J.M. Dagevos
Allochtonen bij de rijksoverheid
Oorzaken voor succes en falen van voorkeursbeleid
1
Vooral ingegeven door de slechte arbeidsmarktpositie van allochtonen voert de rijksoverheid een voor keursbeleid. Het doel daarvan is allochtonen beter te vertegenwoordigd te doen zijn in het eigen perso neelsbestand. Het b lijkt dat voor de rijksoverheid als geheel de resultaten achterblijven bij de verwach ting. Niettemin zijn er (onderdelen van) departementen die er wel degelijk in slagen om substantiële aan tallen allochtonen te laten instromen. Door nu onderzoek te verrichten bij zowel overheidsorganisaties die goede resultaten behalen als overheidsorganisaties waar d it niet het geval is, ontstaat inzicht in de be langrijkste factoren die deze verschillen veroorzaken. Het b lijkt dat het kenmerkende onderscheid tussen de succesvolle en falende organisaties is gelegen in de inzet en betrokkenheid van hiervoor verantwoor delijke functionarissen. Regelgeving waardoor aan allochtonen als voorkeurscategorie daadwerkelijk de voorkeur wordt gegeven alsmede het doorbreken van de autonomie van het lijnmanagement bij selectie beslissingen lijken hierbij van doorslaggevende betekenis te zijn.
Inleiding: de EMO-plannen
De rijksoverheid voert beleid van positieve ac tie, gericht op de stijging van het aandeel vrou wen, allochtonen en gehandicapten in het per soneelsbestand. Het voorkeursbeleid heeft voor wat betreft de positie van allochtonen gestalte gekregen door middel van het plan 'Etnische Minderheden bij de Overheid' (EMO-plan)2. Het doel van het eerste EMO-plan, dat dateert van het voorjaar van 1987, was om het toenmalige aandeel van 2% allochtonen in het personeels bestand te laten stijgen naar 3% . Dit streven bleek aan het einde van de eerste projectperiode in 1991 nagenoeg gerealiseerd. Wel werd duide lijk dat niet alle etnische groeperingen in dezelf de mate hadden geprofiteerd. Turken en Marok kanen waren duidelijk ondervertegenwoordigd in de instroom. Ook bleek dat allochtonen voor al in de lagere functieniveaus waren inge stroomd. De geboekte resultaten alsook de ge constateerde onevenwichtigheden in de in stroom, waren aanleiding om het voorkeursbe
leid voort te zetten. In het tweede EMO-plan is evenredigheid geoperationaliseerd als het stre ven om per ultimo 1995 vijf procent van de be schikbare arbeidsplaatsen bezet te hebben door allochtonen. Dit is de centrale doelstelling van het tweede EMO-plan. Daarnaast is een aantal 'secundaire' doelstellingen geformu leerd. Behalve een meer evenwichtige in stroom naar etnische herkomst, waarbij voor al de instroom van Turken en Marokkanen moet worden bevorderd, gaat extra aandacht uit naar een meer evenwichtige instroom naar functieniveau3, het bevorderen van door stroom naar hogere functies en het beperken van de uitstroom (ministerie van Binnenland se Zaken, 1992).
Het tweede EMO-plan is, nadat de helft van de projectperiode is verstreken, tussentijds geëva lueerd4. Dit onderzoek vormt de basis voor dit artikel (Dagevos, 1993). Twee vragen staan hier centraal: (1) In welke mate slagen de rijksover heid als geheel en de afzonderlijke departemen ten erin om de voor hen geldende doelstellingen
* Jaco Dagevos is als onderzoeker verbonden aan het Instituut voor Sociologisch-Economisch Onderzoek (ISEO) van de Erasmus Universiteit Rotterdam.
te realiseren, en (2) wat zijn de voornaamste re denen van gunstige en ongunstige resultaten?
Onderzoeksopzet
De eerste vraag is beantwoord met behulp van kwantitatieve gegevens die jaarlijks door het ministerie van Binnenlandse Zaken worden ge publiceerd. Het betreft gegevens uit 'Voorkeurs beleid bij de Rijksoverheid. Rapportages 1992' (ministerie van Binnenlandse Zaken, 1993)5. Wij beperken ons in dit artikel tot een aantal ker- nindicatoren.
Voor de beantwoording van de tweede vraag zijn interviews gehouden met sleutelpersonen van alle departementen. Daarbij is onderscheid gemaakt in twee fasen. In de eerste, verkennen de fase is vooral gesproken met functionarissen van de centrale afdeling personeelszaken. Doel was een eerste inventarisatie van factoren die volgens de betrokkenen (het uitblijven van) gun stige resultaten verklaren. In deze fase zijn in terviews gehouden met 26 personen.
Op grond van de verkregen informatie is voor de tweede onderzoeksfase een selectie gemaakt van respondenten op grond van een tweetal cri teria. Het eerste is dat wij vooral (onderdelen van) departementen hebben bezocht waar aan toonbaar goede danwel slechte resultaten zijn behaald. Daarnaast is rekening gehouden met het relatieve gewicht dat respondenten van de eerste interviewronde toekenden aan de verkla ring van ongunstige resultaten. Grofweg kan on derscheid worden gemaakt in interne en externe factoren. Indien interne factoren worden bena drukt, liggen de voornaamste redenen die beslis send worden geacht voor ongunstige resultaten bij het departement zelf. Hier gaat het bijvoor beeld om zaken als weerstand bij lijnfunctiona rissen en onvoldoende betrokkenheid van de top. De nadruk op externe factoren houdt in dat het achterwege blijven van gunstige resultaten vooral wordt toegeschreven aan factoren die niet of slechts in beperkte mate door de over heidsorganisaties kunnen worden beinvloed. Be langrijk zijn dan factoren als reorganisaties en het ontbreken van voldoende vacatures om doelgroepenbeleid te voeren.
Voor de selectie van respondenten in de twee de fase is ernaar gestreefd om in het geval dat interne factoren worden benadrukt, gesprekken te voeren met personeelsfunctionarissen op de
centraal niveau, met lijnfunctionarissen en/of personen die behoren tot de departementslei ding, ofwel: interviews te houden met de perso nen op wie de kritiek is gericht.
Benadmkken respondenten uit de eerste fase vooral externe factoren, dan zijn de gespreks partners gezocht onder vertegenwoordigers van intradepartementale werkgroepen (bijv. emanci- patiecommissies) of medezeggenschapscommis sies. Belangrijke vragen zijn dan in welke mate reorganisaties en inkrimpingsoperaties volgens deze respondenten het voeren van het voor keursbeleid blokkeren en welke percepties zij hebben omtrent de betrokkenheid van de depar tementsleiding, de personeelsfunctionarissen op (de)centraal niveau en het lijnmanagement. In de tweede onderzoeksfase zijn met 30 personen gesprekken gevoerd6.
Als sluitstuk op het veldwerk zijn na de beide onderzoeksfasen vier departementen opnieuw benaderd. Hier bleken de discrepanties in opvat tingen over en ervaringen met het voorkeursbe leid dermate groot te zijn dat aan de responden ten uit de eerste en tweede fase onze bevindin gen opnieuw zijn voorgelegd met het verzoek hierop te reageren.
De resultaten van EMO-2
Als aan het einde van de projectperiode in 1995 er 2500 allochtonen meer bij de rijksoverheid werken dan in 1991, dan bestaat bij benadering 5% van het personeelsbestand uit allochtonen en is het tweede EMO-plan geslaagd. Afhanke lijk van de verwachte instroomruimte heeft elk departement een eigen taakstelling toebedeeld gekregen die in de projectperiode moet worden gerealiseerd7. De departementen bepalen zelf het tempo waarin en de wijze waarop zij hun taakstelling realiseren.
Gezien de vijfjarige projectperiode zou ideali ter jaarlijks 20% van de taakstelling moeten worden gerealiseerd. De gegevens, die betrek king hebben op 1991 en 1992, laten zien dat dit niet is gehaald. In 1991 werd 17% van de taak stelling gerealiseerd, in 1992 was dit gedaald tot 12%. In plaats van de beoogde 40% is in de ge noemde jaren dus slechts 29% van de taakstel ling gerealiseerd. Dat het tweede EMO-plan zal slagen, lijkt na twee jaar reeds twijfelachtig. Omdat departementen zelf verantwoordelijk zijn voor het tempo waarin zij allochtonen
la-Allochtonen bij de rijksoverheid
Grafiek 1 Percentage realisatie taakstelling per departement, 1991-1992 (bron: ministerie van Binnenlandse Zaken, 1993)
ten instromen, zou het nog kunnen zijn dat in de komende jaren de achterstand wordt ingelo pen. Deze verwachting is echter niet realistisch. De interviews wijzen uit dat de meeste respon denten het niet waarschijnlijk achten dat hun departement aan het einde van de projectperio de de eigen taakstelling zal hebben gerealiseerd.
Dat de resultaten bij de rijksoverheid als ge heel achterblijven, zien wij vanzelfsprekend te rug bij de resultaten van de departementen. Niettemin zijn de verschillen aanzienlijk, zoals grafiek 1 duidelijk maakt.
Indien wij ter beoordeling van de resultaten van departementen ook hier uitgaan van de norm dat jaarlijks 20% van de taakstelling moet zijn gerealiseerd, dan blijkt uit deze grafiek dat uitsluitend het ministerie van Financiën hier aan voldoet. Hier is in de voorbije jaren reeds 70% van de taakstelling gerealiseerd, waarvan overigens het leeuwedeel voor rekening van de Belastingdienst komt. Ten opzichte van het mi nisterie van Financiën is de achterstand van de andere departementen groot te noemen. VROM en Binnenlandse Zaken hebben inmiddels 28% van hun taakstelling gerealiseerd en zijn daar mee gedeeld tweede. De ministeries van Buiten
landse Zaken, Verkeer en Waterstaat, Defensie en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij kunnen gerekend worden tot de middenmoot met een gerealiseerde taakstelling van rond de 20%. De ministeries die vanuit hun takenpak ket zich een zekere voorbeeldrol hadden kun nen aanmeten, het ministerie van Sociale Za ken en Werkgelegenheid en VWS, eindigen vooralsnog behoorlijk in de achterhoede. Onder wijs en Wetenschappen en Algemene Zaken sluiten de rij; hier zijn in vergelijking met de start van het tweede EMO-plan zelfs minder al lochtonen in dienst.
Duidelijk is dat het merendeel van de depar tementen nog ver af is van de realisatie van de taakstelling in 1995. Voorts wijst de vergelij king tussen de resultaten van 1991 en 1992 in de richting van een afvlakking in de groei van de netto-instroom (i.e. instroom minus uit stroom) van allochtonen bij de rijksoverheid. De ontwikkeling van de bruto-in- en uitstroomge- gevens in grafiek 2 maakt dit laatste zichtbaar. De grafiek laat zien dat de netto-instroom in 1992 is gedaald, hetgeen in belangrijke mate wordt veroorzaakt door een dalende instroom van allochtonen en een uitstroom die zich in
— 9 — instroom — X — uitstroom — ■ — nettoinstroom
Grafiek 2 In- en uitstroom/netto-instroom van allochtonen 1988-1992 (bron: ministerie van Binnenlandse Zaken, 1993)
vergelijking met de voorgaande jaren op het hoogste punt bevindt.
Zoals vermeld, kent het tweede EMO-plan een aantal 'secundaire' doelstellingen. Het gaat om een meer evenwichtige instroom naar etniciteit, een meer evenwichtige instroom naar functieni veau, bevordering van doorstroom naar hogere functieniveaus en beperking van de uitstroom.
Evenwichtige instroom naar etniciteit
In het eerste EMO-plan bestond de instroom van allochtonen voor circa de helft uit Surina mers, 20% Molukkers en bijna 12% Antillia- nen/Arubanen. Het streven is om in het tweede EMO-plan de instroom van Turken en Marok kanen te bevorderen.
Gedurende de eerste twee jaren van de tweede projectperiode is de netto-instroom van Surina mers van alle allochtone groeperingen nog steeds het hoogst. Het aandeel Surinamers in de netto-instroom bedraagt 52%. Het aandeel An- tillianen/Arubanen is in vergelijking met het eerste EMO-plan licht gedaald: van 12% naar 9%. De daling is het grootst bij de Molukkers. Maakten zij in het eerste EMO-plan nog 20% uit van de netto-instroom, in de periode
1991-1992 is dit gedaald tot 4% 8. In vergelijking met het eerste EMO-plan is het aandeel Turken in de netto-instroom gestegen van 4,5% naar 15% en Marokkanen van 5,8% naar 9%.
Evenwichtige instroom naar functieniveau
Voor de periode 1991 en 1992 benadert de in- stroom van allochtonen het streven om tenmin ste 25% in de schalen 5 tot en met 9 en min stens 5% in de schalen 10 en hoger te laten plaatsvinden. In 1992 vond de instroom voor 86% plaats in schaal 1 tot en met 4, voor 9% in schaal 5 tot en met 9 en voor 5% in schaal 10 en hoger. Molukkers en Antillianen/Arubanen zijn het meest gespreid over de functieniveaus.
Uitstroom van allochtonen
De uitstroom als percentage van de instroom is ten opzichte van 1991 in 1992 gestegen van 54 naar 64. Vanzelfsprekend wordt hierdoor de net to-instroom van allochtonen gedrukt. Het is daarentegen niet zo dat allochtonen relatief va ker dan autochtonen uitstromen. Het verloop van allochtonen in het personeelsbestand be draagt ongeveer 9%, voor het totale personeels bestand is dit 11%.
Allochtonen bij de rijksoverheid Het antwoord op de eerste onderzoeksvraag
kan nu zonder al teveel slagen om de arm wor den gegeven; de meeste overheidsorganisaties slagen er niet in om de voor hen geldende doel stellingen te realiseren. Eigenlijk is uitsluitend het ministerie van Financiën of beter gezegd de Belastingdienst een positieve uitzondering. Voor de overige departementen geldt dat zij ver ver wijderd zijn van de realisering van hun taakstel ling en ziet het er blijkens informatie van sleu- telinformanten niet naar uit dat de reeds opge dane achterstand in de komende jaren nog wordt ingelopen. Waarom de resultaten achter blijven, wordt in het navolgende uitvoerig be sproken.
Slaag- en faalfactoren
Door zowel departementsonderdelen in het on derzoek te betrekken die opmerkelijk goede re sultaten hebben geboekt als departementson derdelen die opmerkelijk slechte resultaten te zien geven, was het mogelijk om een uitgebrei de inventarisatie te maken van slaag- en faalfac toren. Het aardige van deze opzet is dat de faalfactoren gerelateerd kunnen worden aan slaagfactoren. Zoals zal blijken kunnen opge worpen argumenten voor het uitblijven van de instroom van allochtonen doorgaans worden ontkracht door ze te confronteren met de erva ringen van andere overheidsorganisaties die er wel in slagen goede resultaten te boeken. Die argumenten hebben dan welhaast het karakter van aanbevelingen, die bovendien extra gewicht krijgen omdat zij reeds in de praktijk zijn toege past en effectief blijken te zijn. De slaag- en faalfactoren zijn te groeperen onder een drietal thema's, te beginnen met (a) marktfactoren, die nader worden onderscheiden naar factoren aan de kant van de arbeidsvraag en factoren aan de kant van het arbeidsaanbod, (b) organisatiefacto- ren, waar de betrokkenheid van verschillende actoren aan de orde komt en het belang dat bin nen overheidsorganisaties aan het vraagstuk wordt gehecht en (c) factoren die verband hou den met de inhoud van het beleid.
Marktfactoren: kwantitatieve en kwalitatieve kenmerken van de arbeidsvraag
Reorganisaties maken voorkeursbeleid onmogelijk
Het meest genoemde argument voor de verkla ring van ongunstige resultaten zijn reorganisa ties en in het bijzonder de GEO, de Grote Effi ciency Operatie. Efficiency betekent hier vooral het schrappen van arbeidsplaatsen bij de rijksoverheid. Aan de GEO worden verschillen de negatieve consequenties verbonden. Door in krimping en reorganisaties ontstaat enerzijds een afname van de vraag naar arbeid en stijgt anderzijds het aanbod van interne kandidaten door de toename van 'boventallig' personeel. De druk om op de interne markt te werven neemt toe hetgeen impliceert dat in steeds mindere mate geworven kan worden op de externe markt9. Bij de rijksoverheid bestaat een nauw keurig omschreven prioriteitsvolgorde indien een vacature ontstaat. De zogenoemde herplaat- singskandidaten genieten bij alle departemen ten de eerste voorkeur. Indien uit deze groep geen geschikte kandidaat kan worden gevon den, komen doorgaans de interne kandidaten en interdepartementale herplaatsingskandidaten aan bod. Pas daarna ontstaat de mogelijkheid om extern te werven.
Voor de instroomkansen van allochtonen is deze wervingsprocedure zonder meer nadelig. In de eerste plaats kan erop worden gewezen dat hierdoor het etiket van voorkeursgroep slechts van beperkte waarde is. Aan categorieën van het zittend personeel wordt immers de 'voor keur' gegeven. Vanwege de naar verhouding ge ringe vertegenwoordiging van allochtonen bij overheidsorganisaties is het aandeel allochto nen onder interne kandidaten doorgaans zeer gering. Ten tweede neemt de gehele procedure veel tijd in beslag. Interne wervingsprocedures die langer dan een jaar duren zijn geen uitzon dering. Als dan uiteindelijk extern mag worden geworven, ligt de nadruk op een snelle afwikke ling. Aandacht voor specifieke (wervings)in- spanningen gericht op de instroom van alloch tonen is op dat moment een weinig populair on derwerp bij het personeels- en het lijnmanage ment.
Behalve dat het aantal externe vacatures af neemt, is volgens respondenten een aantal meer kwalitatieve effecten aan de GEO verbonden, die nadelig zijn voor de instroom van allochto nen. De GEO beoogt onder meer dat er be
drijfsmatiger wordt gewerkt en 'met minder mensen meer moet worden gedaan', waardoor, zo wordt naar voren gebracht, de werkdruk is toegenomen. Kwaliteitseisen bij selectie zouden hierdoor een steeds prominentere plaats inne men. Ook zouden de mogelijkheden en de be reidheid voor begeleiding en het inwerken van nieuw personeel afnemen. Voor de instroom van allochtonen heeft dit negatieve consequen ties. De interviewgegevens wijzen uit dat de beeldvorming over allochtonen als potentiële werknemer weinig positief is. Allochtonen zou den (vaker) onvoldoende gekwalificeerd zijn, vragen een langere inwerkperiode en kosten meer begeleiding. Allochtone medewerkers zijn vooral problematische medewerkers, zo kan de beeldvorming met enige overdrijving worden getypeerd10.
Voorts wijzen respondenten erop dat externe vacatures vaak uitsluitend op tijdelijke basis mogen worden vervuld, hetgeen de duurzame instroom van voorkeursgroepen (in lagere func ties) belemmert.
Bij sommige departementen heeft de voorberei ding of uitvoering van het voorkeursbeleid ern stige vertraging opgelopen doordat personen aangeven dat ze zich minder dan in het verleden (kunnen) bezighouden met het voorkeursbeleid. Opnieuw wordt de GEO als belangrijke factor aangewezen. Het betreft hier bijvoorbeeld perso neelsfunctionarissen die zeggen volledig in be slag te worden genomen door de herplaatsing van 'boventallig' personeel.
Een andere consequentie van de GEO die vol gens respondenten ongunstige resultaten ver klaart, is dat de functiestructuur van het depar tement veranderd. De effecten van de GEO zou den zich vooral openbaren aan de onderkant van het personeelsbestand (vgl. Ter Huurne &. Dek kers, 1992). Het aandeel lagere functies neemt af, wat gezien de arbeidsmarktkwalificaties van veel allochtonen negatieve gevolgen heeft voor hun instroomkansen. Door de afname van het aandeel lagere functies dreigt bovendien dat de uitstroom van allochtonen meer dan evenredig zal stijgen.
Reorganisaties maken voorkeursbeleid niet onmogelijk
Hoe valide zijn nu de genoemde negatieve con sequenties die alle in meer of in mindere mate te maken hebben met de bij de rijksoverheid lo pende reorganisaties? In dit verband moet eerst
worden opgemerkt dat de mate waarin reorgani saties van betekenis zijn, sterk varieert tussen en binnen departementen. Bij sommige departe menten is een vacaturestop van kracht of is het aantal externe vacatures gedaald tot enkele tientallen per jaar. Bij andere departementen of onderdelen daarvan spelen reorganisaties niet of nauwelijks, met andere woorden, de invloed van de GEO geldt met andere woorden niet overal en even zwaar. Hiermee is niet gezegd dat operaties als de GEO geen wissel trekken op het voeren van voorkeursbeleid. Ook vertegen woordigers van departementsonderdelen waar gunstige resultaten zijn behaald, melden dat hierdoor de instroom van allochtonen wel dege lijk wordt bemoeilijkt. Maar vanuit deze hoek wordt de betekenis van de GEO vooral genuan ceerd. Volgens veel van deze respondenten zijn er nog tal van mogelijkheden, ook als het aantal externe vacatures tot een minimum is beperkt. Het gaat dan met name om doorstroombeleid en het voeren van beleid dat gericht is op de be perking van uitstroom. Vooral door het aanbie den van opleidings- en loopbaanmogelijkheden aan allochtone medewerkers worden in dit ver band goede resultaten geboekt. Niet alleen draagt dit beleid bij aan de vermindering van de ondervertegenwoordiging van allochtonen in de hogere functies, ook wordt hierdoor de uit stroom van allochtonen beperkt11.
Ook het argument van de verscherpte kwali teitseisen in combinatie met de toegenomen werkdruk staat de instroom van allochtonen niet in de weg. Departementsonderdelen die veel allochtonen in dienst hebben (genomen), stellen dat er doorgaans voldoende aanbod is dat aan de (aangescherpte) eisen voldoet. Dit geldt zeker als het lagere en middenfuncties betreft. Het probleem is niet zozeer dat het aanbod er niet is, maar dat het zich niet aandient. Aanpas singen in de werving is het devies, zo stellen veel respondenten. Hierop komen wij zodade lijk nog terug.
Behalve door de interviewgegevens wordt de betekenis van de GEO genuanceerd door cijfer materiaal. Hieruit blijkt dat geen directe relatie kan worden gevonden tussen de resultaten van de departementen en het afnemen van de in- stroomruimte. Sommige departementen die slechts een gering aantal externe vacatures heb ben te vervullen, boeken desondanks behoorlij ke resultaten. Het omgekeerde geldt ook: depar tementen met veel vacatures die er nauwelijks
Allochtonen bij de rijksoverheid in slagen het aandeel allochtonen in hun perso
neelsbestand te verhogen (Binnenlandse Zaken, 1993).
De verandering van de functiestructuur en de toename van het aantal tijdelijke functies wordt ook binnen goed scorende overheidsorganisaties als probleem onderkend, vooral in relatie tot het behoud van leden van voorkeursgroepen. Hierop is onder meer gereageerd door allochtonen in tij delijke dienst voorrang te verlenen indien een vaste functie beschikbaar komt. Het kleiner worden van het aandeel lagere functies is vol gens deze respondenten voor de instroom van voorkeursgroepen in mindere mate een be zwaar. Dit laatste wordt ondersteund door cij fermateriaal dat de betekenis van de (verande ring van de) functiestructuur voor de instroom van allochtonen nuanceert; ministeries waarvan een belangrijk deel van de vacatures bestaat uit lagere functies, boeken lang niet altijd goede re sultaten13.
Wellicht de belangrijkste bevinding die voort komt uit de interviews met vertegenwoordigers van overheidsorganisaties waar goede resultaten zijn behaald, is dat in een periode waarin reorga nisaties hun beslag krijgen de aandacht voor het voorkeursbeleid moet worden geïntensiveerd, juist omdat reorganisaties doorgaans voor al lochtonen extra nadelig uitpakken. Wat wij bij veel departementsonderdelen daarentegen heb ben gezien, is dat de aandacht voor de doelstel lingen van het voorkeursbeleid vanwege de GEO verslapt. Men heeft dan wel 'iets anders aan het hoofd', is het vaak gehoorde argument.
Kenmerken van het arbeidsaanbod en knelpunten bij werving en selectie
Naast de negatieve gevolgen van de GEO - met de afname van vraag naar arbeid als centrale fac tor - doorkruisen andere marktfactoren de voortgang in het voorkeursbeleid. Het betreft hier knelpunten bij de werving en selectie, die in hoofdzaak voortkomen uit de (toegeschreven) kenmerken van het allochtone arbeidsaanbod. Zo wordt voor de verklaring van ongunstige re sultaten enerzijds gewezen op kwantitatieve factoren; er dient zich onvoldoende aanbod van allochtonen aan, anderzijds worden kwalitatie ve kenmerken van het arbeidsaanbod als factor genoemd die de in- en doorstroom van allochto nen in de weg staan. Selectiebeslissingen zou den vaak in het nadeel van allochtonen (moe ten) uitvallen vanwege het lage opleidingsni
veau, de slechte beheersing van de Nederlandse taal en het ontbreken van relevante werkerva ring. Ook sociaal-normatieve criteria, zoals bij voorbeeld de gedachte dat allochtonen minder goed 'in de groep passen', zijn hier debet aan. De kansen op mislukkingen bij het aannemen van allochtonen zouden groter zijn.
De hiervoor genoemde knelpunten voor wat betreft het arbeidsaanbod en de daaraan verbon den nadelige consequenties bij de werving en selectie worden bij overheidsorganisaties die gunstige resultaten hebben geboekt in mindere mate aangetroffen of zijn door het treffen van specifieke maatregelen ondervangen. Het opge worpen bezwaar dat allochtonen zich niet mel den bij externe vacatures wordt door verschil lende respondenten weggewuifd. Een kenmer kend verschil tussen organisaties met goede danwel slechte resultaten is de aanpassing van de werving. Zij hebben ondervonden dat de con ventionele wijze van werving, doorgaans via personeelsadvertenties in de reguliere media, weinig allochtone kandidaten oplevert. Door bij de externe werving gebruik te maken van al lochtone media, aandacht te schenken aan de inhoud en toonzetting van de advertentie en door het inschakelen van wervingsbureaus en migrantenorganisaties stijgt het aantal allochto nen dat zich meldt voor een vacature. Aanpas singen in de wijze van werving nemen vaak het bezwaar weg dat onvoldoende allochtonen rea geren op een vacature. Door bovendien de wer ving beter toe te snijden op het zoekgedrag van allochtonen, wordt ook het door anderen ge noemde argument weggenomen dat de allochto nen die reageren op vacatures doorgaans niet over de gevraagde kwalificaties beschikken. Ze ker als de werving is uitbesteed aan externe in stellingen, kan de overheidsorganisatie door gaans een keuze maken uit allochtonen die zon der uitzondering geschikt zijn voor de gevraagde functie, ook als het om hogere functies gaat. Be halve dat een andere manier van werven (ge deeltelijk) het argument van het ontbreken van gekwalificeerd aanbod wegneemt, brengen res pondenten die verantwoordelijk zijn voor suc cesvol instroombeleid van allochtonen hier ver der nog tegen in dat (a) de mogelijkheid bestaat om allochtonen aanvullend te scholen13 en dat (b) een belangrijk deel van het beeld over alloch tonen gebaseerd is op stereotiepe opvattingen. Zij ervaren (vaak als gevolg van resultaten van een actief wervingsbeleid) dat allochtonen niet
uitsluitend laag zijn opgeleid en de Nederlandse taal slecht beheersen. Het etiket van allochtone medewerkers als problematische medewerkers - dat in de beeldvorming bij personeelsselec- teurs een hardnekkig bestaan leidt - verdient volgens deze respondenten bijstelling14.
Dat culturele verschillen tussen allochtonen en autochtonen soms tot fricties in de samen werking leiden, wordt ook onderkend door res pondenten van organisaties waar goede resulta ten zijn behaald. In plaats van het bij deze con statering te laten, zijn relevante medewerkers geïnformeerd over de invloed van culturele ver schillen op het functioneren van allochtonen. Aan de betekenis van sociaal-normatieve crite ria wordt een ondergeschikte betekenis toege kend. Doorgaans verloopt de samenwerking op afdelingen waar allochtonen werkzaam zijn, zonder bijzondere problemen.
Op grond van het voorgaande kan worden ge concludeerd dat de door respondenten genoem de knelpunten die verband houden met wat wij 'marktfactoren' hebben genoemd, in veel geval len kunnen worden ondervangen door specifiek beleid of extra inspanningen. Dit laatste geldt in mindere mate voor de afnemende vraag naar ar beid. De afname van het aantal externe vacatu res is een wezenlijke belemmering voor de in stroom van voorkeursgroepen bij de rijksover heid, hetgeen overigens niet betekent dat er niets meer mogelijk is. Dit is, zo blijkt uit de er varingen van overheidsorganisaties die gunstige resultaten hebben behaald, ook een kwestie van het stellen van prioriteiten. Daarbij is de betrok kenheid van brede lagen van de organisatie een belangrijke voorwaarde. Hierop wordt hierna nader ingegaan.
Organisatiefactoren: betrokkenheid van actoren en draagvlak
Een tweede cluster van factoren dat van invloed is op de instroom van allochtonen betreft de be trokkenheid en rolopvatting van verschillende actoren. In dit verband kunnen allereerst de Tweede Kamer en het ministerie van Binnen landse Zaken als coördinerend ministerie wor den genoemd. Duidelijk is geworden dat bij deze actoren nog wel het een en ander te verbeteren is (zie ook Smeets, 1993). Zowel de Kamer als Binnenlandse Zaken kan (in de voorbijgaande ja- ren) een weinig activerende en vooral volgende opstelling worden verweten. De dreiging met sancties door de Tweede Kamer is lange tijd uit
gebleven. Ook is de communicatie tussen Bin nenlandse Zaken en de departementen niet zel den gebrekkig verlopen. Zo bleek bijvoorbeeld dat bij sommige centrale afdelingen personeels zaken van ministeries, op zich het directe aan spreekpunt voor Binnenlandse Zaken, men on bekend was met de hoogte van de taakstelling van het eigen departement.
Het bovenstaande laat onverlet dat het belang van actoren binnen departementen voor het welslagen van het voorkeursbeleid groter is. Een door velen als belangrijkste genoemde fac tor voor het uitblijven van resultaten is dat bin nen het eigen departement onvoldoende draag vlak bestaat voor het voeren van voorkeursbe leid. In essentie komt het erop neer dat het voorkeursbeleid als restpost van het (perso neelsbeleid van het departement wordt be schouwd. Op grond van de interviewbevindin- gen komt het beeld naar voren dat door alle be trokken niveaus onvoldoende inspanningen worden geleverd. De top van een departement of dienst maakt onvoldoende kenbaar dat het voorkeursbeleid ruime aandacht behoeft. In ab- stracto worden de uitgangspunten van het voor keursbeleid weliswaar onderschreven, maar in de dagelijkse praktijk merkt de organisatie daar weinig van. De leiding houdt geen of slechts in geringe mate toezicht op de voortgang van de resultaten, laat staan dat ze sancties toepast. Mede hierdoor is op lagere niveaus de animo niet groot om zich op het terrein van het voor keursbeleid nadrukkelijk te profileren. Dit geldt voor zowel medewerkers van (de)centrale perso neelsafdelingen als lijnfunctionarissen. Door medewerkers van personeelsafdelingen worden gebrek aan tijd, de decentralisering van het per soneelsbeleid en het ontbreken van middelen om werkelijk invloed uit te oefenen op lijnfunc tionarissen als redenen genoemd voor hun ge ringe inspanningen op dit terrein. Vooral het be lang dat lijnmanagers hechten aan de eigen be slissingsbevoegdheid inzake selectie van kandi daten is een belangrijk knelpunt. Dat perso neelsfunctionarissen deze autonomie niet kun nen (of is het niet willen?) doorbreken hangt naar eigen zeggen samen met de status van het personeelsbeleid dat in zijn algemeenheid niet hoog te noemen is, hetgeen a fortiori geldt voor het voorkeursbeleid. Hoewel het gewicht hier van niet exact kan worden vastgesteld, wijst dit en ander onderzoek uit dat het ontbreken van aandacht voor het voorkeursbeleid bij
lijnfunc-Allochtonen bij de rijksoverheid tionarissen een niet te onderschatten factor is15.
Dit wordt volgens veel respondenten in de hand gewerkt door het eerder genoemde punt dat de top evenmin de indruk wekt het voorkeursbe leid bijzonder belangrijk te vinden. Het gevolg is dat zowel lijnfunctionarissen die goede als lijn functionarissen die slechte resultaten behalen, daar in de praktijk weinig van horen. Zij worden er, zoals dat in Den Haag zo fraai heet, niet op 'afgerekend'.
Het onderzoek dat is verricht bij overheidsor ganisaties die gunstige resultaten hebben be haald, onderlijnt de betekenis van de betrokken heid en inzet van diverse actoren voor de kans van slagen van het voorkeursbeleid. De sterke betrokkenheid van de leiding is hier juist de doorslaggevende factor in de verklaring van suc cessen bij de instroom van allochtonen. Niet al leen omdat het voorkeursbeleid van een breder draagvlak wordt voorzien, maar ook biedt het medewerkers die belast zijn met de concrete uitvoering (doorgaans personeelsfunctionaris sen) een ruggesteun om weerstanden te doorbre ken. Dit wordt versterkt indien de leiding actief de voortgang van de resultaten controleert en (lijn)functionarissen ter verantwoording roept. Door de actieve opstelling van de top worden personeelsfunctionarissen in de gelegenheid ge steld om daadwerkelijk invloed uit te oefenen op de selectiebeslissingen van lijnmanagers. Volgens veel respondenten is de inperking van de autonomie van lijnmanagers voor wat betreft de personeelsvoorziening een noodzakelijke voorwaarde om (op afzienbare termijn) resulta ten te boeken.
De noodzaak tot specifiek beleid
De vergelijking tussen overheidsorganisaties die het aandeel allochtonen in hun personeelsbe stand aanzienlijk hebben weten te verhogen en overheidsorganisaties die daarin niet zijn ge slaagd, maakt duidelijk dat de verschillen in prestatie in belangrijke mate samenhangen met de inspanningen die binnen overheidsorganisa ties worden geleverd. Om de instroom van al lochtonen in arbeidsorganisaties op gang te brengen, is vooral krachtdadig, creatief en soms onconventioneel personeelsbeleid noodzakelijk. Het blijkt dat meer traditionele vormen van be leid met betrekking tot werving, selectie en be houd van personeel onvoldoende zijn om een wezenlijke bijdrage te leveren aan de resultaten van het voorkeursbeleid. Hiermee is overigens
niet gezegd dat de instroom van allochtonen vereist dat het gehele instrumentarium van het tot dan gevoerde personeelsbeleid op de helling moet. Doorgaans volstaat het kritisch bezien van bestaande regelgeving, procedures en han delwijzen op de mogelijk negatieve effecten voor in- en doorstroom van allochtonen. Geen bijzonder ingewikkelde of kostbare toestanden, derhalve. Desondanks, zo is door ons geconsta teerd, zijn de meeste overheidsorganisaties zelfs hieraan niet toegekomen. Het voorkeursbeleid bestaat vaak uit weinig meer dan dat de centra le afdeling personeelszaken, die de hoogte van de taakstelling doorstuurt naar de verschillende directoraten van het departement. Deze gaan niet of slechts in geringe mate vergezeld van aanbevelingen over de aanpak, het belang van het beleid voor de organisatie, enz. Overleg, sa menwerking, uitwisseling van ervaringen, op het terrein van het voorkeursbeleid komen nau welijks voor. Het contact beperkt zich door gaans tot het 'jaarlijkse ritueel' van het rondstu ren van de stukken en het terugsturen van de bereikte resultaten. De ervaringen van over heidsorganisaties die gunstige resultaten heb ben behaald, tonen aan dat een dergelijke aan pak niet volstaat, en dat specifieke maatregelen noodzakelijk zijn. Voorbeeld hiervan zijn de al genoemde aanpassingen van de werving waar door gericht wordt gezocht naar allochtone kan didaten. Andere overheidsorganisaties reserve ren een deel van de vacatures voor allochtonen of dragen in een selectieprocedure uitsluitend leden van voorkeursgroepen voor (en men moet met zeer goede argumenten komen om een voorgedragen kandidaat te weigeren). Voorts zijn er overheidsorganisaties die expliciet aan dacht besteden aan het 'binnenhouden' van al lochtonen. Dit geschiedt bijvoorbeeld door mid del van informatie en cursussen, het inventari seren van loopbaanwensen, alsmede het met voorrang laten instromen in een vaste functie van leden van voorkeursgroepen die een tijdelij ke functie bezetten. Het zijn, kortom, maatre gelen die ertoe leiden dat aan de voorkeursgroep allochtonen ook feitelijk de voorkeur wordt ge geven.
Behalve dat het ontbreken van specifieke maatregelen te wijten is aan desinteresse of ver meend tijdgebrek, zou specifiek beleid volgens een aantal respondenten voornamelijk weer standen oproepen. In de praktijk blijkt dit ech ter nogal mee te vallen, tenminste als het gaat
om instroombevorderende maatregelen. Weer standen ontstaan vooral indien bij doorstroom en toegang tot opleidingen de voorkeur wordt gegeven aan allochtonen of andere voorkeurs- groepen16. Bovendien bepaalt de ondersteuning van het voorkeursbeleid door de top van een overheidsorganisatie de mate waarin weerstan den de kop op kunnen steken. Voorts is het van belang om binnen de organisatie duidelijk te maken waarom bepaalde maatregelen noodza kelijk zijn en dat de intentie wordt uitgesproken dat specifiek beleid in principe tijdelijk is; naar mate meer allochtonen in het personeelsbe stand zijn vertegenwoordigd, neemt de nood zaak tot specifiek beleid af.
Tot slot
Twee belangrijke conclusies die op grond van het onderhavige onderzoek kunnen worden ge trokken zijn (1) dat de leiding van veel over heidsorganisaties maar weinig belang hechten aan de uitkomsten van voorkeursbeleid en (2) dat de medewerking van de leiding onontbeer lijk is om te komen tot goede uitkomsten van voorkeursbeleid. Indien verschillende geledin gen binnen organisaties op een kundige wijze worden voorbereid op de komst van allochtonen en als de reguliere en vaak routinematige wijze van werven en selecteren zodanig wordt aange past en wordt toegesneden op de instroom van allochtonen, kunnen goede resultaten worden behaald.
Een minder vrijblijvende opzet van het voor keursbeleid lijkt derhalve gewenst. Het veran derde beleid sluit inmiddels op deze wens aan. Zo wordt in de komende jaren van het EMO- plan de relatie tussen Binnenlandse Zaken (als coördinerend ministerie) en de departementen strakker aangehaald. Toegezegd is dat Binnen landse Zaken de dienstverlening aan de ministe ries zal verbeteren. Departementen moeten op hun beurt vaker aan Binnenlandse Zaken rap porteren. Ook wordt van departementen ver wacht dat ze bij interne vacatures voorkeur ge ven aan herplaatsingskandidaten uit de voor- keursgroepen. Mocht een en ander niet tot de gewenste resultaten leiden, dan volgt hoogst waarschijnlijk de verplichting voor achterblij vende departementen om vacatures te reserve ren.
Deze veranderingen in de relatie met departe
menten lijken gezien de uitkomsten van dit on derzoek een belangrijke stap om weerstanden en onwil bij departementen te doorbreken. Het is anderzijds spijtig dat het zover heeft moeten komen, want wat dit onderzoek ook heeft opge leverd is het inzicht dat veel van de verwachte problemen voortkomen uit 'koudwatervrees'; bij de uiteindelijke uitvoering van maatregelen gericht op de instroom van allochtonen, blijken zij nauwelijks een rol te spelen of zijn zij tame lijk eenvoudig op te lossen. Het behalen van gunstige resultaten heeft dan ook een zichzelf versterkend effect; weerstanden verminderen en binnen organisaties neemt de bereidheid toe om een actieve bijdrage te leveren aan de bevorde ring van de instroom van allochtonen.
Noten
1 Dank gaat uit naar Veronique Timmerhuis voor haar bruikbare commentaar op een eerdere versie van dit artikel.
2 De EMO-plannen hebben geen betrekking op de krijgsmacht en de politie. Zij voeren zelfstandig voorkeursbeleid.
3 Er wordt naar gestreefd om de instroom van alloch tonen in de periode 1991-1995 voor tenminste 25% te laten plaatsvinden in de schalen 5 tot en met 9 en voor tenminste 5% in schaal 10 en hoger. 4 Het zelfde geldt voor het Vervolgbeleid Positieve
Actie voor Vrouwen. Het voorkeursbeleid ten be hoeve van vrouwen is eveneens in dit evaluatie-on- derzoek betrokken. Zie hiervoor Dagevos, 1993. 5 De 'Rapportage Voorkeursbeleid bij de Rijksover
heid' is gebaseerd op gegevens die door de departe menten worden aangeleverd. Over de mate waarin de departementen zelf deze gegevens controleren is ons weinig bekend. Vraagtekens met betrekking tot de validiteit van de gegevens betreffen met name de gegevens over allochtonen. Dit heeft in belangrijke mate te maken met de verschillende wijze waarop departementen naar etniciteit regi streren. Hierdoor kunnen de gegevens van alloch tonen een over- of juist onderschatting van de re sultaten te zien geven. Voorts maakt het de verge lijking tussen de departementen onderling minder goed mogelijk.
6 De nonrespons is beperkt: in de eerste fase zijn met alle door ons benaderde personen gesprekken gevoerd. In de tweede fase van het veldwerk wei gerden twee personen hun medewerking.
7 Zie voor meer gedetailleerde informatie over de wijze waarop de taakstelling wordt vastgesteld en de precieze hoogte van de taakstelling per departe ment, Ministerie van Binnenlandse Zaken, z.j 8 Dit is kennelijk de keerzijde van het eerste EMO-
Allochtonen bij de rijksoverheid
Molukkers. Onderdeel van het eerste EMO-plan was om met voorrang 300 werkloze Molukkers in te laten stromen. Zie ook Smeets, 1993.
9 Hierin is de rijksoverheid overigens niet uniek. In tijden van reorganisaties of fusies is het gebruike lijk dat de personeelsvoorziening sterk leunt op in terne kandidaten. In de eerste plaats om het over schot aan personeel weg te werken en in de tweede plaats om de zittende werknemers betrokken te houden. Zie hiervoor ook Gaspersz, 1993.
0 De beeldvorming over het functioneren van alloch tone medewerkers strekken zich uit van de hoge tot en met de lagere functieniveaus. Ook allochto nen in hogere functies blijken in de dagelijkse praktijk bij voortduring tegen deze beeldvorming te moeten opboksen. Zie voor voorbeelden Dagevos en Veenman, 1992.
.1 Het is overigens een conclusie die in zijn alge meenheid geldt. Uitstroom wordt vaak veroorzaakt door het ontbreken van loopbaanperspectieven en oninteressant werk. Zie hiervoor bijvoorbeeld Van Breukelen, 1991 en 1993 en Calkoen en Oeij, 1993. 12 Het gaat hier om functies in de schalen 1 t/m 4. De
in de tekst genoemde gegevens zijn afkomstig van Binnenlandse Zaken, 1993.
13 In dit verband zijn instroomprojecten eveneens van belang. Verschillende departementsonderdelen hebben met succes dergelijke projecten voor al lochtonen georganiseerd waarin deelnemers werk ervaring konden opdoen en scholing hebben ge volgd.
14 De indruk die deze respondenten hebben, wordt bevestigd door Veenman, 1994. Uit deze studie naar de ontwikkeling van de sociaal-economische positie van zes allochtone groeperingen blijkt dat het opleidingsniveau in de afgelopen 10 jaar is ge stegen.
15 Zie b.v. Calkoen en Oeij, 1993.
16 Bij geen van de door ons onderzochte organisaties wordt voor wat betreft de doorstroom formeel de voorkeur aan allochtonen gegeven. Het beleid ten aanzien van vrouwen is op dit punt verder. Mede omdat de kansen op doorstroom bij de rijksover heid nog vaak worden bepaald door het anciënni- teitscriterium bestaan bij bijvoorbeeld het ministe rie van Onderwijs en Wetenschappen maatregelen waardoor de doorstroommogelijkheden van vrou wen zijn vergroot. Zie voor de nadelige gevolgen voor selectiebeslissingen op basis van anciënniteit en de kansen van vrouwen onder meer Rehbach en De Jong, 1991 en Weggelaar e.a., 1986.
Literatuur
Breukelen, J.W.M. van (1991), Personeelsverloop in or ganisaties, (proefschrift Leiden], z.p., z.u.
Breukelen, J.W.M. van (1993), 'Personeelsverloop in organisaties: suggesties voor een actief beleid'. In: A.W. van Asch en J.J. Boonstra (red.). P ersoneels voorziening in een turbulente arbeidsm arkt. Inspe len op person eelsbehoeften en veranderende b e roepskw alificaties, Lemma, Utrecht, blz. 181-204. Calkoen, P.T. en P.R.A. Oeij (1993). Vrouwen blijven
voor goed werk. Een on derzoek naar d e uitstroom van vrouwen bij d e rijksoverheid, IVA, Tilburg. Dagevos, J.M. en J. Veenman (1992), Succesvolle a l
lochtonen. Over de m aatschappelijke carrière van Turken, M arokkanen, Surinamers en M olukkers in hogere functies, Boom, Amsterdam/Meppel. Dagevos, J.M. (1993), V oorkeursbeleid bij de
rijksoverheid. Een tussentijdse evalu atie van het Vervolgbeleid Positieve A ctie voor Vrouwen en het Tw eede EMO-plan, EUR-ISEO, Rotterdam.
Gaspersz, J.B.R. (1993), De keu ze voor d e interne ar beidsm arkt. Een verkennende studie vanuit de op tiek van h et personeelsm anagem ent, Nijenrode University Press, Breukelen (proefschrift Rotter dam).
Huurne, A. ter en H. Dekkers, M obiliteit van rijksoverheidspersoneel, IVA, Tilburg.
Ministerie van Binnenlandse Zaken (z.j.). W erkgele genheid voor m inderheden bij de rijksoverheid. Tweede projectperiode 1991-1995, ministerie van Binnenlandse Zaken/DGMP, Den Haag.
Ministerie van Binnenlandse Zaken (1993). Voor keu rsbeleid bij de rijksoverheid. Rapportages 1992, ministerie van Binnenlandse Zaken/DGMP, Den Haag.
Rehbach, C. en A.M. de Jong (1991), Voorrang voor vrouwen! E valuatie-onderzoek naar h et em an cipa tiebeleid bij d e Belastingdienst, z.p., z.u.
Smeets, H.M.A.G. (1993). Etnische m inderheden bij de overheid. Faal- en slaagfactoren bij positieve-ac- tiebeleid, EUR-ISEO, Rotterdam.
Veenman, J. (1994), Participatie in perspectief. Ont w ikkelingen in de sociaal-econ om ische positie van zes allochton e groepen in N ederland, Bohn Stafleu Van Loghum, Koninklijke Vermande, Houten/Za- ventem, Lelystad.
Weggelaar, M. Trommel en F, Molenaar (1986), D oor stroming van vrouwen in h et bedrijfsleven, minis terie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag.
