Verantwoordingsproblematiek binnen
Dienst Justitiële Inrichtingen
Masterthesis
Daphne de Groot S1516604
Master Management van de Publieke Sector 19 juni 2019
1e lezer: Dr. J. Reijling
2
Voorwoord
Voor u ligt mijn scriptie-onderzoek naar verantwoordingsproblematiek binnen Dienst Justitiële Inrichtingen. Deze scriptie vormt mijn afronding van de masteropleiding Management van de Publieke Sector aan de Universiteit Leiden en betekent het eind van mijn studententijd. Tijdens deze opleiding heb ik mij, als vervolg op mijn bachelor bestuurskunde, verder kunnen verdiepen in het functioneren van de Nederlandse overheid. Naast dat in de opleiding veel aandacht was voor theoretische invalshoeken en benaderingen was er ook ruimte voor gastcolleges en voorbeelden uit de praktijk. Daarnaast dienden een aantal opdrachten bij overheidsorganisaties uitgevoerd te worden. Dit gaf mij de mogelijkheid om binnen te kijken bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Gemeente Den Haag en Dienst Justitiële Inrichtingen. Dit heeft er niet alleen voor gezorgd dat ik met veel plezier de opleiding heb gevolgd maar ook dat ik mij heb kunnen oriënteren op de arbeidsmarkt. De opleiding heeft mij uitgebreide kennis over de publieke sector opgeleverd maar ook meer inzicht in de carrièremogelijkheden en vooral in mijn eigen ambities gegeven.
Het schrijven van de scriptie heb ik ervaren als een intensief en soms ook lastig proces. Vooral het afbakenen van het onderwerp en het zorgen voor voldoende focus in het onderzoek was voor mij een uitdaging. Desalniettemin heb ik het uitvoeren van het onderzoek als een erg leerzaam proces ervaren en ben ik zeer tevreden over het eindresultaat. Zonder medewerking en steun had ik echter nooit tot dit resultaat kunnen komen en ik wil dan ook een aantal mensen bedanken. Allereerst wil ik Jessica Westerik (hoofd afdeling beleid DJI) bedanken voor de mogelijkheid om binnen DJI onderzoek te doen en het aanreiken van het vraagstuk. Het was voor mij een unieke ervaring om binnen te kijken bij DJI. Ook wil ik graag Monique Eijkenboom (senior adviseur strategie) bedanken voor haar hulp bij het verzamelen van de documenten en het regelen van de interviews. Tevens gaat mijn dank uit naar alle respondenten die hebben meegewerkt aan de interviews. De informatie die voortkwam uit de interviews is van cruciaal belang geweest voor het onderzoek. Tenslotte wil ik Jaap Reijling, mijn begeleider vanuit de universiteit, bedanken voor zijn kritische blik, het geven van adviezen en het meelezen en meedenken met het onderzoek.
Dan rest het mij om u veel plezier te wensen met het lezen van de scriptie.
Daphne de Groot Den Haag, 11 juni 2019
3
Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1. Inleiding ... 5
1.1 Context onderzoek ... 5
1.2 Vraagstelling en afbakening van het onderzoek ... 6
1.3 Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie ... 7
1.4 Leeswijzer ... 9
Hoofdstuk 2. Theoretisch kader ... 10
2.1 New Public Management en prestatiemanagement ... 11
2.1.1 Prestatiemanagement en verantwoording ... 12
2.1.2 Negatieve effecten van prestatiemanagement ... 12
2.2 New Public Governance en Public Value Management ... 14
2.2.1 New Public Governance, netwerken en verantwoording ... 15
2.3 Afronding en conceptueel model ... 16
2.3.1 Conclusie theoretisch kader ... 16
2.3.2 Conceptueel model ... 17
2.3.3 Deelvragen ... 20
Hoofdstuk 3. Methodologie ... 22
3.1 Ontwerp ... 22
3.2 Dataverzameling ... 23
3.3 Operationalisering van concepten ... 24
3.4 Betrouwbaarheid en validiteit... 26
3.4.1 Betrouwbaarheid ... 26
3.4.2 Validiteit ... 26
Hoofdstuk 4. Bevindingen en analyse ... 27
4.1 DJI als onderdeel van een breder netwerk ... 27
4.1.1. Subconclusie t.a.v. DJI als onderdeel van een breder netwerk ... 35
4.2 Risicodeling, prikkels, verantwoordelijkheden en belangen binnen het netwerk ... 36
4.2.1. Subconclusie t.a.v. risicodeling, prikkels, verantwoordelijkheden en belangen binnen het netwerk ... 41
4.3 Prestatiemeting ... 41
4.3.1. Subconclusie t.a.v. prestatiemeting ... 46
4.4 Organisatieverandering ... 47
4.4.1 Subconclusie t.a.v. organisatieverandering ... 51
4.5 Beantwoording onderzoeksvraag ... 52
Hoofdstuk 5. Conclusie en reflectie op onderzoeksresultaten ... 56
5.1 Reflectie theoretisch kader en conceptueel model ... 56
4
5.3 Beleidsaanbevelingen ... 59
Literatuurlijst ... 63
Bijlage 1: lijst met geraadpleegde documenten en websites ... 65
5
Hoofdstuk 1. Inleiding
1.1 Context onderzoek
De Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) is een agentschap van het Ministerie van Justitie en Veiligheid en voert namens de Minister van Justitie en Veiligheid straffen en vrijheidsbenemende maatregelen uit die door de rechter zijn opgelegd. DJI is verantwoordelijk voor de dagelijkse verzorging van justitiabelen en werkt op vele manieren met hen samen aan de voorbereiding op terugkeer in de maatschappij. Justitiabelen zijn alle mensen die bij DJI zijn ingesloten. Zij zijn gedetineerd in een penitentiaire inrichting, een rijksjustitiële jeugdinrichting of zij verblijven in een detentie- of uitzetcentrum of een forensisch psychiatrisch centrum1. DJI heeft drie hoofdtaken, te weten insluiten,
het herstellen van de rechtsorde en het voorkomen van criminele recidive2. Bij het uitvoeren van deze
taken werkt DJI nauw samen met verschillende organisaties waaronder de politie, het Openbaar Ministerie, de Raad voor de Kinderbescherming, de Immigratie- en Naturalisatiedienst, de Dienst Terugkeer en Vertrek, GGZ Nederland, reclassering organisaties, gemeenten, vrijwilligersorganisaties en maatschappelijke organisaties3.
De context waarin DJI opereert is de afgelopen jaren veranderd door de decentralisaties in het sociale domein, de complexer wordende doelgroep en de daling van de vraag naar DJI-capaciteit. Als reactie hierop is in 2018 binnen DJI gestart met het programma ‘DJI in verbinding’. Het beoogde maatschappelijke effect van ‘DJI in verbinding’ betreft een meer succesvolle re-integratie in de samenleving van justitiabelen, door het toepassen van individuele trajecten gebaseerd op de levensloopbenadering en continuïteit van deze trajecten. Het doel hiervan is het verminderen van recidive en maatschappelijke overlast. Het programma geeft de strategische koers van DJI weer en bestaat uit drie ontwikkelrichtlijnen. De eerste ontwikkelrichtlijn betreft het versterken van de regionale inbedding van DJI en persoonsgericht trajectmatig werken. Hiertoe worden het detentie- en re-integratieproces en de individuele plaatsing van justitiabelen geoptimaliseerd en wordt de regionale samenwerking verbeterd. Door betere regionale samenwerking beoogt DJI justitiabelen beter te kunnen begeleiden en ondersteunen bij de voorbereiding op hun terugkeer in de samenleving4. Het bieden van
passende zorg en beveiliging ter bevordering van het persoonsgericht trajectmatig werken is de tweede ontwikkelrichtlijn van het programma. De laatste ontwikkelrichtlijn focust op informatiegestuurd werken. Het doel van deze richtlijn is om op basis van alle relevante informatie beter onderbouwde beslissingen nemen5.
1 DJI (z.j.) Justitiabelen. Geraadpleegd op 8 februari, 2019, van https://www.dji.nl/justitiabelen/index.aspx. 2 DJI (2016). Jaarplan DJI 2017. Den Haag.
3 DJI (z.j.) Ketenpartners en professionals. Geraadpleegd op 4 februari 2019, van
https://www.dji.nl/ketenpartners-en-professionals/index.aspx.
4 DJI (2018). DJI in verbinding, programmaplan 2018-2020, versie 05-02-2018. Den Haag. 5 Ledegang, N. (2018). DJI in Verbinding. Geraadpleegd op 4 februari 2019, van
6 Naast dat in 2018 is gestart met het programma ‘DJI in verbinding’, is binnen DJI ook aandacht besteed aan het concept ‘rijker verantwoorden’. Rijker verantwoorden is een ontwikkeling binnen de publieke sector waarbij overheidsorganisaties op zoek zijn naar manieren om verantwoording af te leggen over hun functioneren waarbij recht wordt gedaan aan de veelheid aan doelen en waarden van de organisatie. Hierbij is het van belang dat in de verantwoording de essentie van het werk wordt weergegeven. De verantwoording dient een representatie te zijn van de complexe werkzaamheden van de organisatie waardoor de daadwerkelijke prestaties zichtbaar worden gemaakt. In de huidige situatie wordt het verantwoorden door middel van kwantitatieve gegevens door professionals en managers ervaren als een slechte representatie van de prestaties van de organisatie. Op deze manier worden de daadwerkelijke prestaties van de organisatie verhuld. Door rijker te verantwoorden wordt het voor overheidsorganisaties mogelijk om hun daadwerkelijke prestaties te laten zien6.
1.2 Vraagstelling en afbakening van het onderzoek
DJI dient, evenals elke andere publieke organisatie, verantwoording af te leggen over haar functioneren. Dit doet zij onder andere door jaarlijks jaarplannen en jaarverslagen op te stellen en diverse kerncijfers te publiceren. Hiervoor wordt door de inrichtingen informatie aangeleverd. Gekeken naar de taken insluiten en het herstellen van de rechtsorde is het voor DJI mogelijk om de prestaties weer te geven in kwantitatieve gegevens. Voorbeelden hiervan zijn het aantal onttrekkingen, ontvluchtingen, geweldsincidenten en het aantal gegronde klachten van justitiabelen7. De prestaties met betrekking tot
de derde hoofdtaak van DJI, het voorkomen van criminele recidive, zijn daarentegen lastig uit te drukken in cijfers. DJI werkt op dit gebied intensief samen met haar partners en het is niet eenduidig vast te stellen in welke mate DJI een bijdrage levert aan het voorkomen van criminele recidive. DJI houdt zich actief bezig met het voorkomen van recidive maar het is niet mogelijk om de daadwerkelijke prestaties op dit gebied vast te stellen. De prestaties kunnen zowel op kwantitatieve als op kwalitatieve wijze niet weergegeven worden. DJI dient echter wel verantwoording af te leggen met betrekking tot haar taak om criminele recidive te voorkomen.
In dit onderzoek zal gekeken worden naar de problemen die binnen DJI worden ervaren op het gebied van het weergeven van de prestaties met betrekking tot het voorkomen van recidive en het afleggen van verantwoording hierover. Hierbij is het van belang om vast te stellen dat DJI ten aanzien van het voorkomen van recidive moet worden gezien als onderdeel van een breder netwerk van organisaties die feitelijk ieder een deel van een gezamenlijke opdracht voor hun rekening nemen. Aan de hand van een verantwoordingskader dat specifiek voor publiek-private netwerken is ontwikkeld door Goldsmith & Eggers (2004) en wetenschappelijke literatuur op het gebied van New Public Management, prestatiemanagement en New Public Governance zullen de problemen in kaart worden gebracht en
6 Vos, J.J., & G.A.A. Groen (2015). Rijker Verantwoorden. Apeldoorn. 7 DJI (2018). DJI in getal 2013 – 2017. Den Haag.
7 worden geanalyseerd. Daarnaast zal getracht worden een verklaring te vinden voor het ontstaan van deze problemen. Bovendien zal aandacht worden besteed aan mogelijke oplossingsrichtingen. De onderzoeksvraag luidt: In hoeverre en op welke manier biedt het verantwoordingskader van Goldsmith & Eggers (2004) een verklaring voor de problemen binnen Dienst Justitiële Inrichtingen op het gebied van het afleggen van verantwoording over het voorkomen van recidive en welke rol spelen New Public Management, prestatiemanagement en New Public Governance bij deze problematiek?
Het onderzoek zal zich uitsluitend richten op de hoofdtaak van DJI met betrekking tot het voorkomen van recidive omdat de problemen met betrekking tot het weergeven van prestaties en afleggen van verantwoording hoofdzakelijk spelen binnen dit taakgebied. Desalniettemin kunnen de inzichten die naar aanleiding van het onderzoek worden verkregen over het afleggen van verantwoording over het voorkomen van recidive ook een bijdrage leveren aan het verbeteren van het afleggen van verantwoording over de andere hoofdtaken.
Het doel van het onderzoek is het in kaart brengen van de problemen die binnen DJI spelen op het gebied van het afleggen van verantwoording over de hoofdtaak het voorkomen van recidive, het achterhalen van de oorzaak van deze problemen en het aandragen van mogelijke oplossingen. Hierbij zal niet uitsluitend gefocust worden op DJI, maar gekeken worden naar het gehele netwerk dat zich inzet om criminele recidive te voorkomen. Bovendien zal bestudeerd worden in welke mate prestatiemeting en prestatiemanagement binnen DJI een bijdrage kunnen leveren aan het afleggen van verantwoording en hoe het prestatiemanagement eventueel zou moeten worden ingericht. Daarnaast zal onderzocht worden welke andere instrumenten mogelijk zouden kunnen worden gebruikt voor het afleggen van verantwoording.
1.3 Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie
Uit diverse onderzoeken is gebleken dat prestatiemanagement kan leiden tot een aantal positieve effecten. Er zijn echter ook critici die de effectiviteit van prestatiemanagement in de publieke sector in twijfel trekken. Enerzijds laten empirische studies zien dat prestatiemanagement bijdraagt aan de doeltreffendheid van organisaties terwijl andere studies aantonen dat hier geen of zelfs negatieve effecten aan verbonden zijn (Van der Hoek & van den Bekerom, 2018, p. 227). Volgens De Bruijn (2006) bestaan op het gebied van prestatiemeting twee opvattingen. Aan de ene kant is men van mening dat prestatiemeting op geen enkele wijze recht doet aan de aard van de activiteiten die overheidsorganisaties verrichten. Overheidsorganisaties zijn professionele organisaties die publieke diensten leveren. Deze publieke diensten zijn meervoudig en komen in coproductie tot stand. De activiteiten van overheidsorganisaties zijn dus zeer complex en niet te reduceren tot uitsluitend kwantificeerbare producten. Het is dan ook niet mogelijk om deze activiteiten weer te geven door middel van prestatiemeting (De Bruijn, 2006, p. 11). Deze opvatting past binnen de gedachte van New Public Governance en Public Value Management. Deze stromingen gaan er van uit dat de overheid opereert in een complexe omgeving en dat samenwerking tussen verschillende overheden en overheidsonderdelen
8 van groot belang is. Het centrale doel van de overheid is het creëren van publieke waarde en het is niet mogelijk dit weer te geven door middel van prestatiemeting (Bryson, Crosby & Bloomberg, 2014).
Aan de andere kant bestaat de opvatting dat prestatiemeting bijdraagt aan de transparantie en legitimiteit van overheidsorganisaties. Deze opvatting komt overeen met de principes van New Public Management. Volgens de gedachte van New Public Management bevorderen prestatiemeting en prestatiemanagement het functioneren van een overheidsorganisatie (Osborne, 2006, p. 379). Wanneer professionele organisaties complexe diensten leveren is het noodzakelijk deze organisaties op afstand te plaatsen en autonomie te geven bij het leveren van deze diensten. Tegenover autonomie staat echter de plicht tot verantwoording. Een organisatie dient weer te geven hoe de overheidsmiddelen besteed worden. Wanneer er geen sprake is van verantwoording, worden slechte prestaties onzichtbaar gemaakt. Door middel van prestatiemeting kunnen de complexe prestaties van een overheidsorganisatie terug worden gebracht tot de essentie. Dit biedt de mogelijkheid om slechte prestaties te detecteren zodat een organisatie, wanneer nodig, deze kan corrigeren (De Bruijn, 2006, pp. 12, 13). Al met al bestaat in de wetenschappelijke literatuur onduidelijkheid over de bruikbaarheid van prestatiemeting in de publieke sector. Dit onderzoek kan een bijdrage leveren aan het verschaffen van duidelijkheid over dit onderwerp. Het onderzoek zal in kaart brengen in hoeverre het gebruik van prestatiemeting binnen publieke organisaties en publieke netwerken leidt tot positieve dan wel negatieve effecten en in welke mate prestatiemeting het afleggen van verantwoording kan bevorderen.
Bovendien is het onderzoek wetenschappelijk relevant omdat prestaties van overheidsorganisaties in toenemende mate moeten worden gezien als onderdeel van grotere netwerken waarin zowel publieke als private organisaties een bijdrage leveren aan het bereiken van een gewenst maatschappelijk effect. Het verantwoordingskader van Goldsmith & Eggers (2004) biedt in deze mogelijk een verklaringsgrond voor optredende effecten rond prestatiemeting en onderlinge samenwerking in netwerken. Het verantwoordingskader van Goldsmith & Eggers is een kader waarin vier stappen worden omschreven die door een netwerk genomen moeten worden om resultaten te behalen. Aan de hand van deze vier stappen kan door een netwerk verantwoording worden afgelegd over de behaalde resultaten. In dit onderzoek zal dit kader gebruikt worden om de problemen binnen DJI op het gebied van het afleggen van verantwoording in kaart te brengen en te verklaren. Als gevolg van het onderzoek kan dan ook duidelijkheid worden verschaft over de mate waarin het verantwoordingskader voor netwerken van Goldsmith & Eggers (2004) gebruikt kan worden om de problemen van een individuele organisatie op het gebied van het afleggen van verantwoording te verklaren.
De maatschappelijke relevantie van het onderzoek heeft betrekking op de meerwaarde van het onderzoek voor DJI. In de afgelopen jaren hebben binnen DJI meerdere onderzoeken plaatsgevonden naar prestatiemeting en het afleggen van verantwoording met betrekking tot het voorkomen van recidive. In de huidige situatie worden echter nog steeds problemen ervaren op dit gebied. Binnen DJI is men dan ook aan het onderzoeken op welke manier de prestaties in relatie tot het voorkomen van recidive zo
9 goed mogelijk kunnen worden weergegeven en hoe het verantwoordingsproces zou moeten worden ingericht. Dit onderzoek kan een bijdrage leveren aan het inzichtelijk maken van de oorzaken van de problemen die spelen op het gebied van het afleggen van verantwoording. Doordat in het onderzoek het afleggen van verantwoording wordt benaderd vanuit het perspectief van het netwerk en niet enkel vanuit DJI, kunnen nieuwe inzichten worden verkregen. Deze inzichten zouden binnen DJI mogelijk gebruikt kunnen worden in de zoektocht naar passende oplossingen voor het verantwoordingsprobleem op het gebied van het voorkomen van recidive.
1.4 Leeswijzer
In hoofdstuk twee zal de theoretische achtergrond van het onderzoek uiteen worden gezet. In de paragrafen 2.1 en 2.2 zullen de theoretische perspectieven met betrekking tot New Public Management, prestatiemanagement en New Public Governance worden toegelicht. Vervolgens zal in paragraaf 2.3 de theoretische basis van het onderzoek, het verantwoordingskader van Goldsmith & Eggers (2004), uitgebreid worden omschreven. Dit kader zal dienen als het conceptueel model van het onderzoek. Naar aanleiding van het conceptueel model zullen een aantal deelvragen opgesteld worden. Dit vormt de afsluiting van hoofdstuk 2. In het derde hoofdstuk zal ingegaan worden op de methodologie van het onderzoek. Achtereenvolgend zullen het onderzoeksontwerp, de wijze van dataverzameling, de operationalisering van concepten en de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek aan bod komen. Hierna zullen in hoofdstuk vier de bevindingen van het onderzoek gepresenteerd worden. Deze bevindingen zullen aan de hand van het conceptueel model geanalyseerd worden. In de paragrafen 4.1 tot en met 4.4 zullen de vier deelvragen behandeld worden. In elke paragraaf zal worden ingegaan op een onderdeel van het verantwoordingskader van Goldsmith & Eggers. Daarna zullen in paragraaf 4.5 de onderdelen van het verantwoordingskader in hun onderlinge samenhang worden beoordeeld en zal een antwoord gegeven worden op de onderzoeksvraag. Tenslotte zal in het laatste hoofdstuk gereflecteerd worden op het onderzoek en aanbevelingen worden gedaan voor vervolgonderzoek en beleidsaanpassingen.
10
Hoofdstuk 2. Theoretisch kader
In dit hoofdstuk wordt de theoretische basis van het onderzoek uiteengezet. Op basis van relevante wetenschappelijke literatuur wordt een theoretisch kader opgesteld. Om de verantwoordingsproblematiek binnen DJI zo breed mogelijk te benaderen worden voor het theoretisch kader twee verschillende theoretische stromingen gebruikt, New Public Management en New Public Governance. Binnen deze theorieën wordt verschillend gekeken naar de wijze waarop overheidsorganisaties verantwoording af zouden moeten leggen. Deze perspectieven kunnen gebruikt worden om inzicht te krijgen in de verantwoordingsproblematiek binnen DJI. Daarnaast geven deze theorieën richting en invulling aan het conceptueel model. Het model dat als conceptueel model gebruikt zal worden voor het onderzoek is het verantwoordingskader van Goldsmith & Eggers (2004). Dit kader staat echter niet op zichzelf en dient dan ook in breder perspectief gezien te worden. Om die reden zal eerst de theoretische context geschetst worden. Door eerst de theoretische perspectieven met betrekking tot New Public Management en New Public Governance toe te lichten, wordt duidelijk wat de theoretische visies zijn op verantwoording in de publieke sector en op welke manier het verantwoordingskader van Goldsmith & Eggers (2004) benaderd en gebruikt kan worden.
In paragraaf 2.1 zal ingegaan worden op New Public Management. Hierbij zal de focus hoofdzakelijk liggen op de theoretische inzichten met betrekking tot prestatiemanagement. In paragraaf 2.1.1 zal omschreven worden op welke manier prestatiemeting een bijdrage kan leveren aan het afleggen van verantwoording. Daaropvolgend zullen in paragraaf 2.1.2 de negatieve effecten van prestatiemanagement aan bod komen. New Public Management en prestatiemanagement zullen worden afgezet tegen New Public Governance. Er zal aangegeven worden wat de visies binnen deze theorieën zijn op het afleggen van verantwoording door overheidsorganisaties, waarbij binnen New Public Governance ook specifiek gefocust wordt op publieke netwerken. Het uiteenzetten van New Public Governance zal gedaan worden in paragraaf 2.2. In deze paragraaf zal eveneens worden besteed aan de managementvorm die past binnen New Public Governance, te weten Public Value Management. Vervolgens zal in paragraf 2.2.1 specifiek ingegaan worden op het samenwerken van overheidsorganisaties in netwerken en het verantwoordingsprobleem wat hierbij ontstaat worden toegelicht. De kern van dit probleem kan gevonden worden in “the problem of many hands”.
Paragraaf 2.3 vormt de afronding van het theoretisch kader. Allereerst zal in paragraaf 2.3.1 een conclusie van het theoretisch kader gegeven worden. Vervolgens zal in paragraaf 2.3.2 het conceptueel model worden gepresenteerd. Zoals aangegeven zal het verantwoordingskader van Goldsmith & Eggers (2004) als conceptueel model gebruikt worden. De reden hiervoor is dat aan dit hand van dit kader het functioneren van een netwerk en het afleggen van verantwoording door een netwerk op een systematische manier bestudeerd kunnen worden. Naar aanleiding van het conceptueel model zullen een viertal deelvragen opgesteld worden. Deze zullen worden toegelicht in paragraaf 2.3.3. Door deelvragen op te stellen aan de hand van het conceptueel model wordt richting en structuur gegeven aan het onderzoek zodat uiteindelijk een antwoord geformuleerd kan worden op de onderzoeksvraag.
11
2.1 New Public Management en prestatiemanagement
In de jaren ’80 van de vorige eeuw ontstond het New Public Management (NPM), een verzamelterm voor alle pogingen om de publieke sector op een meer bedrijfsmatige manier te managen zodat publieke organisaties doeltreffender zouden gaan functioneren en op een efficiëntere manier publieke diensten zouden leveren (Hood, 1991, pp. 3-5). Volgens NPM moeten overheidsorganisaties op een meer bedrijfsmatige manier werken en instrumenten en principes uit het bedrijfsleven overnemen. Het toepassen van instrumenten en principes uit het bedrijfsleven leidt volgens NPM automatisch tot grotere efficiëntie en effectiviteit bij overheidsorganisaties (Osborne, 2010, p. 3). Eén van de hervormingen die onderdeel uitmaakte van NPM was dat publieke organisaties werden aangemoedigd om gegevens over hun prestaties te verzamelen en openbaar te maken. Het doel hiervan was politici in staat te stellen om publieke organisaties verantwoordelijk te houden voor hun prestaties, burgers in staat te stellen om geïnformeerde keuzes te maken tussen publieke en private aanbieders van diensten en tussen publieke aanbieders onderling, en managers van publieke organisaties in staat te stellen om hun prestaties te monitoren en hun dienstverlening te verbeteren (Boyne, 2010, pp. 207-208).
Volgens De Bruijn (2006) houdt prestatiemeting in dat een overheidsorganisatie beoogde prestaties formuleert en aangeeft hoe deze prestaties kunnen worden gemeten door prestatie-indicatoren te definiëren. Naar aanleiding van deze indicatoren kan duidelijk worden gemaakt of de beoogde prestaties zijn gerealiseerd (De Bruijn, 2006, p. 16). Prestatiemeting kan volgens De Bruijn (2006) een aantal functies vervullen. Ten eerste kan het meten van prestaties leiden tot transparantie en zo een rol spelen in verantwoordingsprocessen. In dit geval wordt prestatiemeting gebruikt om aan de buitenwereld uitleg te geven over de prestaties van een organisatie (Van Dooren, Bouckaert & Halligan, 2010, p. 100). Ten tweede kan een organisatie prestatiemeting gebruiken om te leren. Als gevolg van de transparantie die door prestatiemeting ontstaat kan een organisatie leren hoe zij haar prestaties kan verbeteren. De derde functie van prestatiemeting betreft het beoordelen van prestaties. Op basis van prestatiemetingen kan een organisatie het functioneren van de organisatie beoordelen. De laatste functie die prestatiemeting kan vervullen is het verbinden van consequenties aan de behaalde prestaties. Bij goede prestaties kan een organisatie beloningen geven terwijl zij bij ondermaats presteren sancties op kan leggen (De Bruijn, 2006, p. 17).
Wanneer de prestaties van publieke organisaties niet alleen worden gemeten maar de informatie die uit de metingen voortkomt ook gebruik wordt om beleidsbeslissingen te nemen en de organisatie proactief te managen is er sprake van prestatiemanagement (Van Dooren, Bouckaert & Halligan, 2010, pp. 25-26). De belangrijkste doelen van prestatiemanagement zijn het verbeteren van de prestaties, het vergroten van transparantie en het bevorderen van de verantwoording aan de stakeholders van de organisatie. Op deze manier draagt prestatiemanagement bij aan het vervullen van de publieke taak of missie die publieke organisaties hebben (Van Dooren, Bouckaert & Halligan, 2010, pp. 30-31).
12
2.1.1 Prestatiemanagement en verantwoording
Zoals hierboven aangegeven speelt prestatiemeting een rol in verantwoordingsprocessen (De Bruijn, 2006, p. 17). Met behulp van prestatiemeting en de prestatie-informatie die hier uit voortvloeit kan door een overheidsorganisatie uitleg gegeven worden aan de buitenwereld over de behaalde resultaten. Het afleggen van verantwoording wordt vaak zelfs als één van de belangrijkste doelen van prestatiemeting gezien (Van Dooren, Bouckaert & Halligan, 2010, p. 100). De manier waarop verantwoording wordt beschreven door Koppell (2005) biedt inzicht in de manier waarop prestatie-informatie gebruikt kan worden voor het afleggen van verantwoording. Koppell (2005) beschrijft een typologie met vijf dimensies (Tabel 1) waarvan drie dimensies direct gerelateerd zijn aan het gebruik van prestatie-informatie (De Lancer Julnes, 2008, p. 65). De eerste dimensie die gerelateerd is aan het gebruik van prestatie-informatie is transparantie en heeft betrekking op de vraag of een organisatie de feiten over haar prestaties onthult (Koppell, 2005, p. 96). Deze vorm van verantwoording vereist een opvallende rapportage van prestatie-informatie aan een breed publiek (De Lancer Julnes, 2008, p. 65). Beheersbaarheid is de tweede dimensie van verantwoording die verbonden is aan het gebruik van prestatie-informatie. Hierbij gaat het er om dat de behaalde prestaties overeenkomen met de wensen van de bestuurders en de politiek (De Lancer Julnes, 2008, p. 65). De derde dimensie die gerelateerd is aan prestatie-informatie betreft responsiviteit. De vraag die binnen deze dimensie centraal staat is of de organisatie heeft voldaan aan de inhoudelijke verwachtingen (Koppell, 2005, p. 96). Door met behulp van prestatie-informatie te rapporteren over de prestaties van een project of organisatie kan zowel beheersbaarheid als responsiviteit bereikt worden (De Lancer Julnes, 2008, p. 65).
Tabel 1: Dimensies van verantwoording (Koppell, 2005)
2.1.2 Negatieve effecten van prestatiemanagement
De Bruijn (2006) stelt dat als gevolg van prestatiemeting een aantal negatieve effecten kunnen optreden. Door Van Thiel & Leeuw (2002) wordt dit aangeduid als een prestatieparadox. De essentie van deze prestatieparadox is een loskoppeling tussen wat op de werkvloer gebeurt en wat in de managementinformatie verschijnt (Van Thiel & Leeuw, 2002). De Bruijn (2006) beschrijft zeven
13 mogelijke negatieve effecten die kunnen optreden als gevolg van prestatiemeting. Allereerst kan prestatiemeting een stimulans zijn voor medewerkers om strategisch gedrag te vertonen. Het gaat hierbij om gedrag waarmee medewerkers lijken te voldoen aan de prestatie-eisen, maar in werkelijkheid maken zij zich er gemakkelijk van af (De Bruijn, 2006, p. 29). Het tweede negatieve effect dat kan optreden is dat de organisatie verstart waardoor innovaties geblokkeerd worden (De Bruijn, 2006, p. 31). Daarnaast kan prestatiemeting ambities blokkeren. Dit gebeurt wanneer organisaties hun prestaties verhogen door het optimaliseren van hun input. Het selectiecriterium voor de input is dat ze zo min mogelijk inspanning vereist om de gewenste output te verkrijgen. Als gevolg hiervan wordt ingeleverd op ambities (De Bruijn, 2006, p. 32). Een vierde negatief effect dat als gevolg van prestatiemeting kan optreden is de verhulling van de daadwerkelijke prestaties. Prestatiemeting kan leiden tot de verhulling van daadwerkelijke prestaties doordat de informatie uit prestatiemetingen wordt geaggregeerd en hierdoor verder van het primaire proces komt te staan. Als gevolg hiervan kan het zicht op de causale verbanden tussen inspanningen en prestaties verloren gaan (De Bruijn, 2006, p. 33). Prestatiemeting kan bovendien als negatief gevolg hebben dat de professionele habitus wordt verdreven. Prestatie-indicatoren meten kwantiteiten en zullen dus vooral aangrijpen bij meetbare en goed te definiëren waarden. Voor de andere waarden zijn de prestatie-indicatoren altijd een afgeleide. Wanneer een organisatie zich overmatig concentreert op de goed gedefinieerde taken zal dit de professionele habitus verdrijven (De Bruijn, 2006, p. 35). Een zesde mogelijk negatief effect van prestatiemeting is dat het leidt tot kopiëren en niet tot leren. Als gevolg van benchmarking treedt imitatiegedrag op, de best practices van de ene organisatie worden blindelings getransplanteerd naar de andere organisatie. Hierdoor vindt geen leren plaats, maar is slechts sprake van kopiëren (De Bruijn, 2006, p. 38). Tenslotte kan prestatiemeting leiden tot een straf op prestaties. Prestatiemeting beloont productiviteit maar kan ook als effect hebben dat productiviteit wordt bestraft (De Bruijn, 2006, p. 39).
Ook Radnor (2008) benoemt een aantal negatieve en onbedoelde effecten van prestatiemeting, door haar aangeduid als disfuncties. Radnor (2008) benadrukt dat het gebruik van prestatie-indicatoren kan leiden tot overdreven aandacht voor prestatiemeting en waarschuwt dat dit kan resulteren in een “measurement culture”. Dit houdt in dat te veel aandacht wordt besteed aan prestatie-indicatoren die eenvoudig gemeten kunnen worden en te weinig aan prestatie-indicatoren die moeilijk meetbaar zijn, terwijl deze meer representatief zijn voor de prestaties van de organisaties (Radnor, 2008, p. 96). Wanneer sprake is van een meetcultuur en de organisatie gedomineerd wordt door targets ontstaat een vicieuze cirkel van obsessie voor targets, ‘gaming’, bedriegen, liegen en verwijten. Medewerkers hebben het gevoel dat zij de schuld krijgen en misschien zelfs ontslagen worden wanneer zij hun targets niet behalen. Om dit te vermijden doen zij aan “gaming”, liegen zij over de behaalde resultaten of bedriegen zij door de output onjuist te rapporteren (Radnor, 2008, p. 100). Wanneer in een organisatie veel met targets wordt gewerkt zal bij het rapporteren van de prestatie-informatie dus veel strategisch gedrag vertoond worden (Radnor, 2008, p. 98). Al met al kan prestatiemeting er toe leiden dat medewerkers enkel focussen op het behalen
14 van hun targets, en wanneer nodig strategisch gedrag vertonen en liegen en bedriegen om dit te realiseren, maar geen aandacht besteden aan het verwezenlijken van prestaties die moeilijk meetbaar zijn. De moeilijk meetbare prestaties reflecteren in overheidsorganisaties echter vaak de kern van het werk van de organisatie. Dit betekent dat medewerkers zich te weinig bezig houden met de daadwerkelijke taken van de organisatie en te veel focussen op bijzaken (Radnor, 2008, pp. 94-96).
2.2 New Public Governance en Public Value Management
Als reactie op New Public Management is New Public Governance (NPG) ontstaan. New Public Governance is een paradigma binnen de bestuurskunde dat er van uit gaat dat overheidsorganisaties met elkaar verbonden zijn en opereren in netwerken. Volgens Provan & Kenis (2007) is een netwerk een groep van drie of meer autonome organisaties die met elkaar samenwerken om niet alleen hun eigen doelen te bereiken maar ook een gezamenlijk doel. Binnen NPG ligt de focus dan ook niet enkel op individuele organisaties, maar op organisaties en hun omgeving (Osborne, 2010, p. 10). De reden hiervoor is dat beleidsvraagstukken complex zijn en dat als gevolg hiervan meerdere actoren nodig zijn om beleid te ontwerpen en uit te voeren. Volgens NPG dienen overheidsorganisaties actief met elkaar samen te werken en hun capaciteiten en kennis te combineren. Dit leidt er toe dat de verhoudingen tussen actoren meer horizontaal worden, terwijl bij NPM hoofdzakelijk sprake is van verticale verhoudingen. Een ander verschil met NPM is dat bij NPG de nadruk ligt op het proces terwijl binnen NPM vooral gefocust wordt op input en output (Osborne, 2006). Binnen NPG spelen prestatiemeting en prestatiemanagement dan ook een veel kleinere rol en wordt dit niet gezien als een vereiste voor het effectief functioneren van een overheidsorganisatie. Ook wanneer een organisatie geen gebruik maakt van prestatiemetingen, dient zij verantwoording af te leggen over haar functioneren aan haar stakeholders en de politiek. Binnen New Public Governance wordt dit gedaan door te kijken naar de publieke waarden die door een organisatie worden gerealiseerd (Stoker, 2006).
De kern van public value governance, ook wel aangeduid als public value management, is dat de focus ligt op het bereiken van publieke waarde wat vervolgens leidt tot meer effectiviteit bij het aanpakken van de problemen waar de samenleving het meest last van heeft (Stoker, 2006, p. 44). Public value management gaat dan ook verder dan het bereiken van targets en het correct volgen van procedures. Publieke managers dienen zichzelf de vraag te stellen of hun acties leiden tot een netto voordeel voor de samenleving (Stoker, 2006, p. 49). Daarnaast speelt binnen public value management netwerksturing een belangrijke rol. De overheid wordt gezien als het geheel van interacterende organisaties en bestuurders. In plaats van hiërarchische structuren dienen platte netwerken te worden bevorderd. Andere elementen die van belang zijn binnen public value management zijn het erkennen van de legitimiteit van andere stakeholders en het bevorderen van de autonomie van alle actoren die deel uitmaken van het proces. Bovendien dient interactie en leren tussen organisaties en constante dialoog met externe partijen plaats te vinden (Stoker, 2006, pp. 48-59). Ook biedt public value management gevarieerde verantwoordingsmogelijkheden die wenselijk zijn in de complexe structuur van een netwerk
15 (Stoker, 2006, p. 53). Stoker (2006) erkent echter wel dat het grote aantal betrokken actoren bij besluitvorming het afleggen van verantwoording lastig maakt.
2.2.1 New Public Governance, netwerken en verantwoording
Als gevolg van de steeds complexer wordende samenleving is het openbaar bestuur genoodzaakt om nieuwe bestuursmodellen te ontwikkelen. Waar voorheen overheidsorganisaties vooral werden bestuurd door middel van een hiërarchisch en bureaucratische bestuursmodel, wordt tegenwoordig steeds meer aandacht besteed aan besturen in netwerken (Goldsmith & Eggers, 2004, pp. 7, 9). Eén van de uitdagingen die het samenwerken en besturen in een netwerk met zich meebrengt is het afleggen van verantwoording. Traditionele verantwoordingsmechanismen waarmee politici, bestuurders en ambtenaren verantwoordelijk worden gehouden voor hun gedrag en prestaties worden problematisch vanwege de onderlinge afhankelijkheden, complexiteit en dynamiek waardoor processen binnen netwerken worden gekenmerkt (Klijn & Koppenjan, 2014).
Een probleem dat zich voor kan doen bij het afleggen van verantwoording door een netwerk is “the problem of many hands”. “The problem of many hands” doet zich voor wanneer verschillende ambtenaren een bijdrage leveren aan beslissingen of beleid van de overheid, waardoor het niet eenduidig is vast te stellen bij wie de verantwoordelijkheid ligt (Thompson, 1980). Thompson (1980) focust bij zijn omschrijving van “the problem of many hands” op de verantwoordelijkheid van ambtenaren in een publieke organisatie. Klijn & Koppenjan (2014) passen het door Thompson omschreven “problem of many hands” toe op netwerken. Volgens hen hangen de prestaties in netwerken af van de gezamenlijke acties van verschillende actoren, waardoor het moeilijk is om vast te stellen wie waar voor verantwoordelijk is. Doordat verschillende organisaties gezamenlijk de resultaten van een netwerk produceren is het niet mogelijk om de bijdrage van elke organisatie te achterhalen (Klijn & Koppenjan, 2014). Bovendien zijn de autoriteit en verantwoordelijkheid van het netwerk verspreid over meerdere organisaties (Goldsmith & Eggers, 2004, p. 121). Wanneer organisaties die deel uitmaken van een netwerk nog steeds verantwoording schuldig zijn aan hun eigen organisatie leidt dit tot een aantal problemen. Doordat de individuele bijdrage van elke organisatie niet vastgesteld kan worden zijn de bestaande verticale verantwoordingsmechanismen minder effectief. Bestuurders zullen zich ertegen verzetten dat ze verantwoordelijk worden gehouden voor resultaten waarvoor ze afhankelijk zijn van anderen. Onderlinge afhankelijkheden kunnen door netwerkorganisaties worden gebruikt om verantwoordelijkheden te verkleinen en andere organisaties de schuld te geven wanneer iets fout gaat. Bovendien zijn de verschillende verantwoordingsmechanismen gericht op de doelen, normen en waarden van de specifieke betrokken organisaties. Vanwege deze gefragmenteerde verantwoordingsstructuur kan het zijn dat men er niet toe in staat is om het netwerk verantwoording af te laten leggen over de algehele prestaties (Klijn & Koppenjan, 2014).
De uitdaging van het afleggen van verantwoording is in de publieke sector veel complexer dan in de private sector. Uitkomsten en prestaties binnen de overheid zijn vaak onduidelijk, moeilijk te
16 definiëren en moeilijk meetbaar. Ook kan het verwezenlijken van een uitkomst jaren duren. Daarnaast zal een negatieve gebeurtenis binnen een netwerk in de publieke sector direct opgepakt worden door de media waardoor een managementprobleem verandert in een politiek probleem (Goldsmith & Eggers, 2004, p. 122).
Bij het afleggen van verantwoording dient besloten te worden of dit per individu, programma, organisatie of netwerk wordt gedaan. Wanneer de verantwoording wordt afgelegd door een individu zullen de lijnen van verantwoording duidelijk zijn waardoor eenvoudig verantwoording afgelegd kan worden. Zoals aangegeven wordt echter steeds vaker door (overheids)organisaties samengewerkt in netwerken. Complexe sociale problemen worden aangepakt door meerdere organisaties. Als gevolg hiervan is coördinatie tussen organisaties en programma’s en projecten noodzakelijk om betere resultaten te bereiken en verantwoording hierover af te leggen. Prestatiemanagementsystemen lijken hoofdzakelijk gefocust op het afleggen van individuele verantwoording maar kunnen ook het gezamenlijk afleggen van verantwoording faciliteren (Denhardt & Aristigueta, 2008, p. 106). Het gebruik van prestatiemetingen en prestatie-informatie voor het afleggen van verantwoording is binnen netwerken dus niet per definitie uitgesloten.
2.3 Afronding en conceptueel model
2.3.1 Conclusie theoretisch kader
In het theoretisch kader is ingegaan op twee verschillende bestuurskundige stromingen en de ideeën binnen deze stromingen over het afleggen van verantwoording door publieke organisaties. Aan de ene kant veronderstelt het New Public Management (NPM) dat prestatiemeting en prestatiemanagement een positieve invloed hebben op het afleggen van verantwoording. Koppell (2005) beschrijft drie manieren waarop prestatie-informatie kan worden gebruikt voor het afleggen van verantwoording. Prestatiemeting kan echter ook een aantal negatieve effecten hebben (De Bruijn, 2006; Radnor, 2008).
Als reactie op NPM gaan New Public Governance en Public Value Management er van uit dat niet prestatiemetingen en prestatie-informatie maar publieke waarden het uitgangspunt moeten zijn bij het afleggen van verantwoording. Volgens deze stromingen doet het afleggen van verantwoording op basis van prestatiemetingen geen recht aan de complexe samenwerkingsverbanden tussen overheidsorganisaties. Denhardt & Aristigueta (2008) stellen echter dat prestatiemanagement weldegelijk gebruikt kan worden voor het gezamenlijk afleggen van verantwoording. Volgens het door Thompson (1980) omschreven “problem of many hands” is het niet mogelijk om binnen een netwerk de bijdrage van elke organisatie aan de behaalde prestaties vast te stellen. Dit leidt tot problemen bij het afleggen van verantwoording door de netwerkorganisaties. Goldsmith & Eggers (2004) hebben een verantwoordingskader ontwikkeld dat netwerken kunnen gebruiken om verantwoording af te leggen.
17
2.3.2 Conceptueel model
Zoals toegelicht in de inleiding luidt de onderzoeksvraag van het onderzoek: In hoeverre en op welke manier biedt het verantwoordingskader van Goldsmith & Eggers (2004) een verklaring voor de problemen binnen Dienst Justitiële Inrichtingen op het gebied van het afleggen van verantwoording over het voorkomen van recidive en welke rol spelen New Public Management, prestatiemanagement en New Public Governance bij deze problematiek? Het verantwoordingskader van Goldsmith & Eggers (2004) zal gebruikt worden als conceptueel model voor het onderzoek (Figuur 1). Het conceptueel model geeft de verbanden tussen de diverse concepten weer en dient als basis voor het onderzoek. Bovendien zullen naar aanleiding van het conceptueel model vier deelvragen opgesteld worden. Hieronder zal het verantwoordingskader van Goldsmith & Eggers (2004) uitgebreid worden toegelicht en tevens als conceptueel model voor de casus met betrekking tot DJI worden gepresenteerd.
Figuur 1: Verantwoordingskader voor netwerken (Goldsmith & Eggers, 2004).
Goldsmith & Eggers (2004) hebben een verantwoordingskader voor netwerken ontwikkeld. Het kader bestaat uit vier stappen die binnen een netwerk gevolgd dienen te worden om resultaten te behalen. Aan de hand van de stappen van het model kan een netwerk verantwoording afleggen over de behaalde resultaten. De netwerksamenwerking tussen DJI en haar (regionale) partners heeft als doel het voorkomen van recidive. De resultaten die het netwerk dient te bereiken hebben dan ook betrekking op het voorkomen van recidive. Om dit te kunnen bereiken dienen de vier stappen uit het conceptueel model gevolgd te worden. De eerste stap van het model heeft betrekking op de redenen voor organisaties om te gaan samenwerken en bestaat uit drie onderdelen: het stellen van doelen, het uitlijnen van waarden en het creëren van vertrouwen. Volgens de eerste stap dienen door het netwerk gemeenschappelijke doelen opgesteld te worden die gebaseerd zijn op vertrouwen en gemeenschappelijke waarden. Bij het
18 stellen van doelen is het van belang dat de individuele kwaliteiten en doelen van de organisaties die deel uitmaken van het netwerk zorgvuldig op elkaar en op de bredere doelen worden afgestemd. De doelen van individuele organisaties dienen dus aan te sluiten bij het gemeenschappelijke doel van het netwerk. Om deze doelen op elkaar af te kunnen stemmen is het noodzakelijk dat er duidelijke, ambitieuze en uitkomstgerichte targets zijn die de algemene strategie van het netwerk ondersteunen. Deze targets verduidelijken wat er precies bereikt dient te worden en vervangen de concurrerende belangen en prioriteiten van de deelnemers van het netwerk. De eerste stap bij het vaststellen van de doelen van het netwerk is vaststellen wat het netwerk wil bereiken. Netwerk architecten moeten definiëren welk publiek goed het netwerk wil produceren, welke diensten en outputs zij wil aanbieden en welke doelen het netwerk moet verwezenlijken. Het is van belang dat de doelen en verwachtingen specifiek en gedetailleerd zijn zodat de actoren binnen het netwerk effectief kunnen functioneren. Daarentegen dient er ook een bepaalde mate van flexibiliteit te zijn zodat actoren niet worden opgezadeld met overbodige procedures. Het opstellen van de doelen van het netwerk en het vaststellen van prestatiedoelstellingen kan gerealiseerd worden doormiddel van twee stappen. Ten eerste dient input vanuit het netwerk verkregen te worden en ten tweede dienen de gezamenlijke doelen en doelstellingen binnen het hele netwerk verspreid te worden zodat elk niveau hiervan op de hoogte is (Goldsmith & Eggers, 2004, pp. 125-126).
De eerste stap van het verantwoordingskader bestaat niet alleen uit het vaststellen van doelen maar ook uit het uitlijnen van waarden en het creëren van vertrouwen. Succesvolle netwerken leunen grotendeels op vertrouwen. Vertrouwen is noodzakelijk voor het delen van kennis binnen het netwerk. Wanneer het vertrouwen binnen een netwerk groot is, zullen de kosten voor toezicht laag zijn. In dit geval zal er veel open informatie-uitwisseling zijn waardoor er minder kostbare juridische procedures nodig zijn om onderlinge problemen op te lossen. Vertrouwen kan binnen een netwerk gecreëerd worden door duidelijk de waarden en doelen van het netwerk te communiceren. Het is van belang dat de vertrouwensrelaties tussen de partners van een netwerk gebaseerd worden op gemeenschappelijke waarden. Wanneer dit niet het geval is kunnen diverse problemen ontstaan (Goldsmith & Eggers, 2004, pp. 128-129). Volgens Lambright et al. (2010) bepalen drie verschillende factoren hoe groot het vertrouwen is tussen twee of meerdere partijen. De eerste factor betreft het vermogen, oftewel de vaardigheden en competenties, die organisaties hebben in een specifiek domein. In dit geval gaat het er om of een organisatie kennis heeft van het gene wat zij doet. De tweede factor die een rol speelt bij vertrouwen is het belang van organisaties. Hierbij gaat het om de mate waarin organisaties bereid zijn om in het belang van het netwerk te handelen. De laatste factor die invloed heeft op de mate van vertrouwen is integriteit. Wanneer een organisatie principes volgt die aanvaardbaar zijn voor de andere organisaties in een netwerk zal het vertrouwen binnen het netwerk groter zijn (Lambright et al., 2010). In dit onderzoek zal de focus liggen op DJI als onderdeel van een breder netwerk, en zal dan ook gekeken worden in hoeverre de doelstellingen van DJI passen binnen het gemeenschappelijke doel van het netwerk, in hoeverre het gemeenschappelijke doel gebaseerd is op gemeenschappelijke waarden
19 en hoe groot het vertrouwen is binnen het netwerk. Tevens dient vastgesteld te worden wat DJI bijdraagt aan het behalen van het gemeenschappelijke doel. Elke organisatie dient een eigen toegevoegde waarde te hebben. Daarnaast dient het gemeenschappelijk doel gedetailleerd omschreven te worden zodat dit voor alle betrokken organisaties duidelijk is. Naar aanleiding van het gemeenschappelijke doel dienen een aantal (prestatie)doelstellingen opgesteld te worden. Hierdoor wordt het uiteindelijke doel geconcretiseerd en meetbaar gemaakt. Tevens wordt het op deze manier mogelijk gemaakt om verantwoording af te leggen over het proces en de resultaten.
De tweede stap van het kader heeft betrekking op de motivatie van DJI om een bijdrage te leveren aan het behalen van de doelen van het netwerk. In deze stap dient tevens nagedacht te worden over hoe DJI gemotiveerd kan worden om haar gewenste toegevoegde waarde daadwerkelijk te realiseren. Hierbij dient nagedacht te worden over het structureren van (financiële) prikkels en het verdelen van risico’s. Het is van belang dat prikkels worden verbonden aan het behalen van doelen omdat op deze manier organisaties gemotiveerd kunnen worden om daadwerkelijk een bijdrage te leveren. Het structureren van prikkels is noodzakelijk omdat slecht gestructureerde prikkels kunnen leiden tot ongewenste invloeden op de prestaties van het netwerk. Financiële prikkels moeten gestructureerd worden om kwaliteit, kostenbesparing, creativiteit, innovatie en continue verbetering aan te moedigen. Regelingen gebaseerd op prikkels dienen gestructureerd worden om geld te besparen en de kwaliteit de verbeteren (Goldsmith & Eggers, 2004, p. 131). Goldsmith & Eggers (2004) beschrijven vier richtlijnen voor het structureren van prikkels en het verbinden van deze prikkels aan het bereiken van doelen. De eerste richtlijn betreft het koppelen van prikkels aan resultaten en niet aan activiteiten. De tweede richtlijn schrijft voor dat er op gelet dient te worden dat organisaties niet alleen de makkelijke activiteiten op zich nemen en de moeilijke activiteiten doorschuiven naar andere organisaties. Het delen van het geld dat wordt bespaard door efficiënter te werken betreft de derde richtlijn. De laatste richtlijn heeft betrekking op het streven naar garantie voor prestaties om ervoor te zorgen dat organisaties binnen het netwerk verantwoordelijk gehouden kunnen worden voor hun acties (Goldsmith & Eggers, 2004, p. 133).
Het verdelen van risico’s houdt in dat niet één organisatie verantwoordelijk is voor het functioneren van het netwerk en de risico’s die dit met zich meebrengt, maar dat deze risico’s over de verschillende netwerkpartners verdeeld worden. Hierbij gaat het onder andere om financiële en politieke risico’s en risico’s met betrekking tot de prestaties van het netwerk. De manier waarop de risico’s over de netwerkpartners verdeeld worden dient vastgesteld te worden in regelingen. Daarnaast dient bij het verdelen van de risico’s rekening gehouden te worden met de rol en geschiktheid van elke netwerkpartner (Goldsmith & Eggers, 2004, pp. 136-140).
De derde stap van het kader betreft het meten en monitoren van de prestaties van het netwerk. Dit is binnen een netwerk zeer complex omdat het lang kan duren totdat de gewenste resultaten behaald worden, de bijdrage van een bepaalde organisatie aan het behaalde resultaat klein of moeilijk vast te stellen is en het gecompliceerd is om oorzaken en gevolgen vast te stellen. Daarnaast wordt bij het meten
20 en monitoren van prestaties vaak uitsluitend gekeken naar indicatoren die betrekking hebben op input. Dit geeft echter geen informatie over de daadwerkelijke prestaties van het netwerk en de kwaliteit van de geleverde diensten. Het meten van prestaties kan vergemakkelijkt worden door het gebruik van technologie. Door het gebruik van diverse technologieën kan data verzameld worden waarmee in kaart kan worden gebracht hoe het netwerk presteert. De prestatiemetingen dienen gedaan te worden op basis van vooraf vastgestelde prestatie-indicatoren (Goldsmith & Eggers, 2004, pp. 145-146).
De laatste stap van het verantwoordingskader betreft het managen van verandering. Hierbij is het van belang dat binnen het netwerk een balans gevonden wordt tussen flexibiliteit en verantwoording. Aan de ene kant is het wenselijk dat er een bepaalde mate van flexibiliteit bestaat zodat de prestatiedoelstellingen en prestatie-indicatoren aangepast kunnen worden wanneer dit wenselijk is. De flexibiliteit binnen een netwerk is afhankelijk van de mate waarin de samenwerking binnen het netwerk geformaliseerd is. Formalisatie heeft betrekking op de mate waarin regels en procedures formeel zijn vastgelegd (Turrini et al., 2010). Aan de andere kant hebben organisaties een bepaalde zekerheid nodig en kunnen de prestaties van het netwerk op lange termijn niet gemeten worden als de prestatie-indicatoren elk jaar veranderen (Goldsmith & Eggers, 2004, pp. 147-149). Wanneer blijkt dat de doelen van DJI niet goed verenigbaar zijn met de doelen van het netwerk of de prestatiemetingssystemen niet overeenkomen is het wenselijk om aanpassingen door te voeren. Het doorvoeren van aanpassingen is voor het netwerk noodzakelijk om alsnog de gewenste resultaten te kunnen bereiken. De wens om aanpassingen door te voeren in het netwerk gaat gepaard met het aanpassen van de relaties en structuren, waardoor weer de eerste stap van het conceptueel model van toepassing is.
2.3.3 Deelvragen
Om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden is het van belang om DJI niet als een zelfstandige organisatie, maar als onderdeel van een netwerk te benaderen. Er is sprake van een netwerk van samenwerkende organisaties die allen zijn gericht op het voorkomen van recidive. Het voorkomen van recidive kan niet uitsluitend als een opdracht van DJI worden gezien. Het voorkomen van recidive is een gezamenlijke opdracht van het netwerk. Voor het beantwoorden van de hoofdvraag is het dan ook noodzakelijk om te onderzoeken hoe DJI zich manifesteert binnen het netwerk, welke positie zij inneemt en welke rol zij speelt. Pas wanneer dit duidelijk is, kunnen uitspraken gedaan worden over de verantwoordingsproblematiek binnen DJI en kan de onderzoeksvraag beantwoord worden. Het verduidelijken van de verhoudingen tussen DJI en het netwerk kan gedaan worden aan de hand van het conceptueel model, het verantwoordingskader van Goldsmith & Eggers (2004). Naar aanleiding van het conceptueel model kunnen vier deelvragen opgesteld worden. Deze deelvragen hebben betrekking op de vier stappen van het conceptueel model. Naar aanleiding van de deelvragen zal uiteindelijk de onderzoeksvraag beantwoord kunnen worden. De volgende deelvragen zullen in het onderzoek beantwoord worden, om daarmee in onderlinge samenhang te komen tot beantwoording van de onderzoeksvraag:
21 1. Hoe verhouden de individuele doelstellingen van DJI zich tot het gemeenschappelijke doel van het netwerk met betrekking tot het voorkomen van criminele recidive en in hoeverre is het gemeenschappelijke doel gebaseerd op gemeenschappelijke waarden en vertrouwen?
2. In hoeverre is binnen het netwerk sprake van gedeelde risico’s, positieve en negatieve prikkels, gedeelde verantwoordelijkheden en conflicterende belangen?
3. Hoe ziet het prestatiemetingssysteem van het netwerk er uit en hoe verhoudt dit zich tot het prestatiemetingssysteem van DJI?
22
Hoofdstuk 3. Methodologie
In dit hoofdstuk zal de methodologie van het onderzoek toegelicht worden. Er zal beargumenteerd worden waarom voor bepaalde methoden is gekozen en welke bijdrage dit levert aan het onderzoek. Allereerst zal in paragraaf 3.1 ingegaan worden op het ontwerp van het onderzoek. Er zal aandacht worden besteed aan de aard van het onderzoek en de onderzoeksstrategie. Bovendien zal toegelicht worden waarom DJI is geselecteerd als casus voor het onderzoek. In paragraaf 3.2 zal de wijze van dataverzameling omschreven worden. Het uitgangspunt hierbij is om onderzoeksmethoden te selecteren waarbij gedetailleerde, uitgebreide en betrouwbare informatie vergaard kan worden over DJI en het netwerk van DJI. Vervolgens zal in paragraaf 3.3 de operationalisering van de concepten omschreven worden. In hoofdstuk 2 is het verantwoordingskader van Goldsmith & Eggers (2004) als conceptueel model geïntroduceerd. Voor het onderzoek is het echter noodzakelijk dat de concepten uit het conceptueel model geoperationaliseerd worden zodat deze empirisch kunnen worden waargenomen. De operationalisering zal weergegeven worden in een tabel en tevens worden toegelicht. Tenslotte zal in paragraaf 3.4 de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek ter discussie gesteld worden. Er zal uitgelegd worden op welke manier de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek gewaarborgd zullen worden.
3.1 Ontwerp
Het onderzoek betreft een verklarend, deductief onderzoek en zal kwalitatief van aard zijn. De reden hiervoor is dat in een kwalitatief onderzoek meer diepgang mogelijk is dan in kwantitatief onderzoek omdat rijkere informatieverzameling mogelijk is (Babbie, 2010, p. 24). Kwalitatief onderzoek ‘is a research strategy that usually emphasizes words rather than quantification in the collection and analysis of data’ (Bryman, 2012, p. 380). De onderzoeksstrategie die gebruikt zal worden voor het onderzoek is een kwalitatieve casestudie. Bij een casestudie wordt een enkele casus intensief en gedetailleerd geanalyseerd. Omdat slechts één casus wordt onderzocht kan in een casestudie een gedetailleerde en uitgebreide analyse plaatsvinden (Bryman, 2012, pp. 66, 71). Een casestudie is voor dit onderzoek het meest geschikt omdat in dit onderzoek uitsluitend gefocust wordt op het proces van verantwoording en het gebruik van prestatiemetingen binnen één specifieke organisatie als onderdeel van een groter netwerk. Om de casus te analyseren zal ook aandacht worden besteed aan het netwerk waar de organisatie deel van uitmaakt, maar de focus van het onderzoek ligt op één organisatie. De casus die is geselecteerd voor het onderzoek is de problematiek met betrekking tot het afleggen van verantwoording binnen Dienst Justitiële Inrichtingen in relatie tot de taak het voorkomen van criminele recidive. Deze casus is geselecteerd omdat het bij deze casus mogelijk is om het verantwoordingsproces en de problemen die hierbij spelen uitgebreid in kaart te brengen en te analyseren. Bovendien is de casus zeer geschikt om de verbanden uit het verantwoordingskader van Goldsmith & Eggers (2004) te toetsen.
23 Daarnaast kan de casus als voorbeeld dienen voor een bredere categorie, te weten publieke organisaties die problemen hebben met het afleggen van verantwoording over de complexe taken die zij uitvoeren.
3.2 Dataverzameling
De onderzoeksmethoden die gebruikt zullen worden voor de dataverzameling zijn kwalitatieve diepte-interviews en kwalitatieve documentanalyse. De diepte-interviews zullen semi-gestructureerd van aard zijn. Op basis van het theoretisch kader en het conceptueel model zal voorafgaand aan de interviews een lijst met onderwerpen en interviewvragen worden opgesteld. Tijdens de interviews is echter zowel voor de respondent als de interviewer ruimte om op bepaalde vragen dieper in te gaan. Op deze manier is het voor de interviewer mogelijk om daadwerkelijk tot de kern van de vragen te komen en hebben de respondenten voldoende vrijheid om hun eigen inzichten en ervaringen te delen. De respondenten zullen geselecteerd worden op basis van hun betrokkenheid bij de taak het voorkomen van recidive. Om een zo breed en betrouwbaar mogelijk beeld te krijgen is er voor gekozen om respondenten met verschillende functies te interviewen. Om zowel inzicht te krijgen in de beleidsmatige als de uitvoerende kant van de casus zullen twee beleidsmedewerkers, een strategisch adviseur, de projectmanager en plaatsvervangend projectmanager detentie & re-integratie, een coördinerend specialistisch adviseur op het gebied van forensische zorg en justitiële jeugdinrichtingen en twee vestigingsdirecteuren van penitentiaire inrichtingen worden geïnterviewd. Door deze medewerkers te selecteren wordt geprobeerd een groep respondenten te interviewen die representatief is voor alle medewerkers die zich binnen DJI bezig houden met het voorkomen van recidive. Op verzoek van de respondenten zal een aantal respondenten tegelijkertijd geïnterviewd worden. In de interviewverslagen zal duidelijk aangegeven worden wanneer welke respondent aan het woord was. Alle interviews zullen na afloop getranscribeerd worden, vervolgens zal de codering en analyse plaatsvinden.
Naast het afnemen van kwalitatieve diepte-interviews zullen ook kwalitatieve documentanalyses uitgevoerd worden. Op deze manier kan de verkregen informatie uit de interviews gecontroleerd en bevestigd worden. Bij een kwalitatieve documentanalyse worden meerdere documenten intensief, gedetailleerd en op een systematische manier bestudeerd. Voor de analyse zullen documenten gebruikt worden die door DJI zelf, in opdracht van DJI of door onafhankelijke organisaties zijn gepubliceerd. Hierbij gaat het zowel om interne als openbare documenten. Enerzijds zullen documenten geanalyseerd worden waarvan voorafgaand aan de interviews al duidelijk is dat deze van belang zijn voor het onderzoek. Dit zijn onder andere convenanten, jaarplannen, jaarverslagen, project- en programmaplannen, evaluatierapporten, onderzoeksrapporten, verantwoordingsdocumenten en kamerstukken. Anderzijds zullen documenten geanalyseerd worden waar door de respondenten op wordt gewezen tijdens de interviews. Een overzicht van de geraadpleegde documenten zal als bijlage aan het onderzoek worden toegevoegd.
24
3.3 Operationalisering van concepten
De concepten zullen geoperationaliseerd worden per deelvraag. Een overzicht van de operationalisering is weergegeven in tabel 2. In de derde kolom van de tabel worden per deelvraag de relevante concepten aangeduid. In de vierde kolom wordt aan de hand van indicatoren aangegeven hoe elk concept kan worden waargenomen. De indicatoren zijn opgesteld op basis van de literatuur uit hoofdstuk twee en de verkregen informatie uit interviews en documenten.
De eerste deelvraag heeft betrekking op de vormgeving van het bredere netwerk dat zich met het voorkomen van recidive bezighoudt, de mate waarin de doelstellingen van DJI overeenkomen met het gemeenschappelijke doel van dit netwerk en de mate waarin het gemeenschappelijke doel is gebaseerd op gemeenschappelijke waarden en vertrouwen. De mate waarin sprake is van gemeenschappelijke waarden en doelstellingen kan waargenomen worden door de waarden en doelstellingen van DJI te vergelijken met de waarden en doelstellingen van het netwerk. Vertrouwen kan geïdentificeerd worden met behulp van de drie factoren van Lambright et al. (2010): kennis, belang en integriteit. Tenslotte kan de mate van interactie en overleg vastgesteld worden door te kijken naar instellingsbeschikkingen van overlegfora en (formele) afspraken met betrekking tot samenwerking.
De concepten die een rol spelen in de tweede deelvraag zijn risicoverdeling, prikkels, verantwoordelijkheden en belangen. De wijze waarop risico’s en verantwoordelijkheden binnen het netwerk verdeeld zijn kan waargenomen worden door te achterhalen of individuele organisaties de verantwoording dragen voor het functioneren van het netwerk of dat de verantwoording gezamenlijk wordt gedragen. Wanneer individuele organisaties de verantwoording dragen dient gekeken te worden hoe deze is verdeeld over de organisaties. De aanwezigheid van prikkels kan vastgesteld worden door te kijken naar impulsen die de samenwerking positief of negatief beïnvloeden. Er is sprake van conflicterende belangen wanneer de belangen van organisaties niet met elkaar verenigbaar zijn.
De derde deelvraag focust op het systeem van prestatiemeting van het netwerk met betrekking tot het voorkomen van recidive en hoe dit systeem zich verhoudt tot de wijze van prestatiemeting binnen DJI. De prestatiemetingssystemen van het netwerk en van DJI kunnen door een aantal indicatoren in kaart worden gebracht. De indicatoren voor de functies van prestatiemeting betreffen transparantie, leren, beoordelen en straffen en belonen (De Bruijn, 2006). De negatieve effecten van prestatiemeting kunnen waargenomen worden door te kijken of verhulling van prestaties of strategisch gedrag plaatsvindt (De Bruijn, 2006; Radnor, 2008). Tenslotte kan verantwoording geoperationaliseerd worden met behulp van drie dimensies: transparantie, beheersbaarheid en responsiviteit (Koppell, 2005).
De laatste deelvraag heeft betrekking op de mogelijkheden voor het netwerk om veranderingen door te voeren. De concepten die bij deze deelvraag van belang zijn, zijn autonomie, flexibiliteit en formalisering. De autonomie van ketenpartners kan in kaart gebracht worden door te kijken naar de vrijheid die ketenpartners hebben om zelfstandig beslissingen te nemen. De flexibiliteit van ketenpartners heeft betrekking op het vermogen van de ketenpartners om zich aan te passen aan de
25 omgeving. Formalisering kan waargenomen worden door te kijken naar de mate waarin regels, structuren, mechanismen en routines officieel zijn vastgelegd.
Tabel 2: Operationalisering van concepten
Deelvraag Concepten Indicatoren Bron
1 Hoe verhouden de individuele doelstellingen van DJI zich tot het gemeenschappelijke doel van het netwerk met betrekking tot het voorkomen van criminele recidive en in hoeverre is het gemeenschappelijke doel gebaseerd op gemeenschappelijke waarden en vertrouwen? - Gemeenschappelijke waarden en doelstellingen - Vertrouwen (Lambright et al., 2010) - Interactie en overleg - Gemeenschappelijke waarden en doelstellingen: waarden en doelstellingen DJI en waarden en doelstellingen netwerk - Vertrouwen: kennis, belang en integriteit
- Interactie en overleg: instellingsbeschikkingen van overlegfora, (formele) afspraken over samenwerking
Interviews/ documenten
2 In hoeverre is binnen het netwerk sprake van gedeelde risico’s, positieve en negatieve prikkels, gedeelde verantwoordelijkheden en conflicterende belangen? - Risicoverdeling - Positieve en negatieve (financiële) prikkels - Verdeling verantwoordelijkheden - (Conflicterende) belangen - Verdeling risico’s en verantwoordelijkheden: het individueel of gezamenlijk dragen van de verantwoording - Prikkels: al dan niet financiële impulsen die de samenwerking positief of negatief beïnvloeden - Conflicterende belangen: belangen die niet met elkaar verenigbaar zijn
Interviews/ documenten
3 Hoe ziet het
prestatiemetingssysteem van het netwerk er uit en hoe verhoudt dit zich tot het
prestatiemetingssysteem van DJI?
- Functies prestatiemeting (De Bruijn, 2006)
- Negatieve effecten prestatiemeting (De Bruijn, 2006; Radnor, 2008) - Dimensies van
verantwoording (Koppell, 2005)
- Functies prestatiemeting: transparantie, leren, beoordelen, belonen/straffen
- Negatieve effecten: verhulling van prestaties, strategisch gedrag - Dimensies verantwoording: transparantie, beheersbaarheid, responsiviteit Interviews/ documenten
4 Welke mogelijkheden zijn er om veranderingen door te voeren binnen het netwerk?
- Autonomie en flexibiliteit van ketenpartners
- Mate van formalisering
- Autonomie: vrijheid om zelfstandig beslissingen te nemen
- Flexibiliteit: vermogen van een organisatie om zich aan te passen aan de (veranderende) omgeving
- Formalisering: de hoeveelheid regels, structuren, mechanismen en routines die officieel zijn vastgelegd
Interviews/ documenten
26
3.4 Betrouwbaarheid en validiteit
3.4.1 Betrouwbaarheid
De betrouwbaarheid van een onderzoek betreft de stabiliteit van de onderzoeksresultaten. Een betrouwbaar onderzoek houdt in dat de resultaten van een onderzoek niet mogen berusten op toeval. De resultaten van een onderzoek dienen repliceerbaar te zijn. Dit betekent dat, wanneer een onderzoek nog een keer wordt uitgevoerd, de resultaten hetzelfde zijn als de eerste keer (Verhoeven, 2007, p. 166). Om er voor te zorgen dat de kans zo klein mogelijk is dat de resultaten van een onderzoek berusten op toeval, is het van belang dat een onderzoek nauwkeurig en consistent is (Van Thiel, 2015).
De betrouwbaarheid van het onderzoek zal gewaarborgd worden door meerdere interviews af te nemen en respondenten met verschillende functies te selecteren. Als gevolg hiervan kan de verkregen informatie gecontroleerd en bevestigd worden. Daarnaast zal de informatie uit de interviews ook bevestigd worden door het uitvoeren van kwalitatieve documentanalyses. Bovendien zal elk interview in grote lijnen dezelfde opbouw hebben. Tenslotte zullen de onderzoekshandelingen zo gedetailleerd mogelijk gerapporteerd en verantwoord worden. Dit vergroot de controleerbaarheid en inzichtelijkheid van de onderzoeksresultaten. Desalniettemin kan de betrouwbaarheid van het onderzoek niet volledig gegarandeerd worden. Omdat sprake is van een kwalitatieve casestudy en de verzamelde data geïnterpreteerd wordt door de onderzoeker is de betrouwbaarheid van het onderzoek beperkt.
3.4.2 Validiteit
Validiteit verwijst naar de mate waarin daadwerkelijk gemeten wordt wat gemeten dient te worden. Er kan onderscheid gemaakt worden tussen interne en externe validiteit. Interne validiteit heeft betrekking op de mate waarin er een goede match is tussen de waarnemingen van onderzoekers en de theoretische ideeën die onderzoekers ontwikkelen. Externe validiteit verwijst naar de mate waarin de bevindingen van een onderzoek gegeneraliseerd kunnen worden (Bryman, 2012, pp. 389, 390). Bij de uitvoering van een casestudie is sprake van een hoge interne validiteit. Omdat één specifieke casus intensief wordt bestudeerd kunnen de verbanden tussen de concepten gedetailleerd in kaart worden gebracht. Een nadeel van een casestudie is echter dat de externe validiteit ontoereikend is. De onderzoeksresultaten kunnen moeilijk gegeneraliseerd worden omdat een enkele casus niet representatief is voor de gehele populatie (Bryman, 2012, pp. 69, 70). Daarnaast is het moeilijk om de bevindingen te generaliseren naar andere situaties vanwege de contextgebondenheid van de casus (Van Thiel, 2015). Er is voor gekozen om in het onderzoek gebruik te maken van twee verschillende vormen van dataverzameling zodat sprake is van triangulatie. Door gebruik te maken van twee onderzoeksmethoden kan de verkregen informatie gecontroleerd en aangevuld worden waardoor de interne validiteit van het onderzoek groter wordt (Bryman, 2012, pp. 392, 635).
