POLITISERING IN
DE PRAKTIJK?
NAAM:
STUDENTNUMMER:
1STE BEGELEIDER:
2DE BEGELEIDER:
DATUM:
Een onderzoek naar aannames over inlichtingen in rapporten
uit de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk over de
aanloop naar de Irak-oorlog
ROBBERT-JAN VAN DE WERKEN
S2618915
PROF.DR. P.H.A.M. ABELS
MR.DRS. W.J.M. AERDTS
10.01.2021
Voorwoord
De impact van abstracte filosofische ideeën op hoe we de wereld om ons heen zien heeft me altijd gefascineerd. Het was dan ook erg interessant om te zien hoe debatten over moderniteit en postmoderniteit in de inlichtingenliteratuur worden uitgevochten. Toch was het schrijven van dit onderzoek bij tijd en wijle zwoegen. Daarom wil ik de mensen die de scriptie mogelijk hebben gemaakt, van harte bedanken.
Allereerst gaat mijn dank uit naar meneer Abels. U was zo genereus mij als scriptiestudent onder uw hoede te nemen, waar ik veel geluk mee heb gehad. U reageerde uitzonderlijk snel op iedere vraag, gaf kort en bondig terugkoppeling op mijn probeersels en nodigde mij zelfs bij u thuis uit. Ook wil ik graag mevrouw Aerdts bedanken. Uw opmerkingen waren scherp, gedetailleerd en bovenal broodnodig voor deze scriptie. Het was te merken dat u zeer aandachtig las, waarvoor dank. Tevens wil ik graag mijn familie noemen. Er ging geen week voorbij zonder dat de vraag ‘hoe gaat het met je scriptie?’ meermalen viel. Dat hielp mij om scherp te blijven, maar het weerspiegelt vooral jullie betrokkenheid, zorg en liefde. Iemand wiens aandeel in dit proces nauwelijks overschat kan worden is die van mijn vrouw Carol. Je was altijd bereid tot hulp en tot een luisterend oor voor mijn geklaag. Als afsluiting van dit voorwoord wil ik belijden wat talloze generaties voor mij beleden hebben: Soli Deo Gloria.
Samenvatting
Het gebruik van inlichtingen leidt geregeld tot felle debatten. Zo heeft de rol van inlichtingen in de aanloop naar de Irak-oorlog tot meerdere onderzoeksrapporten geleid, onder andere in de Verenigde Staten (VS) en het Verenigd Koninkrijk (VK). Deze rapporten hebben substantiële invloed gehad, door de gedane conclusies en aanbevelingen over het functioneren van inlichtingendiensten.
In de academische literatuur over inlichtingen worden deze rapporten vaak aangehaald, maar het ontbreekt aan inzicht in, en reflectie op, de aannames over inlichtingen die in deze rapporten gedaan worden. Het doel van dit onderzoek is dan ook inzicht verkrijgen in de aannames over inlichtingen in de rapporten uit de VS en het VK. Daarom is de onderzoeksvraag van deze scriptie: ‘Wat zijn de overeenkomsten en verschillen in aannames over inlichtingen in de rapporten uit de VS en het VK over de aanloop naar de Irak-oorlog, geanalyseerd vanuit de ‘Kent’- en ‘Gates’-school?’
Deze vraag is beantwoord door middel van een kwalitatief onderzoek naar de rapporten. Op basis van een uitgebreide lezing van verschillende auteurs uit de ‘Kent’- en ‘Gates’-school is een kader opgesteld met daarin tien vragen. Vervolgens zijn indicatoren opgesteld waarmee de antwoorden op die vragen in een van beide scholen geplaatst konden worden.
In het rapport uit de VS was in de aannames over epistemologie een mix van zowel de Kentiaanse als de Gatesiaanse school zichtbaar. In de aannames over de relatie tussen inlichtingen en politiek en politisering waren enkele Kentiaanse elementen aanwezig, maar was het Gatesiaanse perspectief dominant. In het rapport uit het VK waren de aannames over epistemologie sterk Kentiaans. Waar het aankwam op de relatie tussen inlichtingen en politiek was dit echter omgedraaid, met een dominant Gatesiaans kader. Op het gebied van politisering waren kenmerken van beide scholen zichtbaar, maar door een gebrek aan bruikbare data is het niet mogelijk uitspraken te doen over welke school hier meer zichtbaar was.
Het onderzoek concludeert dat politisering als concept, zonder verdere theoretische ontwikkeling, in dit geval geen geen analytisch nut heeft. Ook wordt kritisch gereflecteerd op de interne coherentie van Gatesiaanse perspectieven op politisering. Deze perspectieven lijken namelijk niet te stroken met de Gatesiaanse positie over het scheiden van inlichtingen en politiek.
Inhoudsopgave
1. Introductie 5 1.1 Doelstelling 6 1.2 Hoofdvraag en deelvragen 6 1.3 Relevantie 7 1.3.1 Maatschappelijke relevantie 7 1.3.2 Wetenschappelijke relevantie 7 1.4 Leeswijzer 7 2. Theoretisch kader 82.1 Hoe komt kennis tot stand? 8 2.2 Een definitie van inlichtingen 10 2.3 De perspectieven op de relatie tussen inlichtingen en politiek 14
2.3.1 De Kentiaanse school 14
2.3.2 De Gatesiaanse school 17
2.4 Politisering 20
3. Methodologie 23
3.1 Casusselectie 23
3.2 Selectie van rapporten 23
3.3 Operationalisering 24
3.4 Limitaties 28
3.5 Validiteit en betrouwbaarheid 28
4. Context 29
4.1 De aanloop naar de Irak-oorlog 29 4.2 De rol van inlichtingen in de aanloop 30 4.3 De Irak-oorlog en reflectie op de rol van inlichtingen 31 4.4 De context van rapporten in de VS en het VK 32 4.4.1 Ontstaan Robb-Silberman Report in VS 32 4.4.2 Ontstaan Butler Review in VK 33
5. Resultaten 34
5.1 Robb-Silberman Report uit de VS 34
5.1.1 Epistemologie 34
5.1.2 Relatie inlichtingen en politiek 35
5.1.3 Politisering 36
5.2 Butler Review uit het VK 38
5.2.1 Epistemologie 38
5.2.2 Relatie inlichtingen en politiek 39
6. Analyse 41 6.1 Robb-Silberman Rapport 41 6.1.1 Gates-school 41 6.1.2 Kent-school 42 6.2 Butler Review 44 6.2.1 Gates-school 44 6.2.2 Kent-school 44
6.3 Vergelijking Robb-Silberman Rapport & Butler Review 46 6.3.1 Samenvatting van voorgaande paragraaf 46 6.3.2 Analytische vergelijking van de twee rapporten 47
7. Conclusie 49
7.1 Hoofdvraag onderzoek 49
7.2 Reflecties op theorie & methodologie 50 7.3 Aanbevelingen voor verder onderzoek 52
1. Introductie
“We conclude that the Intelligence Community was dead wrong in almost all of its pre-war judgments about Iraq's weapons of mass destruction. This was a major intelligence failure. Its principal causes were the Intelligence Community's inability to collect good information about Iraq's WMD programs, serious errors in analyzing what information it could gather, and a failure to make clear just how much of its analysis was based on assumptions, rather than good evidence. On a matter of this importance, we simply cannot afford failures of this magnitude” (The Commission on Intelligence Capabilities regarding WMD, 2005, p. I).
Zo opent het rapport van de Commissie in de Verenigde Staten (VS) die onderzoek deed naar de rol van inlichtingen in de aanloop naar de Irak-oorlog. De vernietigende conclusie laat de enorme impact zien die inlichtingen kunnen hebben, zowel in negatieve als positieve zin. Het rapport uit de VS was niet het enige wat gepubliceerd werd: Ook in het Verenigd Koninkrijk (VK) is een rapport verschenen wat reflecteert op de rol van inlichtingen in de aanloop naar de Irak-Oorlog. Deze rapporten hebben tot diepgaande reflectie van inlichtingendiensten op hun rol geleid.
Tegelijkertijd nopen ook deze rapporten zelf tot reflectie. Dergelijke rapporten bevatten aannames over wat inlichtingen zijn, hoe ze zich verhouden tot politiek en wanneer ze gepolitiseerd zijn. Deze aannames blijven in de rapporten echter grotendeels onzichtbaar. Daarom wil dit onderzoek de vraag stellen: Wat zijn de overeenkomsten en verschillen in aannames over inlichtingen in de rapporten uit de VS en het VK over de aanloop naar de Irak-oorlog, geanalyseerd vanuit de ‘Kent’- en ‘Gates’-school?
In het academische veld kunnen aannames over inlichtingen grofweg in twee theoretische groepen onderscheiden worden. Aan de ene kant staat de traditionele of ‘Kentiaanse’ school, die een strakke scheiding voorstaat van politiek en inlichtingen, aan de andere kant de radicale of ‘Gatesiaanse’ school, die de mogelijkheid van een scheiding van politiek en inlichtingen ter discussie stelt (Betts, 2002).
Deze verschillende perspectieven op de verhoudingen tussen politiek en inlichtingen vormen de basis onder de discussie over het concept politisering. De Kentiaanse school ziet politisering als het aanpassen van inlichtingen naar de voorkeuren van politici en beschouwt dit als zeer negatief. De Gatesiaanse school visie op politisering is in twee stromingen te verdelen: De eerste ziet politisering als inherent aan de praktijk van inlichtingen en
beschouwt het daarom als neutraal (Hasstedt, 2013), de tweede stroming ziet het als een zelden voorkomend, maar wel negatief fenomeen (Marrin, 2013).
1.1 Doelstelling
Dit onderzoek heeft als doel te onderzoeken wat de aannames zijn over inlichtingen in de drie rapporten over de aanloop naar de Irak-oorlog. Dit wordt gedaan door middel van een gedetailleerde analyse van de rapporten, met behulp van een methode ontwikkeld op basis van een uitgebreide literatuurstudie. Op deze manier is het mogelijk om de aannames in de verschillende rapporten te categoriseren en in een academisch perspectief te plaatsen.
1.2 Hoofdvraag en deelvragen
De hoofdvraag van deze scriptie is als volgt:
‘Wat zijn de overeenkomsten en verschillen in aannames over inlichtingen in de rapporten uit de VS en het VK over de aanloop naar de Irak-oorlog, geanalyseerd vanuit de ‘Kent’- en ‘Gates’-school?’
Om tot beantwoording van deze hoofdvraag te komen worden verschillende deelvragen gesteld. Allereerst wordt de vraag gesteld hoe het Kentiaanse en Gatesiaanse perspectief verschillen in hun aannames over de relatie tussen politiek en inlichtingen en politisering. Nadat deze deelvraag beantwoord is, kan toegekomen worden aan de vraag hoe deze aannames zichtbaar worden in de verschillende rapporten. Ten slotte wordt onderzocht hoe de aannames overeenkomen en verschillen.
Dit leidt tot de volgende drie deelvragen:
- Wat zijn de verschillende aannames over inlichtingen in de Kentiaanse en Gatesiaanse inlichtingenscholen?
- Welke aannames behorend tot de Kentiaanse en Gatesiaanse scholen zijn zichtbaar in de rapporten over de rol van inlichtingen?
- Waarin verschillen de aannames over inlichtingen in de rapporten en waarin komen ze overeen?
1.3 Relevantie
1.3.1 Maatschappelijke relevantie
Het onderzoek is maatschappelijk relevant omdat het de aannames onder rapporten met grote maatschappelijke impact zichtbaar maakt. Inlichtingendiensten in de Verenigde Staten en daarbuiten hebben de rapporten ter hand genomen en veranderingen doorgevoerd op basis van de gedane aanbevelingen. Deze aanbevelingen hebben tot op de dag van vandaag invloed. Daarom hebben burgers recht om te weten wat de onderliggende aannames van de rapporten waren. Tevens hebben de rapporten een rol gespeeld in de beantwoording van de ‘schuldvraag’ over de Irak-oorlog, waardoor inlichtingendiensten een grote(re) mate van schuld toegewezen hebben gekregen. Dit is relevant voor het grotere publiek, omdat het hun inschatting van de oorzaken van de Irak-oorlog eventueel kan bijstellen.
1.3.2 Wetenschappelijke relevantie
In de academische literatuur bestaat een uitgebreide discussie over de plek van inlichtingen in relatie tot politiek. Dit onderzoek geeft de mogelijkheid om te zien in hoeverre deze discussies terug te vinden zijn in het denken van beleidsmakers. Daarnaast biedt het onderzoek de kans om overeenkomsten en verschillen te vinden tussen het denken in de VS en VK over inlichtingen. Daarnaast geeft het indirect de mogelijkheid om de coherentie van de verschillende scholen kritisch te benaderen, door te kijken in hoeverre gedeelde aannames binnen een bepaalde inlichtingenschool ook door beleidsmakers worden gedeeld. Ten slotte hebben de rapporten ook in de academische wereld impact, doordat ze veelvuldig als bron worden gebruikt in onderzoek. Daarom kan onderzoek naar de rapporten een meerwaarde bieden bij het begrijpen van de implicaties van het gebruik van de rapporten als bron.
1.4 Leeswijzer
De scriptie is als volgt opgebouwd: Het tweede hoofdstuk bevat het theoretisch kader, geeft een definitie van inlichtingen en behandelt de Kentiaanse en Gatesiaanse perspectieven op de relatie tussen politiek en inlichtingen en de consequenties daarvan voor politisering. Hierna volgt de methodologie, waarin de casussen beschreven worden en de operationalisering plaatsvindt. In het vierde hoofdstuk wordt de context van de verschillende rapporten geschetst, waarna het vijfde hoofdstuk de resultaten van het onderzoek bevat. Ten slotte worden in het zesde hoofdstuk de resultaten geanalyseerd.
2. Theoretisch kader
Dit onderzoek wil de aannames onder verschillende rapporten over inlichtingen in de aanloop naar de Irak-oorlog zichtbaar maken. Daartoe beoogt dit hoofdstuk eerst in te gaan op de vraag hoe inlichtingen tot stand komen, om daarna een definitie van inlichtingen te geven. Vervolgens wordt uitgebreid ingegaan op het debat over de relatie tussen inlichtingen en politiek en de daaruit voortvloeiende perspectieven op politisering, bestaande uit de Kentiaanse en de Gatesiaanse scholen. Hier wordt ook een definitie van politisering gegeven. Zodoende kan in de methodologie een kader uitgewerkt worden waarmee de verschillende rapporten geanalyseerd kunnen worden.
2.1 Hoe komt kennis tot stand?
Voordat dit onderzoek tot een definitie van inlichtingen komt, is het van belang de vraag te stellen hoe kennis, en daarmee dus inlichtingen, verworven kan worden. Het antwoord hierop varieert afhankelijk van de vraag hoe sociale wetenschap verstaan wordt. De meest gangbare manier waarop sociale wetenschap wordt verstaan is door middel van behavioralisme. Volgens Peter Gill heeft behavioralisme de volgende kenmerken: “Algemene wetmatige afleidingen kunnen gedaan worden door empirisch onderzoek en observatie van sociale systemen; politiek gedrag vertoont irregulariteit, net als in de natuurlijke wetenschappen zijn verschijning en werkelijkheid hetzelfde; en neutraal waardevrij onderzoek is mogelijk. Op deze manier kunnen beweringen over de werkelijkheid getest worden door onderzoek en bevestigd, aangepast of opgegeven worden in het licht van resultaten” (Gill & Phythian, 2006, p. 61). Deze benadering komt voort uit het positivisme. Voor positivisten “is het bestaan van ‘de echte wereld’ onafhankelijk van onze kennis, die voortkomt uit onze observaties” (Gill & Phythian, 2006, p. 61). Vanuit dit perspectief zijn inlichtingendiensten primair gericht op het vergaren van kennis door middel van observaties. Deze observaties zijn neutraal en waardevrij. Zodra deze observaties in het politieke domein komen, leidt dit tot problemen. Immers, er kunnen conflicten ontstaan tussen de geobserveerde waarheid en wat politici graag zien (Gill & Phythian, 2006).
Roger Hilsman beschrijft deze houding in Intelligence and Policy-Making in Foreign Affairs, waar hij laat zien hoe het gangbare denken binnen inlichtingendiensten “niet alleen
impliceert dat een set van feiten zijn eigen antwoord geeft (en dat ieder probleem, in feite, een antwoord heeft), maar ook dat het slechts een goed antwoord bevat. Het impliceert verder
dat feiten slechts een interpretatie toestaan en dat een redelijke man niet anders kan dan deze betekenis zien als hij gedwongen is naar alle feiten te kijken” (Hilsman, 1952, p. 12-13).
Deze positie staat steeds meer onder druk. De voornaamste kritiek is dat “theorie niet ontwikkeld kan worden door simpel observaties te accumuleren, maar zelf een rol speelt in het bepalen van wat relevante feiten zijn” (Gill & Phythian, 2006, p. 62). Ook leidt “onderzoek naar het inlichtingenproces zonder een conceptueel kader, model of theorie” ertoe dat de hoeveelheid data simpelweg overweldigend is (Gill & Phythian, 2006, p. 62). Dit perspectief wordt ook verwoord door Hilsman, die aanvoert dat de assumpties van de hiervoor genoemde positie met weinig kritiek worden geaccepteerd. “Het lijkt overduidelijk dat al het denken noties bevat van hoe en waarom dingen gebeuren. Zelfs de ‘praktische’ man die theorie veracht heeft een aantal assumpties en verwachtingen die hem ertoe leiden te geloven dat wanneer zekere zaken gebeuren, zekere resultaten volgen. Een beslissing zou anders nooit gemaakt worden, een actie nooit genomen. En deze aannames en verwachtingen, zelfs als ze impliciet zijn, zijn net zo goed ‘theorie’ als de hypotheses van de wetenschap, sociaal of fysiek. Het is deze theorie die een probleemoplosser helpt de feiten te selecteren waarvan hij hoopt dat ze relevant zijn” (Hilsman, 1952, p. 13).
Kritiek op positivisme wordt het sterkst verwoord door postmodernisme. Dit stelt dat er geen enkele manier is waarop kennis vergaard kan worden. Iedere ‘waarheid’ vertolkt slechts de positie van degene die observeert en is daarmee slechts een concurrerend discours (Gill & Phythian, 2006). Echter, de radicale postmoderne positie hoeft niet gedeeld te worden om kritiek te hebben op positivisme. Phythian and Gill kiezen voor ‘critical realism’, wat in overeenstemming met positivisme “gelooft dat causale verbanden gelegd kunnen worden, hoewel dit lastiger wordt bij hogere complexiteit, terwijl, tegen positivisme, het accepteert dat niet alle sociale fenomenen geobserveerd kunnen worden en daarom ook onderliggende mechanismen van evenementen moeten onderzoeken” (Gill & Phythian, 2006, p. 67). Op basis van dit perspectief kan men inlichtingen ook zien als een vorm van macht: “Inlichtingen zijn in zichzelf een vorm van macht: kennis is macht” (Gill & Phythian, 2006, p. 72). Een dergelijk perspectief op sociale wetenschap leidt tot een andere conclusie dan de positivistische positie. Inlichtingen leiden tot conflict omdat ze een vorm van macht zijn, niet (per se) omdat ze waar zijn. Met andere woorden: inlichtingen zijn fundamenteel politiek.
2.2 Een definitie van inlichtingen
Het erkennen van inlichtingen als fundamenteel politiek heeft ook implicaties voor de definitie die gekozen wordt. In deze paragraaf worden vier verschillende assen geïdentificeerd in de verschillende definities van inlichtingen. Deze assen relateren aan de vraag of inlichtingen exclusief in een overheidscontext plaats hebben, beïnvloeding onderdeel van inlichtingen is, of inlichtingen inherent geheim zijn en of inlichtingen voorafgaan aan het beleidsproces. Aan het einde van deze bespreking wordt een definitie gekozen.
Voordat de definities van inlichtingen besproken worden, is het relevant om het onderscheid tussen veiligheids-en inlichtingendiensten te maken. Veiligheidsdiensten richten zich vooral op de nationale veiligheid. Hierbij kan men denken aan terrorisme en extremisme, maar ook contraspionage is een taak van veiligheidsdiensten. Inlichtingendiensten daarentegen richten zich veelal op het buitenland, waar ze informatie in proberen te winnen over de capaciteiten en intenties van andere landen (Abels, 2018). Paul Abels omschrijft veiligheidsdiensten als belangengeoriënteerd, waar veiligheidsdiensten meer dreigingsgeoriënteerd zijn (Abels, 2018). Dit onderzoek richt zich op inlichtingendiensten.
Er is geen algemeen geaccepteerde definitie van inlichtingen. In tegenstelling, de definitie van inlichtingen is een ondergeschoven kindje in het debat. Veel academisch materiaal richt zich primair op de relatie tussen inlichtingen en politiek enerzijds en politisering anderzijds (Warner, 2002). Hierdoor blijven aannames over de eigenschappen van inlichtingen zélf onbesproken. En voorzover een definitie van inlichtingen gehanteerd wordt, gebeurt dit zelden met referentie aan andere definities (Warner, 2002; Gill & Phythian, 2018). Tevens zijn veel definities van inlichtingen Anglo-centrisch, aangezien een groot deel van het academisch discours zich richt op de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk. Veel van de onderstaande definities komen dan ook uit een Amerikaanse context.
Allereerst wordt de vraag opgeworpen op welke context inlichtingen betrekking hebben. Sommigen kiezen hierbij voor het buitenland, zoals R.A. Random (pseudoniem), met “Inlichtingen zijn de officiële, geheime collectie en processering van informatie over andere landen om te helpen in de formulering en implementatie van buitenlands beleid, en de uitvoering van covert action in het buitenland gericht op de implementering van buitenlands beleid” (Warner, 2002, p. 19). De Aspin-Brown Commissie neemt een definitie van inlichtingen “simpelweg en zo breed mogelijk als informatie over alles wat buitenlands is - mensen, plaatsen, dingen en gebeurtenissen - benodigd door de overheid voor de uitvoering van haar functies” (Warner, 2002, p.16). Ook de CIA kiest hiervoor met de definitie
“inlichtingen zijn kennis en voorkennis van de wereld om ons heen - de voorloper van actie en beslissingen door beleidsmakers” (Warner, 2002, p. 16). Andere definities laten de ruimte voor inlichtingen in verschillende contexten, zoals bijvoorbeeld bedrijfsvoering. Een voorbeeld hiervan is de definitie van de Clark Task Force, “wat draait om alles wat men zou moeten weten voor men begint aan een actie”, of die van Jennifer Sims: “de collectie, analyse en verspreiding van informatie voor beleidsmakers die deel uitmaken van een competitieve onderneming” (Warner, 2002, p. 16; Sims, 2009, p. 62).
De tweede as raakt aan de vraag of inlichtingen alleen bedoeld zijn om de tegenstander te begrijpen of ook te beïnvloeden. Bij beïnvloeding kan men denken aan zaken zoals sabotage en moord. Voorbeelden van definities die beïnvloeding meenemen zijn die van R.A. Random: “Inlichtingen zijn de officiële, geheime collectie en processering van informatie over andere landen om te helpen in de formulering en implementatie van buitenlands beleid, en covert action in het buitenland gericht op de implementering van buitenlands beleid” (Warner, 2002, p. 19). Ook Warner laat ruimte voor beïnvloeding in zijn definitie: “inlichtingen zijn geheime staatsactiviteiten om buitenlandse mogendheden te begrijpen of te beïnvloeden” (Warner, 2002, p. 21). Veel andere definities kiezen er voor dit expliciet uit te sluiten, zoals de al eerder genoemde Aspin-Brown Commissie en de CIA, waar inlichtingen exclusief als ‘informatie’ en ‘kennis en voorkennis’ worden gedefinieerd.
De derde as draait om de vraag of inlichtingen inherent geheim zijn. Voorstanders van een dergelijk perspectief zijn Random en Warner: “Inlichtingen zijn de officiële, geheime collectie en processering van informatie over andere landen om te helpen in de formulering en implementatie van buitenlands beleid, en de uitvoering van covert action in het buitenland gericht op de implementering van buitenlands beleid” & “inlichtingen zijn geheime staatsactiviteiten om buitenlandse mogendheden te begrijpen of te beïnvloeden” (Warner, 2002, p. 19; idem, p. 21). Veel andere definities kiezen er voor om inlichtingen niet inherent aan een geheim aspect te verbinden.
De vierde as relateert aan het punt of inlichtingen als (gedeeltelijk) voorafgaand aan beleid worden gezien. Dit punt lijkt misschien marginaal, maar is essentieel om de discussie over politisering en de vaak getroebleerde relatie met de politiek te begrijpen. Een dergelijke formulering heeft stevige implicaties voor de verhouding tussen inlichtingen en beleidsmakers. Als inlichtingen een voorloper van beleid zijn, dan zijn inlichtingen ‘pre-politiek’. Inlichtingen worden dan niet gekaderd en gestuurd door beleidsmakers, maar zijn afhankelijk van de discretie van inlichtingenanalisten.
Veel definities van inlichtingen portretteren inlichtingen inderdaad als (gedeeltelijk) voorafgaand aan beleid, zoals de Clark Task Force, met “wat draait om alles wat men zou moeten weten voor men begint aan een actie”, de CIA met “inlichtingen zijn kennis en voorkennis van de wereld om ons heen - de voorloper van actie en beslissingen door beleidsmakers” en R.A. Random met “Inlichtingen zijn de officiële, geheime collectie en processering van informatie over andere landen om te helpen in de formulering en implementatie van buitenlands beleid, en de uitvoering van covert action in het buitenland gericht op de implementering van buitenlands beleid” (Warner, 2002, p. 16; idem, p. 19). Tegelijkertijd zijn er ook verschillende definities die de volgorde van inlichtingen en beleid meer open laten. De Aspin-Brown commissie formuleert haar definitie inlichtingen als “benodigd door de overheid voor de uitvoering van haar functies”, terwijl Jennifer Sims kiest voor “de collectie, analyse en verspreiding van informatie voor beleidsmakers die deel uitmaken van een competitieve onderneming” (Warner, 2002, p. 16; Sims, 2009, p. 62).
Allereerst wordt in dit onderzoek gekozen voor een definitie die in meerdere contexten toepasbaar is. Dit doet meer recht aan de verschillende contexten waarbinnen inlichtingen gebruikt worden, zoals binnen bedrijven en veiligheidsdiensten. Tevens verschuift op deze manier de studie van inlichtingen als fenomeen in een overheidscontext naar de studie van inlichtingen als een fenomeen wat in verschillende contexten voorkomt.
Verder wordt gekozen voor een invulling van inlichtingen waar beïnvloeding buiten valt. Dit onderzoek verhoudt zich namelijk tot de rol van informatie in de aanloop naar de Irak-oorlog, niet tot de rol van beïnvloeding in de aanloop naar de Irak-oorlog. Ook is het een vorm van conceptuele verwarring wanneer een term die in alledaags gebruik naar informatie refereert ook beïnvloeding komt te bestrijken.
De derde as die geïdentificeerd is draait om de vraag of inlichtingen inherent geheim zijn. Dit onderzoek kiest voor een definitie waarbinnen inlichtingen niet als exclusief geheim worden voorgesteld, op basis van de argumentatie van Sims. Sims geeft aan dat inlichtingen vaak geheim zijn, maar dat dit net zo goed ingewisseld kan worden voor een hogere snelheid. In haar woorden: “Winnende informatie die openlijk geleverd wordt kan net zo goed of beter zijn dan dat wat geheim arriveert. De test voor inlichtingen is relevantie en tijdigheid voor de competitie, niet de omslag waarmee het arriveert” (Sims, 2009, p. 62).
Het vierde aspect raakt aan de vraag of inlichtingen (gedeeltelijk) voorafgaan aan beleid. In de eerste paragraaf van dit hoofdstuk is de fundamenteel politieke natuur van inlichtingen besproken: inlichtingen vertegenwoordigen geen waarheid an sich, maar een perspectief op de waarheid. Een positionering van inlichtingen als (gedeeltelijk) voorafgaand
aan beleid lijkt eerder dit eerste perspectief te vertegenwoordigen, omdat het pretendeert dat inlichtingen los kunnen staan van beleid. Om met de woorden van Betts te spreken: “voor zaken van hoog belang en controverse is iedere relevante analyse per definitie politiek geladen, omdat het wijst op een beleidsconclusie” (Betts, 2002, p. 2). Daarom wordt in deze scriptie een definitie van inlichtingen die voorafgaat aan beleid verworpen, omdat dit lijkt te impliceren dat inlichtingen en beleid gescheiden kunnen worden. Tegelijkertijd blijven de definities gegeven door Sims en Aspin-Brown commissie onvolledig aanvoelen, omdat de politieke natuur van inlichtingen niet expliciet benoemd wordt.
Op basis van de voorgaande discussies wordt in dit onderzoek de volgende definitie gehanteerd: Inlichtingen zijn de collectie, analyse en verspreiding van informatie voor
politieke doeleinden. Deze definitie is een synthese van Sims’ definitie en een toevoeging waarmee de politieke aard van inlichtingen erkend wordt.
2.3 De perspectieven op de relatie tussen inlichtingen en politiek
De academische perspectieven op de relatie tussen inlichtingen en politiek kunnen verdeeld worden in twee scholen: de Kentiaanse en de Gatesiaanse school. In deze paragraaf worden beide scholen besproken.
2.3.1 De Kentiaanse school
De Kentiaanse school is geënt op het gedachtegoed van Sherman Kent (1903-1987). Kent begon zijn carrière als academicus aan Yale, maar maakte aan het begin van de Tweede Wereldoorlog een overstap naar de Office of Strategic Services (OSS). Deze organisatie wordt gezien als de voorloper van de huidige Central Intelligence Agency (CIA). Na de oorlog maakte Kent wat omzwervingen en kwam in 1950 in dienst van de nieuw opgerichte CIA (Betts, 2002). In de tussentijd schreef hij Strategic Intelligence for American World
Policy.
In dit boek komt Kent’s perspectief op de relatie tussen inlichtingen en politiek goed naar voren. Hij schrijft dat “inlichtingen dicht genoeg bij beleid, plannen en operaties moeten blijven om de grootste hoeveelheid begeleiding te hebben en niet zo dichtbij dat het haar objectiviteit en integriteit van oordeel verliest” (Kent, 1966, p. 180). Dit laat zien hoe voor Kent inlichtingen niet alleen anders zijn dan beleid, maar ook voorafgaanaan het proces van beleidsformulering. Tegelijkertijd ziet Kent inlichtingen en beleid dus als zaken die niet kunnen versmelten maar elkaar door nabijheid tot voordeel strekken. Een woord wat gebruikt zou kunnen worden om deze relatie te omschrijven is symbiose. Hoewel Kent hier een duidelijke keuze maakt, is de nuance waarmee hij zich uitdrukt verrassend. Latere academici in de Kentiaanse school staan namelijk een strikte scheiding voor van inlichtingen en beleid, die gecategoriseerd kan worden als ‘speaking truth to power’ (Marrin, 2013; Marrin, 2020). Voorbeelden hiervan zijn Uri Bar-Joseph, Paul Pillar en Joshua Rovner.
Voor Bar-Joseph zijn er drie voorname gevaren voor inlichtingen. Allereerst zijn dit analisten met een persoonlijkheid die niet openstaat voor nieuwe informatie en een gebrek aan kennis van relevante onderzoeksvelden en culturen. Het tweede gevaar bestaat uit niet gemotiveerde vooroordelen bij het verwerken van informatie. Deze vooroordelen bestaan bijvoorbeeld uit de neiging van mensen om meer waarde aan oude ideeën dan aan nieuwe informatie te geven en de neiging van groepen om een groepsconsensus te creëren die losstaat van de werkelijkheid. Het derde en laatste gevaar bestaat volgens de schrijver uit gemotiveerde vooroordelen bij het verwerken van informatie (Bar-Joseph, 2010). Deze
kunnen voortkomen uit “persoonlijke motieven zoals schuld, schaamte of woede, wensdenken of politieke overwegingen” (Bar-Joseph, 2010, p. 29). Hieronder vallen zowel inlichtingenanalisten die denken beter te weten wat nodig is dan beleidsmakers als het aanpassen van inlichtingen “op basis van de bekende prioriteiten” van inlichtingenconsumenten (Bar-Joseph, 2010, p. 29). Dit wordt ook wel omschreven als politisering, wat verderop in dit hoofdstuk uitgebreid besproken zal worden. Om deze gevaren tegen te gaan zouden volgens Bar-Joseph inlichtingenanalisten een eed moeten zweren met daarin, als een van de twee principes, dat ze alleen “de waarheid, de volledige waarheid en niets anders dan de waarheid” zullen rapporteren (Bar-Joseph, 2010, p. 36).
Tevens concludeert Bar-Joseph dat de rol van inlichtingenanalist als die van een
professional omschreven kan worden. Hij doet dit op basis van een classificatie van Samuel Huntington: “Een observatie van de functie van een inlichtingenorganisatie en de manier waarop zij werkt leidt tot de conclusie dat, sinds haar taak het produceren van een accuraat
en relevant beeld van de werkelijkheid is, de taak van inlichtingen het beheersen van
informatie is en de inlichtingenanalist de inlichtingenprofessional of de informatiemanager is” (Bar-Joseph, 2010, p. 31).
Uit deze voorbeelden blijkt dat Bar-Joseph teruggrijpt op een positivistisch perspectief op kennisvergaring, waarin het mogelijk is de waarheid te benaderen op basis van de data. Dit perspectief werkt ook door op zijn beeld van de relatie tussen inlichtingen en politiek. Volgens Bar-Joseph moeten inlichtingen “objectief, autonoom en vrij van politieke invloed” zijn (Bar-Joseph, 2013, p. 347). Alle aspecten van het inlichtingenwerk zouden “volledig op basis moeten zijn van professionele overwegingen” (Bar-Joseph, 2013, p. 347). Hier blijkt uit dat een strakke scheiding van inlichtingen en politiek noodzakelijk is voor Bar-Joseph.
Pillar heeft als inlichtingenanalist de aanloop naar de Irak-oorlog meegemaakt, waar hij constateerde dat “officiële inlichtingenanalyse niet gebruikt werd bij het maken van zelfs de belangrijkste beslissingen over nationale veiligheid, dat inlichtingen publiekelijk misbruikt werden om al genomen beslissingen te rechtvaardigen, dat er slechte relaties ontstonden tussen beleidsmakers en inlichtingenanalisten en dat het werk van de inlichtingengemeenschap gepolitiseerd was” (Pillar, 2006, p. 15). Op basis hiervan komt Pillar in Intelligence, Policy, and the War in Iraq, tot de conclusie dat “de juiste relatie tussen inlichtingenverzameling en beleidsformulering de twee functies strak scheidt” (Pillar, 2006, p.16). Hij geeft toe dat dit onderscheid in de praktijk vaak lastig te maken is, maar daarom
niet minder belangrijk. Net als bij Bar-Joseph, houdt Pillar dus vast aan een positivistisch perspectief op inlichtingen.
Pillar formuleert vervolgens een interessant perspectief op de manier waarop inlichtingenanalisten hun middelen besteden: “inlichtingenanalisten kiezen welke onderwerpen hun beperkte middelen voor collectie en analyse ontvangen op basis van hun eigen inschatting en de zorgen van beleidsmakers” (Pillar, 2006, p. 16). De autonomie die inlichtingenanalisten hiermee verkrijgen is een uitvloeisel van de scheiding tussen inlichtingen en politiek. Immers, hoe meer politiek richting geeft aan inlichtingen, hoe minder strak de scheiding is. Dit noopt tot een grote mate van zelfstandigheid voor inlichtingenanalisten in de selectie van hun prioriteiten.
Rovner geeft in zijn proefschrift ook aandacht aan de relatie tussen inlichtingen en politiek. Rovner schetst de twee ideale aspecten van de relatie tussen inlichtingen en politiek. Het eerste ideaal is “inlichtingenanalisten moeten zich vrij voelen objectief te werken” (Rovner, 2007, p. 39). Die zijn hier namelijk toe in staat, in tegenstelling tot beleidsmakers. “Beleidsmakers neigen ertoe zelfverzekerd en actiegericht te zijn. Zij gaan aan de slag met diepe overtuigingen over de wereld en het geloof dat zekere waarheden over internationale politiek bestaan” (Rovner, 2007, p. 10). De boodschap is dat inlichtingenanalisten deze zekerheid en geloof niet hebben, waardoor ze in staat zijn tot objectiviteit. Net als Bar-Joseph en Pillar staat Rovner hier dus een scheiding van inlichtingen en politiek voor. Tegelijkertijd is hij minder kritisch op enige overloop tussen inlichtingen en politiek.
Bij de Kentiaanse discussie omtrent politisering kan een parallel getrokken worden met oude literatuur over civiel-militaire relaties (Hasstedt, 2013). Deze literatuur “stelde verschillende verantwoordelijkheden en expertise voor militaire professionals en civiele beleidsmakers en hield uitgebreide discussies over zowel de betekenis als de grenzen van militair professionalisme.” (Hasstedt, 2013, p. 7). Het is geen grote stap om te stellen dat een groot deel van de moderne inlichtingenliteratuur ook als zodanig gekarakteriseerd kan worden. Deze positie over civiel-militaire relaties wordt onder andere vertegenwoordigd door Samuel Huntington in the Soldier and the State (Huntington, 1985). Hij stelt dat het militaire veld vergelijkbaar is met het medische veld en daarom vraagt om militaire experts die keuzes maken. Dit is ook de persoon op wie Bar-Joseph zich beroept voor zijn positie dat de inlichtingenanalist als professional gezien moet worden.
Het eerder besproken positivisme is goed zichtbaar bij alledrie de auteurs: inlichtingendiensten hebben te maken met feiten, wat een wezenlijk ander domein is dan het politieke. Opvallend is het gat tussen Sherman Kent’s positie en de positie van moderne
Kentiaanse denkers. Kent ziet een noodzaak voor het constant balanceren tussen teveel en te weinig sturing van beleidsmakers, die eerder al omschreven is als een symbiose. Echter, uit de artikelen van Bar-Joseph en Rovner spreekt een wezenlijk andere positie, waarbij iedere vorm van sturing vanuit beleidsmakers a priori wordt verworpen. Dit verschil is relevant voor het onderzoek, omdat vanaf dit punt bij het spreken over de Kentiaanse positie de latere invulling daarvan door denkers zoals Bar-Joseph en Rovner wordt bedoeld.
2.3.2 De Gatesiaanse school
De Kentiaanse school vindt zijn tegenhanger in de Gatesiaanse school. Deze school ontleent haar naam aan Robert Gates. Gates begon zijn carrière bij de CIA in 1966 als analist. Hierna werkte hij onder andere voor de National Security Council en als dossierhouder voor de Sovjet-Unie. In 1986 werd hij onderdirecteur van de CIA. Zijn latere carrière werd gekenmerkt door fel debat over de manier waarop Gates, zoals hij het zelf formuleerde, ‘inlichtingen relevant wilde maken voor beleidsmakers’. Zijn tegenstanders beschuldigden hem daardoor van het aanpassen van inlichtingen naar de voorkeuren van beleidsmakers, oftewel politisering (Betts, 2002).
Gates heeft geen groot oeuvre met reflectie op de relatie tussen inlichtingen en politiek. Toch zijn er enkele artikelen en speeches waarin hij dieper ingaat op deze relatie. In een artikel in Foreign Affairs, The CIA and Foreign Policy , haalt hij verschillende posities aan over de juiste relatie tussen inlichtingen en politiek. Hij citeert met instemming Sherman Kent, die de neiging om de objectiviteit van inlichtingen koste wat kost te beschermen vergelijkt met het zo goed bepantseren van een ridder dat hij zowel veilig als nutteloos is (Gates, 1987). Net als Kent staat Gates dus voor een relatie waarbij inlichtingen dicht genoeg bij de politiek zitten om relevant te zijn, terwijl tegelijkertijd haar objectiviteit bewaard blijft. Ook blijft het conceptuele onderscheid tussen inlichtingen en politiek voor Gates dus bestaan.
Gates’ perspectief op inlichtingen en politiek is verrassend, omdat hij hier net als Kent een symbiose voor lijkt te staan. Latere wetenschappers die zich beroepen op de Gatesiaanse school stellen namelijk vraagtekens bij de mogelijkheid tot het maken van een onderscheid tussen inlichtingen en politiek. Om dit zichtbaar te maken worden Betts, Hastedt en Marrin besproken. Hun positie kan het beste omschreven worden als ‘calling it as you see it’ (Marrin, 2020). Hiermee is, in meer of mindere mate, de verschuiving naar een postmoderne blik op oplichtingen zichtbaar.
Richard Betts geeft in The politicization of Intelligence talloze voorbeelden van de manier waarop keuzes in inlichtingenanalyses politieke implicaties hebben. Discussies over
de vorm en inhoud van inlichtingen zijn daarom “in effect, zo niet in intentie, discussies over welke beleidsconclusies staan of vallen” (Betts, 2002, p. 2). Hij concludeert hieruit dat “hoewel het personeel (zijnde inlichtingenanalisten en beleidsmakers) gescheiden kan worden, kan dit met hun functies niet”, tenzij inlichtingen nauw gedefinieerd worden als “de verzameling van data”, terwijl de “analytische verantwoordelijkheid gereserveerd is voor beleidsmakers” (Betts, 1978, p. 66). In tegenstelling tot de Kentiaanse school argumenteert Betts daarom dat inlichtingen en beslissingen interactieve processen zijn en geen sequentiële. Maar niet alleen zijn ze interactief, ze zijn ook lastig te onderscheiden: “voor zaken van hoog belang en controverse, is iedere relevante analyse per definitie politiek geladen, omdat het wijst op een beleidsconclusie” (Betts, 2002, p. 2). Een poging om inlichtingen en beleid te scheiden is daarom een “onbereikbaar platonisch ideaal” (Betts, 1978, p. 88).
Ook Glenn Hasstedt zet vraagtekens bij het conceptuele onderscheid tussen inlichtingen en politiek. Hasstedt laat zien hoe debatten over inlichtingen vaak inlichtingen portretteren als een ‘black box’, vrij van externe prikkels. Interessant genoeg merkt hij op dat een onderscheid tussen inlichtingen en politiek parallellen vertoont met discussies over civiel-militaire relaties, waar een zeer strak onderscheid wordt gehanteerd tussen militaire zaken enerzijds en politieke zaken anderzijds (Hasstedt, 2013). Vraagtekens bij het conceptuele onderscheid tussen inlichtingen en politiek zijn volgens Hasstedt om vier redenen nodig: Allereerst verdwijnt de nationale consensus over buitenlands beleid in een rap tempo. Daaraan gerelateerd wordt steeds vaker een schuldige gezocht voor falen. Als inlichtingen gezien worden als ‘het verbinden van punten’ is het hier kwetsbaar voor. Ten tweede staat het idee van objectiviteit onder intellectuele druk. Hoewel professionele standaarden van buitenaf misschien als objectief en neutraal gezien worden, zijn ze gegrond in zeer subjectieve aannames en ideeën. Verder voert Hasstedt aan dat inlichtingen en politiek nauwer verbonden zijn dan vaak aangenomen. Ten slotte beargumenteert Hasstedt dat politisering niet perse verkeerd is, maar een neutrale strategie is (Hasstedt, 2013).
Hiernaast levert Marrin ook stevige kritiek op de scheiding van inlichtingen en politiek. Deze scheiding wordt gehanteerd om de onafhankelijkheid en objectiviteit van inlichtingen te garanderen. Maar Marrin beargumenteert dat deze waarden überhaupt niet bereikbaar zijn, om drie redenen. Ten eerste bestaat objectiviteit in een absolute zin volgens Marrin niet. Objectiviteit in absolute zin slaat op het doel om ‘dingen weer te geven zoals ze zijn’. Echter, “inlichtingenanalyse, net als de sociale wetenschappen, bevat een hoge mate van ambiguïteit over de betekenis van data en dit veroorzaakt een hoge mate van onzekerheid en fouten in analytische conclusies en schattingen.” (Marrin, 2013, p. 42). Ook het nut van
onafhankelijkheid wordt door Marrin verworpen. Onafhankelijkheid veronderstelt volgens hem de acceptatie van een inductief model, waarbij een onafhankelijke benadering van de beschikbare data leidt tot benadering van de waarheid. Hij beschuldigt Sherman Kent expliciet van de inductieve dwaling “dat feiten voor zichzelf spreken of, wanneer samengevoegd, dat een dataset een enkele optimale interpretatie heeft” (Marrin, 2013, p. 41). Marrin voegt zich bij een koor van denkers die de inductieve methode verwerpen. Ze beargumenteren dat inlichtingenanalyse inherent subjectief is, door de noodzakelijkheid van conceptuele kaders om betekenis aan data te geven. Echter, “deze conceptuele kaders, door hun diepste oorsprong en gebruik, forceren vooroordelen en aannames in de resulterende analyse en interpretatie” (Marrin, 2013, p. 43). Dit betekent ook dat er meerdere conceptuele kaders naast elkaar kunnen bestaan, met ieder een eigen interpretatie van de data. Het idee van bijvoorbeeld ‘speaking truth to power’ wordt hiermee onhoudbaar: immers, ‘waarheid’ is slechts een ander conceptueel kader. Dit is ook een argument tegen de scheiding van inlichtingen en politiek. Immers, het conceptuele kader wat politici aanhangen kan accurater zijn dan het kader van analisten. Ten slotte voert Marrin aan dat er geen bewijs is voor de stelling dat de scheiding van inlichtingen en politiek leidt tot betere besluitvorming. In tegenstelling, hoewel een scheiding van inlichtingen en politiek de conceptuele norm is, bestaat er tegelijkertijd een heel genre aan inlichtingenstudies met als doel te begrijpen waarom inlichtingen zo weinig invloed hebben (Marrin, 2013; Marrin, 2020).
Het is relevant om op te merken dat Marrin, Betts & Hastedt lijken te neigen naar een meer post-positivistische positie, zoals verwoord door Phythian en Gill in de eerste paragraaf. In plaats van een strakke scheiding van feiten/inlichtingen enerzijds en waarden/politiek anderzijds, lopen de twee veelal in elkaar over.
Eenzelfde contrast als tussen Sherman Kent en academici zoals Bar-Joseph is zichtbaar bij Robert Gates. Gates lijkt een symbiose van politiek en inlichtingen voor te staan, waar academici zoals Hasstedt en Marrin vraagtekens zetten bij de mogelijkheid van enig onderscheid. In dit onderzoek wordt bij het refereren aan de Gatesiaanse school gedoeld op de latere invulling daarvan.
2.4 Politisering
Politisering als een concept is omstreden. Het is een complex debat, waar in de literatuur soms politisering gehanteerd wordt zonder definitie of zonder reflectie op de relatie tussen inlichtingen en politiek enerzijds en politisering anderzijds. Een voorbeeld hiervan zijn verschillende artikelen van Pillar. Marrin noemt politisering als concept “voor het grootste deel analytisch nutteloos” (Marrin, 2013, p. 32). Joshua Rovner beschrijft hoe bij debatten over inlichtingen “basale termen geen precieze definitie hebben; bijvoorbeeld “politisering” lijkt van toepassing te zijn zodra een inlichtingenrapport politieke aspecten bevat” (Rovner, 2009, p. 368).
Politisering voor wetenschappers in de Kentiaanse traditie is betrekkelijk eenvoudig. Vanuit een positivistisch perspectief op kennis zouden niet-feitelijke overwegingen in het proces vermeden moeten worden. Inlichtingen zouden dan ook ‘puur’ moeten zijn. De definities van politisering in de Kentiaanse school reflecteren dit. Rovner definieert politisering als “de poging om inlichtingenanalyses te manipuleren zodat zij beleidsvoorkeuren reflecteren”, terwijl Bar-Joseph het conceptualiseert als “iedere externe interventie in inlichtingenwerk, wat objectief, autonoom en vrij van politieke invloed moet blijven” (Rovner, 2013; Bar-Joseph, 2013).
De vraag roept zich op of politisering dan gemakkelijk vast te stellen of juist moeilijk te ontdekken is. Dit wordt ook wel omschreven als ‘harde’ en ‘zachte’ politisering, waarbij harde politisering overduidelijke externe druk voorstaat en zachte politisering slaat op de subtiele manieren waarop politisering plaats kan vinden.
Paul Pillar beargumenteert dat harde politisering slechts zelden plaatsvindt, maar veel vaker op subtiele manieren gebeurt. Als voorbeeld noemt hij de manier waarop rapporten die aansluiten op beleidsvoorkeuren het gemakkelijker hebben om door de spitsroeden van coördinatie en toestemming te komen dan rapporten die dit niet doen. Ook benoemt hij de manier waarop de overduidelijke beleidsvoorkeuren van beleidsmakers een impliciete druk uitoefenen op inlichtingenanalisten om zich daaraan te conformeren en het ‘witwassen’ van onaangename inlichtingenrapporten door er positieve zaken aan toe te voegen. Ten slotte geeft hij aan dat de voornaamste manier van zachte politisering plaatsvond door de voortdurende vragen van beleidsmakers over één onderwerp. Hierdoor lijkt er door de overweldigende hoeveelheid rapporten over het onderwerp meer informatie te zijn dan er daadwerkelijk is (Pillar, 2011; Pillar, 2006).
Gregory Treverton volgt Pillar in de aandacht voor zachte vormen van politisering, maar heeft dit systematischer gedaan door vijf vormen van politisering te categoriseren. Deze vijf vormen gaan van hard naar zacht. De eerste is ‘Directe druk van beleid’, waarbij beleidsmakers ingrijpen om bepaalde conclusies af te dwingen. Dit is de ‘hardste’ vorm van politisering. Als tweede wordt de ‘House View’ genoemd, waarbij een afdeling verantwoordelijk voor analyse sterke overtuigingen ontwikkelt waar moeilijk van afgeweken kan worden. Ten derde wordt ‘cherry picking’ genoemd, waarbij beleidsmakers de inlichtingenrapporten kiezen die voor hen gunstig zijn. Verder is er ‘vragen stellen’, waarbij de analyse een kant op wordt gestuurd door de vraagstelling, en ten slotte ‘een gedeelde mindset’, waarbij zowel beleidsmakers als inlichtingenanalisten sterke aannames delen (Agrell & Treverton, 2014).
Een wat heterodoxe kijk hierop wordt geleverd door Hastedt. Waar Bar-Joseph, Pillar en Treverton zowel harde als zachte vormen van politisering als negatief beschouwen, definieert Hastedt zowel harde als zachte politisering als een wezenlijk neutraal fenomeen. Voor hem is politisering niet meer dan een “strategie gebruikt door deelnemers in het beleidsproces om hun doelen te bevorderen en de inspanning van anderen met concurrerende doelen te dwarsbomen” (Hasstedt, 2013, p.10).
Een wezenlijk andere positie wordt ingenomen door Marrin. Hij zet zich sterk af tegen de neiging om ook ‘zachte’ vormen als politisering te zien. Hij roept de vraag op: “Als ‘cherry-picking’ of vragen stellen politisering is, wat onderscheidt politisering van het maken van beleid?” (Marrin, 2013, p. 39). Verder stelt hij dat men politisering zo definieert “dat het politieke gebruik van inlichtingen gelijkstaat aan analytische politisering. Vanuit een conceptueel consistentie-standpunt is dit een significant probleem” (Marrin, 2013, p. 39). Wat is dan wel politisering? Marrin definieert politisering als iets waar alleen inlichtingenanalisten met de specifieke intentie daartoe zich schuldig aan kunnen maken. Een dergelijke vorm van politisering zal dus weinig voorkomen, maar blijft een negatief fenomeen wat vermeden moet worden. In essentie komt dit bij Marrin neer op de mogelijkheid van harde politisering, terwijl hij zachtere vormen van politisering verwerpt.
De definitie van Marrin lijkt inconsistent. Waar hij zich verzet tegen een positivistische wetenschapsopvatting en kritisch is op de mogelijkheid van het scheiden van inlichtingen en politiek, drijft zijn definitie van politisering juist op een onderscheid tussen inlichtingen en politiek. Immers, als politisering van inlichtingen mogelijk is, dan moeten er ook niet-politieke inlichtingen zijn. Dit lijkt Marrin echter te verwerpen. Vruchtbaarder zou vanuit Marrin’s perspectief het doortrekken van zijn analyse zijn, waarbij hij het concept
politisering als ‘voor het grootste deel analytisch nutteloos’ duidde. Als inlichtingen en politiek niet te onderscheiden zijn, kan het concept ‘politisering’ gezien worden als een pleonasme, wat de al fundamenteel politieke aard van inlichtingen nogmaals omschrijft. Vanuit dit perspectief verliest politisering als concept zijn analytische waarde.
De definitie die dit onderzoek kiest, bouwt meer op Hastedt. De gekozen definitie van inlichtingen in dit onderzoek is ‘collectie, analyse en verspreiding van informatie voor politieke doeleinden’. Echter, de collectie, analyse en verspreiding van informatie moet wel daadwerkelijk ingezet worden voor politieke doeleinden. Dit onderzoek wil politisering daarom definiëren als het proces waarmee de collectie, analyse en verspreiding van
informatie politieke doeleinden komt te dienen. Hiermee blijft ruimte voor de harde en zachte vormen van politisering die o.a. Treverton en Pillar identificeren, maar verschuift de connotatie van politisering van negatief naar een neutraal of zelfs positief gegeven. Vanuit deze conceptualisering wordt het namelijk nodig voor beleidsmakers om te zorgen dat de informatie hun politieke doeleinden dient. Ook verschuift de focus van inlichtingenanalisten naar het volgen van beleidsmakers in hun politieke keuzes.
In de literatuur zijn hier al voorzichtige aanzetten toe gedaan, door bijvoorbeeld Nathan Woodard. Woodard roept inlichtingenanalisten op om juist inlichtingen te politiseren: “het is mogelijk politisering als een inherent overtuigende actie te zien die gebruikt kan worden voor goed of kwaad” (Woodard, 2013, p. 97). Hij voert onder andere Russell Swenson aan, de voormalige directeur van het centrum voor strategisch inlichtingenonderzoek, die stelt dat “ambtenaren in het inlichtingenveld op nationaal niveau van enige overheid, en zeker in de Verenigde Staten, zouden vroege en expliciete aandacht moeten geven aan het politiseren van beoordelingen die uitkomsten van beleidskeuzes beïnvloeden” (Woodard, 2013, p. 106). Echter, hoewel Woodard’s artikel interessante noties bevat, roept het op tot politisering vanuit een wezenlijk ander perspectief, waarbij inlichtingenanalisten zelf bepalen welke politieke keuzes gemaakt zouden moeten worden (Woodard, 2013). Ook Richard Betts deed aanzetten tot het voorzichtige gebruik van politisering, maar lijkt hier later op teruggekomen te zijn. Dit blijkt onder andere uit de opmerking “De onherroepelijke norm moet zijn dat beleidsvoorkeuren, beslissingen of belangen nooit inlichtingenoordelen moeten bepalen” (Betts, 2002, p. 2). Dit lijkt een trendbreuk te zijn, die onder andere wordt opgemerkt door Rovner (Rovner, 2013).
3. Methodologie
Dit onderzoek ontwikkelt een kader waarmee wordt onderzocht welke aannames zichtbaar zijn in de rapporten over inlichtingen in de aanloop naar de Irak-oorlog. Dit onderzoek wordt gedaan door middel van een kwalitatieve aanpak, op basis van desk research.
3.1 Casusselectie
Het onderzoek bestaat uit een kwalitatief onderzoek,waarin de aannames uit de rapporten van de VS en het VK over inlichtingen in de aanloop naar de Irak-oorlog geanalyseerd worden. Ook worden de casussen onderling vergeleken. Dit wordt ook wel als een desk
research omschreven. De casussen zijn geselecteerd omdat het uiteenliggende landen zijn
met verschillend ingerichte inlichtingendiensten en zodoende een breed beeld kunnen geven, alsmede omdat de rapporten in een taal verschenen zijn die de auteur beheerst.
3.2 Selectie van rapporten
Kwalitatief onderzoek is nuttig wanneer men een bepaald fenomeen goed wil begrijpen. Het fenomeen wat onderzocht wordt bestaat uit de aannames onder rapporten over inlichtingen in de aanloop naar de Irak-oorlog. Dit wordt onderzocht door een analyse van het rapport van ‘the Commission on the Intelligence Capabilities of the United States Regarding Weapons of Mass Destruction’ uit de VS, ook wel het ‘Robb-Silberman Report’ genoemd, en de ‘Review of Intelligence on Weapons of Mass Destruction’, uit het VK, ook wel de ‘Butler Review’ genoemd. Beide onderzoeken richten zich op de rol van inlichtingen, maar in beide onderzoeken worden ook andere landen dan Irak onder de loep genomen. Deze landen zullen in dit onderzoek buiten beschouwing blijven.
De twee bestaande perspectieven waarbinnen aannames over inlichtingen worden gedaan kunnen omschreven worden als een Kentiaans en een Gatesiaans perspectief. De operationalisering van deze perspectieven is omschreven in de volgende paragraaf.
3.3 Operationalisering
De aannames over inlichtingen in de rapporten uit de VS en VK worden geanalyseerd om te zien tot welk kader ze behoren. De rapporten zijn opgesteld met een ander doel dan bepaalde aannames over inlichtingen zichtbaar te maken. Dit roept de vraag op of het ‘zuiver’ is om deze aannames hieruit te destilleren. Het antwoord op deze vraag is betrekkelijk eenvoudig: ongeacht of het de bedoeling is van een rapport over inlichtingen om aannames over inlichtingen zichtbaar te maken, bevatten dergelijke rapporten wel degelijk aannames. Het is legitiem om deze aannames te onderzoeken en in een bredere academische context te plaatsen. Wat deze positie nog eens versterkt is het gegeven dat de rapporten hun aannames over inlichtingen betrekkelijk expliciet maken. Waar anders het gevaar bestond dat aannames worden gedestilleerd uit losse fragmenten die niet representatief zijn voor de positie van de schrijvers, is dat bij de rapporten die geanalyseerd worden niet het geval.
Omdat systematisch uitgewerkte kaders voor de analyse van aannames over inlichtingen ontbreken, zijn deze vragen gebaseerd op de perspectieven van een breed scala aan academici in de studie van inlichtingen (Phythian & Gill, 2006; Bar-Joseph, 2013; Bar-Joseph, 2010; Rovner, 2013; Rovner, 2009; Pillar, 2006; Marrin, 2013; Marrin, 2020; Hastedt, 2013; Betts, 2002). De vragen zijn tot stand gekomen door het bestuderen van wat academici uit verschillende scholen als essentieel beschouwen aan de beide visies op inlichtingen en daarin te zoeken naar gemeenschappelijke grond tussen wetenschappers.
Epistemologie
1. Worden inlichtingen gedefinieerd als voorafgaand aan, samengaand met of volgend na beleidsvorming?
2. Worden inlichtingen gevormd door data of door aannames over de data? 3. Worden inlichtingen als waarheid of als perspectief gepresenteerd?
Relatie inlichtingen en politiek
4. Hoe ziet de ideale relatie tussen inlichtingendiensten en politiek eruit?
5. Mogen beleidsmakers sturing geven aan de vraagstelling van inlichtingendiensten? 6. Mogen inlichtingenanalisten sturing geven aan de vraagstelling van
inlichtingendiensten?
Politisering
7. Is politisering een positief, neutraal of negatief gegeven? 8. Is politisering hard en/of zacht?
9. Kan een inlichtingenanalist inlichtingen politiseren? 10. Kan een beleidsmaker inlichtingen politiseren?
Perspectief Indicatoren
Kent, traditioneel
Epistemologie
1. Inlichtingen worden gedefinieerd als voorafgaand aan beleidsvorming (Hastedt,2013; Bar-Joseph, 2010; Betts, Betts, 2002; Pillar, 2006)
2. Inlichtingen worden gevormd door data (Bar-Joseph, 2010; Bar-Joseph, 2013; Pillar; Marrin, 2013; Marrin 2020)
3. Inlichtingen worden gepresenteerd als waarheid (Bar-Joseph, 2010; Bar-Joseph, 2013; Pillar; Marrin, 2013; Marrin 2020)
Relatie inlichtingen en politiek
4. De ideale relatie tussen inlichtingendiensten en politiek is er een van grote zelfstandigheid voor inlichtingendiensten (Bar-Joseph, 2013; Pillar, 2006) 5. Beleidsmakers mogen geen, of alleen in samenspraak met inlichtingenanalisten,
sturing geven aan de vraagstelling van inlichtingendiensten (Bar-Joseph, 2013; Pillar, 2006)
6. Inlichtingenanalisten mogen sturing geven aan de vraagstelling van inlichtingendiensten (Bar-Joseph, 2013; Pillar, 2006)
Politisering
7. Politisering wordt gezien als een negatief gegeven (Bar-Joseph, 2013; Pillar, 2006; Marrin, 2013)
8. Politisering is zowel hard als zacht (Bar-Joseph, 2013; Pillar, 2006, Marrin, 2013)
9.
a. Perspectief Pillar (Pillar, 2006): Een inlichtingenanalist kan inlichtingen politiseren
b. Perspectief Bar-Joseph (Bar-Joseph, 2013): Een inlichtingenanalist kan geen inlichtingen politiseren
Gates, radicaal
Epistemologie
1. Inlichtingen worden gedefinieerd als samengaand met of volgend aan beleidsvorming (Hughes, 1969; Hilsman, 1952; Marrin, 2013; Marrin, 2020; Betts, 2002; Hastedt, 2013)
2. Inlichtingen worden gevormd door aannames over data (Hughes, 1969; Hilsman, 1952; Marrin, 2013; Marrin, 2020; Betts, 2002; Hastedt, 2013)
3. Inlichtingen worden gepresenteerd als een perspectief (Marrin, 2013; Marrin, 2020; Betts, 2002; Hastedt, 2013)
Relatie inlichtingen en politiek
4. De ideale relatie tussen inlichtingendiensten en politiek is er een van nabijheid (Marrin, 2013; Marrin, 2020; Betts, 2002; Hastedt, 2013)
5. Beleidsmakers mogen sturing geven aan de vraagstelling van inlichtingendiensten (Marrin, 2013; Marrin, 2020; Betts, 2002; Hastedt, 2013) 6. Inlichtingenanalisten mogen geen sturing geven aan de vraagstelling van
inlichtingendiensten (Marrin, 2013; Marrin, 2020; Betts, 2002; Hastedt, 2013)
Politisering (Perspectief Marrin) (Marrin, 2013; Marrin, 2020; Betts, 2002)
1. Politisering wordt gezien als een negatief gegeven 2. Politisering is hard
3. Een inlichtingenanalist kan inlichtingen politiseren 4. Een beleidsmaker kan geen inlichtingen politiseren
Politisering (Perspectief Hastedt) (Hastedt, 2013)
1. Politisering wordt gezien als een neutraal gegeven 2. Politisering is zowel hard als zacht
3. Een inlichtingenanalist kan inlichtingen politiseren 4. Een beleidsmaker kan inlichtingen politiseren
3.4 Limitaties
Een kwalitatief onderzoek met een kleine N geeft de mogelijkheid om een bepaald fenomeen in detail te onderzoeken. Tegelijkertijd is het lastig om de uitkomsten en de conclusies van het onderzoek te generaliseren naar andere rapporten over de rol van inlichtingen in de aanloop naar de Irak-oorlog, juist omdat de N betrekkelijk klein is.
Ook de onderzoeksmethode kent zijn beperkingen. Bovenstaand schema lijkt er bijvoorbeeld van uit te gaan dat de indicatoren gemakkelijk vindbaar zijn in de tekst en dat deze indicatoren een coherent beeld van de gemaakte aannames over inlichtingen geven. Het is echter mogelijk dat de indicatoren zeer lastig of alleen indirect vindbaar zijn. Ook is het bijvoorbeeld mogelijk dat de indicatoren in een rapport aannames over inlichtingen zichtbaar maken die onderling niet compatibel zijn, doordat ze tot tegengestelde scholen behoren. Ten slotte kan het zo zijn dat dit onderzoek gedeelten van het onderzoek interpreteert op een manier die haaks staat op de boodschap die de auteurs over probeerden te brengen. Bovenstaande operationalisering heeft als doel de hiervoor genoemde onzekerheden te minimaliseren, maar dit is in de praktijk nooit volledig te realiseren.
3.5 Validiteit en betrouwbaarheid
Een onderzoek is valide wanneer de resultaten van het onderzoek ook echt meten wat ze zouden moeten meten. Validiteit is zowel intern als extern: interne validiteit gaat over de vraag of de conclusies in een onderzoek het onderzoek accuraat weergeven, externe validiteit draait om de vraag of de uitkomsten van het onderzoek ook toe te passen zijn op hetzelfde fenomeen in casussen die niet onderzocht zijn (Babbie, 2015). Om dit te garanderen, is het onderzoek toegespitst op drie rapporten uit dezelfde tijdsperiode met hetzelfde onderwerp, opgesteld in opdracht van het parlement of huis van afgevaardigden. Ook is gepoogd om een methode te ontwikkelen waarmee de aannames over inlichtingen zichtbaar gemaakt kunnen worden. Een gevaar voor de validiteit is dat dit onderzoek niet kon leunen op een bestaande methode voor het onderzoeken van aannames over inlichtingen in teksten. Dit gevaar is hopelijk ondervangen door de zorgvuldige en brede literatuurstudie op basis waarvan de methode ontwikkeld is.
De betrouwbaarheid van een studie draait om de vraag of de uitkomsten van het onderzoek hetzelfde zouden zijn als het onderzoek over gedaan zou worden (Babbie, 2015). Deze betrouwbaarheid wordt gegarandeerd door een uitgebreide operationalisering en een voorzichtige omgang met de data.
4. Context
Om de verschillende rapporten over de rol van inlichtingen in de aanloop naar de Irak-oorlog op waarde te schatten, is het nodig om de context van zowel de Irak-oorlog als de context van ieder rapport an sich te bespreken. Hierbij is de kernvraag: waarom zijn er in zowel de VS als het VK rapporten verschenen over (onder andere) de rol van inlichtingen in de aanloop naar de Irak-oorlog? Deze vraag wordt beantwoord door de aanloop naar de Irak-oorlog te schetsen, enkele voorbeelden van de rol van inlichtingen daarin te geven en te laten zien waarom de invasie en de gevolgen daarvan tot reflectie op diezelfde rol hebben geleid.
4.1 De aanloop naar de Irak-oorlog
De Irak-oorlog begon in 2003, tijdens het presidentschap van George W. Bush. Dit was zo’n twee jaar na zijn inauguratie als president, op 20 januari 2001. Tijdens zijn verkiezingscampagne stond Irak niet hoog op de agenda, hoewel na zijn inauguratie verschillende stemmen in de regering aanstuurden op de val van het regime in Irak. Dit vertaalde zich echter niet in concreet beleid (Bozo, 2016). Na de aanslagen op 11 september 2001 kantelde dit.
Op 11 september werden vier vliegtuigen gekaapt, waarmee de Twin Towers en het Pentagon werden aangevallen. Een vierde vliegtuig vloog door optreden van de inzittenden een veld in. In totaal overleden 2977 mensen door de aanvallen. In zijn reactie op de aanvallen, stelde Bush dat “we geen onderscheid zullen maken tussen de terroristen die deze daden gepleegd hebben en degenen die hen herbergen” (quoted in Bozo, 2016, ch. II). Dit statement had directe implicaties voor Irak, omdat het land beschuldigd werd van het herbergen van Osama bin Laden (Bozo, 2016). Deze connectie, terecht of niet, zette de toon voor verdere ontwikkelingen.
Op 2 januari 2002, zo’n 4 maanden na de aanslagen, gaf Bush zijn ‘State of the Union’-speech. Hij formuleerde een beleid gericht op het “voorkomen dat regimes die terreur sponsoren Amerika, haar vrienden en bondgenoten bedreigen met massavernietigingswapens” (quoted in Bozo, 2016, ch. III, p. 101). Als voorbeelden van dergelijke regimes noemde Bush Noord-Korea, Iran en bovenal Irak. Deze drie landen werden omschreven als de ‘axis of evil’. De speech was bedoeld om net geen expliciete oorlogsverklaring aan Irak te zijn (Bozo, 2016). Vanuit deze context ontstond een dynamiek die uiteindelijk tot de invasie van Irak leidde.
4.2 De rol van inlichtingen in de aanloop
In deze dynamiek hebben inlichtingen ook een rol gespeeld, omdat de invasie van Irak mede werd gerechtvaardigd door een beroep op de vermeende aanwezigheid van massavernietigingswapens. In deze paragraaf worden hier enkele voorbeelden van gegeven. Deze voorbeelden vormen geen exclusieve lijst, maar geven een impressie van de rol van inlichtingen in de aanloop naar de Irak-oorlog.
In de zomer van 2002 gebruikte Dick Cheney, vice-president van de VS, deze vermeende aanwezigheid van massavernietigingswapens al in een speech voor een conferentie van ‘Veterans of Foreign Wars’: “er is geen twijfel dat Saddam Hussein massavernietigingswapens heeft….. We weten dat Saddam zijn poging om nucleaire wapens te verkrijgen hervat heeft” (Geciteerd in Hastedt, 2013, p. 23).
Ook werden op basis van inlichtingenrapporten twee ‘White Papers’ geschreven door een groep in het Witte Huis, waarin stond dat Irak bezig was materialen te verkrijgen die noodzakelijk zijn voor de productie van nucleaire wapens van Afrikaanse landen, dat het Irakese programma om uranium te verrijken aan het versnellen was en dat Saddam gefocust was op het maken van nucleaire wapens. Deze punten werden voortdurend herhaald in het jaar voorafgaand aan de invasie, onder andere in de ‘State of the Union’-speech van 2003 (Bozo, 2016).
Een ander bekend voorbeeld van de manier waarop de aanwezigheid van massavernietigingswapens werd gebruikt is de toespraak van Colin Powell gericht aan de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties. De toespraak is een lange lijst van bronnen die aangehaald worden. Powell vertelde dat “meerdere menselijke bronnen vertellen ons dat de Irakezen niet alleen documenten en harde schijven verplaatsen, maar ook massavernietigingswapens zodat ze niet gevonden worden door inspecteurs” (US State Department, 2003, no paragraphs in text). Ook haalde hij satellietbronnen aan die volgens hem overduidelijk lieten zien dat Irak chemische wapens opsloeg en raketten verborg (US State Department, 2003).
4.3 De Irak-oorlog en reflectie op de rol van inlichtingen
In 2003 vielen de Verenigde Staten, Australië, het Verenigd Koninkrijk en Polen Irak binnen. Het VK leverde hiervoor een pantserbrigade. Binnen korte tijd was het Iraakse leger verslagen, waarna een coalitie van tientallen landen troepen leverde om het land te stabiliseren.
Na de invasie van Irak bleek al snel dat de gedane beweringen over Iraakse massavernietigingswapens incorrect waren. Er zijn geen massavernietigingswapens in Irak gevonden, zij het nucleair, chemisch of biologisch. Omdat de vermeende aanwezigheid van massavernietigingswapens een rol speelde in de beslissing om tot de invasie over te gaan, leidde dit tot een zekere mate van verbazing: ‘Hoe kon het dat inlichtingendiensten zo fout zaten?’.
Deze vraag kreeg extra gewicht door de hoge kosten voor de deelnemende landen. Alleen al voor de VS kostte de oorlog tussen de 1,7 and 6 biljoen dollars en 4500 dode soldaten (Trotta, 2013; Stiglitz & Bilmes, 2008). Om dit in context te plaatsen: de staatsschuld van de VS in 2011, toen de laatste Amerikaanse troepen Irak verlieten, bedroeg zo’n 15 biljoen (U.S. Department of the Treasury, 2020). Het Verenigd Koninkrijk verloor
179 mensen in Irak, terwijl het Ministerie van Defensie 8,16 miljard pond, of bijna 10 miljard euro, uit heeft gegegeven. De totale kosten zullen waarschijnlijk nog hoger liggen (Ministry of Defence, 2018).
Vanuit deze context ontstond in de hiervoor genoemde landen een behoefte aan onderzoek naar de rol van inlichtingen in de aanloop naar de Irak-oorlog. In de volgende paragraaf wordt de nationale context van de totstandkoming van beide rapport geschetst.
4.4 De context van rapporten in de VS en het VK
4.4.1 Ontstaan Robb-Silberman Report in VS
De Commissie is ingesteld door een ‘Executive Order’ van de president. Het Congres heeft dus geen directe rol gehad bij het goedkeuren van de Commissie. De Commissie had leden van beide politieke partijen en werd geleid door zowel de Democraat Charles Robb als de Republikein Laurence Silberman. Het uiteindelijke rapport werd daardoor ook wel het Robb-Silberman Rapport genoemd. Het uiteindelijke rapport werd op 31 maart 2005 naar de president gestuurd. De versie die publiekelijk beschikbaar kwam, was niet hetzelfde als degene die de president tot zijn beschikking had. Dit had te maken met informatie in het originele rapport die niet vrijgegeven kon worden (Commission, 2005).
De onderzoeksopdracht van de ‘Commission on the Intelligence Capabilities of the United States Regarding Weapons of Mass Destruction’ luidde als volgt: “Het beoordelen van de inlichtingencapaciteiten van de Verenigde Staten met betrekking tot massavernietigingswapens en gerelateerde bedreigingen van de 21ste eeuw, en voorstellen te doen om deze capaciteiten te verbeteren” (Commission, 2005, p. 40). Dit onderzoek werd uitgevoerd door middel van een aantal case studies naar, onder andere, Irak.
Met deze achtergrond zijn er verschillende relevante punten te noemen voor het begrijpen van de context van het rapport. Allereerst is de onderzoeksopdracht breder dan alleen Irak. Voor zover het rapport dan ook andere landen dan Irak behandelt, zal dit buiten beschouwing gelaten worden. Hiernaast is het rapport betrekkelijk kort na de Irak-oorlog opgesteld. Tevens rust het mandaat voor de Commissie, in tegenstelling tot de tegenhanger in het VK, alleen bij de uitvoerende macht. Wel bestaat de Commissie uit vertegenwoordigers van beide partijen in het Congres.
