dit begrip niet). Karn e.a. (p. 6) stellen dat de combinatie van "poor houses and poor people" ertoe leidde dat onderhoud onvoldoende plaatsvond en er sprake is van een neerwaartse spiraal. Net als Teijmant & Schepens stellen Karn e.a. vast dat de noodkopers vaak overhaast een huis hebben gekocht, weinig andere huizen hebben bekeken en vaak een bedrag boven de marktwaarde hebben betaald voor hun woning.
De methode van woonruimteverdeling (van sociale huurwoningen) kan de concentratie van etnische minderheden in bepaalde wijken bevorderen of juist tegengaan. Zo voerden veel woningcorporaties en veel gemeenten tot voor kort een inplaatsings- of een spreidingsbeleid, terwijl er ook voorbeelden zijn van woningcorporaties die het tegenovergestelde deden (zie
2
Dit komt overeen met een algemene gedragsregelmatigheid bij de uitvoering van wetten en regelgeving: "Bij generieke maatregelen staan de vooraanstaande leden van de samenleving vooraan in de rij (de topdogs). Bij specifieke maatregelen staan de vooraanstaande leden van de onderklasse van de samenleving (de topdogs van de underdogs) vooraan in de rij" (Schuyt, 1999). Dit betekent dat behalve huishoudens met een hoger inkomen (de topdogs) ook autochtone huishoudens met een vergelijkbaar inkomen vooraan staan (de topdogs van de
bijvoorbeeld Wilke, 1992). Het voeren van een proportioneel of selectief toelatingsbeleid gebaseerd op afkomst wordt in de strijd geacht met de strafwetgeving (Rodrigues, 1997, p. 22). Bovendien waren er woningbouwverenigingen die hun (veelal autochtone) leden met voorrang behandelden. Bepaalde stadswijken waren voor minderheden praktisch gesloten (Van Praag, 1998, p. 319). Bij een onderzoek van de Nationale Woningraad antwoordde 35 procent van de woningcorporaties dat de nationaliteit van de woningzoekende in meer of mindere mate werd gebruikt als selectiecriterium bij het plaatsingsbeleid. De
verantwoordelijke staatssecretarissen van VROM hebben dit beleid altijd scherp veroordeeld. Zij konden ook niet anders. Voor een openlijk spreidingsbeleid biedt de wetgeving nauwelijks ruimte3 (Duyvendak en Veldboer, 2000).
De woonsituatie in het verleden bepaalt uiteraard ook mede de huidige woonsituatie: "lf one can imagine a society which suddenly became 'race-blind' it would still have within its social stratification reflections of earlier patterns of racial discrimination because of the extent to which earlier racism had disadvantaged its victims" (Hill, 1996, p. 276). Het eerder
genoemde woonruimteverdelingsysteem is hier een duidelijk voorbeeld van. Een extreem voorbeeld zijn de Molukse woonoorden (Van Praag, 1998). Nog steeds is de concentratie Molukkers in deze voormalige woonoorden hoog. Een ander voorbeeld is dat een relatief grote woning soms als voorwaarde werd gesteld voor gezinshereniging, terwijl een relatief groot gezin soms als voorwaarde werd gesteld voor een grotere woning (Tesser e.a., 1996; Van Praag, 1998). Vaak bleek het mogelijk een van beide beperkingen te doorbreken en zo gezinshereniging en het verhuizen naar een grotere woning mogelijk te maken.
Hierbij moet onderscheid worden gemaakt tussen gemeentelijke woningbedrijven,
woningbouwverenigingen en -stichtingen. Bij de verenigingen kregen leden in het verleden
voorrang bij woningtoewijzing. Allochtonen die geen lid waren, of relatief laat lid waren geworden stonden dus ook hier achteraan in de aanbodrij. Bij de stichtingen ondervonden allochtonen met name nadeel vanwege hun over het algemeen korte inschrijfduur en de passenheidscriteria met betrekking tot inkomen en huishoudensgrootte. De gemeentelijke woningbedrijven hadden soms weer andere regelingen. In Amsterdam werden leeggekomen woningen van het gemeentelijk woningbedrijf jarenlang gevuld via de urgentielijst. Op deze lijst stond ook een aanzienlijk percentage allochtonen.
Ook in de 'bouwen voor de buurt' praktijk van de stadvernieuwing werden minderheden soms indirect gediscrimineerd. De oorspronkelijke (Nederlandse) bewoners werden als referentiegroep genomen bij het ontwikkelen en uitvoeren van beleid. Bewonersorganisaties hadden als representanten van die oorspronkelijke bevolking van de oude wijken grote invloed op de bouw (De Jong, i 998, p. 195). In Amsterdam was de
stadsvernieuwingsurgentie kleurenblind. Iedereen die door de stadsvernieuwing zijn of haar woning uit moest, kreeg een urgentieverklaring. Dit was voor veel allochtone gezinnen de ideale manier om aan een kwalitatief goede woning te komen. In Rotterdam had de stadsvernieuwing een sterker 'bouwen voor de buurt' karakter dan in Amsterdam. In Rotterdam telde de mening van de bewoners in de projectgroepen ten behoeve van de stadsvernieuwing zwaar mee. Als het op stemmen aankwam, hadden de afgevaardigde bewoners gezamenlijk de helft van de stemmen. De buurtbewoners werden met name vertegenwoordigd door autochtonen. Bovendien telde de woonduur in de buurt als
volgordecriterium bij de toewijzing van nieuwbouwwoningen. Ook bewoners uit woningen die gerenoveerd werden konden op basis van hun woonduur in de buurt doorschuiven naar nieuwbouwwoningen. Allochtonen met een over het algemeen relatief korte woonduur in de buurt konden doorstromen naar de minder geliefde woningen.
3
Onderscheid op basis van ras en uitgaan van bepaalde maximumpercentages allochtonen per wijk, straat of complex is volgens Duyvendak & Veldboer (2000) onder andere in strijd met het Internationaal Verdrag inzake de Uitbanning van alle vormen van Rassendiscriminatie, de Grondwet, de Algemene Wet Gelijke Behandeling en specifieker de Woonruimtewet en VROM-circulaires.
Daarnaast voerde de gemeente Rotterdam een expliciet spreidingsbeleid. In 1972 kwam de gemeente met de vijf-procentregeling. Onder deze regeling werden geen woningen
toegewezen aan allochtonen zodra in een wijk het percentage allochtonen boven de vijf procent uitkwam. Naar aanleiding van een rechtzaak moest de gemeente deze regeling intrekken. Volgens Duyvendak & Veldboer wordt er momenteel in veel gemeenten nog steeds een spreidingsbeleid gevoerd, maar dan indirect:
Hoewel men verschillen tussen groepen wil tegengaan worden bewoners bij differentiatie, paradoxaal genoeg, juist uitsluitend beoordeeld op groepskenmerken (inkomen en daarmee samenhangend etniciteit). Van de ene zijn er tenslotte te veel en van de andere te weinig en dit moet door voorraadbeleid worden rechtgetrokken. Via de weg van de ongedeelde stad komt men dus toch weer uit op een categoriale benadering. Differentiatie is volgens de Nota Stedelijke Vernieuwing (Ministerie van VROM, 1997) bijvoorbeeld nadrukkelijk van toepassing op allochtonen: 'Herstructurering kan er aan bijdragen dat ook woongebieden met een hoge concentratie van minderheden een sociaal gedifferentieerde opbouw krijgen, wat de stabiliteit van de wijken zal vergroten en een positief effect op het imago kan hebben'. (Duyvendak & Veldboer, 2000, p. 65)
Gemeenten en woningcorporaties hebben vaak een expliciet of impliciet spreidingsbeleid gevoerd. Bij de toewijzing van sociale huurwoningen stonden etnische minderheden relatief vaak achterin de aanbodrij en soms waren zij het slachtoffer van directe discriminatie. Met de overgang naar het zogenoemde Delftse model van woonruimteverdeling zijn de
sturingsmogelijkheden voor woningcorporaties (en gemeenten) afgenomen en telt de vrije keuze van huishoudens zwaarder.4 Doordat etnische minderheden gemiddeld genomen een ongunstiger inschrijfprofiel5 hebben, komen zij vaker in minder aantrekkelijke woningen in minder aantrekkelijke wijken terecht. Volgens Tesser e.a. (1996) blijken de eerste ervaringen met aanbodmodellen niet te duiden op een directe invloed op de spreiding en de
concentratie van minderheden over de buurten van een stad. Volgens een recente publicatie "gaan zelfs geluiden op dat het feit dat de woningzoekenden zelf kiezen (ook al is dat soms binnen starre grenzen) de belangrijkste oorzaak zou zijn van ongewenste vormen van segregatie van bepaalde bevolkingsgroepen in bepaalde buurten" (Van de Veerdonk, 2000, p. 18). Van de Veerdonk ontzenuwt deze gedachte echter door te verwijzen naar een studie van Kulberg & Van Dalen (2000) waaruit bleek dat geen oorzakelijk verband is aan te tonen tussen segregatie en het aanbodmodel. Er is volgens Van de Veerdonk (2000, p. 19) wel sprake van een indirecte relatie: "het is bij bepaalde vraag-aanbodverhoudingen afhankelijk van de passendheidsmaatstaven van het woonruimteverdelingsysteem welke complexen het makkelijkst bereikbaar zijn voor lagere inkomensgroepen."
Onderzoek naar discriminatie op de woningmarkt is zeer schaars en zelden recent. Het meest recente empirische onderzoek richt zich op discriminatie op de kamerverhuurmarkt (Snijders & Langbroek, 1993). Uit dit paired testing onderzoek6 blijkt duidelijk dat er geen gelijke behandeling plaatsvindt van allochtone jongeren ten opzichte van autochtone jongeren.
4
"Sinds de invoering van het advertentiemodel in 1993 is discriminatie in de sociale huursector vrijwel uitgesloten" (Bolt, 2001, p. 76).
Artikel 79 van de Huisvestingswet geeft gemeenten de bevoegdheid verhuurders te verplichten verslag uit te brengen over de samenstelling van hun huurdersbestand: "Van deze verplichting is nooit gebruik gemaakt, omdat de meeste [gemeenten] zijn overgegaan op het zogenaamde Delftse model van woningtoewijzing, waarmee voldoende inzicht in de woningmarkt kan worden verkregen. Kenmerk van dit model is een openbaar inschrijvings- en toewijzingsbeleid" (Rodrigues, 1997, p. 235-236).
5
Ze hebben zich bijvoorbeeld later ingeschreven (wellicht door onwetendheid) of ze zijn door gezinsuitbreiding gedwongen te verhuizen, waardoor hun inschrijtèluur weer op 'nul' komt te staan. Volgens Tesser e.a. (1996) staan etnische minderheden vaak achteraan in de rij bij de 'volgordecriteria'.
6
Niet alleen op de huurwoningenmarkt geldt dat er mechanismen en instanties zijn die invloed hebben op woonruimteverdeling. In 1989 merkt Wagenaar op dat redlining ook in Nederland voorkomt. Niet rechtreeks via hypotheekverstrekking, maar indirect doordat er geen opstal-, brand- of inboedelverzekeringen worden afgegeven in bepaalde wijken: "Geen
hypotheekgever is bereid een huis als onderpand te accepteren\sls er niet tenminste een opstalverzekering is afgesloten." Wagenaar doelt niet op risicomijding door bouwkundige slechte panden niet te accepteren, maar de niet-acceptatie van bouwkundig solide panden in buurten waar het risico van een snelle waardevermindering groot is. Volgens Wagenaar werden woningen uitgesloten op basis van hun postcode. In 1989 ging het bijvoorbeeld om postcodegebied 1011 en 1012 (de Amsterdamse Nieuwmarktbuurt, de Wallen, en de Spuistraat en omgeving). Ook toen werd redlining ontkend door hypotheekverstrekkers. Enkele kleine banken en schadeverzekeraars verstrekten nog wel verzekeringen en hypotheken in deze 'risicobuurten'.
1.3 Probleemstelling
In deze scriptie wordt verslag gedaan van een onderzoek naar mogelijke uitsluiting op de Nederlandse hypotheekmarkt. In deze paragraaf wordt de voorlopige vraagstelling van deze scriptie behandeld. In het volgende hoofdstuk vindt een theoretische verkenning en
uitwerking plaats. In hoofdstuk drie wordt een overzicht gegeven van het onderzoek naar redlining in de V.S. en Groot-Brittannië. Naar aanleiding hiervan kunnen de vragen die in dit hoofdstuk zijn gesteld worden aangepast en van verdere hypothesen worden voorzien. Dit gebeurt in hoofdstuk 4.
Redlining is een vorm van sociale uitsluiting: (potentiële) kopers kunnen voor een woning geen hypotheek krijgen, of alleen onder bezwarende voorwaarden. Redlining is de identificatie van een specifieke buurt waar men geen lening of moeilijker een lening kan krijgen. De assumptie is dat bepaalde sociale groepen hier zwaarder door worden getroffen dan andere. (Sociale) uitsluiting en discriminatie zijn centrale variabelen in dit onderzoek.
Discriminatie treft een bepaalde groep mensen onafhankelijk van hun andere kenmerken en eigenschappen. Zo'n kenmerk kan bijvoorbeeld etniciteit of sekse zijn, maar ook de buurt waar men woont of wil wonen. In de operationalisatie zullen vragen gesteld moeten worden die gericht zijn op het vaststellen van een bepaalde mate van sociale uitsluiting en
discriminatie. Het doel is om het gedrag van hypotheekverstrekkers ten opzichte van woningen in een bepaalde buurt waar te nemen en vast te stellen.
De eerste centrale vraag van dit onderzoek luidt als volgt
Worden bepaalde buurten in Nederland stelselmatig/systematisch door hypotheekverstrekkers uitgesloten?
Deze vraag richt zich op het vóórkomen van redlining in Nederland. In de eerste paragraaf van dit hoofdstuk stond de uitsluiting van bepaalde Rotterdamse buurten van hypothecaire leningen centraal. We kunnen er op basis van de in deze paragraaf besproken
krantenartikelen vanuit gaan dat redlining in Nederland plaatsvindt of -vond. Uitgaande van deze veronderstelling komen we tot de volgende uitwerking van de eerste centrale vraag: In hoeverre worden bepaalde buurten - en daarmee indirect bepaalde groepen - uitgesloten door redlining. Welke buurten - en groepen - worden door redlining uitgesloten?
In welke mate doet redlining zich voor in Nederland? De tweede centrale vraag luidt als volgt:
Waarom worden bepaalde buurten in Nederland stelselmatig/systematisch door hypotheekverstrekkers uitgesloten en wat zijn hiervan de gevolgen?
Indien redlining in Nederland voorkomt, is de vraag naar de oorzaak hiervan een logisch vervolg. Deze vraag kan zich zowel richten op verklaring van het proces als op het vragen naar redenen en kan daarom in de volgende twee deelvragen worden opgedeeld: Hoe sluiten hypotheekverstrekkers bepaalde buurten - en daarmee bepaalde groepen - uit? (verklaring v~n het proces). Waarom sluiten hypotheekverstrekkers bepaalde buurten - en daarmee bepaalde groepen - uit? (vragen naar redenen).
Deze deelvragen kunnen op hun beurt eveneens verder worden uitgewerkt met behulp van 'onderbouwende' vragen: Wat zijn de (belangrijkste) kenmerken van een buurt die is uitgesloten van hypotheekverstrekking? Of - vanuit een ander perspectief - wat zijn de belangrijkste kenmerken waarop hypotheekverstrekkers onderscheid maken tussen buurten? Onder wat voor omstandigheden doet zich een (afwijkende) relatie voor tussen een bepaalde buurt en hypotheekverstrekking?
Redlining gebeurt niet zomaar; daarom is een onderzoek naar het proces en de oorzaken (samen de verklaring) ervan een voor de hand liggende keuze. Hierbij speelt de
verantwoordelijkheid een grote rol: wie is er aan het redlinen? Om deze vraag te kunnen beantwoorden moeten institutionele structuren en relaties geanalyseerd worden (Ben-Tovim, 1986). Alleen dan kan de vraag worden beantwoord waar de verantwoordelijkheid ligt. Wat is de rol van de Nederlandse lokale en nationale overheden? Sluiten de hypotheekverstrekkers huishoudens direct uit of gebeurt dit indirect via discriminatoire verzekeringenverstrekking? Gaan de banken gezamenlijk (collectief) of ieder afzonderlijk (individueel) over tot redlining? Redlining plaatst vraagtekens bij de vermeende grote mate van toegankelijkheid tot, en stabiliteit van de Nederlandse woningmarkt. Hierin wordt ook de rol van de gespannen c.q. ontspannen woningmarkt en de verkoop van sociale huurwoningen betrokken (zie hoofdstuk 8). Door voorkomen van redlining en andere ontwikkelingen is de Nederlandse woningmarkt veranderd en zal zij verder veranderen. Deze verandering zal in het afsluitende hoofdstuk aan de orde komen. Hierbij wordt aangesloten op Brits onderzoek (bijvoorbeeld Lee & Murie, 1999; Murie & Forrest, 2001 ).
1.4 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie
"Opmerkelijke veranderingsprocessen en problemen zijn van oudsher belangrijke
inspiratiebronnen voor onderzoek naar grootstedelijke verschijnselen" aldus Van der Torre & Hulshof (2000, p. 7). Ook in dit onderzoek vormde het de aanleiding. Het in kaart brengen van de verschillen in de samenleving en de achtergronden hiervan dient een
maatschappelijk doel. Er is sprake van een maatschappelijk probleem omdat uitsluiting op de woningmarkt ongelijke toegang tot elementaire goederen betekent. Dit te meer daar
uitsluiting zelden incidenteel plaatsvindt, maar vaak structureel van aard is (Rodrigues, 1997). Redlining is een vorm van sociale uitsluiting (en mogelijk van discriminatie). Dat redlining vóórkomt, zegt niet alleen iets over de werking en de structuur van die
woningmarkt, maar ook over het beeld dat mensen van buurten hebben en de structuur van de samenleving. Bovendien heeft het beleidsimplicaties: hoe kan redlining voorkómen worden?; wat is de relatie tussen de herstucturering van naoorlogse woonwijken en
redlining?; en wat betekent redlining voor de verkoop van sociale huurwoningen zoals bepleit door staatssecretaris Remkes en een meerderheid van de volksvertegenwoordigers?
Dit onderzoek haakt aan bij de huidige discussie naar de rol van de buurt die de afgelopen jaren werd gevoerd in het kader van de stedelijke vernieuwing en de herstructurering. Deze maatschappelijke discussie werd in Nederland met name gevoerd door sociologen
(bijvoorbeeld Tesser e.a. 1995; 1996; Duyvendak
&
Veldboer, 2000; Snel&
Burgers, 2000) en sociaal-geografen (bijvoorbeeld Musterd & Ostendorf, 1996; 2000; Bolt, 2001; Van Kempen, 2001 ). In Europees perspectief is deze discussie geworteld in het sociologische concept van sociale uitsluiting (bijvoorbeeld Andersen, 2001; Kesteloot, 2001; Murie, 2001;Vranken, 2001; Kazepov, 2002) en in Amerikaans perspectief in de sociologische concepten van het zwarte getto en de onderklasse, en de discussie omtrent de relatie tussen race,
class and culture (bijvoorbeeld Wilson, 198"7; 1996; Massey & Denton, 1993; Massey, 1994;
Kaufman, 1998; Kasinitz, 2000).
Redlining is een vorm van sociale uitsluiting en mogelijk van discriminatie. Onderzoek naar het vóórkomen van sociale uitsluiting en discriminatie vervult een maatschappelijke, maar ook een wetenschappelijke rol. Wetenschappelijk gezien wordt aangesloten bij de discussie tussen de drie door Bolt onderscheiden benaderingen die een bijdrage leveren aan de verklaring van het woningmarktgedrag van allochtonen: de human capita/ benadering, de
etnisch-culturele benadering (de choice school; bijvoorbeeld Clark, 1991; 1992; Van
Kempen, 2001) en de etnische stratificatiebenadering (de constraint school; bijvoorbeeld Rex
& Moore, 1967; Pahl, 1977; Lipsky, 1980; Massey & Denton, 1993). Deze zullen in hoofdstuk 2 aan bod komen. Met name aan de constraint school zal veel aandacht worden besteed,
aangezien deze auteurs zoeken naar de verklaringen voor sociale uitsluiting op de
woningmarkt. Deze sociologische school is geworteld in de Weberiaanse sociologie en de daarop gebaseerde conflict theorie (Dahrendorf, 1993, oorspronkelijk 1959). In het kader van dit onderzoek is met name de invulling van de Weberiaanse constraint gedachte door
auteurs als Rex (1968; 1973; Rex & Moore, 1967), Pahl (1968a; 1968b; 1970; 1977; 2001) en Lipsky (1980) van belang.
Zowel in het onderzoek naar sociale uitsluiting als in de Weberiaanse sociologie wordt regelmatig verwezen naar etnische groeperingen. Redlining treft an sich geen etnische
minderheden, maar buurten. Uit Amerikaans onderzoek (hoofdstuk 3) blijkt dat het echter met name wijken met een bovengemiddeld percentage etnische minderheden zijn die worden getroffen door redlining. Dit rechtvaardigt het betrekken van 'etnisch gerichte' theorieën en onderzoeken bij dit onderzoek. Om diezelfde reden wordt in paragraaf 3.5 aandacht besteed aan de positie van etnische minderheden op de Nederlandse
2
Theoretisch kader
Er zijn verschillende verklaringen te geven voor het bestaan van uitsluiting op de hypotheekmarkt. Deze verklaringen komen voort uit verschillende ~isciplines en
verschillende (theoretische) zienswijzen. Elke benadering benadrukt een ander aspect. Sommige verklaringen overlappen met andere en niet elke theorie verklaart hetzelfde fenomeen.
Mogelijke indelingen zijn die tussen formele en informele gelijkheid van behandeling, tussen historische en niet-historische uitsluiting (vergelijk Wilson, 1996, p. 199) en tussen
individuele en groepsgerelateerde uitsluiting (vergelijk Galster e.a" 2001, p. 143). Er kan ook nadruk worden gelegd op wie uitsluit (actief), op wie wordt uitgesloten (passief) en op de sociaal-economische processen die tot uitsluiting leiden. Een ander belangrijk punt is het verschil tussen individueel en collectief. Wordt men individueel uitgesloten of als groep en sluiten verschillende individuen anderen onafhankelijk van elkaar uit of als een organisatie? Volgens Kasinitz (2000, p. 264) worden huishoudens niet alleen uitgesloten op de basis van hun etniciteit (race), maar eveneens op de basis van hun woonlocatie (place).
Bolt (2001) onderscheidt drie benaderingen die een bijdrage leveren aan de verklaring van het woningmarktgedrag en de woningmarktpositie van allochtonen: de human capita/ benadering, de etnisch-culturele benadering en de etnische stratificatiebenadering. Volgens de human capita/ benadering zullen allochtonen rekening houdend met hun posities in carrières (woon-, arbeids-, opleidings- en huishoudenscarrière) dezelfde woonwensen hebben als autochtonen en in dezelfde mate hun woonwensen weten te realiseren.
Verschillen tussen groepen in de woonsituatie en de ruimtelijke spreiding zijn terug te voeren op de compositionele verschillen (de posities in de verschillende carrières). Volgens de etnisch-culturele benadering en de etnische stratificatiebenadering zullen verschillen op de woningmarkt niet verdwijnen als rekening wordt gehouden met inkomen, opleiding en andere relevante structuurkenmerken (zoals leeftijd en huishoudenssamenstelling). De etnisch-culturele benadering schrijft dit toe aan het bestaan van etnisch-specifieke woonpreferenties en hulpbronnen; de etnische stratificatiebenadering aan de discriminatie die allochtonen ondervinden op de woningmarkt. In de literatuur wordt de eerste benadering de choice
school genoemd en de tweede de constraint school.
In de volgende paragrafen zullen de choice school en de constraint school worden
besproken. De cultural affinity hypothesis zal worden besproken als een uitwerking van de
choice school, de manageria/ist thesis en de theory of discretion als een uitwerking van de constraint school. Ook twee begrippen die centraal staan in dit onderzoek - sociale uitsluiting
en discriminatie - zullen in dit hoofdstuk aan de orde komen. 2.1 Choice school
De choice school gaat ervan uit dat etnische minderheden er de voorkeur aan geven om bij familie en andere landgenoten in de buurt te wonen. De voorkeur voor een bepaald
woningtype, een bepaalde locatie en een bepaald woonmilieu is per huishouden verschillend. Het kan zijn dat etnische minderheden (gemiddeld genomen) andere voorkeuren hebben dan autochtone Nederlanders. Uiteraard doen zich tussen de
verschillende groepen etnische minderheden ook verschillen voor. Aangezien Marokkaanse gezinnen gemiddeld groter zijn dan Nederlandse gezinnen, kan men veronderstellen dat ruime woningen verhoudingsgewijs populairder zijn onder Marokkanen. Het woningbehoefte-onderzoek en empirisch woningbehoefte-onderzoek spreken echter tegen dat het om verschil in voorkeuren gaat (Bonnerman, 2000; Bolt, 2001 ). Zo stelt Van Praag (1998, p. 316) het volgende: "Meestal prevaleert in de beleving van de woonsituatie de kwaliteit van de woning boven de aanwezigheid van landgenoten en niet zelden fungeert de aanwezigheid van landgenoten zelfs als negatieve impuls." Ook De Jong (1998) wijst erop dat minderheden in overgrote
meerderheid de voorkeur geven aan heterogeniteit op het niveau van de wijk en dat ze bang zijn voor grote concentraties en gettovorming.
In de choice school wordt verondersteld dat niet alleen voorkeuren, maar ook hulpbronnen de woonlocatiekeuae bepalen. Hierbij spelen sociale netwerken een grote rol. De lokale aanwezigheid van sociale netwerken en het gebruik daarvan kunnen uiteindelijk leiden tot een sterkere concentratie van een bepaalde groep dan op basis van verschillen in inkomen en voorkeuren verondersteld mag worden. Met een hulpbron wordt niet alleen een sociaal netwerk bedoeld, maar ook de aanwezigheid van bijvoorbeeld een moskee of een winkel met etenswaren uit het voormalige thuisland. Netwerken en de aanwezigheid van voorzieningen werken daardoor als pullfactoren die de concentratie van etnische minderheden kunnen doen toenemen. Om te kunnen profiteren van etnisch-specifieke voorzieningen en de
mogelijkheden tot sociale contacten, hoeft men echter niet per se in een concentratiebuurt te wonen; veel niet-concentratiebuurten bieden zowel een goede woonkwaliteit als nabijheid tot concentratiebuurten en dus etnische voorzieningen (Bolt, 2001, p. 165-169).
Uit onderzoek van onder andere Clark (1991; 1992) 1 blijkt dat relatief kleine verschillen tussen etnische groepen in de voorkeur voor de etnische samenstelling van de buurt tot sterke segregatie kunnen leiden.2 Uit onderzoek bleek dat de meeste blanken de voorkeur geven aan een buurt waar minstens 80 procent van de bevolking blank is, terwijl zwarten de voorkeur geven aan een buurt waar ongeveer evenveel zwarten als blanken wonen. Als in overwegend blanke buurt geleidelijk aan meer zwarten komen wonen, zou de populariteit van deze wijk onder blanken steeds verder afnemen en onder zwarten steeds verder toenemen.
Massey (1994) geeft aan dat Clark's assumptie dat zwarten over het algemeen graag in een gemengde buurt wonen en blanken over het algemeen in een blanke buurt, empirisch correct is, maar volgens Massey & Denton (1993) doet voor de verklaring van segregatie alleen de voorkeur van de meerderheid ertoe en kan Clark's model niet verklaren hoe blanken hun wijk kunnen afsluiten voor zwarten.3 De choice school gaat uit van een te statische opvatting van cultuur en houdt geen rekening met de ruimtelijke en maatschappelijke context, zoals de marktontwikkelingen en overheidsbeleid (zoals bijvoorbeeld de bevordering van het eigenwoningbezit). Aanhangers van de choice school verklaren processen vanuit de preferenties en de percepties van individuen. Volgens haar tegenstanders is de eenzijdige aandacht voor preferenties een belangrijke tekortkoming (Engelen, 2001 ). Bovendien is de theorie normatief en weinig dynamisch (Massey & Denton, 1993; Bolt, 2001 ).
Behalve voorkeuren spelen in de choice school hulpbronnen eveneens een rol. Er worden vijf soorten hulpbronnen onderscheiden (Van Kempen, 2001, p. 11 ): financiële, cognitieve, politieke en sociale hulpbronnen en de huidige woonsituatie. Volgens Van Kempen (2001) is het huishoudinkomen de belangrijkste factor die de woning(locatie) van individuen en
etnische groepen bepaalt.4 Over het algemeen hebben mensen met minder financiële middelen minder mogelijkheden hun woonvoorkeur te realiseren dan mensen met meer financiële middelen. Dit prijssysteem werkt zeker op de vrije markt (zowel huur als koop),
1
Geciteerd in Bolt, 2001, hoofdstuk 2.
2
De Belgische econoom Boccard en de Franse econoom Zenou stellen zelfs dat "the only stable urban
equilibrium is the one in which the [black and white] communities are totally separated, [because] whites do not want to live close to blacks because it affects negatively their utility level (negative externalities) (Boccard & Zenou, 1999, p. 2). Dit is niet de enige keer dat Boccard & Zenou kort door de bocht gaan. Het is een extremer voorbeeld dan de beperkte economische verklaringen voor redlining die door de econoom Nesiba elders in hoofdstuk 3 worden bekritiseerd.
3
"Active discrimination against black homeseekers must also occur: some neighborhoods must be kept non-black if whites are to have an avenue of retreat elsewhere" (Massey, 1994).
4
"Differences in patterns of concentration ( ... )can largely be explained by income" (Van Kempen, 2001, p. 5). De verschillen tussen de human capita/ benadering en de choice school zijn op dit punt uiterst gering.
maar ten dele ook op de gereguleerde huurwoningmarkt (sociale huurwoningen en
goedkopere particuliere huurwoningen). Om weer het voorbeeld van Marokkanen te nemen: doordat hun inkomen gemiddeld lager is, komen zij niet in aanmerking voor een woning op een deel van de woningmarkt. Hierdoor sluit het prijssysteem lage inkomens uit met
betrekking tot bepaalde woningtypen en/of bepaalde buurten. Dit hangt uiteraard ook af van de mate van differentiatie in woningtypen en prijsklassen in een buurt.
Volgens de 'ijzeren wet van de woningmarkt' (Priemus, 1978; Teule, 1996) weten de sterke partijen op de woningmarkt zich in het algemeen meester te maken van de courante
woningen, terwijl de zwakkere partijen met de incourante woningen genoegen moeten nemen. De 'ijzeren wet' is van ijzer omdat er sprake is van een tautologie: een partij kan namelijk als sterk op de woningmarkt worden gekenmerkt als zij zich meester weet te maken van de courante woningen en een partij kan als zwak worden gekenmerkt als zij met de incourante woningen genoegen moeten nemen. In algemenere termen: een actor is als sterk te kenmerken als zij een sterke positie inneemt en een actor is als zwak te kenmerken als zij een zwakke positie inneemt.
2.1.1 De culturele affiniteitthese
De cultural affinity hypothesis die momenteel een belangrijke rol speelt in het Amerikaanse
redlining- en discriminatie-debat (zie Ross & Vinger, 1999b voor een overzicht) bevat een verdere invulling van de choice-gedachte. Waar de choice school uitgaat van de voorkeur
van woonconsumenten en de constraint school van de beperkingen die hen worden
opgelegd, gaat de cultural affinity hypothesis uit van de voorkeur van de aanbieders op de
woningmarkt: "officers make less effort to determine the creditworthiness of minority than of white applicants; the resulting information disparity implies that minority clients are more likely to be rejected" (Ross & Yinger, 1999b, p. 100). Deze these gaat niet uit van verschillen tussen verschillende groepen in de mate waarin ze aan hun financiële verplichtingen kunnen en zullen doen, maar van de voorkeur van de bemiddelaars voor cliënten die in sociaal-cultureel opzicht veel gelijkenissen met hen vertonen. Hoewel vooroordelen en voorkeuren hetzelfde kunnen uitpakken, ligt de oorzaak van de vermeende discriminatie volgens de culturele affiniteitthese niet zo zeer bij vooroordelen, maar bij voorkeuren. Ross & Vinger (1999b) stellen echter dat er sprake is van een 'schijnverschil': vooroordelen en voorkeuren van hen die in de positie zijn anderen uit te sluiten, zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Als gevolg hiervan is culturele affiniteit volgens Ross & Vinger slechts een eufemisme voor vooroordelen. De aanhangers van de cultural affinity hypothesis stellen echter dat
voorkeuren de doorslag geven; zij scharen zich onder de choice school.
Onderzoek van Temkin e.a. (1999) maakt echter wel degelijk onderscheid tussen voorkeuren en vooroordelen. Hun onderzoek wijst uit dat discriminatie ook onbewust kan voorkomen. In een casestudie namen ze een bank onder de loep waarvan uit vergelijking van cijfers met andere banken is gebleken dat deze bank verhoudingsgewijs meer zwarte en Latino huishoudens aan een hypotheek helpt. De werknemers en de leidinggevenden van deze bank waren er van overtuigd dat hun methoden van hypotheekverstrekking kleurenblind zijn. Dit bleek echter niet het geval te zijn. Volgens Temkin e.a. zijn er theoretisch verschillende mogelijkheden voor de discrepantie tussen perceptie en werkelijkheid, maar bleek alleen de these dat het bankpersoneel onbewust blanke cliënten een voorkeursbehandeling geeft, empirisch houdbaar.
Als de cultural affinity hypothesis klopt, zou dit betekenen dat zwarte bemiddelaars juist de
voorkeur zouden geven aan zwarte cliënten. De samenstelling van bankpersoneel en
leidinggevenden blijkt echter nauwelijks van invloed te zijn op differentiatie in het verstrekken van leningen (Black e.a, 1997; Floss & Yinger, 1999b; Temkin e.a, 1999). Het is niet zo dat de achtergrond van het bankpersoneel per definitie onbelangrijk is, maar meer dat de relatie tussen de achtergrond en differentiatie in het verstrekken van leningen niet causaal is - maar juist zeer diffuus. Een andere implicatie van de cultural affinity hypothesis is dat ook cliënten
hun eigen voorkeuren zullen hebben en daarom eerder een aanbieder zullen uitkiezen die sociaal-cultureel meer op hen lijkt. Als we deze twee implicaties bij elkaar optellen kan dit beteken dat "black-owned banks attract black applicants and applicants with relatively low credit qualifications, on average, and that failure to account for this effect leads to the false impression that black-owned banks are the only ones to discriminate again~t blacks" (Ross & Yinger, 1999b, p. 103). Ross & Yinger (1999b) besluiten hun bespreking van de culturele affiniteitthese met de opmerking dat deze vaak onbruikbaar is door haar interne
tegenstrijdigheden en omdat ze discriminatie bagatelliseert. Volgens Ross & Yinger schenkt de culturele affiniteitthese echter geen aandacht aan het feit dat het bankpersoneel vaak tot de middenklasse behoort en de bankeigenaren tot de hogere midden- en de hogere sociale klassen, terwijl een aanzienlijk deel van de cliënten tot de lagere sociale klassen behoort. Als gevolg hiervan zijn er voor huishoudens met een lage sociaal-economische positie altijd verschillen met de bankmedewerkers en lopen zij dus de meeste kans uitgesloten te worden door de voorkeuren of vooroordelen van het personeel en de leidinggevenden. In paragraaf 2.5 zal worden ingegaan op de rol van (de voorkeuren en vooroordelen van) het personeel. In die paragraaf wordt het werk van Pahl en Lipsky besproken.
2.2 Constraint school
Aanhangers van de constraint school verklaren segregatie en de woonsituatie van
allochtonen behalve uit hulpbronnen ook uit de belemmeringen die ze ondervinden op de woningmarkt. Schill & Wachter (1995) stellen dat beperkingen op de woningmarkt bijdragen aan de ruimtelijke stratificatie van inkomensgroepen en etniciteiten5. De correlatie tussen
inkomen en etniciteit is groot, maar niet volledig. Ook uit Brits onderzoek van Karn e.a. (1985) blijkt dat inkomen de belangrijkste verklarende factor voor het bestaan van racial lending patterns is, maar niet de enige. Uit hun onderzoek blijkt dat met name Aziaten
beperkingen ondervinden die niet louter met hun inkomen samenhangen.
De lagere inkomens- en sociale groepen wonen uiteraard vaker in de minder gunstige type woningen; er is echter geen sprake van een volledig causaal verband. Aan de andere kant wordt de positie van een groep (of een individu) deels bepaald door de huisvestingssituatie. Inkomen is niet de enige bepalende factor (Rex & Moore, 1967). Volgens Weber is niet alleen de arbeidsmarktsituatie, maar elke marktsituatie bepalend voor het ontstaan van groepen, belangen en conflict. In tegenstelling tot Marx, ziet Weber de invloed van de arbeidsmarktsituatie en de daaruit voortvloeiende inkomensverschillen niet als de enige en zelfs niet de belangrijkste factor die de nature of social classes bepaalt (Weber, 1946; Rex,
1968, p. 214)6. Een relatief hoog inkomen kan gepaard gaan met een lage sociale positie, bijvoorbeeld omdat men deel uit maakt van een etnische groep die te maken heeft met barrières op de woningmarkt of een ander terrein.
Een van de belangrijkste uitgangspunten van de constraint school is dat de positie op de
woningmarkt maar ten dele afhankelijk is van de positie op de arbeidsmarkt: "Housing
patterns were not simply the result of other processes related to the economy and the labour market. People's position in terms of housing classes or the ability to negotiate access to different parts of the housing market was not an uncomplicated reflection of their income or employment status" (Murie & Forrest, 2001, p. 1 ). Ook de mogelijkheid om hulpbronnen aan te spreken en het bestaan van beperkingen die kunnen worden ondervonden, spelen een rol. Dit is in lijn met Weber's opvatting dat elke markt haar eigen klassenindeling tot gevolg heeft; zo ook de woningmarkt.
De relatie tussen klasse en woonsituatie is echter problematisch. Rex & Moore (1967) impliceren dat de sociale positie het gevolg is van de woonsituatie, terwijl volgens Pahl
5
Zie ook Massey & Den ton ( 1993) en Massey ( 1994 ).
6
"Weber asks us to see any market definition as a potcntial class situation and he specifically mentions 'ownership of domestic property' as one possible basis of class formation" (Rex, 1973, p. 4).
(1970) en Saunders (1984) de sociale positie de oorzaak is van de woonsituatie. Daarom kan de woonsituatie niet worden gebruikt voor het definiëren van klassen (Bolt, 2001, p. 34). Het is belangrijk te onderkennen dat de woonsituatie niet puur een afhankelijke variabele is. De woonlocatie kan zelf invloed hebben op de sociale positie in de maatschappij en deze in stand houden of reprod~1ceren (vergelijk De Lannoy & Kesteloot, 1990).7
Weber onderscheidt drie mogelijke wegen die naar macht leiden: klasse, status en partij. Er zijn relaties tussen deze drie dimensies, maar ze bestaan ook deels afzonderlijk van elkaar.
Status groups "are built upon the criteria of grouping other than those stemming from market
situation" (Weber, 1922).8 In de praktijk blijken klasse en status in veel gevallen in relatie tot elkaar te staan door de factor eigendom: "possession of property is both a major determinant of class situation and also provides the basis for following a definite 'style of life"' (Weber, 1922).9 Een sociale klasse wordt volgens Weber gevormd als een aantal afzonderlijke klassensituaties clustert die ongeveer dezelfde sociale mobiliteit(kansen) kennen - zowel op individueel niveau als door de generaties heen:
The notion of 'social class' comes much closer to that of 'status group' than does the conception of purely economie class.( ... ) It is possible to distinguish an almost endless multiplicity of class situations. But a 'social class' exists only when these class situations cluster together in such a way as to create a common nexus of social interchange of individuals. (Giddens, 1973, p. 48)
Er zijn vele klassensituaties denkbaar, maar alleen de clustering van dergelijke situaties leidt to de vorming van sociale klassen. Hierbij speelt het begrip eigendom een belangrijke rol. Dahrendorf (1993, oorspronkelijk 1959) maakt onderscheid tussen twee aspecten van
eigendom: het juridische aspect en het controle hebben over. Het tweede aspect is
sociologisch gezien interessanter en is een vorm van autoriteit.10 Door beide aspecten van eigendom analytisch te scheiden is het eveneens mogelijk om onderscheid te maken tussen
shareho/ders en managers. Uiteraard kunnen beide rollen, net als beide aspecten van
eigendom samenvallen. Door de scheiding van juridisch eigendom en zeggenschap en doordat de arbeidsmarkt niet de enige bepalende factor is in de samenleving, is autoriteit in de (moderne) samenleving tot op zekere hoogte verspreid en niet geheel geconcentreerd. Dit is een vertaling van Weber's opvatting dat iedere factor of markt in de samenleving zijn eigen klassenindeling tot gevolg heeft. Ook het begrip 'klasse' moet daarom worden gedefinieerd in termen van autoriteitsrelaties. Het klassebegrip zou niet zo zeer 'eigendom' en 'geen eigendom' tegenover elkaar moeten plaatsen, maar het bezit van of de uitsluiting van autoriteit. Saunders (1984) gaat nog een stap verder en stelt dat eigenwoningbezit de basis vormt voor een specifieke klassenindeling los van de klassendeling op de arbeidsmarkt en los van die van bezitters van ander kapitaal en van mensen zonder eigendom:
The main division arising out of the process of consumption is that between those who satisfy their main consumption needs through personal ownership (e.g. through home ownership, personal means of
transportation, private medica! insurance and private schooling) and those who rely on collective provision through the state. (Saunders, 1984, p. 208)
7
Geciteerd in Musterd & Ostendorf (2000, p. 37).
Dit is in lijn met Yinger (1998, p. 893) die met betrekking to discriminatie op de woningmarkt het volgende stelt: "Discrimination constraints the opportunities of people in these groups to go to good schools, to find jobs, and to accumulate home equity. Thus, improved enforcement of fair housing legislation not only promotes principles that are at the heart of our democracy but also attacks one pillar of the system that perpetuates large intergroup disparities in earnings and wealth."
8
Geciteerd in Giddens, 1973, p. 43. 9
Geciteerd in Giddens, 1973, p. 44. 10
Volgens Dahrendorf heeft Marx autoriteit echter opgevat als een vorm van eigendom. Vandaar dat Marx kan stellen dat klassen verdwijnen als er geen eigendom meer is.
