DE NEDERLANDSE TERRORISTENAFDELING GETOETST
Een onderzoek naar de verhouding tussen de Nederlandse terroristenafdeling en
de artikelen 3 en 8 EVRM
Auteur: Maxime Juliette de Bruijn Studentnummer: 12401064
E-mail: maxime_de_bruijn@live.nl
Datum: 6 januari 2020
Aantal woorden: 15.578
Universiteit van Amsterdam, Faculteit der Rechtsgeleerdheid Masterscriptie Publiekrecht (Strafrecht)
Begeleider: Dhr. prof. mr. dr. D. Abels Tweede lezer: Dhr. prof. mr. dr. T. Blom
Abstract
In deze masterscriptie is onderzocht hoe de rechtspositie van gedetineerden op de Nederlandse terroristenafdeling zich verhoudt tot de artikelen 3 en 8 EVRM. De rechtspositie is binnen dit onderzoek beperkt tot drie kernpunten: de concrete noodzaak van een apart regime voor gedetineerden met een terroristische achtergrond (binnen dit onderzoek aangeduid als ‘speciaal regime’), de frequente visitaties en de beperkingen van de communicatiemogelijkheden (meer specifiek de bezoek- en telefoonregelingen).
Na een algemene, inhoudelijke beschrijving van de drie kernpunten aan de hand van rapportages en evaluaties van verscheidene (internationale) organisaties, is per kernpunt een toetsingskader uiteengezet. Deze kaders vinden grondslag in gecumuleerde jurisprudentie van het EHRM en vinden steun in aanbevelingen en resoluties van de Raad van Europa. Elk kernpunt is middels de uiteengezette toetsingskaders getoetst aan artt. 3 of 8 EVRM.
Uit deze toetsing volgt dat algemene veiligheidsbelangen – zoals voorkoming van radicalisering en rekrutering binnen de inrichting – van toepassing worden geacht op alle gedetineerden, waardoor sprake is van automatische plaatsing in afzonderingsdetentie voor vrijwel onbepaalde tijd. Ook de omvang van de groepen waarin activiteiten worden ondernomen en het ontbreken van een periodiek herzieningsmoment om de voortzetting van het verblijf op de terroristenafdeling te toetsen zijn in het licht van de Straatsburgse jurisprudentie als problematisch aan te merken. Dit tezamen maakt dat het speciale regime geldend op de terroristenafdeling niet volledig in lijn is met art. 3 EVRM.
Eveneens is gebleken dat de steekproefsgewijze visitaties na afloop van een celinspectie knelpunten onder art. 3 EVRM kunnen opleveren. Bij deze willekeurige visitaties is (bijvoorbeeld) niet vereist dat een vermoeden bestaat dat een gedetineerde contrabande voorhanden heeft. Een concreet, geïndividualiseerd veiligheidsbelang ontbreekt dus. Ook de hoge frequentie van de steekproefsgewijze visitaties kan als hinderpaal worden beschouwd.
Tot slot is vastgesteld dat enkele communicatiebeperkende maatregelen ‘automatisch’ worden toegepast, ook deze vinden grondslag in algemene veiligheidsbelangen. Het ontbreken van een individuele motivering omtrent de noodzakelijkheid van deze beperkingen maakt dat niet aan alle criteria van art. 8 EVRM wordt voldaan, waardoor sprake is van strijd met dit artikel.
Voorwoord
Voor u ligt mijn masterscriptie. Met het schrijven van dit onderzoek komt een einde aan de master Publiekrecht (Strafrecht) aan de Universiteit van Amsterdam. Een master die ik met veel plezier heb gevolgd en waarvan dit onderzoek een mooi sluitstuk vormt.
Graag wil ik iedereen die een bijdrage – in welke vorm dan ook – heeft geleverd aan de totstandkoming van deze masterscriptie bedanken. Een bijzonder woord van dank gaat uit naar mijn scriptiebegeleider Denis Abels voor het wekken van mijn interesse in het penitentiair recht tijdens het vak ‘Strafrechtelijk Sanctierecht’. Ook zijn enthousiaste begeleiding en nuttige commentaar hebben mij ten zeerste geholpen bij het schrijven van deze scriptie. Verder wil ik mijn vriend, familie en vrienden bedanken voor elke vorm van steun die ik tijdens dit traject – maar ook tijdens mijn gehele studietijd – heb mogen ontvangen.
Ik kijk terug op een bijzonder aangename en leerzame studententijd en ben benieuwd naar wat de toekomst te brengen heeft.
Voor nu hoop ik dat u deze scriptie met veel interesse leest. Ik wens u veel leesplezier.
Maxime de Bruijn 6 januari 2020
Inhoudsopgave
ABSTRACT ... 3
VOORWOORD ... 4
LIJST VAN AFKORTINGEN ... 6
INLEIDING ... 7
I. RECHTSPOSITIE VANUIT NATIONALE CONTEXT BEZIEN ... 11
1.1SPECIAAL REGIME ... 12
1.1.1 Plaatsing ... 13
1.1.2 Periodieke toetsing ... 14
1.1.3 Aard en mate van isolatie ... 15
1.1.4 Fysieke detentieomstandigheden ... 17
1.2VISITATIES ... 17
1.3COMMUNICATIEMOGELIJKHEDEN ... 19
1.4RESUMÉ ... 21
II. EUROPESE (JURISPRUDENTIËLE) WAARBORGEN ... 22
2.1ART.3EVRM ... 23
2.2ART.8EVRM ... 25
2.3NADERE REGELGEVING RAAD VAN EUROPA ... 26
2.4SPECIFIEKE JURISPRUDENTIËLE WAARBORGEN ... 27
2.4.1 Art. 3 EVRM: Speciaal regime ... 27
2.4.2 Art. 3 EVRM: Visitaties ... 30
2.4.3 Art. 8 EVRM: Communicatiemogelijkheden ... 32
2.5RESUMÉ ... 35
III. TOETSING NEDERLANDS BELEID AAN EVRM ... 36
3.1ART.3EVRM:SPECIAAL REGIME ... 36
3.1.1 Specifieke karakter van de zaak ... 36
3.1.2 De fysieke detentieomstandigheden ... 38
3.1.3 Aard en mate van het isolement ... 38
3.1.4 Duur van het isolement ... 39
3.2ART.3EVRM:VISITATIES ... 41 3.3ART.8EVRM:COMMUNICATIEMOGELIJKHEDEN ... 44 3.4RESUMÉ ... 46 CONCLUSIE ... 48 AANBEVELINGEN ... 50 LITERATUUR ... 51 PARLEMENTAIRE STUKKEN ... 57 JURISPRUDENTIE ... 57
Lijst van afkortingen
AIVD Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst BIV Bureau Inlichtingen en Veiligheid
DJI Dienst Justitiële Inrichtingen EBI Extra Beveiligde Inrichting
EHRM Europees Hof voor de Rechten van de Mens EPR European Prison Rules
EVRM Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens GRIP Gedetineerde Recherche en Informatiepunt
NCTV Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid
NIFP Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie OM Openbaar Ministerie
PBW Penitentiaire beginselenwet
RSJ Raad voor Strafrechttoepassing en Jeugdbescherming
RSPOG Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden Sr Wetboek van Strafrecht
Sv Wetboek van Strafvordering TA Terroristenafdeling
VERA-2R Violence Extremism Risk Assessment-versie2 Revisie
VN Verenigde Naties
Inleiding
‘Amnesty International and the Open Society Justice Initiative call on the Dutch government, as a matter of urgency, to make comprehensive amendments to relevant TA policies and
legislation to ensure that no person is detained in violation of their human rights.’1 Aanleiding
In 2006 is overgegaan tot de concentratie van gedetineerden met een terroristische achtergrond op terroristenafdelingen, gehuisvest in de penitentiaire inrichtingen in Vught en Rotterdam de Schie.2 Aanleiding hiervoor was de toenemende politieke en maatschappelijke behoefte aan een daadkrachtige aanpak van terrorisme. De voornaamste doelstelling achter de terroristenafdeling was, en is nog steeds, de voorkoming van radicalisering en rekrutering van gedetineerden die worden vastgehouden op reguliere afdelingen.3 Kenmerkend aan de terroristenafdeling is het strikte, individuele regime waarin gedetineerden verblijven. Dit regime gaat gepaard met veel veiligheidsmaatregelen, die onder meer zien op het beperken van de bewegingsvrijheid en de contactmogelijkheden van gedetineerden.4
De oprichting van de terroristenafdeling was niet in lijn met het advies van de RSJ. Dit adviesorgaan waarschuwde onder meer voor een niet onderbouwde en mogelijk contraproductieve aanpak.5 Ook na dit advies is de terroristenafdeling regelmatig onderwerp van discussie geweest, ook op internationaal niveau. Zo bekritiseerde het CPT in zijn rapportages uit 2008 en 2017 enkele fundamentele aspecten van de terroristenafdeling.6 Ook Amnesty International uitte in 2017 mensenrechtelijke bezwaren omtrent facetten van de terroristenafdeling. Deze bezwaren zijn van dermate grote omvang dat Amnesty International het geldende beleid op de terroristenafdeling als ‘inhumaan en onnodig’ bestempelt.7
De Nederlandse autoriteiten tonen daarentegen weinig bereidheid om actie te ondernemen naar aanleiding van de negatieve gevolgtrekkingen in de rapporten. Zo schrijft de minister voor Rechtsbescherming, in zijn reactie op het rapport van Amnesty International, dat enkele
1 Amnesty International 2017.
2 Kamerstukken II 2005/06, 29754, 31 en Veldhuis e.a. 2010, p. 21. 3 Kamerstukken II 2005/06, 29754, 31.
4 Zie nader: Amnesty International 2017, CPT/Inf (2008) 2 en CPT/Inf (2017) 1. 5 RSJ 2006.
6 CPT/Inf (2008) 2 en CPT/Inf (2017) 1. 7 Amnesty International 2017.
aanbevelingen zich niet verdragen met het doel van de terroristenafdeling.8 De reactie van de Nederlandse overheid op het rapport van het CPT heeft eenzelfde strekking, het voorkomen van rekrutering en verspreiding van radicaal gedachtegoed is van dermate groot belang, wat maakt dat de aanbevelingen niet zullen worden opgevolgd. 9
Aan de ene kant lijkt de segregatie van gedetineerden met een terroristische achtergrond op de terroristenafdeling een voor de hand liggende maatregel om radicalisering en rekrutering binnen de inrichtingen te voorkomen. Aan de andere kant dient te worden bezien of deze strikte aanpak daadwerkelijk noodzakelijk is.
Probleemstelling en afbakening
Binnen het bestek van dit onderzoek is het onmogelijk woorden te wijden aan elk aspect van de terroristenafdeling. Derhalve ligt de focus op de voornaamste kernpunten die door Amnesty International en het CPT in hun rapportages zijn geconstateerd. 10 Deze kernpunten zien op de concrete noodzaak van een apart regime voor gedetineerden met een terroristische achtergrond (binnen dit onderzoek aangehaald als ‘speciaal regime’), de frequente visitaties die door gedetineerden als vernederend worden ervaren en de beperkingen van contactmogelijkheden met de buitenwereld waardoor familiebanden onder spanning staan.
Omdat bovenstaande kernpunten mensenrechtelijk van aard zijn kunnen deze bij uitstek in verband worden gebracht met het EVRM, meer specifiek met het verbod op foltering en onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing (art. 3 EVRM) en het recht op respect voor privéleven, familie- en gezinsleven, woning en correspondentie (art. 8 EVRM).
Nu binnen dit onderzoek de verhouding tussen de beschreven kernpunten en artt. 3 en 8 EVRM centraal staat, is de volgende onderzoeksvraag geformuleerd:
‘Voldoet de rechtspositie van gedetineerden op de Nederlandse terroristenafdeling aan de eisen van de artikelen 3 en 8 EVRM?’
8 Kamerstukken II 2017/18, 29754, 438.
9 CPT/Inf (2017) 29, p. 16-17. Zie ook: Kamerstukken II 2010/11, 29754, 201.
10 Zie voor een kort overzicht van enkele (andere) veelgenoemde mensenrechtelijke problemen Abels 2017. Zie ook internationale literatuur
Ter beantwoording van deze onderzoeksvraag zijn enkele deelvragen geformuleerd die er, in samenhang bezien, voor moeten zorgen dat een juridisch verantwoorde conclusie kan worden getrokken op basis van de onderzoeksvraag. Deze deelvragen luiden als volgt:
• ‘Wat is de rechtspositie van gedetineerden op de terroristenafdeling, zowel in theorie
als in praktijk, uitgaande van het Nederlands recht?’ (Hoofdstuk I);
• ‘Welke waarborgen zouden er moeten gelden binnen de terroristenafdeling vanuit het
EVRM bezien en welk toetsingskader houdt het EHRM aan in zijn jurisprudentie?’ (Hoofdstuk II);
• ‘In hoeverre komt de rechtspositie van gedetineerden op de Nederlandse
terroristenafdeling overeen met de (jurisprudentiële) standaarden uit artt. 3 en 8 EVRM?’ (Hoofdstuk III).
Relevantie
De terroristenafdeling is in 2010, in opdracht van de toenmalige minister van Justitie, geëvalueerd door het WODC. De voornaamste conclusies uit dit rapport zien op de discrepanties tussen het beoogde en het gevoerde beleid. Hierbij lag de focus op het vinden van een balans tussen veiligheid, maatwerk en resocialisatie.11 In 2019 volgde eveneens een evaluatie, ditmaal door de Inspectie van Justitie en Veiligheid. Dit onderzoek richtte zich onder meer op de rechtspositie van gedetineerden, de omgang met gedetineerden, maatschappijbeveiliging en resocialisatie.12
Een directe toetsing van de rechtspositie van gedetineerden op de terroristenafdeling aan het EVRM heeft daarentegen, in de aangehaalde evaluaties en rapporten van het WODC, de Inspectie van Justitie en Veiligheid, Amnesty International en het CPT, niet plaatsgevonden. Derhalve tracht dit onderzoek deze toetsing te verrichten. Hiernaast heeft dit onderzoek als doel het leveren van een bijdrage aan de bestaande discussie rondom de terroristenafdeling.
Opbouw en juridische kwalificatie
De onderzoeksvraag is evaluatief van aard.13 Deze is immers gericht op een toetsing van de rechtspositie van gedetineerden op de terroristenafdeling aan de eisen van artt. 3 en 8 EVRM. De deelvragen zijn zodanig ingericht dat zij gezamenlijk leiden tot een antwoord op de
11 Veldhuis e.a. 2010, p. 18-21. 12 Inspectie Justitie en Veiligheid 2019. 13 Curry-Sumner e.a. 2010, p. 18.
onderzoeksvraag. Na een omschrijving van de praktische situatie op de terroristenafdeling – hoofdstuk I, gebaseerd op een descriptieve deelvraag – en relevante rechtspraak van het EHRM – hoofdstuk II, eveneens gebaseerd op een descriptieve deelvraag – vindt in hoofdstuk III de uiteindelijke toetsing plaats. In dit laatste hoofdstuk wordt het antwoord op de derde – evaluatieve – deelvraag weergegeven. Op grond van deze analyse wordt in de conclusie deels overgegaan tot een normatieve stellingname, door middel van het doen van aanbevelingen.
Methodologie
De in dit onderzoek gehanteerde onderzoeksmethode is juridisch-dogmatisch van aard. Er is een studie van relevante rechtsbronnen (wet- en regelgeving, rechtspraak en literatuur) uitgevoerd. Literatuur is veelal geraadpleegd via digitale rapportages of vaktijdschriften, zo nu en dan met tussenkomst van een digitale databank als Legal Intelligence, Sdu Kennisportaal of Kluwer Navigator. Ook fysieke (hand)boeken zijn binnen dit onderzoek regelmatig geraadpleegd. Voor het rechtspraakonderzoek (primair neergelegd in hoofdstuk II) waren deze handboeken eveneens van belang, omdat zij het startpunt in de zoektocht naar relevante EHRM-rechtspraak vormden. Relevante uitspraken die in de handboeken werden besproken, zijn – na lezing van de in het handboek opgenomen beschrijving – zelfstandig doorgenomen en doorzocht op verwijzingen naar andere relevante uitspraken, die vervolgens eveneens zijn gelezen. Deze methode is aangevuld met het gebruik van de HUDOC-databank van het EHRM (https://hudoc.echr.coe.int). Daar is middels concrete trefwoorden verder gezocht naar relevante jurisprudentie die niet als zodanig in de handboeken werd besproken. Daarbij richtte de zoekslag zich specifiek op artt. 3 en 8 EVRM, waarbij onder meer de volgende zoektermen zijn gebruikt: ‘special prison regime’, ‘relative isolation’ en ‘strip searches’. Het gebruik van deze zoektermen vond zijn grondslag in het feit dat dergelijke termen in de eerder gevonden rechtspraak vaak voorkwamen. De aangehaalde rechtspraak van de beroepscommissie van de RSJ is gevonden via https://puc.overheid.nl/rsj/. Daarbij is onder meer gezocht op de zoektermen: ‘terroristenafdeling’ en ‘visitaties’. Parlementaire stukken zijn geraadpleegd via https://www.officielebekendmakingen.nl. Gepoogd is om een empirisch element, in de vorm van interviews afgenomen op de terroristenafdeling, toe te voegen aan dit onderzoek. Helaas is hiervoor geen toestemming verleend door de daartoe aangewezen autoriteiten. Het praktijk-element uit de eerste deelvraag wordt derhalve ingevuld aan de hand van de bevindingen uit de rapportages van het CPT en Amnesty International en de evaluaties van het WODC en de Inspectie Justitie en Veiligheid.
I. Rechtspositie vanuit nationale context bezien
Om de onderzoeksvraag effectief te kunnen beantwoorden is het noodzakelijk om een beeld van de terroristenafdeling te schetsen. Daartoe staat in dit hoofdstuk de volgende deelvraag centraal: ‘Wat is de rechtspositie van gedetineerden op de terroristenafdeling, zowel in
theorie als in praktijk, uitgaande van het Nederlands recht?’ Omdat het geven van een
volledig beeld van deze rechtspositie binnen het bestek van dit onderzoek niet mogelijk is, beperkt dit hoofdstuk zich tot de voornaamste kernpunten die door Amnesty International14 en het CPT15 in hun rapportages zijn geconstateerd. Deze kernpunten zijn bepalend voor de
rechtspositie van gedetineerden op de terroristenafdeling en worden door beide organisaties als problematisch omschreven. De rechtspositie die in dit hoofdstuk wordt omschreven zal – op grond van het in hoofdstuk II uiteengezette toetsingskader – in hoofdstuk 3 aan kritische evaluatie worden onderworpen. Daarmee vormt dit een essentiële bouwsteen voor het beantwoorden van de onderzoeksvraag.
Ter verduidelijking wordt de rechtspositie van gedetineerden op de terroristenafdeling onderscheiden in drie subcategorieën. Na een algemene inleiding zal eerst het speciale regime dat geldt op de terroristenafdeling worden besproken (paragraaf 1.1). Hierbij wordt ingegaan op de plaatsingsprocedure (paragraaf 1.1.1.), de herzieningsmogelijkheden (paragraaf 1.1.2), de aard en mate van het isolement (paragraaf 1.1.3) en de fysieke detentieomstandigheden (paragraaf 1.1.4). Vervolgens volgt een deel omtrent meer specifieke knelpunten, bestaande uit de visitaties (paragraaf 1.2) en de communicatiemogelijkheden (paragraaf 1.3). Ten aanzien van dit laatste knelpunt beperkt dit onderzoek zich tot de bezoekregeling en het telefonisch contact.16 Telkens zal een Nederlands wettelijk kader worden geschetst waarin de PBW en de RSPOG een rol spelen. Ook wordt aan de hand van onder meer uitspraken van de beroepscommissie van de RSJ en evaluaties van de Inspectie Justitie en Veiligheid17 en het WODC18 de praktijksituatie beschreven. Bij ieder kernpunt wordt voorgesorteerd op de analyse in hoofdstuk II en III. Dit door alvast aan te geven in het licht van welk EVRM-artikel een kernpunt mogelijk problemen oplevert en door – daar waar van toepassing – te bezien of de Nederlandse autoriteiten op korte termijn bereid zijn beleidsaanpassingen door te voeren.
14 Amnesty International 2017. 15 CPT/Inf (2008) 2 en CPT/Inf (2017) 1.
16 Onder meer de problematiek omtrent briefcontacten en geprivilegieerde correspondentie wordt in dit onderzoek buiten beschouwing
gelaten. Zie voor een kort overzicht van beperkingen van het contact met de buitenwereld Abels 2017.
17 Inspectie Justitie en Veiligheid 2019. 18 Veldhuis e.a. 2010.
1.1 Speciaal regime
In 2006 werd door het toenmalige kabinet besloten om over te gaan tot concentratie van personen met een terroristische achtergrond op de terroristenafdeling. De voornaamste drijfveer was het tegengaan van radicalisering en rekrutering binnen de penitentiaire inrichtingen. Dit in het belang van zowel de openbare orde en veiligheid in de maatschappij als de orde en veiligheid binnen de gevangenismuren.19 Uit de evaluatie van de terroristenafdeling door het WODC komt naar voren dat er naast deze hoofddoelstelling ook enkele impliciete nevendoelstellingen bestaan.20 De AIVD waarschuwde in 2004 al voor de mogelijkheid dat vanuit gevangenissen verder kan worden gegaan met de voorbereiding van terroristische misdrijven.21 Daarom moet de terroristenafdeling ook worden bezien in het licht van de voorkoming van verdere terroristische aanslagen.22 Hiernaast wordt ook het voorkomen van netwerkversteviging en intensivering van radicaal gedachtegoed genoemd als nevendoelstelling achter het bestaan van de terroristenafdeling.23
In de literatuur staat de vraag of gedetineerden met een terroristische achtergrond verspreid of geclusterd moeten worden opgesloten regelmatig ter discussie.24 Zo waarschuwen enkele
auteurs voor de negatieve effecten van geclusterde opsluiting. Bovenkerk stelt dat samenplaatsing van gedetineerden met een terroristische achtergrond ervoor kan zorgen dat een commandostructuur en hiërarchie opgebouwd kan worden.25 Sackers wijst op het risico dat isolatie juist radicalisering in de hand werkt.26 Weggemans en De Graaf stellen daarentegen dat verspreide plaatsing in het verleden heeft geleid tot werving van medegedetineerden of voortzetting van gewelddadige plannen.27 Dit onderzoek gaat als zodanig niet uitgebreid op deze thematiek in, al is deze wel direct verboden met de – in dit onderzoek centraal staande – vraag hoe de huidige inrichting van de terroristenafdeling zich verhoudt tot art. 3 EVRM.
19 Kamerstukken II 2005/06, 29754, 31. 20 Veldhuis e.a. 2010, p. 51-55. 21 AIVD 2004, p. 43-44. 22 Veldhuis e.a. 2010, p. 53. 23 Idem., p. 54.
24 Bijvoorbeeld in: Veldhuis e.a. 2010, Veldhuis & Kessels 2013 en Van de Rijt & Weggemans 2017. 25 Bovenkerk 2011, p. 229-240.
26 Sackers 2007.
1.1.1 Plaatsing
De terroristenafdeling is een bijzondere opvang, in de zin van art. 14 PBW, omdat plaatsing op de terroristenafdeling afhankelijk is van het type delict.28 In de RSPOG zijn de concrete
plaatsingscriteria voor gedetineerden opgenomen.29 Deze regeling bevat enkele afwijkende bepalingen omtrent de plaatsing van gedetineerden met een terroristische achtergrond. Art. 20a RSPOG omschrijft dat voor plaatsing noodzakelijk is dat men verdacht wordt van een terroristisch misdrijf30, al dan niet onherroepelijk veroordeeld is wegens een terroristisch misdrijf of voor of tijdens detentie een boodschap van radicalisering heeft verkondigd of verspreid. Omdat terroristische aanslagen voorkomen dienen te worden, heeft de wetgever ervoor gekozen de formulering van de strafbaarstellingen open te laten voor interpretatie.31 Dit maakt de criteria uit art. 20a RSPOG redelijk snel zijn vervuld.
Uit art. 20a RSPOG volgt ook dat indien uit informatie van het GRIP of het OM voortvloeit dat plaatsing op de terroristenafdeling niet is geïndiceerd, er niet tot plaatsing wordt overgegaan. In de praktijk worden dergelijke adviezen van het GRIP en het OM nauwelijks opgevolgd32, waardoor vrijwel altijd sprake is van automatische plaatsing op de
terroristenafdeling indien voldaan wordt aan de in art. 20a RSPOG genoemde criteria.33 Dit
wordt bevestigd in verschillende uitspraken van de beroepscommissie van de RSJ. Hierin wordt de beslissing van de selectiefunctionaris om een gedetineerde niet uit de terroristenafdeling te plaatsen telkens gevolgd door de beroepscommissie van de RSJ, enkel omdat voldaan wordt aan de plaatsingscriteria uit art. 20a RSPOG.34 In de rechtspraak van de commissie is slechts een handvol uitspraken te vinden die een contra-indicatie bieden. Deze uitspraken wijzen echter allen op omstandigheden die zo prangend zijn dat het volgens de beroepscommissie van de RSJ niet anders kan, dan dat de betrokken gedetineerde uit de terroristenafdeling moet worden geplaatst. De commissie doelt hiermee op cumulatieve omstandigheden, zoals gevallen waarin de psychische gesteldheid in combinatie met de feitelijke omstandigheden van een verblijf op de terroristenafdeling, een voortgezet verblijf onwenselijk maken.35
28 Trotman 2016.
29 Deze regeling vindt zijn basis in art. 13 lid 3, art. 15 lid 3, art. 24 lid 4 en art. 52 lid 3 PBW. 30 Zie art. 83 Sr voor een opsomming van misdrijven die onder deze categorie vallen. 31 Vegter 2017.
32 Amnesty International 2017, p. 20. 33 Zie ook: Abels 2017.
34 Bijvoorbeeld in: RSJ 15 mei 2007, 07/0336/GB, RSJ 3 december 2010, 10/1985/GB, RSJ 25 juli 2017, 17/08/13/GB en RSJ 17 juli 2018,
R-54.
35 Bijvoorbeeld in: RSJ 31 augustus 2007, 06/2595/GB, RSJ 17 augustus 2012, 12/1289/GB, RSJ 20 juli 2017, 17/1145/GB en RSJ 13
Ten behoeve van de eerste plaatsing stelt de selectiefunctionaris het risicoprofiel van de gedetineerde vast. De gedetineerde wordt vervolgens geplaatst in een afdeling of inrichting met de mate van beveiliging die op grond van het risicoprofiel voor betrokkene geïndiceerd is, aldus art. 22 RSPOG. In de praktijk bleef het vaststellen van een dergelijk risicoprofiel voor de kleine groep gedetineerden op de terroristenafdeling tot 2016 uit, enkel omdat het type delict dit rechtvaardigde. Sinds 2016 wordt erkend dat de populatie gedetineerden die op de terroristenafdeling verblijft divers is36 en dat gestandaardiseerde procedures een ineffectief effect kunnen hebben. Maatwerk is derhalve noodzakelijk, aldus de toenmalige staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.37 Om maatwerk te kunnen realiseren is door het NIFP en de NCTV een beoordelingsinstrument ontwikkeld: de Violence Extremism Risk Assessment-versie2 Revisie (VERA-2R). Aan de hand van de VERA-2R worden het risico op verspreiding van extremistisch gedachtengoed en de kans op gewelddadig handelen in kaart gebracht.38 De VERA-2R onderscheidt twee soorten gedetineerden: de geharde, overtuigde extremisten en de beïnvloedbare heroverwegers. Van de laatste groep wordt verwacht dat er een aanzienlijke kans bestaat dat radicale gedachten losgelaten worden.39 Door deze groepen
vanaf het moment van de plaatsing van elkaar te scheiden, ontstaat de mogelijkheid dat het gedrag en de ontwikkeling zullen verbeteren.40 Gedetineerden zullen worden geplaatst op een
afdeling waar de beveiligingsmaatregelen passend zijn bij het vastgestelde profiel. Binnen de afdelingen geldt voor beide groepen nog steeds het individueel regime.41
1.1.2 Periodieke toetsing
Het differentiatiebeleid middels de VERA-2R is vrijwel de enige ontwikkeling die de afgelopen jaren is doorgevoerd, verder is strikt vastgehouden aan het bestaande beleid. Dit houdt onder meer in dat geen periodieke toetsing wordt ingevoerd voor gedetineerden die vastzitten wegens verdenking van of veroordeling voor een terroristisch misdrijf (art. 20a onder a en b RSPOG). Voor deze groep gedetineerden geldt dat zij vastzitten op basis van de aard van het delict. Deze grondslag zal niet veranderen. Dit maakt dat deze groep gedetineerden de opgelegde vrijheidsstraf volledig op de terroristenafdeling zal uitzitten. Enkel wanneer ten minste één derde van de vrijheidsstraf is ondergaan en wanneer het strafrestant tussen de vier maanden en één jaar bedraagt, komt een gedetineerde – blijkens art.
36 Zie ook: Vegter 2017 en Van Dongen 2018.
37 Kamerstukken II 2014/15, 29754, 315. Zie ook: Vegter 2017. 38 Duits, Rinne & Van Leyenhorst, p. 219.
39 Kamerstukken II 2017/18, 29754, 438. 40 Kamerstukken II 2015/16, 29754, 392.
26a RSPOG – in aanmerking om uit de terroristenafdeling geplaatst te worden.42 Door de uitzonderingssituaties omschreven in ditzelfde artikel, wordt deze mogelijkheid echter weer beperkt.
De Nederlandse overheid stelt in haar reactie op het rapport van het CPT dat een periodieke toetsing ‘weinig tot geen waarde heeft’ omdat de plaatsingscriteria objectief en onveranderlijk zijn. Hetgeen maakt dat er niets wezenlijks is om aan een toetsing te onderwerpen.43 Dit terwijl een geïndividualiseerde beoordeling juist noodzakelijk kan zijn om te bepalen of extra veiligheidsmaatregelen – zoals die gelden op de terroristenafdeling – wel proportioneel zijn, aldus Amnesty International.44 Amnesty International, alsook het CPT, adviseren de Nederlandse overheid dan ook uitdrukkelijk om over te gaan tot een periodieke toetsing door een onafhankelijk en onpartijdig instituut.45 Het CPT benadrukt hierbij dat plaatsing enkel gerechtvaardigd kan worden indien een gedetineerde een groot gevaar vormt. Derhalve is het noodzakelijk een periodieke toetsing in te voeren om te bezien of een gedetineerde daadwerkelijk nog een gevaar vormt.46
1.1.3 Aard en mate van isolatie
Op de terroristenafdeling geldt een individueel regime in de zin van art. 19 jo. 22 PBW. Gedetineerden binnen dit regime vormen op grond van hun persoonlijkheid een voortdurende bedreiging voor medegedetineerden en personeelsleden. Zij frustreren hiermee de normale regimesvoering.47 Het individuele regime wordt door de DJI beschreven als sober en humaan, waarbij gedetineerden in kleine groepen intensief begeleid worden.48 Uit de memorie van toelichting behorende bij de PBW blijkt dat voorzichtig om dient te worden gegaan met de invulling van het individuele regime.49
In principe heeft een gedetineerde maximaal 36 uur per week toegang tot activiteiten, die in kleine, vooraf vastgestelde groepen worden uitgeoefend. Deze activiteiten kunnen bestaan uit: luchten, recreatie, sport of arbeid. Uit het onderzoek van de Inspectie Justitie en Veiligheid
42 Er bestaan situaties waarin deze regel niet strikt wordt nageleefd. Dit was onder andere het geval in RSJ 14 maart 2018, 17/3491/GB.
Klager werd pas een maand voor de vrijlating uit de terroristenafdeling geplaatst.
43 CPT/Inf (2009) 7, p. 14. 44 Amnesty International 2017, p. 20. 45 Idem., p. 60 en CPT/Inf (2008) 2, p. 25. 46 CPT/Inf (2008) 2, p. 25. 47 Kamerstukken II 1994/95, 24263, 3, p. 41. 48 DJI 2019. 49 Kamerstukken II 1994/95, 24263, 3, p. 41.
komt naar voren dat beide terroristenafdelingen dit maximum niet bereiken.50 Gemiddeld verblijft een gedetineerde 19.5 uur op cel. Dit komt overeen met hetgeen is vastgesteld door Amnesty International en het CPT.51 Aangezien gedetineerden op de terroristenafdeling een bijzondere groepering vormen in die zin dat zij een bedreiging kunnen vormen voor zichzelf, medegedetineerden of personeelsleden, is het moeilijk om algemene regels te formuleren die toezien op de inrichting van het individuele regime. Kenmerkend aan dit regime is wel dat de directeur per dag kan beslissen of, en in hoeverre, een gedetineerde daadwerkelijk recht heeft op deelname aan gemeenschappelijke activiteiten.52 Het gevolg hiervan is dat er gevallen hebben bestaan waarin men uitzonderlijk lang – namelijk 22 uur per dag – op cel zat.53 Uit het rapport van de Inspectie Justitie en Veiligheid komt naar voren dat dit tegenwoordig wordt getracht te voorkomen. Indien een gedetineerde ongeschikt wordt geacht om deel te nemen aan het gemeenschappelijke programma, volgt hij dit programma individueel.54
Opvallend is dat op de terroristenafdeling zowel mannen als vrouwen worden gehuisvest.55 Ten tijde van het onderzoek van de Inspectie van Justitie en Veiligheid (2019) verbleven er twee vrouwen op de afdeling.56 Op grond van art. 11 PBW worden de mannen en vrouwen
gescheiden ondergebracht. Dit brengt mee dat de vrouwelijke gedetineerden alle gemeenschappelijke activiteiten samen ondernemen.57 In de literatuur wordt meermaals
gepleit voor het plaatsen van vrouwelijke gedetineerden met een terroristische achtergrond in speciale inrichtingen voor vrouwen.58 Ook het CPT uitte in 2007 al zorgen en vroeg de Nederlandse overheid maatregelen te nemen om de positie van de vrouwelijke gedetineerden te verbeteren en te voorkomen dat zij in complete sociale isolatie terechtkomen.59 Vergelijkbare zorgen bestaan ook voor de groep mannelijke gedetineerden. Zo stelt het CPT dat het wegvallen van één of meerdere groepsleden – bijvoorbeeld door een disciplinaire bestraffing – ertoe kan leiden dat de overige gedetineerden in een regime verblijven dat veel wegheeft van isolatie. 60
50 Inspectie Justitie en Veiligheid 2019, p. 21-22 en 34. 51 Amnesty International 2017, p. 29 en CPT/Inf (2017) 1, p. 25. 52 Muller & Vegter 2009, p. 192.
53 Bijvoorbeeld: RSJ 17 augustus 2012, 12/1289/GB. De beroepscommissie van de RSJ erkent in casu wel dat een langdurig sociaal
isolement voorkomen moet worden. Zij benadrukt dat intensief contact met het personeel een verblijf op de terroristenafdeling verantwoord kan maken, zeker indien (contactmomenten met) medegedetineerden ontbreken.
54 Inspectie Justitie en Veiligheid 2019, p. 22. 55 Idem., p. 15.
56 Idem., p. 43. 57 Idem., p. 43.
58 Bijvoorbeeld in: Sackers 2007. 59 CPT/Inf (2008) 2, p. 28. 60 Idem. Zie ook: Abels 2017.
1.1.4 Fysieke detentieomstandigheden
De materiële omstandigheden binnen de penitentiaire inrichtingen hebben in de loop der jaren veranderingen ondergaan. Zeker de verhuizing binnen de inrichting in Vught heeft hier positief aan bijgedragen. De terroristenafdeling is nu deels ondergebracht in een unit die is ingericht op de EBI, derhalve vertonen beide regimes veel overlap.61 Gedetineerden beschikken over een persoonlijke verblijfsruimte, uitgerust met een douche, wastafel, toilet en raam.62 Gedetineerden hebben de mogelijkheid een televisie te huren. Ook kunnen zij boeken aanvragen uit de bibliotheek. Tot de recreatiemogelijkheden behoren onder andere: fitness, koken, gamen en computeren.63 Sommige gedetineerden volgen een opleiding vanuit de penitentiaire inrichting.64 Verder wordt gestreefd om maximaal tien uur arbeid per week te realiseren, maar tot op heden is dit doel nog niet bereikt.65
Vooruitblik
In de komende hoofdstukken zal de noodzakelijkheid van het gescheiden regime voor gedetineerden met een terroristische achtergrond worden getoetst aan art. 3 EVRM. Hierbij wordt ingegaan op de plaatsingsprocedure, de herzieningsmogelijkheden, de aard en mate van de isolatie en de fysieke detentieomstandigheden.
1.2 Visitaties
Visiteren is het onderzoeken van lichaam en kleding.66 Het belang van voorkoming van ontvluchting, van orde en veiligheid in de inrichting en het voorkomen dat gedetineerden nieuwe delicten begaan, vereisen dat visitaties plaats moeten kunnen vinden.67 De wettelijke basis voor visitaties is te vinden in art. 29 PBW. Visiteren omvat het onderzoek aan het lichaam alsmede het uitwendig schouwen van de openingen en holten van het lichaam. In de praktijk houdt dit in dat een gedetineerde zich moet ontkleden, moet omdraaien en met voorovergebogen rug zijn billen uit elkaar moet trekken.68 Het onderzoek aan het lichaam
wordt op een besloten plaats en, voor zover mogelijk, door een persoon van hetzelfde geslacht uitgevoerd, aldus art. 29 lid 3 PBW.
61 Veldhuis e.a. 2010, p. 42 en 138-139. Zie ook: Van de Bunt e.a. 2013. 62 CPT/Inf (2008) 13, p. 26.
63 Amnesty International 2017, p. 16 en 31. 64 Inspectie Justitie en Veiligheid 2019, p. 24.
65 DJI 2019 en Inspectie Justitie en Veiligheid 2019, p. 21. 66 Bleichrodt & Vegter 2017, p. 36.
67 Kamerstukken II 1994/95, 24263, nr. 3. 68 Seebregts 2015.
In de huisregels van de terroristenafdelingen is concreet vastgelegd wanneer visitaties plaatsvinden. Zo worden gedetineerden gevisiteerd wanneer zij de penitentiaire inrichting binnenkomen of verlaten – bijvoorbeeld voor een rechtbankbezoek of transport – of vooraf en na afloop van plaatsing in een strafcel of bezoek zonder scheidingswand.69
De beroepscommissie van de RSJ acht visiteren noodzakelijk en proportioneel wegens de maatschappelijke onrust die gepaard gaat met terroristische misdrijven en de vluchtgevaarlijkheid van gedetineerden op de terroristenafdeling.70 Sinds de zaken Lorsé t.
Nederland en Van der Ven t. Nederland71 is het Nederlandse visitatiebeleid enigszins
aangepast. Visitaties vinden niet meer als onderdeel van routine – na de wekelijkse celinspecties – plaats. Art. 29 PBW laat wel ruimte om de routinematige visitaties te vervangen door visitaties die steekproefsgewijs uitgevoerd worden.72 Deze steekproeven mogen maximaal eenmaal per twee weken worden gerealiseerd.73
De frequente visitaties zijn volgens gedetineerden een ingrijpend onderdeel van het regime.74 Gedetineerden beschrijven zich gekleineerd te voelen, zeker wanneer de visitaties worden uitgevoerd door personeel dat zij op de afdeling onder ogen moeten komen.75 Ook visitaties door personeel van het andere geslacht worden als vernederend ervaren.76 Om deze redenen geven gedetineerden aan rechtbankbezoeken regelmatig over te slaan, om zo visitaties te voorkomen. Ook zeggen enkele gedetineerden bezoek liever achter glas te ontvangen of bezoek in het geheel te vermijden.77 Dit maakt dat gedetineerden verder afgezonderd raken
van de buitenwereld en dat banden met familie onder nog meer spanning komen te staan. Opvallend is overigens dat bij een visitatie op de terroristenafdeling nog nooit verboden voorwerpen zijn aangetroffen.78
In de literatuur wordt door verschillende auteurs vraagtekens gezet bij de noodzakelijkheid van visitaties. Zo wijst Seebregts erop dat gedetineerden continu begeleid worden door
69 Huisregels TA de Schie en TA Vught, par. 6.4, als aangehaald in Amnesty International 2017, p. 40. Omtrent bezoek zonder
scheidingswand: zie nader hoofdstuk I, par. 1.3.
70 RSJ 24 juni 2016, 15/3875/GA. 71 Zie nader hoofdstuk II, par. 2.4.2.
72 RSJ 21 augustus 2002, 02/0772/GA, RSJ 15 juli 2004, 04/0723/GA en RSJ 8 augustus 2016, 16/1868/GA. 73 RSJ 1 maart 2004, 03/2458/GA en RSJ 30 mei 2016, 16/0654/GA.
74 Veldhuis e.a. 2010, p. 148. Zie ook: Groen 2015. 75 Amnesty International 2017, p. 39.
76 Idem., p. 40. Art. 29 lid 3 PBW biedt in beperkte mate ruimte om visitaties uit te laten voeren door personeelsleden van het andere
geslacht, indien niet anders mogelijk is.
77 Idem., p. 42-44. Zie ook: Van Doorn 2015. 78 Idem., p. 8.
personeelsleden en dat onderling contact daardoor, tijdens bijvoorbeeld een rechtbankbezoek of transport, onmogelijk is.79
De minister voor Rechtsbescherming schrijft in zijn reactie op het rapport van Amnesty International dat visitaties onderdeel blijven van het regime. Nieuw is dat afhankelijk van het risicoprofiel alternatieven kunnen worden gezocht.80 Het antwoord op de vraag hoe het zoeken naar alternatieven concreet in zijn werk gaat, laat de minister echter onbesproken.
Vooruitblik
Nu er nauwelijks een geïndividualiseerde risicobeoordeling plaatsvindt om de noodzakelijkheid van visitaties te beoordelen, is het de vraag of dit Nederlandse beleid zich kan verenigen met art. 3 EVRM.
1.3 Communicatiemogelijkheden
Om te voorkomen dat gedetineerden op de terroristenafdeling opruiende boodschappen naar buiten kunnen verspreiden of dat er met buitenstaanders strafbare feiten worden voorbereid, staat het contact van gedetineerden met de buitenwereld onder verhoogd toezicht. Om diezelfde reden zijn de communicatiemogelijkheden met de buitenwereld minimaal.81
Het ontvangen van bezoek is beperkt tot één keer in de week.82 Bezoek vindt individueel en onder toezicht van personeelsleden plaats. Per bezoek worden maximaal drie volwassen en één kind toegelaten.83 Gedetineerden kunnen ervoor kiezen bezoek achter glas te ontvangen. Ook de directeur kan in het belang van de veiligheid bepalen dat bezoek achter een scheidingswand plaats dient te vinden.84 Na afloop van het bezoek achter glas worden gedetineerden enkel aan de kleding onderzocht. Indien een gedetineerde er toch voor kiest om bezoek zonder tussenkomst van een scheidingswand te ontvangen, wordt hij na afloop zowel aan het lichaam als aan de kleding onderzocht.85 Het is niet mogelijk voor gedetineerden om
het bezoek fysiek aan te raken, enkel een hand bij binnenkomst en vertrek is toegestaan.86 Het zogenaamde ‘knuffelbezoek’ – waarbij een gedetineerde de eerste en laatste vijf minuten van
79 Seebregts 2015.
80 Kamerstukken II 2017/18, 29754, 438. 81 Veldhuis e.a. 2010, p. 140.
82 DJI 2019.
83 Inspectie Justitie en Veiligheid 2019, p. 23. 84 Kelk 2015, p. 341.
85 Zie nader hoofdstuk I, par. 1.2. 86 Veldhuis e.a. 2010, p. 141.
het bezoekuur zijn kinderen mag vasthouden87 – maakte lange tijd fysiek contact tussen vader en kind mogelijk. Dit type bezoek is echter teruggedraaid.88 Wanneer een gedetineerde niet in overeenstemming met de bovenstaande regels handelt, riskeert hij een disciplinaire straf. Ook kan het bezoek direct worden beëindigd.89
Bezoekers – en alle andere contactpersonen zoals telefooncontacten en briefcontacten – worden uitgebreid gescreend door het GRIP.90 In principe duurt een screening twee weken.91 Na de screening bepaalt de directeur of bezoek daadwerkelijk wordt toegestaan. Bezoek kan – conform art. 38 lid 3 jo. 36 lid 4 PBW – voor een periode van maximaal twaalf maanden worden geweigerd.
Gedetineerden kunnen vier keer per week tien minuten telefoneren.92 Dit is een verandering ten opzichte van enkele jaren geleden, toen mochten gedetineerden slechts twee keer tien minuten bellen.93 Gesprekken worden continu opgenomen en afgeluisterd. Het standaard opnemen van telefoongesprekken op de terroristenafdeling maakt noodzakelijkerwijs integraal deel uit van het beveiligingsconcept.94 De juridische basis hiervoor is te vinden in
art. 39 PBW. Het BIV ziet middels camera’s en microfoons toe op bezoeken en telefoongesprekken. De resultaten worden teruggekoppeld aan de penitentiaire inrichting.95
De bovengenoemde regels zijn standaarden. De directeur behoudt het recht om van dag tot dag de communicatie van gedetineerden te beperken met oog op de veiligheid.96 Ook wordt uitzondering gemaakt voor geprivilegieerde personen en instanties, waaronder advocaten.97
Uit het rapport van Amnesty International komt naar voren dat gedetineerden de gelimiteerde contactmogelijkheden onvoldoende vinden om betekenisvolle relaties in stand te houden.98 Amnesty International beschrijft in haar rapport de gevolgen die dit meebrengt voor gedetineerden. Het niet openlijk kunnen spreken met familie en vrienden, leidt ertoe dat
87 Idem., p. 142. 88 De Jong 2017.
89 Huisregels TA de Schie en TA Vught, par. 3.8.1, als aangehaald in Amnesty International 2017, p. 43. 90 DJI 2019.
91 Inspectie Justitie en Veiligheid 2019, p. 34. 92 DJI 2019.
93 RSJ 17 augustus 2012, 12/1289/GB en CPT/Inf (2008) 2, p. 29. 94 Kamerstukken II 2008/09, 31386, 9.
95 Inspectie Justitie en Veiligheid 2019, p. 35. 96 DJI 2019.
97 Idem.
relationele banden met de buitenwereld beschadigd raken en mensen van elkaar vervreemden.99
Vooruitblik
Het bovenstaande doet twijfel ontstaat omtrent de verenigbaarheid van de beperkingen van de communicatiemogelijkheden met art. 8 EVRM, zeker omdat op korte termijn geen verandering door wordt gevoerd met betrekking tot de communicatiemogelijkheden.100
1.4 Resumé
In dit hoofdstuk is een beeld geschetst van de rechtspositie van gedetineerden op de terroristenafdeling. Het geven van een compleet beeld was binnen het bestek van dit onderzoek niet mogelijk, daarom lag de focus op drie kernpunten (het speciale regime, de visitaties en de communicatiemogelijkheden).
De Nederlandse autoriteiten hebben gepoogd de detentieomstandigheden voor gedetineerden enigszins te verbeteren, zonder de toezichthoudende maatregelen uit het oog te verliezen. Hoewel enkele aanpassingen in het huidige beleid zijn doorgevoerd, is aan veel aanbevelingen – ten aanzien van de beschreven kernpunten – van Amnesty International en het CPT voorbijgegaan. Derhalve heeft elk van de kernpunten afzonderlijk, dan wel in samenhang bezien, nog steeds een negatieve invloed op de persoon van een gedetineerde.
99 Idem., p. 48-49.
II. Europese (jurisprudentiële) waarborgen
In het voorgaande hoofdstuk is de rechtspositie van gedetineerden op de Nederlandse terroristenafdeling beschreven. Om deze rechtspositie in het volgende hoofdstuk te toetsen, is het noodzakelijk het Europese toetsingskader in beeld te brengen. Derhalve beslaat dit hoofdstuk de volgende deelvraag: ‘Welke waarborgen zouden er moeten gelden binnen de
terroristenafdeling vanuit het EVRM bezien en welk toetsingskader houdt het EHRM aan in zijn jurisprudentie?’
Om een zo volledig mogelijk beeld te schetsen van de rechtspositie die gedetineerden ontlenen aan het EVRM, is een algemene beschrijving van artt. 3 en 8 EVRM onmisbaar. Deze beschrijving wordt in paragraaf 2.1 en 2.2 gegeven, waarbij eveneens aandacht wordt besteed aan het desbetreffende artikel in de specifieke context van detentie. In paragraaf 2.3 wordt kort stilgestaan bij de Europese Gevangenisregels (EPR) en de samenhang tussen deze aanbevelingen en het EVRM. Daarbij komen ook de Guidelines for prison and probation
services regarding radicalisation and violent extremism aan bod. In paragraaf 2.4 worden de
waarborgen die uit de jurisprudentie van het EHRM naar voren komen ten aanzien van de, in het eerste hoofdstuk, vastgestelde kernpunten behandeld. Hierbij wordt de structuur uit het eerste hoofdstuk aangehouden. Aan de hand van de bevindingen wordt per waarborg een concreet toetsingskader geschetst, hetgeen essentieel is voor de daadwerkelijke toetsing van de kernpunten aan artt. 3 en 8 EVRM in het derde hoofdstuk.
Volledigheidshalve verdient opmerking dat de in dit hoofdstuk geschetste toetsingskaders niet enkel gebaseerd zijn op Europese rechtspraak omtrent terroristenafdelingen. De formele concentratie van personen met een terroristische achtergrond op een terroristenafdeling is vrij uniek. Geen enkele lidstaat van Europa hanteert een formeel concentratie- of spreidingsbeleid.101 Concrete rechtspraak omtrent terroristenafdelingen is derhalve schaars. Het EHRM heeft zich in zijn rechtspraak daarentegen wel meermaals uitgelaten over de verhouding tussen art. 3 EVRM en vergelijkebare detentieregimes waar sprake is van een zekere mate van isolatie, zoals de EBI of het specifieke maffia-regime102 dat geldt in Italië. De toetsingskaders die in dit hoofdstuk worden geschetst vinden hun basis dan ook in dergelijke rechtspraak.
101 Veldhuis e.a. 2010, p. 104.
102 Dit ‘artikel 41-bis regime’ wordt in Italië ook standaard opgelegd aan gedetineerden met een terroristische achtergrond. Zie ook:
2.1 Art. 3 EVRM
Art. 3 EVRM verbiedt foltering en onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing. Het absolute karakter van dit verbod brengt mee dat geen omstandigheden bestaan die foltering of onmenselijke of vernederende behandeling kunnen rechtvaardigen.103 Omdat het EVRM geen concrete invulling geeft aan deze termen, speelt bij de invulling hiervan de rechtspraak van het EHRM een grote rol.
Foltering
Uit de jurisprudentie komt naar voren dat foltering ziet op een opzettelijke, onmenselijke behandeling waarmee zeer ernstig en wreed lijden wordt veroorzaakt.104 Essentiële voorwaarden zijn opzet en het nastreven van een specifiek doel, zoals het verkrijgen van informatie of een bekentenis.105 Deze definitie sluit aan bij het eerste artikel van het VN-Folterverdrag: mentaal of fysiek lijden dat opzettelijk wordt toegebracht om informatie of een bekentenis af te dwingen. De drempel om van foltering te kunnen spreken ligt vrij hoog.106 Zo dient het toegebrachte leed hevig genoeg te zijn. Om dit te beoordelen wordt onder meer gekeken naar: de duur van de behandeling, de mentale en fysieke gevolgen van de behandeling en de leeftijd, de gezondheid en het geslacht van het slachtoffer.107
Onmenselijke behandeling
Onmenselijke behandeling kent in tegenstelling tot foltering niet altijd een duidelijk doel. Ook is opzet geen voorwaarde. Kenmerkend voor onmenselijke behandeling is dat langdurig lichamelijk of geestelijk lijden plaatsvindt.108 Dit lijden moet een voldoende mate van ernst (minimum level of severity) hebben bereikt om strijd met art. 3 EVRM op te leveren.109 Dit wordt vastgesteld aan de hand van de duur van de wrede of onmenselijke behandeling, de psychische en de mentale gevolgen daarvan voor de betrokkene en diens geslacht, leeftijd, lichamelijke en geestelijke conditie.110 De Lange stelt dat onmenselijke behandeling een behandeling is die de drempelwaarde van het toegebrachte leed niet zodanig overschrijdt dat
103 Harris, O’Boyle & Warbrick 2018, p. 237-238.
104 EHRM 18 januari 1978, nr. 5310/71 (Ierland t. VK), par. 165-168. 105 Reidy 2002, p. 12.
106 Ter illustratie: In EHRM 25 september 1997, nr. 23178/94 (Aydin t. Turkije) nam het EHRM foltering aan. Aydin werd tijdens haar
detentie geslagen, geblinddoekt en verkracht. In EHRM 28 juli 1999, nr. 25803/94 (Selmouni t. Frankrijk) nam het EHRM eveneens foltering aan. In deze zaak werd klager geslagen, verzocht om orale seks en bedreigd met een las lamp en injectienaald. Ook werd er over hem geürineerd.
107 EHRM 28 juli 1999, nr. 25803/94 (Selmouni t. Frankrijk) par. 100. 108 Hagens en Klaassen 2015.
109 EHRM 15 juni 2002, nr. 47095/99 (Kalashnikov t. Rusland) par. 95.
van foltering kan worden gesproken.111 Foltering is in die zin de verergerde vorm van onmenselijke behandeling. Ook Harris, O’Boyle en Warbrick omschrijven dat het cruciale verschil tussen foltering en onmenselijke behandeling ligt in de mate van lijden.112
Vernederende behandeling
Een behandeling is vernederend indien een gevoel van angst en minderwaardigheid bij het slachtoffer wordt opgewekt. Door dit gevoel kan het slachtoffer worden vernederd, kan zijn fysieke of geestelijke weerstand breken of kan hij ertoe worden gebracht tegen zijn wil of geweten te handelen.113 Het betreft een subjectieve ervaring die niet geobjectiveerd hoeft te worden.114 Anders dan bij onmenselijke behandeling ligt de nadruk op vernedering en niet op lichamelijk of mentaal lijden, hoewel de twee wel kunnen overlappen.115 Wat als vernederend wordt beschouwd, is relatief en hangt af van de omstandigheden van het geval. Ook is opzet voor vernederende behandeling niet vereist.116
Art. 3 EVRM binnen detentie
De context waarin de meeste schendingen van art. 3 EVRM voorkomen is binnen detentie.117
Gedetineerden staan onder volledige controle van de overheid. Het is derhalve aan de overheid om een humane behandeling te garanderen. Een gebrek hieraan kan leiden tot een schending van art. 3 EVRM.118
Het EHRM benadrukt dat detentieomstandigheden pas strijdig kunnen zijn met art. 3 EVRM indien gedetineerden worden blootgesteld aan angst of ontbering van een intensiteit die hoger is dan het onvermijdelijke niveau van lijden dat inherent is aan detentie. Detentie als dusdanig is niet in strijd met art. 3 EVRM en gaat zelfs gepaard met een zekere mate van lijden, aldus het EHRM.119 Schendingen van art. 3 EVRM kunnen zowel het gevolg zijn van algemene omstandigheden in een penitentiaire inrichting als van een individuele behandeling jegens een gedetineerde.120 De omstandigheden moeten een voldoende graad van ernst hebben bereikt om een schending van art. 3 EVRM op te leveren. Derhalve zal een schending vaak het
111 De Lange 2008, p. 68-69.
112 Harris, O’Boyle & Warbrick 2018, p. 243.
113 EHRM 11 juli 2006, nr. 54810/00 (Jollah t. Duitsland), par. 68. 114 EHRM 25 april 1978, nr. 5856/72 (Tyrer t. VK), par. 32-34.
115 Zoals het geval was in EHRM 18 januari 1978, nr. 5310/71 (Ierland t. VK). De toegepaste psychische verhoortechnieken – op de tenen
tegen een muur staan, het afdekken van het hoofd en het constant onderwerpen aan lawaai – werden in casu zowel onmenselijk als vernederend geacht.
116 Vermeulen & Battjes 2018, p. 391. 117 Reidy 2002, p. 22.
118 Hagens en Klaassen 2015.
119 EHRM 26 oktober 2000, nr. 30210/96 (Kudla t. Polen), par. 94. 120 Hagens en Klaassen 2015.
gevolg zijn van meerdere omstandigheden, waarbij de tijd die een gedetineerde onder die omstandigheden doorbrengt een rol kan spelen.121 Bij de beoordeling of sprake is van een mogelijke schending zal het EHRM vaak rekening houden met informatie verkregen van derden, waaronder het CPT.122
2.2 Art. 8 EVRM
Art. 8 EVRM behelst het recht op respect voor privéleven, familie- en gezinsleven, woning en correspondentie. Dit recht is niet absoluut. Beperkingen zijn toegestaan, mits bij de wet voorzien, noodzakelijk in een democratische samenleving en in het belang van een van de legitieme doelen als genoemd in art. 8 lid 2 EVRM.123
Voor nationale overheden bestaat de negatieve verplichting om zich te onthouden van willekeurige inmenging in de belangen die beschermd worden door art. 8 EVRM. Ook bestaat de positieve verplichting om maatregelen te treffen ter bescherming van diezelfde belangen.124 Hiermee samenhangend is de staat verplicht een wettelijk kader in te richten om de verwezenlijking van de rechten uit het artikel te waarborgen.125
In zaken omtrent eventuele schendingen van art. 8 EVRM gaat het EHRM consistent te werk. Eerst oordeelt het Hof of een klacht binnen de reikwijdte van art. 8 EVRM valt. Wanneer dit het geval is overweegt het Hof of sprake is van een positieve verplichting en of deze is nageleefd. Hierbij wordt rekening gehouden met de vraag of een billijk evenwicht is gevonden tussen het algemeen belang van de gemeenschap en de belangen van het individu. In de tweede fase oordeelt het EHRM of er een daadwerkelijke inbreuk is op een van de belangen uit art. 8 lid 1 EVRM. Wanneer dit het geval is, wordt geoordeeld of de inbreuk is gemaakt in overeenstemming is met art. 8 lid 2 EVRM.126 Bij het maken van een inbreuk
komt de staat een zekere mate van beoordelingsvrijheid – margin of appreciation127 – toe.128
121 EHRM 22 mei 2012, nr. 5826/03 (Idalov t. Rusland), par. 94.
122 Dit deed het EHRM onder meer in de zaak EHRM 4 februari 2003, nr. 52750/99 (Lorsé t. Nederland). In par. 65 stelt het EHRM dat zijn
standpunt niet afwijkt van dat van het CPT. Ook in EHRM 12 mei 2017, nr. 21980/04 (Simeonovi t. Bulgarije) en EHRM 6 juni 2001, nr. 40907/98 (Dougoz t. Griekenland) werd het CPT in zijn oordeel gevolgd.
123 Zie Haeck & Herrera 2011, p. 54 voor een compleet beoordelingsschema. 124 De Vries 2018, p. 669.
125 Nowak 2003, p. 49.
126 Harris, O’Boyle & Warbrick 2018, p. 502-503.
127 Dit principe is voor het eerst vastgelegd in EHRM 7 december 1976, nr. 5493/72 (Handyside t. VK), par. 48-49. 128 Kilkelly 2006, p. 6. Zie ook: Jak & Vermont 2007 p. 126 en Forder & Klaassen 2019.
Art. 8 EVRM binnen detentie
Art. 8 EVRM is complex geformuleerd en de belangen die worden beschermd variëren sterk. Ook detentie valt per definitie onder de reikwijdte van art. 8 EVRM, nu een inbreuk wordt gemaakt op recht op respect voor privé- en gezinsleven.129 Detentie gaat gepaard met fysieke vrijheidsontneming. Enkele andere maatregelen – zoals controle op contact met de buitenwereld – zijn eveneens noodzakelijk in het kader van detentie en derhalve niet zonder meer in strijd met art. 8 EVRM.130 Voor alle overige beperkingen dient afdoende verantwoording te bestaan.131
2.3 Nadere regelgeving Raad van Europa
Naast het EVRM zijn er vanuit de Raad van Europa ook aanbevelingen en resoluties uitgevaardigd omtrent het waarborgen van de rechten van gedetineerden. De meest extensieve aanbevelingen zijn de – door het Comité van Ministers van de Raad van Europa aangenomen – Europese Gevangenisregels. Deze behoren tot de categorie ‘soft law’, hetgeen maakt dat deze niet zonder meer afdwingbaar zijn.132 Uit de veelvoorkomende verwijzingen naar de rechtspraak van het EHRM in de memorie van toelichting, behorend bij de Europese Gevangenisregels, komt de samenhang tussen het EHRM en de Europese Gevangenisregels naar voren. Andersom blijkt die samenhang ook uit (recente) uitspraken van het EHRM, waarin op het belang van de Europese Gevangenisregels wordt gewezen.133 Nu vele conclusies van het EHRM steun vinden in de Europese Gevangenisregels, zal in het vervolg van dit onderzoek – daar waar mogelijk – terugverwezen worden naar deze aanbevelingen.
De Guidelines for prison and probation services regarding radicalization and violent
extremism – eveneens aangenomen door het Comité van Ministers van de Raad van Europa –
zijn meer gespecificeerd en zien op detentie van personen met een terroristische achtergrond. Uit deze bron komt naar voren dat deze normatief en niet bindend is. Het doel is het geven van richting en het doen van aanbevelingen, waarbij lidstaten vrij zijn in de wijze van implementatie. Waar nodig zal binnen dit hoofdstuk ook terugverwezen worden naar deze
Guidelines.
129 Harris, O’Boyle & Warbrick 2018, p. 564.
130 EHRM 25 maart 1983, nr. 7136/75 (Silver en anderen t. VK), par. 98.
131 In de ‘Golder-zaak’ verwierp het EHRM de tot dan toe geldende ‘leer van inherente beperkingen’. Zie EHRM 21 februari 1975, nr.
4451/70 (Golder t. VK), par. 44.
132 De Jonge 2006, p. 340-354.
133 Bijvoorbeeld in: EHRM 4 juli 2006, nr. 59450/00 (Ramirez Sanchez t. Frankrijk) en EHRM 18 september 2012, nrs. 25119/09, 57715/09
2.4 Specifieke jurisprudentiële waarborgen 2.4.1 Art. 3 EVRM: Speciaal regime
In het voorgaande hoofdstuk zijn vier verschillende facetten – plaatsing, periodieke toetsing, de aard en mate van isolatie en fysieke detentieomstandigheden – omtrent het speciale regime van de terroristenafdeling onderscheiden. Omdat in de rechtspraak van het ERHM deze facetten tezamen komen, wordt in dit hoofdstuk geen strikt onderscheid aangehouden. In het volgende hoofdstuk wordt getracht dit onderscheid weer toe te passen.
In een aantal Italiaanse zaken laat het Hof zich uit over het speciale regime dat in Italië geldt voor maffia-gerelateerde misdrijven. Het opleggen van, of het verlengen van het verblijf binnen een dergelijk regime, is onder het EVRM toelaatbaar. Wanneer de minimum graad van ernst wordt bereikt kan art. 3 EVRM echter in het geding komen.134 Hieromtrent merkt het Hof in Argenti t. Italië op dat hij geen concrete situaties kan geven waarin die minimumdrempel wordt bereikt. Derhalve dient in elk afzonderlijk geval te worden nagegaan of beperkingen nog te rechtvaardigen zijn.135 In Provenzano t. Italië voegt het Hof hieraan toe dat er een daadwerkelijke herbeoordeling plaats dient te vinden omtrent het verblijf onder een speciaal regime. Hierbij moeten autoriteiten eventuele wijzigingen die twijfel kunnen doen rijzen omtrent de voortdurende noodzaak van een verblijf onder een speciaal regime in acht nemen.136 Uit Enea t. Italië – alsmede uit de hiervoor genoemde Italiaanse jurisprudentie –
blijkt dat het Hof in zijn beoordeling veel waarde hecht aan de veiligheidsbelangen die door de Italiaanse autoriteiten naar voren worden gebracht. In dit geval kon een voortgezet verblijf in een speciaal regime voorkomen dat klager – die een gevaar voor de samenleving vormde – contact onderhield met de maffia-organisatie waartoe hij behoorde. Er werd dan ook geen schending van art. 3 EVRM geconstateerd.137
In de regel mogen gedetineerden alleen in speciale, verzwaarde regimes worden gehouden als uit hun gedrag blijkt dat zij een zodanige bedreiging voor de veiligheid vormen dat zij niet op een andere manier kunnen worden vastgehouden.138 In individuele gevallen kan plaatsing in afzonderingsdetentie dus gerechtvaardigd worden. Automatische toepassing in dergelijke
134 EHRM 25 oktober 2018, nr. 55080/13 (Provenzano t. Italië), par. 147.
135 EHRM 10 november 2005, nr. 56317/00 (Argenti t. Italië), par. 21-23. Dit vindt steun in Rule 53.1 EPR en artikelen 20 en 21 van de
Guidelines for prison and probation services regarding radicalization and violent extremism van de Raad van Europa. Zie ook: Commentary on Recommendation Rec(2006)2 of the Committee of Ministers to member states on the European Prison Rules, p. 74.
136 EHRM 25 oktober 2018, nr. 55080/13 (Provenzano t. Italië), par. 153. Dit vindt steun in Rule 53.3 en 53.4 EPR en artikelen 20 en 21 van
de Guidelines for prison and probation services regarding radicalization and violent extremism van de Raad van Europa. Zie ook: Commentary on Recommendation Rec(2006)2 of the Committee of Ministers to member states on the European Prison Rules, p. 74.
137 EHRM 17 september 2009, nr. 74912/01 (Enea t. Italië), par. 65. 138 Coyle 2006, p. 124.
afgezonderde regimes kan daarentegen als problematisch worden beschouwd.139 De zaken
Piechowicz t. Polen en Pugžlys t. Polen zien op het ‘dangerous detainee’ regime dat in Polen
geldt voor gedetineerden die als ‘gevaarlijk’ worden aangemerkt op grond van de ernst van de door hen gepleegde delicten of gedragingen tijdens detentie. De gevolgen van plaatsing in dit regime zijn verregaand, zo maakt het verzwaarde regime dat geldt op de afdeling dat gedetineerden geen onderling contact kunnen hebben en dat zij onder permanente videobewaking staan. 140 In beide zaken wordt een schending van art. 3 EVRM geconstateerd. 141 Hoewel plaatsing op de afdeling – gelet op de onderliggende veiligheidsoverwegingen – niet onbegrijpelijk is, vindt het EHRM de continue, routinematige en ongedifferentieerde veiligheidsmaatregelen die onder het ‘dangerous detainee’ regime worden opgelegd in strijd met artikel 3 EVRM.142 Verder concludeert het EHRM dat de autoriteiten onvoldoende inspanning hebben geleverd op de schadelijke effecten van detentie in afzondering te compenseren middels geestelijke of mentale stimulatie.143
In Ramirez Sanchez t. Frankrijk werd klager – een veroordeelde, internationale terrorist – gescheiden van andere gevangenen. Het Hof onderscheidt twee vormen van isolement. Het isolement dat als ‘compleet sensorisch én sociaal isolement’ wordt aangemerkt kan de toets aan art. 3 EVRM niet doorstaan. De fysieke segregatie, zonder enige contact- of informatiemogelijkheden, tast de persoonlijkheid van een gedetineerde aan en is hiermee een vorm van onmenselijke behandeling die niet gerechtvaardigd kan worden door enig veiligheidsbelang.144 Volgens het Hof was daarentegen in Ramirez Sanchez t. Frankrijk sprake van ‘gedeeltelijke en relatieve isolatie’ omdat klager in het bezit was van een televisie en kranten en omdat hij advocaten – onder wie zijn vrouw – mocht ontvangen. Daarnaast mocht klager twee uur per dag luchten en één uur per dag naar de fitnessruimte.145 Deze contact- en informatiemogelijkheden maakten dat art. 3 EVRM niet geschonden werd.146 Het Hof benadrukt hierbij dat (relatieve) isolatie niet voor onbepaalde tijd kan worden opgelegd en dat het belangrijk is alternatieven te zoeken.147 Daarnaast is het wenselijk dat een staat
139 Zie ook: Sackers 2011 en Abels 2017.
140 EHRM 17 april 2012, nr. 20071/07 (Piechowicz t. Polen), par. 105-117. 141 Idem., par. 178 en EHRM 14 juni 2016, nr. 446/10 (Pugžlys t. Polen), par. 66. 142 EHRM 14 juni 2016, nr. 446/10 (Pugžlys t. Polen), par. 57-58.
143 EHRM 17 april 2012, nr. 20071/07 (Piechowicz t. Polen), par. 172-173 en EHRM 14 juni 2016, nr. 446/10 (Pugžlys t. Polen), par. 60. 144 EHRM 4 juli 2006, nr. 59450/00 (Ramirez Sanchez t. Frankrijk), par. 123.
145 Idem., par. 10-12 en 135. 146 Idem., par. 150. 147 Idem., par. 145-146.
periodiek de isolatie van een gevangene herziet, redenen geeft voor elke beslissing om door te gaan met segregatie en de fysieke en mentale toestand van de gedetineerde bewaakt.148
In de zaken Öcalan t. Turkije149 en Öcalan t. Turkije II150 wordt klager als hoofd van de PKK
– een gewapende, separatistische beweging – gezien als de gevaarlijkste terrorist van Turkije. Omdat hij vanuit de gevangenis actief kon blijven in het politieke debat en omdat er redelijke vermoedens bestonden dat zijn aanhangers hem wilden helpen ontsnappen, werd klager als enige gedetineerde onderworpen aan een bijzonder strikt regime op gevangeniseiland Imrali.151 In eerste instantie constateert het Hof geen schending van art. 3 EVRM. De omstandigheden152 binnen de gevangenis hadden nog niet het vereiste minimumniveau bereikt om van onmenselijke of vernederende behandeling te spreken. Het Hof wijst erop dat dit op lange termijn wel kan gebeuren, zeker indien klager geen toegang krijgt tot dezelfde voorzieningen als andere zwaarbeveiligde gedetineerden in Turkije.153 In de meest recente zaak Öcalan t. Turkije II reikt het Hof concrete handvatten aan waarnaar gekeken kan worden bij de beoordeling of detentieomstandigheden een schending van art. 3 EVRM opleveren. Zo houdt het Hof rekening met het specifieke karakter van de zaak, de fysieke detentieomstandigheden, de aard en mate van het isolement – waarbij het Hof onder meer ingaat op de toegang tot informatie en de communicatiemogelijkheden met het personeel, andere gedetineerden, familieleden en advocaten – en de duur van het isolement.154 In deze zaak stelt het Hof een gedeeltelijke schending van art. 3 EVRM vast. Omdat de Turkse autoriteiten onvoldoende gevolg gaven aan de aanbevelingen die in het eerdere arrest en later door het CPT155 zijn gedaan, werd in eerste instantie een schending van art. 3 EVRM geconstateerd wegens onmenselijke behandeling.156 Vanaf 17 november 2009 zijn de detentieomstandigheden verbeterd. Dit kwam onder meer door de verplaatsing naar een nieuw cellenblok – waarin cellen zijn uitgerust met een bed, stoelen, tafel, raam, kitchenette en sanitaire voorzieningen – en de komst van vijf nieuwe gedetineerden. Daarnaast maakten ook de toegang tot televisie en telefoon en de toename van het aantal bezoekers dat geen schending van art. 3 EVRM meer kon worden geconstateerd.157
148 Idem., par. 136.
149 EHRM 12 mei 2005, nr. 46221/99 (Öcalan t. Turkije).
150 EHRM 18 maart 2014, nrs. 24069/03, 197/04, 6201/06 en 10464/07 (Öcalan t Turkije II). 151 Zie ook: Raad van Europa 2016.
152 EHRM 12 mei 2005, nr. 46221/99 (Öcalan t. Turkije), par. 36. 153 Idem., par. 195-196.
154 EHRM 18 maart 2014, nrs. 24069/03, 197/04, 6201/06 en 10464/07 (Öcalan t Turkije II), par. 108-145. 155 CPT/Inf (2008) 13.
156 EHRM 18 maart 2014, nrs. 24069/03, 197/04, 6201/06 en 10464/07 (Öcalan t Turkije II), par. 146.-147. 157 Idem., par. 112-115 en 148-149.
