De Lerende Overheid in Tijden van Transitie
een Kwalitatief Onderzoek naar de Gemeente Leiderdorp
Bachelorscriptie Politicologie Lisanne Renkema 10756418 Erik Besseling 21-06-2018 7762 woorden
1 Inhoudsopgave Inleiding 2 De lerende overheid 3 Methodologie 7 Lerend Leiderdorp 10 Conclusie 19 Referenties 21
2 Inleiding
In december 2015 werd op de conference of the Parties (COP21) in Parijs een nieuw Klimaatakkoord gesloten (Rijksoverheid, z.d.a). De doelstellingen die in dit akkoord zijn vastgelegd, zijn bedoeld om op internationaal niveau iets te doen aan klimaatverandering en de gevolgen daarvan. Nog nooit was er zo’n grote officiële internationale consensus over dit onderwerp: maar liefst 186 landen wilden hun bijdrage leveren (Rijksoverheid, z.d.b). Ook Nederland heeft het Parijsakkoord getekend (ibid.). Om de doelen van het akkoord te behalen, zijn er verschillende maatregelen opgenomen in het nationale klimaatbeleid (Rijksoverheid, z.d.a). Zo wordt er in het beleid niet alleen gericht op het aanpassen op de gevolgen van klimaatverandering, ook wel adaptatie genoemd, maar komt er ook steeds meer aandacht voor het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen (ibid.). Een van de manieren om dit laatste te doen is door energietransitie. Dit is de overgang van energieopwekking methoden met een hoge broeikasgasuitstoot, zoals verbranding van kolen, naar duurzamere methoden van energieopwekking, zoals windenergie en zonne-energie (ibid.).
De plannen van de Nederlandse overheid voor de energietransitie in de komende decennia staan omschreven in de Energieagenda (Ministerie van Economische Zaken, 2016). Daarnaast zijn er specifieke energie afspraken gemaakt in een Energieakkoord, gesloten met verschillende partijen als bedrijven en milieuorganisaties (Sociaal-Economische Raad, 2013). Zo is er afgesproken dat in 2023 zestien procent van de energie in Nederland duurzaam opgewekt moet zijn (idem: 11). Dit moet bereikt worden door de implementatie van verschillende projecten, zoals het plaatsen van windmolens en zonnepanelen (idem: 16).
Bij het implementeren van van dit soort nieuwe projecten komen echter vele verschillende onzekerheden kijken. Onzekerheden over klimaatverandering en zijn gevolgen, maar ook onzekerheid over de voortdurende ontwikkeling van kennis en technologie en over de uitwerking en gevolgen van gekozen beleid. Een van de manieren waarop de overheid om kan gaan met dit soort onzekerheden is door te leren. Onder leren wordt hier verstaan: “een proces van reflectie op, en correctie van (de aannames die ten grondslag liggen aan) beleidsmatig handelen naar aanleiding van feedback” (Loeber & Laws, 2016: 7). Leren en de daarbij behorende feedback kunnen gefaciliteerd worden door de overheid door bijvoorbeeld het opzetten van systemen en regels voor participatie, evaluatie en monitoring (idem: 14-15).
Het is relevant om te kijken in hoeverre dit leerproces ook plaatsvindt in de praktijk. Een belangrijke eenheid hierbij is de lokale gemeente. Op dit niveau vindt namelijk veel
3
daadwerkelijke implementatie plaats. Ook is dit het niveau waar de energietransitie misschien wel de grootste impact heeft op de leefomgeving van Nederlanders. Daarom is ervoor gekozen om in deze scriptie het leerproces op het niveau van de gemeente te onderzoeken, met focus op één specifieke gemeente: de gemeente Leiderdorp in Zuid-Holland. De onderzoeksvraag die hieruit volgt, luidt: Hoe leert de gemeente Leiderdorp bij het aanpakken
van de energietransitie? Met deze vraag wordt geprobeerd uit te vinden hoe een gemeente als
Leiderdorp omgaat met de onzekerheid rond de energietransitie en wat voor manieren leerprocessen hierbij een rol spelen. Het beantwoorden van de onderzoeksvraag kan nieuwe inzichten geven in hoeverre de theorie van de lerende overheid uit de sociale wetenschap toepassing vindt in de praktijk, en wat eventuele implicaties op gemeentelijk niveau hierbij zijn.
Op de onderzoeksvraag vraag wordt een antwoord gezocht door middel van een kwalitatief onderzoek. Het onderzoek omvat een case study over de gemeente Leiderdorp, in combinatie met een literatuuronderzoek en interviews met beleidsmakers uit deze gemeente. De scriptie begint met een theoretisch kader. Hierin wordt verkend wat leren inhoudt, wat voor soorten leren er zijn en hoe een gemeente leren kan faciliteren. Daarna worden de keuzes voor de soorten data en methoden uitgelegd en verantwoord. Als laatste volgt de analyse van de data volgens de gekozen methoden, waarin de hoofdvraag van de scriptie beantwoord wordt aan de hand van de theorie uit het theoretisch kader. In deze analyse wordt in kaart gebracht op wat voor manieren de gemeente Leiderdorp leert, op wat voor manieren de gemeente het leren faciliteert en wat beperkende factoren zijn voor het leerproces van de gemeente.
De lerende overheid
De moderne maatschappij staat voor problemen van steeds grotere complexiteit. Over deze problemen bestaat vaak niet alleen sociale en politieke controverse, maar is ook op wetenschappelijk gebied weinig sprake van zekerheid en consensus (Graaf & Hoppe, 1992: 50). Dit soort problemen worden ook wel wicked problems of ongetemde problemen genoemd (idem: 51). Veel sociale problemen worden gezien als ongetemde problemen: er is niet genoeg informatie beschikbaar om tot een eenduidige oplossing te komen, te weinig middelen om die informatie te verkrijgen, de problemen zijn moeilijk te voorspellen en zijn daarnaast ook altijd onderhevig aan politiek oordeel (Rittel & Webber, 1973: 160). Ook de energietransitie kan worden gezien als voorbeeld van een ongetemd probleem. Er is veel onzekerheid over wat de precieze gevolgen van klimaatverandering zullen zijn. Daarnaast is
4
er veel onenigheid en zelfs conflict over hoe dit het probleem van klimaatverandering het best opgelost kan worden. Voor het oplossen van problemen rondom klimaatverandering is er dus sprake van controverse en onzekerheid en daarom bestaat er niet één simpele oplossing (Hajer, 2011: 43). Ook de mogelijke oplossingen die dan uiteindelijk gekozen zijn - zoals de energietransitie - leveren opnieuw onzekerheden. Zo kunnen vragen gesteld worden als: hoe zal de technologie rond energie zich ontwikkelen in de komende tijd? Wat voor gevolgen zal de energietransitie precies hebben op de samenleving? En op wat voor manier kan implementatie het best plaatsvinden?
Om om te kunnen gaan met dit soort onzekerheden is de “klassieke” manier van planning en beleid onvoldoende (Grunwald, 2007: 246). Beleid is vaak erg geïnstitutionaliseerd en gecentraliseerd, en daardoor te weinig flexibel om om te kunnen gaan met onzekerheden en verandering (Hajer, 2011: 48-49). In zijn rapport “de energieke samenleving” omschrijft Hajer (2011: 26) de Nederlandse beleidscyclus als te lineair, waardoor er gezocht wordt naar de optimale oplossing die niet bestaat, en vaak ook niet bij de lokale omgeving past. Lindblom (1959: 80) benadrukt ook dat bij complexe problemen het in één keer vinden van de optimale oplossing nagenoeg onmogelijk is. Daarom moet het vormen van beleid volgens hem incrementeel plaatsvinden: in kleine elkaar opvolgende stapjes (idem: 86). Een belangrijke basis van vooruitgaan in kleine stapjes, en ook van het omgaan met onzekerheid, is leren. Door reflecteren en opdoen van nieuwe kennis kunnen er nieuwe stapjes gezet worden. Loeber en Laws (2016: 7) komen na aanleiding van uitgebreide literatuurstudie in hun rapport over watermanagement in Nederland met de volgende definitie van leren: “[leren is] een proces van reflectie op, en correctie van (de aannames die ten grondslag liggen aan) beleidsmatig handelen naar aanleiding van feedback” (idem: 7). Leren gaat dus om een reactie op feedback die ervoor zorgt dat beleid, of de aannames die aan dit beleid ten grondslag liggen, worden bijgesteld of “geupdate” (idem: 14). Kortom, leren is een manier om met de onzekerheid van klimaatverandering en de energietransitie om te gaan, omdat het de mogelijkheid biedt om op basis van nieuwe kennis plannen, doelen en ideeën tussentijds bij te stellen (idem: 15).
Leren kan op verschillende manieren plaatsvinden. Ten eerste maken Loeber et al. (2007: 85-88) onderscheid tussen individueel leren en leren in interactie of in een collectief, ofwel sociaal leren. Individueel leren vindt plaats wanneer er als reactie op ervaringen wordt gereflecteerd op handelingen en ideeën (idem: 85). Dit gebeurt vaak wanneer er verschil is tussen wat iemand verwacht en wat iemand uiteindelijk ervaart (idem: 86). Sociaal leren draait om de communicatieve interactie waardoor nieuwe kennis wordt gegenereerd. (Beers
5
et al., 2016: 33). Het gaat hier dus om leren in een sociale context (Loeber & Laws, 2016: 21). Hiernaast wordt er onderscheid gemaakt tussen drie vormen van leren: eerste-orde leren, tweede-orde leren en systeemleren (Argyris & Schön, 1996, genoemd in Loeber & Laws, 2016: 23-25) Eerste-orde leren vindt plaats wanneer kennis en feedback leiden tot het heroverwegen van de gestelde aanpak en plannen (Loeber & Laws, 2016: 24). Met andere woorden, bij eerste-orde leren wordt de vraag gesteld of de gekozen strategie goed genoeg werkt, zonder dat er twijfels worden gesteld bij de onderliggende aannames en waardes daarvan (Pahl-Wostl, 2009: 359). Bij tweede-orde leren gebeurt dit laatste wel: de dieperliggende theorieën en waardes zijn hier onderwerp van reflectie en bijstelling (Loeber & Laws, 2016: 24). Het gaat hier om reflectie op hoe een probleem gedefinieerd en ervaren wordt, en op de manier waarop er naar oplossingen wordt gezocht (ibid.). Bij tweede-orde leren is sociaal leren vaak erg belangrijk, omdat individuen in interactie met anderen sneller geconfronteerd worden met perspectieven en ideeën die afwijken van die van henzelf (Loeber et al., 2007: 95). Tot slot is er systeemleren, wat plaatsvindt wanneer er gereflecteerd wordt op het systeem van hoe er met feedback wordt omgegaan, ofwel heroverweging van het leerproces zelf: het ‘leren leren’ (Loeber & Laws, 2016: 25).
Na het uitwerken van het begrip leren, wat leren inhoudt, waarom het belangrijk is en op wat voor manieren het plaatsvindt, is een volgende vraag hoe leren in een overheid gefaciliteerd kan worden. Met andere woorden: hoe kan een gemeente zijn besluitvorming en beleid het beste inrichten om leren mogelijk te maken? En hoe kan de feedback die benodigd is om te leren verkregen worden? In deze scriptie worden twee manieren centraal gezet: Het genereren van feedback en het zorgen voor flexibiliteit in het beleid.
Bij alle eerder genoemde vormen van leren is feedback een belangrijke vereiste van leren (idem: 7). Feedback bestaat in verschillende vormen. Zo is het zelf ervaren of meten van gevolgen van eigen acties een vorm van feedback, maar ook reacties of inbreng van anderen in sociale context kan belangrijke feedback genereren. Een gemeente kan op verschillende manieren ervoor zorgen dat ze genoeg feedback ontvangt om te kunnen leren.
Ten eerste is participatie bij het leerproces van beleidsmakers een belangrijke bron van feedback (Loeber & Laws, 2016: 15-16). Participatie wordt door de Nederlandse rijksoverheid gedefinieerd als “het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit” (Ministerie van binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, 2018). Participatie zorgt voor feedback in de vorm van
6
bijvoorbeeld standpunten en bereidheden van de bevolking en andere spelers. Een duidelijk beeld van deze standpunten kan onzekerheid verkleinen en de mogelijkheid bieden om de kans op onverwachte tegenstand vanuit deze groepen te verminderen (Newig et al, 2005: 339). Daarnaast kunnen bewoners en andere lokale actoren feedback bijdragen in de vorm van nieuwe en unieke lokale kennis, die beleidsmakers kunnen helpen om problemen op verschillende manieren te benaderen of tot creatieve nieuwe oplossingen te komen (ibid.; Pahl-Wostl, 2009: 357). Burgers hebben niet alleen lokale kennis, maar hebben door ontwikkelingen als het internet ook steeds meer de mogelijkheid om zichzelf op andere manieren dan via de overheid zich te informeren en een eigen standpunt te vormen (Hajer, 2011: 17). Feedback vanuit de bevolking, door zowel de inbreng van nieuwe inzichten als door confrontatie en conflict, kan ook zorgen voor kritische zelfreflectie binnen de gemeentelijke overheid (Loeber en Laws, 2016: 15). Deze externe vorm van feedback kan vooral erg belangrijk zijn bij tweede-orde leren, aangezien men niet snel geneigd is om zijn eigen veronderstellingen ter discussie te stellen (ibid.).
Naast participatie zijn monitoring en evaluatie twee zeer belangrijke manieren om feedback te genereren, aan de hand waarvan geleerd kan worden (Loeber en Laws, 2016: 26). Monitoring en evaluatie zijn gesystematiseerde vormen van informatieverzameling en kennisuitwisseling, die kunnen helpen bij het faciliteren van leren (idem: 7). Zo kunnen evaluaties over de resultaten van nieuw beleid helpen bij eerste-orde leren. Daarnaast kan informatie uit monitoring gebruikt worden om in een sociaal netwerk tot nieuwe inzichten te komen die kunnen leiden tot tweede-orde leren. Loeber en Laws (2016: 35) benadrukken het belang van leren in interactie met andere partijen van buitenaf. Monitoring en evaluatie kunnen hieraan een bijdrage leveren, als de opgedane kennis en informatie uitgewisseld worden. Zo zou een gemeente iets kunnen leren van resultaten van een specifieke beleidsaanpak in een andere gemeente, en zou hierop gebaseerd de keuze kunnen maken of het eigen beleid herzien wordt. Het implementeren van monitoring en evaluatie systemen zorgt er ook ervoor dat het beleidsproces van kleine incrementele stapjes mogelijk gemaakt wordt, omdat fouten op tijd kunnen worden opgemerkt en aangepakt (Grunwald, 2007: 246).
Als via de bovenstaande methoden feedback is verzameld, is het vervolgens belangrijk dat het ook mogelijk is dat het proces van leren zelf daadwerkelijk plaats kan vinden. Het moet mogelijk zijn voor beleidsmakers om het beleid regelmatig te kunnen herzien of updaten, en dit kan alleen als daar ruimte en flexibiliteit genoeg voor is (Slob & Bloemen, 2010: 22). Het stapsgewijs leren moet niet worden tegengehouden door bijvoorbeeld hoge kosten en moeilijk aan te passen beleid en beleidsstructuren. Lindblom en
7
Woodhouse (1993: 131-134) noemen drie manieren waarop beleid ruimte kan maken voor het incrementele leerproces. Ten eerste is het belangrijk om schade door fouten te beperken (ibid.). Bij incrementeel beleid komt een proces van vallen en opstaan kijken. Er zullen dus fouten gemaakt worden, waarvan de (bijvoorbeeld financiële) gevolgen mogelijk ondraaglijk zijn (ibid.). Volgens Lindblom en Woodhouse (ibid.) is het daarom nodig om ervoor te zorgen dat er voorzorgsmaatregelen genomen worden, die deze gevolgen kunnen beperken in hun impact. Het gaat dus niet om het voorkomen van fouten, maar om het kunnen verdragen van de gevolgen daarvan (ibid.). Ten tweede moet volgens hen beleid flexibel zijn (ibid.). Flexibel beleid kan makkelijk aangepast worden, mocht een beleidskeuze verkeerd uitpakken (ibid.). Een voorbeeld hiervan is door de kosten van een maatregel te spreiden, zodat er niet grote investeringen worden gedaan voorafgaand aan een maatregel die achteraf minder effectief blijkt of achterhaald wordt door nieuwe kennis (ibid.). Ook kan adaptief beleid de nodige flexibiliet bieden. In adaptief beleid staat het einddoel vast, maar wordt er bewust ruimte gecreëerd in de weg naar dat doel toe, om nieuwe inzichten en nieuwe informatie al doende in het beleid op te kunnen nemen (Slob & Bloemen, 2010: 35). De laatste manier om leren te faciliteren is door ervoor te zorgen dat het proces van feedback en leren goed en vlot plaats kan vinden (Lindblom & Woodhouse, 1993: 133). Dit kan door systematisch monitoring en evaluatie toe te passen, maar ook door maatregelen te kiezen waarin het mogelijk is om snel feedback te genereren (ibid.). Op deze manier kunnen fouten snel opgemerkt worden en kan het leerproces gelijk in gang worden gezet om deze fouten weer te corrigeren.
Methodologie
In sociaal onderzoek kan er als onderzoeksstrategie onderscheid gemaakt worden tussen kwantitatief en kwalitatief onderzoek (Bryman, 2012: 35-36). Bij kwantitatief onderzoek ligt de nadruk op het verzamelen van numerieke data, terwijl in kwalitatief onderzoek de nadruk op woorden ligt (ibid.). Voor het onderzoek in deze scriptie is gekozen voor de strategie van kwalitatief onderzoek. Met de hoofdvraag wordt namelijk geprobeerd te verklaren hoe de gemeente Leiderdorp leert: een proces dat zich niet heel gemakkelijk in cijfers laat omschrijven. Met een kwalitatieve methode kunnen er diepte-interviews gehouden worden die, zoals later wordt uitgelegd, meer inzicht bieden in een proces en meer bewegingsruimte geven om vragen ter plekke aan te passen of toe te voegen (idem: 470). Bij een kwalitatief onderzoek hoeft er ook van te voren geen expliciete operationalisering plaats te vinden in meetbare variabelen. Op deze manier kan de dataverzameling plaatsvinden op een minder
8
vooringenomen manier, met meer ruimte voor variatie en nieuwe, verrassende kennis en perspectieven.
De data in dit onderzoek is verkregen door een combinatie van verschillende methoden, wat Bryman (2012: 392) ook wel triangulatie noemt. Deze drie gebruikte methoden zijn:, een case study, literatuuronderzoek en kwalitatieve interviews. De combinatie van deze drie methoden helpt om dieper de gemeente in te kunnen duiken en om te kijken hoe zo’n energietransitie precies speelt in een gemeente. Zoals later ook benadrukt zal worden, geeft bijvoorbeeld de strategie van kwalitatieve interviews een manier om (sociale) processen en keuzes binnen de gemeente te leren kennen op een manier die niet mogelijk is met alleen het lezen van beleidsrapporten of het doen van een enquête. Het staat toe om de gemeente te leren kennen vanuit de ogen van een insider, en geeft ruimte en flexibiliteit om te ontdekken wat er volgens hem of haar speelt in de gemeente, terwijl het literatuuronderzoek helpt om de feiten te checken.
Zoals hierboven al aangegeven, is er in dit onderzoek een kwalitatieve case study gedaan over de gemeente Leiderdorp. Een case study is een vorm van empirisch onderzoek waarbij een hedendaags fenomeen wordt onderzocht binnen zijn eigen real life context (Yin, 1994: 13). Er is gekozen voor een single case study: een onderzoek met één enkele onderzochte casus (idem: 38-41). De keuze voor deze methode is gemaakt om verschillende redenen. Ten eerste leent de onderzoeksvraag zich goed voor een case study: het is een hoe-vraag, een verklarende studie (idem: 6). Met andere woorden, een studie waarin in detail wordt geprobeerd uit te leggen hoe een proces werkt, waarvoor een case study een geschikte keuze is. Daarnaast is energietransitie een hedendaags onderwerp. Het is een onderwerp waar de gemeente Leiderdorp op dit moment mee bezig is en ook nog steeds in ontwikkelt. Dit maakt het onderwerp minder geschikt voor een geschiedenisstudie en meer voor een case study (idem: 8). Ten derde is de gemeente Leiderdorp moeilijk uit zijn context te trekken of te controleren (zoals in een experiment gebeurt). De gemeente leert niet alleen van zijn eigen ervaring, maar leert ook in relatie met zijn omgeving: burgers, het bedrijfsleven, het rijk, etcetera. De context is voor een groot deel bepalend voor hoe de gemeente leert en dus onmisbaar voor dit onderzoek, wat een case study een geschikte methode van onderzoek maakt.
De case die is gekozen is de gemeente Leiderdorp. Na de zoektocht naar een geschikte case voor het onderzoek is om verschillende redenen voor Leiderdorp gekozen. Leiderdorp is een gemeente die naar eigen zeggen de afgelopen jaren achter liep op de rest
9
van Nederland op het gebied van energietransitie, maar nu hard bezig is om deze achterstand in te halen (Leiderdorp, 2017a: 9). De gemeente is daarom erg geschikt voor dit onderzoek, want het proces dat in deze scriptie onderzocht wordt, het leerproces van de gemeente in de energietransitie, is op dit moment in 2018 in Leiderdorp nog steeds aan de gang. Daarnaast is de gemeente uitgekozen omdat het op een bereisbare afstand lag en er contact mogelijk werd met een wethouder voor een interview. Om deze redenen kon de gemeente daadwerkelijk bezocht worden en werd er het perspectief van een insider aangeboden, wat zeer waardevol was voor het onderzoek. Ook heeft de gemeente Leiderdorp een goed aanbod aan openbare data, zoals de bestudeerde beleidsstukken, waardoor het mogelijk was genoeg data te verzamelen voor een analyse.
Het literatuuronderzoek in dit onderzoek omvat het verzamelen van informatie uit relevante geschreven stukken. Het gaat hier om beleidsstukken zoals de duurzaamheidsagenda’s, politieke akkoorden, zoals het klimaatakkoord van regio Holland Rijnland, evaluatie stukken van de duurzaamheidsagenda’s, uitkomsten van inwonersenquêtes en inspraaksessies en onderzoeken op het gebied van opwekking van duurzame energie in Leiderdorp.
Dit literatuuronderzoek zorgt voor de basis van de case study in de zin dat het zorgt voor een betere kennismaking met de gemeente Leiderdorp en haar energietransitie. Zo wordt er geleerd over de plannen en doelen van de gemeente in het kader van de energietransitie, en hoe deze inhoudelijk zijn veranderd in de afgelopen jaren. Ook geeft het inzicht in de voornemens die de gemeente heeft op het gebied van leren bij duurzaamheid, en de houding die de gemeente naar buiten wil uitdragen op dat gebied.
De rest van de data is verzameld door middel van kwalitatieve interviews. Dit zijn (in tegenstelling tot kwantitatieve interviews) interviews die minder uniform zijn in de vragen die aan respondenten worden gesteld, om zo meer ontwikkeling in informatie te bereiken (Weiss, 1994: 3). Omdat in de uitgebreide interviews veel informatie wordt verkregen van de respondenten, is er bij deze onderzoeksmethode vaak een kleine steekproef (ibid.). Daarnaast kost het verwerken van deze data erg veel tijd: de interviews worden volledig getranscribeerd (zie bijlage 1 voor een selectie aan passages). In dit onderzoek is daarom gekozen voor het uitvoeren van twee interviews, waarvan er door tegenvallende omstandigheden uiteindelijk één is uitgevoerd. De resultaten van het eerste interview waren gelukkig informatief en uitgebreid genoeg om, in combinatie met geschreven bronnen, toch voldoende data te kunnen voorzien voor de analyse. Het interview is gehouden in samenwerking met een andere
10
student, die ook onderzoek doet naar de energietransitie in Leiderdorp. Hij richt zich niet op de lerende overheid, maar op het onderwerp bemiddeling. Vanwege deze samenwerking moest er dus ruimte en tijd in het interview afgestaan worden aan de andere student om ook vragen te stellen over zijn onderwerp. Onze algemene interesses kwamen echter overeen en er was ook sprake van gedeelde specifieke interesse in bepaalde onderwerpen, zoals burgerparticipatie. De aard van het interview was vrij ongestructureerd: er was geen vaste set aan vragen (Bryman, 2012: 471-472). Er zijn wel bepaalde onderwerpen waarvoor speciale interesse is (de energietransitie, burgerparticipatie, technologische verandering, duurzaamheid), maar daarbinnen is veel ruimte gelaten om de geïnterviewde te laten vertellen en daar vrij op te reageren. De focus hierin lag veel op wat er ‘extern’ van de respondent in de gemeente gebeurt, maar er is ook interesse in het persoonlijke perspectief van de respondent hierop.
Er is voor de methode van kwalitatieve interviews gekozen omdat zo informatie beschikbaar komt die op andere manieren niet, of moeilijk verkrijgbaar is. De interviews sluiten aan bij de literatuurstudie, omdat waar de beleidsstukken vooral het eindresultaat van het politieke proces laten zien (zoals klimaatdoelstellingen), daar geven de interviews een inzicht dat veel verder gaat dan dat. Zo leren we over het proces dat uiteindelijk tot een eindresultaat geleid heeft, wat en wie daarbij betrokken was en hoe sociale verhoudingen in dat proces eruit zagen (voorstanders en tegenstanders et cetera). De respondenten leveren hierin een unieke bijdrage: bijna niemand is zo intensief en betrokken bij het beleidsproces rond de energietransitie in Leiderdorp geweest als zij.
Het interview dat heeft bijgedragen aan dit onderzoek is gehouden met Olaf McDaniel, de (inmiddels oud-) wethouder van Leiderdorp. McDaniel (2018) is anderhalf jaar, tot en met mei 2018, wethouder geweest van de gemeente en had duurzaamheid in zijn portefeuille. Hij heeft naar eigen zeggen het grootste deel van de duurzaamheidsagenda 2017-2025 van Leiderdorp geschreven (ibid.). Hij is op verschillende manieren nauw betrokken geweest bij het uitvoeren van duurzaamheidsinitiatieven in Leiderdorp en kan ons bijna alles vertellen wat er heeft plaatsgevonden op het gebied van energietransitie in de gemeente. Voor de betrouwbaarheid en reproduceerbaarheid van het onderzoek zijn de gebruikte delen van het interview bijgevoegd in bijlage 1.
Lerend Leiderdorp
Leiderdorp is een gemeente in Zuid-Holland, tussen Leiden en het groene hart, met rond de 27 duizend inwoners (Gemeente Leiderdorp, 2018a). De beleidskeuzes in Leiderdorp worden
11
gemaakt door de gemeenteraad, die bijeen komt in een relatief nieuw, duurzaam gemeentehuis. Op het gebied van duurzaam beleid loopt Leiderdorp echter nog wat achter op de rest van de regio (Leiderdorp, 2017a: 9). Zo kwam in 2016 nog maar 1,8 procent van de energie in het dorp van een hernieuwbare bron (Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, z.d.). Hier wordt sinds de afgelopen jaren door de gemeente geprobeerd verandering in te brengen, waarvan een aanzienlijk deel door het organiseren van energietransitie (Leiderdorp, 2017a: 2). In 2011 en opnieuw in 2017, heeft de gemeenteraad de duurzaamheidsagenda’s van Leiderdorp gepubliceerd. Hierin staan de doelen en plannen van de gemeente op het gebied van duurzaamheid in de periodes van 2011 tot 2014 en 2017 tot 2025 vastgelegd (Leiderdorp, 2017a; Gemeente Leiderdorp, 2012). In de meest recente agenda staat onder andere gesteld dat Leiderdorp in 2050 volledig klimaatneutraal wil zijn, de CO2 uitstoot met 30% wil reduceren in 2025 ten opzichte van 2013 en over dezelfde periode 50% meer duurzame energie wil opwekken (Leiderdorp, 2017a: 16). Deze doelen wil Leiderdorp gaan bereiken door onder andere het inzetten van zonnepanelen, het in gang zetten van de overstap van gas naar andere vormen van warmtevoorziening, en door de kansen en mogelijkheden voor het plaatsen van windmolens te onderzoeken (idem: 17-18).
Binnen de gemeente is zichtbaar sprake van een bewustzijn over de onzekerheden die komen kijken bij de energietransitie en het bijbehorende belang van leren. In de duurzaamheidsagenda van 2017 en haar bijlagen wordt door de gemeente de relevantie van leren onderschreven. Zo wil de gemeente leren van eerdere ervaringen en van activiteiten uit zijn omgeving (idem: 2). Ook het in kaart brengen van huidige situatie, rondom bijvoorbeeld CO2 uitstoot, als basis voor het nemen van passende maatregelen wordt genoemd (Van der Heiden, 2016: 6). De oud-wethouder van Leiderdorp geeft aan dat er veel onzekerheden zijn over de toekomst op het gebied van duurzaamheid, en dat het belangrijk is voor een gemeente om hier goed mee om te gaan en strak aan te sluiten bij vernieuwingen (McDaniel, 2018). Volgens hem moeten plannen zoals de duurzaamheidsagenda constant aangepast of geüpgraded worden als reactie op nieuwe ontwikkelingen (ibid.).
Het hierboven geschetste bewustzijn laat zien dat er binnen de gemeente een instelling heerst die redelijk aansluit bij de ideeën over onzekerheid en leren genoemd in het theoretisch kader. Maar is dit bewustzijn ook terug te vinden in de praktijk? De verzamelde data laten zien dat er op verschillende manieren inderdaad wordt geleerd binnen de gemeente Leiderdorp. Op individueel niveau worden er bijvoorbeeld studies uitgevoerd. Zo is er in 2016 een studie gepresenteerd over de kansen voor windenergie in de gemeente (Pustjens et al. 2016). Daarnaast is de oude duurzaamheidsagenda uit 2011 in 2017 vervangen met een
12
nieuwe versie. Hierin zijn de doelen alleen ambitieuzer geworden, maar ze ook verschillen met die in de oude versie. Zo is er meer aandacht gekomen voor het opwekken van duurzame energie ten opzichte van besparing (Gemeente Leiderdorp, 2012; Leiderdorp 2017a). Daarnaast heeft de gemeente in de nieuwe duurzaamheidsagenda de wens uitgesproken om ontwikkelingen op het gebied van energietransitie te monitoren (Leiderdorp, 2017a: 14). Er wordt in de praktijk ook geëxperimenteerd met verschillende nieuwe ideeën en technologieën, zoals nieuwe methoden van afvalverzameling (McDaniel, 2018). Naast eigen kennis en ervaring probeert de gemeente ook op de hoogte te blijven van nieuwe kennis door nieuws te volgen vanuit het Rijk en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het internet en de media (ibid.).
Toch blijft het als gemeente moeilijk om zelfstandig met alle onzekerheid om te gaan en veranderingen zoals technologische vooruitgang te volgen (ibid.). Sociaal leren is op het gebied van energietransitie daarom erg belangrijk voor het bestuur van Leiderdorp. De gemeente is actief in de regio, waarvan de meest voorname bron van kennis en leren Holland Rijnland is (ibid.). Holland Rijnland is een regionale samenwerking tussen veertien gemeenten gelegen tussen Amsterdam, Rotterdam en Den haag (Holland Rijnland, z.d.: 20). De samenwerking richt zich op de domeinen maatschappij, leefomgeving en economie, met energietransitie als subonderwerp van het domein economie (ibid.). In 2017 hebben de deelnemende gemeenten het Energieakkoord van Holland Rijnland getekend (Holland Rijnland, 2017). Hierin staan de ambities, doelen en plannen voor de energietransitie in de regio voor de periode van 2017 tot 2025 vastgelegd. Een van de voornaamste redenen voor de samenwerking die wordt genoemd, is het delen van kennis en het leren van elkaar (idem: 9). In het energieakkoord wordt zelfs het woord “kennisregio” gebruikt (idem: 5). Hieruit blijkt dat sociaal leren door de deelnemende gemeenten als een belangrijk onderdeel van de energietransitie wordt gezien en door hen ook actief wordt nagestreefd.
Binnen de samenwerking krijgt Leiderdorp de mogelijkheid om te leren van de bestaande ervaringen, kennis en perspectieven van andere gemeenten. De regio probeert daarnaast ook nieuwe kennis te genereren door het ondersteunen en uitvoeren van onderzoek en pilot experimenten (idem: 13). Holland Rijnland richt zich zelfs op het creëren van participatie bij projecten, wat op zijn beurt ook weer voor nieuwe stromen van feedback kan zorgen (ibid.). De verschillende bestuurders van de regio komen periodiek samen om ontwikkelingen te bespreken (idem: 18). De ambitie bestaat zelfs om dit publiek overleg aan te vullen met private partijen en kennisinstellingen (ibid.). Dit zou zorgen voor een nog bredere basis van feedback, in de vorm van bijvoorbeeld specifieke expertise en nieuwe
13
perspectieven. Naast dit overleg komt ook eens per twee maanden een brede projectgroep samen waarin de gemeenten in contact komen met de provincie, het Hoogheemraadschap en de Omgevingsdienst, om de voortgang en ontwikkelingen van het klimaatakkoord te bespreken (ibid.). Door deel te nemen in deze overleggen en regionale samenwerkingen wordt de gemeente Leiderdorp deel van een uitgebreid netwerk van kennisuitwisseling en leren dat verder reikt dan alleen de deelnemende gemeentebesturen. Dit biedt niet alleen de mogelijkheid voor eerste-orde leren, op basis van de feedback over technologie en beleidsuitvoering genoemd in het klimaatakkoord (2017: 2, 9), maar is voor Leiderdorp waarschijnlijk ook een van de meest waarschijnlijke bronnen van tweede-orde leren. Via Holland Rijnland komt Leiderdorp namelijk in contact met veel verschillende actoren met verschillende, mogelijk botsende perspectieven. Zoals te lezen in Loeber et al. (2007: 95), is dit een situatie die Leiderdorp kan uitdagen om aan kritische zelfreflectie te doen over het eigen perspectief. Deelname aan Holland Rijnland kan zelfs leiden tot systeemleren in Leiderdorp. Inzichten over hoe andere gemeenten leren, monitoren en evalueren kunnen namelijk Leiderdorp helpen om te reflecteren op het eigen systeem en dit aan te passen als dit nodig is.
De in het theoretisch kader genoemde manieren van het faciliteren van leren zijn ook terug te vinden in het Leiderdorpse beleid. De leiderdorpse overheid heeft een protocol waarin spelregels staan vastgesteld voor participatie of “interactieve beleidsontwikkeling”, wat zij omschrijven als “als gemeentebestuur in zo vroeg mogelijk stadium burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijven en/of andere overheden bij het beleid betrekken om in open wisselwerking en/of samenwerking te komen tot voorbereiding, bepaling, uitvoering en/of evaluatie van beleid” (Gemeente Leiderdorp, 2002: 2). Uit het inventarisatiedocument voor de duurzaamheidsagenda wordt duidelijk dat ideeën over participatie de laatste (tientallen) jaren veranderd zijn (Van der Heiden, 2016: 27). De overheid doet niet langer alleen aan voorlichting of éénrichtingsverkeer, maar ziet ook het belang van participatie en interactie in leerprocessen (ibid.). Dit is een voorbeeld van systeemleren in Leiderdorp, waar de gemeente reflecteert op het systeem van leren en naar aanleiding hiervan overstapt van een systeem gericht op educatie naar een participatiesysteem.
Hieruit blijkt ook dat participatie en betrekking van stakeholders officieel een plek hebben op de agenda bij het maken van bepaalde soorten beleid. Dit is terug te zien in de praktijk, waar de gemeente het op verschillende manieren mogelijk heeft gemaakt voor inwoners om feedback te leveren. Zo heeft de gemeente Leiderdorp in 2017 twee
14
onderzoeksbureaus ingeschakeld om de tweejaarlijkse inwonersenquête te houden (Leiderdorp, 2017b). Deze enquête is door 739 bewoners van Leiderdorp ingevuld. Op het onderdeel “meedenken met het dorp” gaf 43% van de deelnemers aan dat ze wel eens met de gemeente mee hebben gedacht (idem, 10). De meest voorkomende manieren waarop is meegedacht zijn reageren op plannen van de gemeente, meedenken met de gemeente over de openbare ruimte en/of over nieuwe plannen, en het zoeken van contact met een raads- of collegelid (ibid.). Van de 43% van de respondenten die heeft meegedacht, geeft 31% aan dat er is geluisterd naar, of iets gedaan is met de inbreng, 33% geeft aan dat er niets mee is gedaan en 23% weet het niet (ibid.). Daarnaast is er nog aan de bewoners gevraagd op wat voor manier ze graag zouden willen bijdragen aan een initiatief van de gemeente of buurt, waarop “digitaal” of “via een bijeenkomst of gesprek” de meest populaire antwoorden waren (idem: 11). De gemeente genereert met de resultaten van deze enquête een vorm van feedback die kennis geeft over hoe bewoners ervaren dat er met hun feedback wordt omgegaan, en hoe ze graag feedback zouden willen geven. Dit zou een goede basis kunnen zijn voor reflectie op het systeem van (leren via) feedback en dus voor systeemleren.
Ook bij het opstellen van de duurzaamheidsagenda van 2017 is geprobeerd de inwoners van Leiderdorp op verschillende manieren te betrekken (Leiderdorp, 2017a: 7-8). Zo heeft er een informatiemarkt plaatsgevonden, zijn er workshops geweest en konden bewoners hun ideeën en meningen laten horen in doelgroep sessies en een burgerpanel (ibid.). Daarnaast is de conceptversie van de agenda voorgelegd aan alle bewoners, instellingen en ondernemers met de mogelijkheid tot feedback (ibid.). De verzamelde feedback is gebruikt voor de uiteindelijke inhoud van de duurzaamheidsagenda (idem: 2), maar ook voor het opzetten van specifieke experimenten. Zo bleek uit de feedback dat er interesse was in meer actie op het gebied van afvalverwerking (McDaniel, 2018). Er is uiteindelijk een experiment met een nieuwe manier van afvalverzameling opgezet in een wijk, waardoor de hoeveelheid restafval significant verminderd werd (ibid.).
Toch blijkt de feedback uit de participatie projecten minder divers te zijn dan men zou hopen. De wethouder in die tijd heeft waargenomen dat de meest actieve deelnemers vaak gelijkgestemd zijn en vaak ook dezelfde mensen zijn: hij noemt ze ook wel believers (ibid.). Om te proberen een breder publiek te bereiken is daarom een project opgezet met zogenaamde Energie Ambassadeurs (ibid.). Dit zijn enthousiaste bewoners die in specifieke wijken persoonlijk de bewoners proberen te bereiken om in gesprek te gaan over duurzaamheid en duurzaamheidsinitiatieven (Duurzaam Bouwloket, z.d.a). Ondanks dat deze ambassadeurs vooral zijn aangesteld om bewoners te bereiken en te informeren, vormt het
15
project ook een kans voor de gemeente om ook feedback te kunnen verzamelen van een nieuwe en bredere doelgroep.
Soms is de gemeente wettelijk verplicht om inwoners te laten participeren. Er geldt voor de gemeente een wettelijk vastgelegde inspraakprocedure bij projecten waarvoor een bestemmingsplanprocedure nodig is, en bij het plaatsen van windmolens (Gemeente Leiderdorp, 2018b). Dit houdt in dat inwoners zienswijzen of bezwaar kunnen indienen als ze dit willen. Daarnaast waren er plannen om de inwoners nog verder te betrekken bij de plannen voor de windmolens in Leiderdorp, maar pas nadat de raad van de provincie groen licht voor het idee had gekregen (McDaniel, 2018). De gemeente heeft echter geen goedkeuring ontvangen van de provincie, maar was dit wel het geval, dan was een publiciteitsoffensief gestart door de gemeente om de bewoners te overtuigen van het plan (ibid.). Mocht dit offensief niet genoeg effect hebben, dan zou dat voor de gemeente niet persé beslissend hoeven zijn voor de voortzetting van het plan. Zoals oud-wethouder McDaniel (2018) de instelling op het gebied van participatie verwoordt: “Draagvlak bij duurzaamheid is mooi meegenomen” .
In de afgelopen jaren heeft er een omslag plaatsgevonden in het denken over participatie bij de energietransitie. De gemeente is zichtbaar niet langer alleen bezig met informeren van bewoners en andere stakeholders, maar ook met het verzamelen van feedback vanuit deze groepen. Er wordt erkend dat inspraak belangrijk is en dat inwoners projecten kunnen vertragen of tegenhouden als zij het er niet mee eens zijn (McDaniel, 2018). Aan de andere kant is inspraak echter niet heilig: Tegenstand kan worden genegeerd, participatie wordt zo nu en dan toch meer als een offensief uitgevoerd en draagvlak bij duurzaamheid wordt soms meer gezien als een handig middel bij het bereiken van doelen in plaats van als een belangrijke bron van feedback. Leiderdorp heeft dus redelijk veel systemen op zijn plek die feedback vanuit de bevolking genereren, maar of het leerproces zelf ook plaatsvindt op basis van die feedback verschilt en is soms onduidelijk. Reflectie naar aanleiding van feedback hoeft namelijk niet altijd te leiden tot correctie of verandering. Soms bevestigt feedback bijvoorbeeld het al aanwezige pad of is het niet overtuigend genoeg om van pad te veranderen, waardoor het leerproces minder opvalt.
Op het gebied van monitoring en evaluatie zijn er een aantal situaties gevonden waarin de gemeente actief feedback genereert. Ten eerste heeft de gemeente Leiderdorp (2017a: 14) zich in de duurzaamheidsagenda voorgenomen om in te zetten op meten en monitoren van zaken als energieverbruik en CO2-uitstoot, om zo inzicht te krijgen van de voortgang van de
16
energietransitie. Bij het opstellen van de duurzaamheidsagenda zelf is besloten dat er periodiek ook een voortgangsrapportage opgesteld moet worden (Romeijn & Driessen-Jansen, 2018: 1). De eerste rapportage is in mei 2018 opgesteld en beschrijft wat de gemeente heeft uitgevoerd naar aanleiding van de gestelde doelen en strategieën in de duurzaamheidsagenda (idem: 1-7). Door dit soort tussentijdse rapportages kunnen fouten of beperkingen in de strategie van de duurzaamheidsagenda tussendoor al opgemerkt worden, zodat er eerder een oplossing gezocht kan worden. Dit is dus een goede manier om een snel leerproces te organiseren.
Ten tweede spelen bij experimenten met nieuwe ontwikkelingen op het gebied van energie evaluatie en monitoring ook een centrale rol. Aan het einde van een experiment vindt er evaluatie plaats over de resultaten, waarna keuzes gemaakt worden gemaakt of het experiment voortgezet kan worden of niet (Leiderdorp, 2018: 10). Ook wordt er bijgehouden wat voor initiatieven er allemaal worden uitgevoerd. Zo wordt er gewerkt aan een digitale kaart die overzicht biedt over alle duurzaamheidsinitiatieven in de gemeente Leiderdorp (Leiderdorp 2017a: 2).
Ten derde vormt de tweejaarlijkse inwonersenquête van Leiderdorp een vorm van monitoring waarbij feedback wordt verzameld vanuit de bevolking. Zoals eerder aangegeven biedt deze enquête de mogelijkheid voor een sociaal leerproces waar zowel kansen zijn voor eerste-orde leren als tweede-orde leren.
Als laatste kan Leiderdorp gebruik maken van de monitoring die plaatsvindt binnen Holland Rijnland. Binnen de samenwerking wordt kennis door monitoring gedeeld, waardoor de gemeente toegang heeft tot een veel grotere basis aan operationele kennis (McDaniel, 2018). Op deze manier hoeft de gemeente het wiel niet zelf opnieuw uit te vinden en kan er geprofiteerd worden van monitoring en evaluatiesystemen van anderen.
De duurzaamheidsagenda’s gaan over een paar jaar en worden daarna herzien en vervangen door een nieuwe agenda. Met dit ontwerp zorgt Leiderdorp ervoor dat er ruimte en flexibiliteit is voor het incrementele leerproces in het duurzaamheidsbeleid. Dit wordt nog extra versterkt doordat de gemeenteraad geen vaste kaders stelt voorafgaand aan het opstellen van de duurzaamheidsagenda (Leiderdorp, 2017a: 7). Er is op deze manier een vast en georganiseerd moment ingepland waarop er ruimte is om de oude duurzaamheidsagenda te evalueren en te herzien in samenwerking met andere lokale actoren. In dit proces ontstaan er zowel kansen voor een individueel leerproces van de eerste-orde, als van de tweede-orde. Het opstellen van een nieuwe agenda zonder vaste kaders biedt namelijk niet alleen de
17
mogelijkheid om de methoden en strategieën te herzien, maar ook om een compleet nieuwe weg in te slaan op het gebied van onderliggende overtuigingen, naar aanleiding van onverwachte gebeurtenissen, bijgestelde ideeën of nieuwe inzichten.
Daarnaast bestaat binnen het bestuur van Leiderdorp het inzicht dat projecten met een (mogelijk) tijdelijk karakter de gemeente kan helpen om de gestelde doelen te behalen en tegelijkertijd flexibel genoeg te blijven om snel aan te kunnen passen aan nieuwe ontwikkelingen (McDaniel, 2018). Zo noemt de oud-wethouder windmolens als een geschikte tijdelijke oplossing om om te gaan met onzekerheid (ibid.). Windmolens kunnen weer weggehaald worden zodra innovatie een goed alternatief levert, en laten weinig sporen na in de natuur en omgeving (ibid.). Nieuwe ontwikkelingen en ideeën krijgen vaak eerst vorm als experiment (ibid.). Een experiment dat bijvoorbeeld in één enkele wijk wordt uitgevoerd zorgt voor feedback over de werking van een bepaalde nieuwe maatregel, zonder dat iets onomkeerbaar geïmplementeerd hoeft te worden in de gehele gemeente. Omdat de investeringen beperkt blijven zorgt dit ervoor dat de gemeente makkelijk kan aanpassen of stoppen als het experiment negatieve uitkomsten vertoont. Ook kan na aanleiding van feedback op het experiment de maatregel aangepast en verbeterd worden voordat hij overal geïmplementeerd wordt.
De gemeente faciliteert het leerproces ook door voor financiële flexibiliteit te zorgen. Voor de al eerder genoemde experimenten en initiatieven wordt speciaal geld beschikbaar gemaakt. Zo biedt de gemeente een goedkope duurzaamheidslening aan voor bewoners en lokale actoren die duurzame initiatieven willen uitvoeren (Duurzaam Bouwloket, z.d.b). De gemeente heeft ook geld begroot om zelf experimenten uit te voeren, zoals die met afvalverwerking (McDaniel, 2018). De samenwerking met Holland Rijnland biedt nog extra financiële flexibiliteit in een zogenaamd cofinancieringsfonds (Van der Heiden, 2016: 17). In dit fonds is een paar ton per jaar beschikbaar gesteld voor initiatieven met duurzame energie in de regio (ibid.), waar Leiderdorp mogelijk aanspraak op zou kunnen maken.
Er zijn echter ook beperkingen in het leerproces van Leiderdorp. Een hele belangrijke factor die beperkend kan zijn voor het leren is de verdeling van bevoegdheden (McDaniel, 2018). De gemeente heeft niet de bevoegdheid gekregen om alle keuzes op het gebied van energietransitie zelf te maken en zijn in hun mogelijkheden vaak beperkt door de keuzes van actoren zoals de provincie en het rijk. Een voorbeeld hiervan dat recent plaatsvond, gaat over windmolens. Zoals eerder aangegeven is er in 2016 een studie gedaan naar de mogelijkheid tot het plaatsen van een klein aantal windmolens in de gemeente Leiderdorp. De bespreking
18
van deze studie in de gemeenteraad eindigde in een zekere consensus over het verder voortzetten van het idee (ibid.). Het idee werd echter vervolgens door de provincie afgewezen, omdat het niet binnen de al aanwezige plannen voor windenergie in Zuid-Holland zou passen (ibid.). In dit soort gevallen kan de gemeente dus niet handelen in haar eigen gebied, omdat ze daar de bevoegdheid niet voor heeft. Dit kan er dus ook voor zorgen dat ontvangen feedback niet omgezet kan worden in actie.
Een andere manier waarop feedback omzetten in actie beperkt wordt, is door gebrek aan flexibiliteit in de wet. Besluitvorming en begrotingen duren vaak lang, terwijl ontwikkelingen snel gaan en financiering voor nieuwe projecten vaak op korte termijn nodig is (Holland Rijnland, z.d.). Regelsystemen zijn daarnaast vaak niet prikkelend voor het leervermogen (Hajer, 2011: 60), of beperken de mogelijkheid tot experimenteren. Zo wordt de gemeente Leiderdorp door de wet verplicht om het gasnet te vervangen bij het vervangen van de riolering in een wijk (McDaniel, 2018). In Leiderdorp staat een wijk waar de riolering aan vervanging toe is, die toevallig ook langs een warmterotonde ligt (ibid.). Als de wijk aangesloten kan worden aan de warmterotonde, is daar geen gas meer nodig. Dit is een kans voor de gemeente om te experimenteren met een duurzamer soort warmte dan gas, en ook al in te spelen op de toekomst waarin alle huizen uiteindelijk van het gas af moeten (ibid.). Echter wordt de gemeente nu door de wet verplicht om grote investeringen te doen in een nieuw gasnet, wat zeer afdoet aan de flexibiliteit van de gemeente om in te spelen op toekomstige ontwikkelingen op het gebied van huisverwarming.
Zeer bepalend voor het incrementele leerproces is ook de politieke samenstelling (ibid.). Zo bieden nieuwe verkiezing van Provinciale staten in de toekomst kansen voor Leiderdorp om toch misschien toestemming te krijgen voor het windmolenplan (ibid.). Vaker nog is de politieke samenstelling een beperkende factor voor het proces van leren in kleine stapjes. Zo kunnen nieuwe verkiezingen ervoor zorgen dat keuzes compleet worden teruggedraaid of projecten worden stopgezet. Een goed voorbeeld hiervan is de gemeente zelf. Tot nu toe is in deze analyse de gemeente Leiderdorp omschreven als één enkele lerende entiteit. Dit is vooral toepasselijk in situaties van sociaal leren zoals in Holland Rijnland, waar Leiderdorp vertegenwoordigd wordt als één deelnemer met eigen belangen en ideeën. Maar binnen het gemeentebestuur zelf is Leiderdorp een samenkomst van (politieke) partijen en personen met elk hun eigen set aan belangen, ideeën en perspectieven die samen moeten beslissen hoe feedback wordt verzameld, wat er van die feedback geleerd wordt en wat voor actie daar uiteindelijk uit volgt. Veranderingen in de samenstelling van het college of van de gemeenteraad, door bijvoorbeeld verkiezingen, kunnen hierdoor veel invloed hebben op het
19
leerproces van de gemeente zelf. Een voorbeeld hiervan is het nieuwe coalitieakkoord dat is opgesteld na de verkiezingen van maart 2018. In het nieuwe akkoord wordt het door het vorige college opgezette windmolenproject bestempeld als “te bewerkelijk”, en wordt het dus niet voortgezet (Leiderdorp, 2018: 10). Ook het afval experiment wat eerder benoemd werd, waarvan geleerd is dat het zeer succesvol was, krijgt mogelijk geen vervolg (McDaniel, 2018).
Uit het interview kwam naar voren dat adaptief beleid een mogelijke oplossing zou kunnen bieden voor het probleem van politieke samenstelling en bevoegdheden. Namelijk een doel en opdracht voor de energietransitie vanuit het rijk waar de gemeente niet onderuit kan (McDaniel, 2018). Dit zou de gemeente zelf de gelegenheid geven om de doelen te bereiken zonder dat na gemeenteraadsverkiezingen de doelen weer van tafel geveegd kunnen worden. Op deze manier kan er een incrementeel leerproces opgezet worden dat voorspelbaarder is en veiliger is voor de veranderingen in politieke samenstelling.
Conclusie
In deze scriptie is de vraag onderzocht hoe de gemeente Leiderdorp leert bij het aanpakken van de energietransitie. Uit de analyse blijkt dat de gemeente dit doet op verschillende manieren. Op individueel niveau wordt er geleerd door reflectie op eigen beleid en eigen ervaringen. Een voorbeeld hiervan is de duurzaamheidsagenda die om de paar jaar herzien wordt. De gemeente Leiderdorp doet ook aan sociaal leren. Dit doet ze bijvoorbeeld door in gesprek te gaan met bewoners en deel te nemen aan de samenwerking met Holland Rijnland.
De gemeente Leiderdorp faciliteert ook zelf het leerproces op verschillende manieren. Ten eerste door via participatie, monitoring en evaluatie feedback te verzamelen. Feedback vormt de basis van leren, dus als de gemeente wil leren is het belangrijk om genoeg feedback te verzamelen. De verschillende vormen van feedback die de gemeente verzamelt zorgen ervoor dat er mogelijkheden zijn om aan eerste-orde leren, tweede orde leren en systeemleren te doen. Zo biedt zelfreflectie een vorm kennis op basis waarvan strategieën kunnen worden aangepast, zorgt samenwerking in een collectief verband ervoor dat de gemeente geconfronteerd wordt met actoren met compleet andere waarden, ideeën en perspectieven en biedt de tweejaarlijkse bewonersenquête een goede basis voor systeemleren.
Toch bestaan er ook beperkende factoren voor het leerproces van de gemeente. De verdeling van bevoegdheden en de politieke samenstelling van zowel de gemeente zelf als andere actoren zoals de provincie zorgen ervoor dat een leerproces onderbroken, gestopt of vertraagd kan worden. Daarnaast biedt de wet- en regelgeving zelf soms een obstakel voor de
20
gemeente om leren op een goede manier te faciliteren of geleerde kennis toe te passen. Het kan interessant zijn om verder te verdiepen in deze soort beperkingen en de benoemde oplossing van adaptief beleid, om te ontdekken hoe ze ontstaan en hoe de gemeente Leiderdorp er mee om zou kunnen gaan.
Gesprekken met meer Leiderdorpse ambtenaren had een nog uitgebreider beeld kunnen geven over hoe het leerproces in Leiderdorp precies plaatsvindt. Het is vaak namelijk moeilijk waar te nemen of na het verzamelen van feedback het leerproces ook daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Zo is het interessant om verder uit te zoeken hoe de verschillende partijen in de gemeenteraad samen leren, hoe evaluaties precies plaatsvinden en hoe beslissingen om beleid aan te passen op basis van feedback precies gemaakt worden.
21 Referenties
Beers, P. J., Mierlo, B. van en Hoes, A. (2016). Toward an Integrative Perspective on Social Learning in System Innovation Initiatives. Ecology and Society, 21: 33.
Bryman, A. (2012). Social Research Methods (fourth edition). Oxford: Oxford University Press.
Duurzaam Bouwloket (z.d.a). Goed Leiderdorp. Opgevraagd op 19-06-2018, van: https://www.duurzaambouwloket.nl/goed-leiderdorp-wijkambassadeurs
Duurzaam Bouwloket (z.d.b). Duurzaamheidslening Leiderdorp. Opgevraagd op 19-06-2018, van: https://www.duurzaambouwloket.nl/subsidie-financieringsregeling/12
Gemeente Leiderdorp (2012). Duurzaamheidsagenda 2011-2014: “Samenwerken en
verbinden”. Opgevraagd op 16-05-2018 van:
https://www.leiderdorp.nl/bestand/groen_en_milieu/duurzaamheid/kansen_benutten_v oor_meer_duurzaamheid_in_leiderdorp//duurzaamheidsagenda_leiderdorp_2011_-_2014_samenwerken_en_verbinden_429453
Gemeente Leiderdorp (2018a). Over Leiderdorp. Opgevraagd op 11-06-2018, van: https://www.leiderdorp.nl/inwoner/over_leiderdorp/
Gemeente Leiderdorp (2018b). Meedenken en Meedoen. Opgevraagd op 19-06-2018, van: https://www.leiderdorp.nl/bestuur_en_organisatie/meedenken_en_meedoen/
Graaf, H. en Hoppe, R. (1992). Beleid en Politiek: Een inleiding tot de beleidswetenschap en
de beleidskunde. Muiderberg: Coutinho.
Grunwald, A. (2007). Working Towards Sustainable Development in the Face
of Uncertainty and Incomplete Knowledge. Journal of Environmental Policy &
Planning, 9: 245-261.
Hajer, M. (2011). De energieke samenleving. Op zoek naar een sturingsfilosofie voor een
schone economie. Publicatie Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), Den Haag.
Heiden, A. van der (2016). Inventarisatiedocument Duurzaamheid Leiderdorp. Opgevraagd op 12-06-2018, van: https://www.raadleiderdorp.nl/Vergaderingen/Raad/2017/27- maart/20:30/6-Duurzaamheidsagenda-2017-2025-bijlage-2-Inventarisatiedocument-duurzaamheid-Leiderdorp.pdf
Holland Rijnland (2017). Energieakkoord Holland Rijnland 2017-2025. Opgevraagd op 16-05-2018, van:
https://hollandrijnland.nl/wp-content/uploads/2016/06/20170927-Energieakkoord-Holland-Rijnland-2017-2025-definitief.pdf
22
duurzame kwaliteit van wonen, werken, ondernemen, leren én leven. Opgevraagd op
11-06-2018, van: https://hollandrijnland.nl/wp-content/uploads/2018/05/magazine-hollandrijnland.pdf
Leiderdorp (2017a). Duurzaamheidsagenda Leiderdorp 2017-2025. Opgevraagd op 09-05-2018, van:
https://www.leiderdorp.nl/bestuur_en_organisatie/beleid/leiderdorp_duurzaam/ Leiderdorp (2017b). Inwonersenquête 2017. Opgevraagd op 11-06-2017, van:
https://www.leiderdorp.nl/bestand/inwonersenquete_2017_leiderdorp_656325 Leiderdorp (2018). Coalitieakkoord Leiderdorp 2018-2022. Leiderdorp.
Lindblom, C. E. (1959). The Science of “Muddling Through”. Administration Review, 19: 79-82.
Lindblom, C. E. en Woodhouse, E. J. (1993). The Policy Making Process (Third edition). New Jersey: Prentice-Hall.
Loeber, A., en Laws, D. (2016). Reflecterend in de Delta: naar een systematiek voor
monitoring en evaluatie in het Deltaprogramma gericht op lerend samenwerken.
Amsterdam: Universiteit van Amsterdam, Afdeling Politicologie.
Loeber, A., Mierlo, B. van en Leeuwis, C. (2007). The practical value of theory:
conceptualising learning in the pursuit of a sustainable development. In: Wals, A. E. J.
Social learning, towards a sustainable world: Principles, perspectives and praxis,
83-97. Wageningen: Wageningen Academic Publishers.
McDaniel, O. (2018). Wethouder, Gemeente Leiderdorp. Interview afgenomen op 24 mei. Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties (2018). Infoblad participatie in de
omgevingswet. Den Haag. Verkregen op 29-04-2018 van:
https://www.omgevingswetportaal.nl/wet-en- regelgeving/documenten/brochures/2018/04/05/informatieblad-participatie-in-de-omgevingswet
Ministerie van Economische Zaken (2016). Energieagenda: Naar een CO2-arme
energievoorziening. Den Haag. Opgevraagd op 30-05-2018, van:
https://hollandrijnland.nl/wp-content/uploads/2016/06/Energieagenda-2016.pdf Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (z.d.). Klimaatmonitor. Opgevraagd op
12-06-2018, van: https://klimaatmonitor.databank.nl/dashboard/Hernieuwbare-Energie/ Newig, J., Pahl-Wostl, C. en Sigel, K. (2005). The Role of Public Participation in Managing
Uncertainty in the Implementation of the Water Framework Directive. European
23
Pahl-Wostl, C. (2009). A conceptual framework for analysing adaptive capacity and multi-level learning processes in resource governance regimes. Global Environmental
Change, 19: 354-365.
Pustjens, W., Edink, M., Bekker, J. en Lensink, R. (2016). Verkenning mogelijkheden
windenergie in Leiderdorp. Opgevraagd op 22-05-2018, van:
https://www.raadleiderdorp.nl/Documenten/Ingekomen%20brieven/Windenergie-nav-
Motie-117-Ruimtelijke-Structuurvisie-Memo-Verkenning-Windenergie-in-Leiderdorp-inculsief-bijlagen-161209.pdf
Rijksoverheid (z.d.a). Klimaatbeleid. Opgevraagd op 30-05-2018, van:
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/klimaatverandering/klimaatbeleid
Rijksoverheid (z.d.b). Nederland stemt in met historisch Klimaatakkoord. Opgevraagd op 30-05-2018, van:
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/klimaatverandering/nieuws/2015/12/12/ne derland-stemt-in-met-historisch-klimaatakkoord
Rittel, H. W. J. en Webber, M. M. (1973). Dilemmas in a General Theory of Planning. Policy sciences, 4, 155-169.
Slob, M. en Bloemen, P. (2010). Verantwoordelijkheid nemen bij onzekere risico’s als gevolg
van klimaatverandering: Over de f in adaptief beleid. Opgevraagd op 9-06-2018, van:
http://www.marjanslob.nl/wp-content/uploads/Over-de-f-in-adaptief-beleid.pdf Sociaal-Economische Raad (2013). Energieakkoord voor duurzame groei. Opgevraagd op
08-05-2018, van:
http://www.ser.nl/~/media/files/internet/publicaties/overige/2010_2019/2013/energiea kkoord-duurzame-groei/energieakkoord-duurzame-groei.ashx
Weiss, R. S. (1994). Learning From Strangers: The Art and Method of Qualitative Interview
Studies. New York: The Free Press.
Yin, R. K. (1994). Case Study Research: Design and Methods (second edition). Thousand Oaks: Sage Publications.
24 Bijlage 1 - Interview Olaf McDaniel 21-05-2018
Door: Aron van Meurs (interviewer 1) en Lisanne Renkema (interviewer 2)
[...]
Interviewer 2 [i2]: [over duurzaamheidsbeleid in nieuw coalitieakkoord] Wat denkt u dat de oorzaak is van dat stapje weer terug?
McDaniel [M]: Ja dat toch dat bij bepaalde partijen... het zit niet echt voorin! Dat heeft me wel verbaasd... Want de duurzaamheidsnota is unaniem aangenomen. Nou we hebben een studie, die lag er overigens al toen ik kwam. Dus het is ook niet dat het college dat daarvoor zat het ook niets aan gedaan had. Een zeer uitgebreide studie waarin duidelijk werd dat we zes windmolens hier konden neerzetten, en ook nog de plekken waarop en twee varianten. Nou we hebben een bepaalde variant gekozen waarin het wat meer gevarieerd zou staan. Nou dat omdat we dat niet meteen zelf kunnen uitvoeren heb ik eerst een beleidsdebat laten uitvoeren in de gemeenteraad, zo van hoe vinden jullie dat? Nou daar was iedereen wel voor en opeens tijdens de hercampagne bleek het CDA toch opeens grote problemen te hebben. [...] Ik ben ook een groot voorstander van geothermie. We krijgen hier ook in Leiderdorp, staat er ook al niet in [collegeakkoord], krijgen we geschonken! Omdat Leiden dat aanlegt, een prachtige warmterotonde, die komt uit Rotterdam [...] Die komt hier langs. Nou dat biedt voor ons de kans om een wijkje dat daar ligt, dat is al een initiatief dat ik genomen heb, de riolering vervangen moet worden. Alles moet open, dus de hele wijk he! Dus niet van nee we doen even een stukje, maar nee alles moet open en staan we dus voor de vraagstelling, die binnen veel gemeentes speelt: als je de riolering vervangt, MOET je eigenlijk ook de gasnet vervangen. Dat is een verplichting. Dat staat in de wet. Dat is na aanleiding van de
turbulentie in Groningen en we moeten van het gas af de discussie extra versterkt, maar nu worden we nog gedwongen! [...] Moet je je voorstellen dat je nu anno 2018 een nieuwe gasvoorziening leidingen gaat aanleggen?! Dat kun je je toch niet voorstellen? [i1 & i2: instemmend] En dan hebben we het geluk en dat hebben we helemaal niet zelf veroorzaakt, maar dat die warmte rotonde, die van Rotterdam naar Leiden weer terug gaat, die komt precies hier langs! Die komt dus ook langs die wijk waar we nu die activiteiten gaan
ondernemen. Dus hoe fantastisch zou het nou zijn als we nou zeggen dat tappen we even af, volume genoeg! En we gaan zorgen dat die wijk aan de warmterotonde ligt. Dat lijkt heel mooi! En dat is het ook. En ik hoop dat de nieuwe wethouder dat ook zal oppakken, maar dat
25
zal vast wel. Maar ik zou zeggen dat is ook iets dat je eens even lekker uit vet in zo een collegeakkoord. Dat even daargelaten.
i1: Dat is punten scoren natuurlijk
M: [...] Er wordt nu geëxperimenteerd met puls verwarming. Dat zou een van de
vernieuwingen zijn, waarmee ik wanneer ik zou blijven zitten [als wethouder] in een paar huizen in die oranjewijk waar we in de gelegenheid zouden zijn geweest om te
experimenteren in een paar huizen met puls verwarming. Een hele nieuwe techniek! Daar moet je ook op inspelen. Nieuwe technologie is namelijk ook de toekomst [i1: Ja.] Als je het moet doen met ideeën van twintig jaar geleden daar ga je het niet mee redden. Dus je moet heel strak aansluiten met vernieuwingen. In Leiderdorp hebben we ook grote hoeveelheden geld beschikbaar, dat is allemaal keurig in de begroting gereserveerd om eens een aantal van dit soort grappen uit te halen en met bepaalde dingen te experimenteren, want we weten ook een heleboel dingen niet.
[...]
i2: Ik zou op zich nog wel even een vraag daarover willen stellen, want u zegt inderdaad we weten een heleboel dingen niet, of atoomenergie misschien of kernfusie straks een ding gaat worden. Hoe gaat u daar in de gemeente mee om?
M: Nou door tijdelijk door maatregelen die waarvan je weet die hebben een tijdelijk karakter. En ik vind windmolens zijn eigenlijk de ultieme tijdelijke maatregel. En het mooie van windmolens is, nou je moet een paar heipalen in de grond slaan, maar op het moment dat je ze afbreekt ziet niemand daar wat van. Als je een energiecentrale gaat neerzetten en die stel je buiten werking, heb je een enorme toestand aan rommel die je weer moet afbreken [i1: ja]. en en bij zo een windmolen vrijwel niks. Dus als je nou ook eventueel realiseert dat je die dingen kan neerzetten voor laten we zeggen 20-25 jaar we gaan er vanuit dat geothermie, misschien wel kernfusie een alternatief gaat vormen waardoor die dingen weer weg kunnen, who cares? [...] Daar [windmolens] is een zekere mate van consensus over, maar ja, de provincie wil het dan weer niet. Dat is ook zo een fenomeen. Zijn we nog een paar keer met de wethouder over de gedeputeerde geweest en dan blijkt zij hebben een jaar of vijf, zes geleden hebben zij een kaart van Zuid-Holland zo ingetekend en afspraken gemaakt met een aantal gemeenten van nou dan gaan we ze daar neerzetten en daar en daar en daar. Inmiddels is die technologie van windmolens totaal veranderd. Dus het aantal windmolens dat neergezet
26
moet worden is al een stuk kleiner omdat ze een stuk efficiënter zijn, maar wat blijkt nou: een weekend voordat ik het eerst gesprek had met de D66 gedeputeerde stond er in de NRC een uitgebreid artikel dat allerlei gemeenten in Zuid-Holland met name gemeenten waar heel veel van die windmolens waren gepland, die wilde niet meer meedoen. Nou ik ga niet over die gemeenten. Wij, maar dit geldt ook voor Alphen aan de Rijn, die komt bij de gedeputeerde aanbieden nou van help mij, ik heb politieke consensus om zes molens neer te zetten, zes! Er moeten er geloof ik tweehonderd in deze regio in Zuid-Holland geplaatst worden. Maar goed, elke is er één en wij kunnen er echt geen tweehonderd plaatsen, dus ik zou zeggen count your blessings. En dan krijg ik te horen, ja nee dat past niet in het plan, ja dan moeten jullie maar meedoen met ateliers, nou dat doet een van mijn ambtenaren dan ook braaf. En dan moet er opnieuw nagedacht worden over de locaties. Wat is dit voor wereld? Waarin een gemeente aanbiedt om iets heel moois te doen en op basis van een plan dat allang achterhaald is en waar niemand meer om geeft wordt gezegd: dit kan niet. Volkomen krankzinnig natuurlijk. [i2: Ja]. Het wordt nog erger. Want ik zat tot voor kort, nou ik zit nog steeds, maar nog drie dagen zit ik in een van de werkgroepen van Holland Rijnland. Uitermate actief, ik raad jullie dan ook echt aan om daar eens goed naar te kijken. Ik zit dus ook regelmatig bij
vergaderingen van Holland Rijnland specifiek over het energieakkoord dat we gesloten hebben. Die hebben inmiddels een nieuwe voorzitter, dat is de burgermeester van Alphen aan de Rijn. Liesbeth Spies. Oud kamerlid. Tijdens de laatste vergadering die ik bijwoonde, werd dus weer geconstateerd dat Alphen aan de Rijn en nog een aantal andere gemeenten die wat met windmolens willen, dat je gewoon niks krijgt. Want de provincie wil het gewoon niet. Dus zei ze het volgende: we zullen nog anderhalf jaar moeten wachten tot de huidige, politieke samenstelling van de raad van staten van Zuid-Holland is gewijzigd. En toen dacht ik: wat krijgen we nou zeg? Nou moeten we niet alleen een vuist maken van hou eens op in de richting van die oude plannen, maar nou moeten we ook nog is gaan wachten tot de politieke samenstelling van de provinciale staten en daarmee dus ook de gedeputeerde staten, dus de bestuurders van onze provincie is gewijzigd, zodat we een nieuw gespreks arena kunnen creëren om over die windmolens. Dus we zijn ook nog afhankelijk van de politieke samenstelling. In wat voor land leven wij?! [i1: Ja.] Hebben we geen urgentie gevoel meer? Toen heb ik dat ook gezegd, en dat begreep ze ook wel. maar dit was een beetje een
noodkreet van haar, met deze provinciale staten kom je daar niet in.
27
i1: Zou je eens kunnen vertellen van, hoe die duurzaamheidsagenda dan tot stand is gekomen?
M: Ja. Laat ik voorop stellen dat er een concept lag toen ik wethouder werd, maar dat vond ik niet goed. Ik heb deze dan ook zelf geschreven. Dus er lag een stuk, daar waren een aantal sessies over geweest. Avond sessies, zaterdag sessies. Hele leuke discussies waar ik zelf ook aan deel heb genomen. Er werden enquêtes uitgezet, er waren spreekuren, sprekers
uitgenodigd voor discussies en al deze bits en pieces bij elkaar [hebben geleid tot de nieuwe duurzaamheidsagenda], en dan moet je niet denken dat er voor elk voorstel een waterdichte alibi zit in de voorbereidende sessies. Maar wat bijvoorbeeld bleek, was dat men ook op het gebied van afvalverwerking ook wel wat wilde. En wij deden daar nog niet zoveel mee. [...] Maar wij hebben als doelstelling om in 2022 maximaal honderd kilo restafval per inwoner te hebben. Wij zitten daar enorm boven. Dus daar moet wel echt wat mee gebeuren. Nou een van de dingen die daaruit voort is gekomen, uit die sessies, is laten we op dat punt is radicale stappen nemen. Dat heeft ertoe geleid dat met het budget erbij we omgekeerd zijn gaan inzamelen. We hebben een pilot gedaan met de wijk, die toevallig naast die Oranjewijk ligt, waarin we nu drie maanden met drie bakken, er zijn overigens wel meer gemeenten die dit doen, maar drie verschillende bakken met grondstoffen die nog worden opgehaald door de gemeente. En het restafval, wat niet in een van die drie bakken kan, moet je zelf in een zakje wegbrengen naar een ondergrondse container. Nou we noemen dat principe omgekeerd inzamelen. [...] Dat heeft nu bij die kleine wijk, die kleine rijke wijk zullen we maar zeggen, heeft die pilot nu geleid tot het in Nederland nog niet eerder vertoonde resultaat, drie
maanden, maanden overigens maar dan met 4 vermenigvuldigd, waarin we zelfs onder de honderd kilo aan restafval per inwoner komen. Nou half Nederland, ik heb ontzettend veel berichten gekregen van, want veel gemeenten zijn aan het zoeken van hoe krijgen we dat nou voor elkaar? Uh en dit is eigenlijk de eerste keer, en misschien zijn andere wijken in
Nederland maar die er niet zo expliciet in zijn geweest, waarin dit resultaat wordt behaald. En de externe adviseurs hadden ons voorspeld: ja dat is een hele goede stap dat omgekeerd inzamelen, maarja die honderd dat is toch wel heel ambitieus hoor! Maar met deze pilot zitten we daar dus zelfs onder. Nou groot succes dus. Maar wat staat er in het collegeakkoord? De VVD vond het een groot gedoe met die drie bakken en aan de hand van een andere, nieuwe pilot, wordt besloten of we dit wel of niet gaan doen. Dat is toch helemaal van de zotte? Nu in deze tijd, kijk als we nou zouden zwemmen in de oplossingen, maar er is er eigenlijk maar één en dat is omgekeerd inzamelen. Maar er wordt alleen maar naar de problemen gekeken.
