Het Britse ei van Columbus : minder doen kost minder geld, inventarisatie van het stadsvernieuwingsbeleid en Groot-Brittanië

Het Britse ei van Columbus : minder doen kost minder geld,

inventarisatie van het stadsvernieuwingsbeleid en

Groot-Brittanië

Citation for published version (APA):

Garbutt, G., Braamse, H. (editor), & Kalle, E. (editor) (1983). Het Britse ei van Columbus : minder doen kost minder geld, inventarisatie van het stadsvernieuwingsbeleid en Groot-Brittanië. Technische Hogeschool Eindhoven.

Document status and date: Gepubliceerd: 01/01/1983

Document Version:

Uitgevers PDF, ook bekend als Version of Record

Please check the document version of this publication:

• A submitted manuscript is the version of the article upon submission and before peer-review. There can be important differences between the submitted version and the official published version of record. People interested in the research are advised to contact the author for the final version of the publication, or visit the DOI to the publisher's website.

• The final author version and the galley proof are versions of the publication after peer review.

• The final published version features the final layout of the paper including the volume, issue and page numbers.

Link to publication

General rights

Copyright and moral rights for the publications made accessible in the public portal are retained by the authors and/or other copyright owners and it is a condition of accessing publications that users recognise and abide by the legal requirements associated with these rights. • Users may download and print one copy of any publication from the public portal for the purpose of private study or research. • You may not further distribute the material or use it for any profit-making activity or commercial gain

• You may freely distribute the URL identifying the publication in the public portal.

If the publication is distributed under the terms of Article 25fa of the Dutch Copyright Act, indicated by the “Taverne” license above, please follow below link for the End User Agreement:

www.tue.nl/taverne Take down policy

If you believe that this document breaches copyright please contact us at: openaccess@tue.nl

providing details and we will investigate your claim.

ISBN 90-6814-003-5

SISO eu-enge 719.23 UDC 711.168(41) Trefw.: stadsherstel;

GROOT-BRITTANNIE

I

ftCHNISCHE HOOESCHOOL EINDHOVEN

prof. dr. H. Fassbinder:

projektleiding

drs. H. Braamse: redaktie ir. E. Kalle: redaktie BScArch. G. Garbutt: verslaggeving

H

ET

BRI

TS

E

.

El

V

AN

COL

UMBUS:

MI

NDER

DOEN

KO

ST MI

NDER GELD

INVENT

ARIS

A

T

IE VAN HET

STADS

VERN

IEUWINGS-BELEID

IN

G

ROOT

-B

RITTA

NNIE

••

Hat onderzoek ward gesubsldleerd door hat Mlnisterie van Volkshulsveatlng en Rulmtelljke Ordenlng (codenummer 1 30.208) in het kader van het projekt ''lnternatlonale

Vergelilking Stadsvernleuwing" (IVS) van de Vakgroep Stadsvernieuwing, Technische Hogeschool Eindhoven en

werd afgerond in samenwerking met de Stichting Vergelijkend S1edelljk Onderzoek.

Het onderzoek is uitgevoerd in samenwerking met het projek1 "Strategien der Stadterneuerung - Material len wrn internatlonalen Vergleich", projektleiding dipl.

iny. J. Rosemann, lnternatlonale Bauausstellung Berlin.

STICHTINQ

VEROI!LI.IKEND STEDELI.IK ONDERZOEK

blz. Voorwoord 3 Samenvatting l. 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 2. 2.1. 2.2. 2.2.1. 2.2.2. 2.2.3. 2.2.4. 2.3. 2.4. 3. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 4. 4.1. 4.2.

4.3.

Het kader van het Britse stadsvernieuwingsbeleid 5

De struktuur van de woningvoorraad 5

Het institutionele en bestuurlijke kader 9

Het financiele en ekonomische kader 11

Het juridische kader 16

Overzicht van het stadsvernieuwingsbeleid 18

Beleidsdoelstellingen op nationaal nivo 18

Beleidsmaatregelen op nationaal nivo 19

Juridische maatregelen 19

FinancHHe maatregelen 22

Organisatorische en bestuurlijke maatregelen 25

Maatregelen met betrekking tot de normen 26

Typen van ingreep 28

Het stadsvernieuwingsprogramma in 1980 30

Het stadsvernieuwingsbeleid in de afgelopen jaren 32

Ontwikkelingen in de filosofie omtrent verbetering 32

De gebiedsgewijze benadering bij verbetering 33

De wetgeving uit 1974 35

Subsidies en instrumenten 37

Een overzicht van de resultaten 42

Resultaten per type ingreep en beheersvorm 42

Resultaten m.b.t. het voorzieningenpeil 44

Resultaten in de wonomgeving 44

Resultaten m.b.t. de bedrijfsstruktuur 45

De geografische spreiding van de

stadsvernieuwings-aktiviteiten 46

Knelpunten 48

lnstitutionele en bestuurlijke knelpunten 48

Procedurele en organisatorische knelpunten 48

FinancieHe knelpunten 49

Sociale knelpunten 49

Juridische knelpunten 50

Technische knelpunten 51

Planologische knelpunten 51

Stadsvernieuwing in Londense Borrough Haringey 52

De uitgangssituatie 52

Doelstellingen van het stadsvernieuwingsbeleid in

Haringey 54

Beleidsmaatregelen en instrumentarium 56

Knelpunten en strategieen 62

Gemeentelijke strategie: liberalisering of socialisering 63

llllworldn•JI'In van llPI !llnd:lvorninuwillrJShfdPid op de

betrokkenen 66

Konl<lusie 69

Voetnoten Li teratuuriijst

blz.

74

VOORWOORD

Ruim tien jaar heeft de stadsvernieuwing nodig gehad om van een op de binnenstad gericht onderdeel van de stadsontwikke-ling uit te groeien tot een apart beleidsterrein met een eigen plannings- en beleidsinstrumentarium. Nadat men eenmaal afgestapt was van de konceptie van kaalslag en stedelijke herstrukturering is een langdurig proces begonnen, waarin werd gezocht naar de adekwate aanpak. Een proces, dat telkens weer gekonfronteerd werd met veranderingen in de ekonomische en politieke randvoorwaarden, die noodzaakten tot verdere nuanceringen en aanpassingen van de gevonden oplossingen.

Desondanks kan men inmiddels vaststellen, dat m.b.t. proce-dures, financiering, subsidiering, uitvoering e.d. bepaalde vastomlijnde strukturen zijn gerealiseerd, die de ruggegraat vormen voor de aanpassingen aan de specifieke omstandig-heden.

Een en ander komt bijzonder duidelijk naar voren wanneer men de situatie over de grenzen beziet: het terrein van de stadsvernieuwing vertoont in de verschillende Ianden in grate lijnen verrassende overeenkomsten. In het bijzonder betreft dit de problematiek die met name in de grate steden - zij het

met enkele nuances - een gelijk karakter vertoont. Maar oak de oplossingen bewegen zich over het algemeen in dezelfde richting als in Nederland, oak al zijn ze getekend door de spec i fieke kulture le en poli tieke randv oorwaarden.

Nader beschouwd liggen de aksenten in elk land en zelfs in elke plaatselijke situatie tach verschillend - in het ene geval ligt de nadruk op de juridische vastlegging van de procedures, in het andere geval wordt getracht het

stadsvernieuwings-proces inhoud te geven middels verregaand geinstitutiona-liseerde organisatievormen van bewoners, terwijl juist in Nederland meer ruimte voor spontane akties worden open-gelaten. Bovendien verschillen de juridische, financiele en bestuurlijke kaders m.b.t. bouwproduktie, onderhoudswerk-zaamheden e.d. Tal van experimenten zijn ontwikkeld en getoetst om de stadsvernieuwing konkreet inhoud te geven -alternatieven, die in Nederland ten dele tot nu toe slechts als vage ideeen z ijn geopperd.

De vraag is of het zinvol of misschien zelfs belangrijk is van deze ervaringen kennis te nemen. Welnu, de geeikte patronen van ons stadsvernieuwingsbeleid worden tegenwoordig op-nieuw en in scherpere mate dan in het verleden

gekonfron-teerd met snelle en hevige veranderingen in de randvoor-waarden. Wat gisteren als mogelijke oplossing zonder meer van tafel geveegd werd, lijkt nu onder ogen genomen te moeten worden. Het spektrum van de oplossingen verschuift en de onzekerheid over het verstandige en wenselijke neemt toe. ln deze situatie kan het zinnig zijn het scala aan beproefde mogelijkheden te verbreden door elders ge han-teerde oplossingen in ogenschouw te nemen. Een dergelijke handelswijze zal bovendien kunnen verduidelijken, welke die onwrikbare bestanddelen van het stadsvernieuwingsbeleid en

4

--instrumentarium zijn, die boven elke kulturele en situatieve

verscheidenheid uit geldigheid blijken te behouden en welke bestanddelen voor een flexibele aanpassing aan de zich veran-derende omstandigheden blijkbaar beschikbaar zijn.

De voor u liggende monografie maakt deel uit van een reeks inventarisaties in vier verschillende Westeuropese Ianden die onder dit oogpunt een zinvolle bijdrage kunnen leveren aan de Nederlandse diskussie. Zij zijn resultaat van het projekt

"Internationale Vergelijking Stadsvernieuwing" (IVS) dat on-derdeel vormt van het onderzoeksprogramma van de vakgroep stadsvernieuwing van de TH Eindhoven. Ze werden afgerond in samenwerking met de Stichting Vergelijkend Stedelijk Onderzoek. Aanleiding voor subsidiering van dit deelonder-zoek door het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening was de Europese kampagne voor de stadsvernieu-wing.

De monografieen zijn samengevat in de onderzoeksrapportage "Stadsvernieuwing in Europees Perspektief" die uitgegeven is door het Nationaal Comite voor de Europese Campagne voor de Stadsvernieuwing. Reden, dat deze monografieen, in wezen elementen van een vergelijkende studie, zelfstandig gepubliceerd worden, is het feit, dat een samenvattende rapportage aileen afbreuk doet aan de veelzijdigheid van oplossingen en strategieen, die in de landen om ons heen in de praktijk zijn gebracht.

Uiteraard zou de veelheid en verscheidenheid van de in het voorliggende rapport weergegeven informatie niet tot stand zijn gekomen, wanneer niet informanten uit aile hoeken van de stadsvernieuwings- en volkshuisvestingswereld ons bereid-willig met raad en daad terzijde hadden gestaan en onver-moeibaar de hen welbekende, maar ons slechts moeizaam toegankelijke aspekten van de plaatselijke stadsvernieuwings-karakteristieken uitgelegd zouden hebben. Hen geldt dan oak onze grootste dank.

SAMENVATTING

In de naoorlogse decennia heeft zich in Groot-Brittannie een belangrijke verschuiving in de woningmarkt voorgedaan. Met name ten koste van de partikuliere verhuursektor is de omvang van de koopsektor verdubbeld, en wi§t de lokale overheid haar greep op de woningmarkt aanzienlijk te vergro-ten. Deze verschuivingen zijn zowel aan interne overdrachten te danken, als aan de proportionele aandelen in de nieuwbouw van de verschillende sektoren, afhankelijk van de met de veranderingen in politieke kleur van de regeringen gepaard gaande prioriteitsverschuivingen.

Een kwalitatieve beschrijving van de woningmarkt laat zien, dat vooral het partikuliere bestand aan ingrepeR toe is. Het kwalitatieve plaatje van de koop- en de non-profit-sektor is t.o.v. het partikuliere bestand relatief gunstig. In 1976 bleek dat in een kwart van het partikulier verhuurde bestand een of meer basisvoorzieningen ontbraken, terwijl dit aandeel in de andere sektoren op rand de 5% lag.

De overheid speelt een centrale rol in de Britse volkshuis-vesting en stadsvernieuwing. Dit doet zij niet alleen door kontrole en planning inzake de nieuw te bouwen c.q. te verbeteren woningen, maar oak d.m.v. haar rol in de financie-ring. De centrale overheid allokeert gelden naar de lokale overheden en de "Housing Corporations", die de middelen weer verdelen over "Housing Associations" en "Housing Coo-peratives" of t.b.v. het eigen bezit aanwenden. De lokale overheid vult de haar toegekende middelen aan uit eigen belastinginkomsten (de onroerend goedbelasting, een gemeen-telijke zaak, is in een aantal gemeenten zelfs hager dan de huur en Ievert dus forse bedragen op). De lokale overheid is relatief vrij in de verdeling van de haar toegekende volkshuis-vestings- c.q. stadsvernieuwingsmiddelen over de verschillen-de sektoren.

De Britten kennen een uitermate kompleks financieringssys-teem van de volkshuisvesting. Onderverdeeld naar sektor Ievert dit het volgende beeld op.:

Eigenaar-bewoners financieren hun waning middels een hypo-theek, vaak verkregen via een "Building Society" (financie-ringsinstellingen met een nauwe binding met de overheid). Over de betaalde rente geldt de mogelijkheid tot belasting-aftrek. Om de sociale onrechtvaardigheid, die via het oplo-pende schijventarief van de belastingheffing ontstaat, enigs-zins te verzachten kunnen de lagere inkomensgroepen een rentesubsidie krijgen i.p.v. gebruik te maken van de mogelijke belastingaftrek. Deze rentesubsidie is equivalent aan het belastingvoordeel, dat ontstaat bij een heffingstarief van 30%. Vanaf '63 geldt voor eigenaar-bewoners bovendien vrij-stelling van belasting over het huurwaarde-forfait. Oak ver-mogenswinsten, ontstaan uit de verkoop van onroerend goed, blijven voor eigenaar-bewoners onbelast.

De lokale overheid financiert haar uitgaven als "Loan char-ges" (terugbetaling van leningen van het "Loan Fund" t.b.v.

II

-haar investeringen in bouwwerken, en bouwrijp maken e.d.) en onderhouds-, beheers- en verbeteringskosten uit inkomsten als huren en subsidies. Om de balans tussen inkomsten en uitgaven ("Housing Revenue Account") in evenwicht te brengen vormen de inkomsten uit de onroerend goed-belasting een sluitpost. Naarmate de tekorten van de lokale overheid oplopen kan deze belasting dan oak aanzienlijk oplopen. De huren van woningen van de lokale overheid worden onafhankelijk van de historische stichtingskosten vastgesteld op basis van de exploitatie van het totale be-stand.

Een vorm van individuele huursubsidie ("Rent Rebate") staat die huurders van woningen van de lokale overheid ter beschik-king, die op grand van hun inkomen niet in staat zijn de maandelijkse huurlasten op te brengen.

Overheidssteun voor de partikuliere verhuursektor bestaat er behalve in de vorm van belastingaftrek nauwelijks: slechts

huurders kunnen afhankelijk van hun inkomenspositie

aan-spraak maken op een vorm van individuele huursubsidie

("Rent Allowance").

Via de huurwetgeving is een systeem van fair rents opgezet. Dit systeem geldt voor zowel de non-profit als de partiku-liere verhuursektor, hoewel de "fair rents" niet voor beide

sektoren (en zelfs binnen de sektoren) gelijk zijn. In de

partikuliere sektor heeft de introduktie van het begrip "fair

rents" slechts tot huurverhogingen geleid, terwijl de terechte huurverlagingen vanwege de uitgeholde huurbescherming niet afgdwongen konden worden.

AI vroegtijdig werd in Groot-Britannie onderkend, dat het

tegenhouden van verval een zaak was, die gebiedsgewijze aangepakt moest worden. "Clearance Areas" en "Comprehen-sive Development Areas" gaven de lokale overheden reeds lange tijd de mogelijkheden om in een daartoe aangewezen

gebied gebruik te maken van een bundel maatregelen.

De oms!ag van het stadsvernieuwingsbeleid van sloop naar

behoud en verbetering leidde a! in '69 tot de uitbreiding van

de mogelijkheden van een geografisch gekoncentreerde

bena-dering: de aanwijzing tot "General Improvement Area", ont-worpen om individueel gesubsidieerde werken binnen een bepaa!d gebied te stimuleren en te ko6rdineren. Dit beleid werd bovendien versterkt door de nieuwe wettelijke

bepa-lingen voor investeringen in omgevingsverbeteringen teneinde

een psychologisch katalysatorproces op gang te brengen.

Het "General Improvement Area"-beleid schoot echter

te-kort, temeer daar vanwege de onduidelijke en inkonsistente

richtlijnen de lokale overheden tot de keuze van de in

principe gezonde buurten gedwongen werden. Daar waar

verbetering gezien de sociale en ekonomische gedepriveerde

toestand dwingende noodzaak was, liep het "General

Improve-ment Area"-beleid vast op het feit, dat bij de aanwijzing

aangetoond moest worden, dat de inzet van de maatregelen

oak daadwerke!ijk kans op slagen bood.

In '74 werd dan oak een nieuw instrument aan het dan

van de Britse stadsvernieuwing zou overheersen: de zing tot "Housing Action Area". De kriteria voor de aanwij-zing en de gebiedsafbakening waren daarbij ruimer en niet de kans op sukses maar de ontoereikendheid van de bouwkundige, sociale en ekonomische struktuur werd de leidraad. Dit kwam met name tot uitdrukking in een verhoging van de subsidies t.b.v. de woningverbetering, waardoor de drempels tot mede-werking van de over het algemeen ekonomisch zwakkere bevolking verlaagd konden worden. Bovendien worden in de "Housing Action Area" de mogelijkheden om tot socialisering van het woningsbestand over te gaan vergroot, worden parti-kuliere verhuurders meer aan banden gelegd en krijgt de lokale overheid voordelen als voorkeursrecht e.d.

Alhoewel het principe van de Housing Action Area een redelijk uitzicht biedt op een effektievere benadering van de stadsvernieuwingsproblematiek, met name vanwege de gro-tere overheidsinvloed en de ruimtelijk gekoncentreerde geld-stromen, stuit dit beleid al snel op de politieke grenzen. Elke wisseling van politieke kleur op regeringsnivo brengt oak -vaak drastische - prioriteitsverschuivingen met zich mee. De konservatieve regering van Mevr. Thatcher heeft reeds een aantal uitwerkingen op haar konto bij kunnen schrijven, die er niet om liegen. Zander direkt het instrumentarium af te schaffen worden de subsidies en de budgetten zodanig geredu-ceerd (zelfs veelal meer dan gehalveerd), dat een aktief overheidsbeleid zoals aankopen en in eigen beheer verbeteren in wezen onmogelijk wordt. Die lokale overheden, die daartoe tach over hebben willen gaan, raken momenteel in grate financiele problemen.

De resultaten van het gevoerde stadsvernieuwingsbeleid geven aan, dat met name overheidsaktiviteiten als aankopen en verbeteren van het lokale overheidsbezit sterk zijn terug-gelopen. Zelfs in de "Housing Action Areas" blijken vooral eigenaar-bewoners uit de midden- en hogere inkomensklassen baat te hebben bij de maatregelen en van de subsidies te profiteren. Deze tendens is een logisch uitvloeisel van een beleid dat op alle subsidievormen behalve de indirekte belas-tingsubsidies beknibbelt en zo willens en wetens de sociale selektiviteit van de maatregelen versterkt.

5

-1.

HET KADER VAN HET BRITSE

•~• ·- P··--• - ••···- •• .,.... ·-•••• •

STA~VER~tEUWINGSBELEID

1.1.

Tot aan 1961 was het aantal woningen in Groot-Brittannie lager dan het aantal huishoudens. De volkstelling van 1971 gaf aan dat in die situatie verandering was gekomen (figuur 1): er bestaat vanaf 1971 een theoretisch woningoverschot. Theore-tisch vanwege een aantal redenen. Ten eerste hoeft het over-schot zich niet daar voor te doen waar de vraag het grootst is. Ten tweede omdat wanneer de toegang tot de woningmarkt beperkt is, de vorming van huishoudens afgeremd wordt en ten derde omdat hat woningoverschot zich juist in bepaalde deel-sektoren manifesteert terwijl in andere sprake is van schrijnen-de tekorten. PJCUUa l c 0 r;o

...

,.

•

•

...

•

•

•

...

...

...

....

••lshou•ena ea de voninqvoorraa4 In !nqeland ea Wales, 1911-1971. 20

_O

---

---

---

----

---

---

--aro•• Rouain~ Policy (R.R.I.o., 1977) Technical Volua•, part I, table 1.5 pq. 15.

In 1971 was het aantalleegstaande wonirigen tweemaal zo groot als het theoretische surplus van het aantal woningen t.o.v. het

aantal huishoudens. Geschat wordt, dat ongeveer 800.000 huis-houdens woonruimte met elkaar deelden.

In de jaren 60 is het aantal woningen gestegen met 16% en bereikte daarmee een aantal van 17 miljoen. Decennia lang

steeg de woningvoorraad jaarlijks gemiddeld met slechts 1 of 2 procent, en deze relatief langzame stijging heeft een duidelijk effekt op de vernieuwing en daarmee op de gemiddelde ouder-dom van het woningbestand gehad: bijna 1/3 van het woningbe-stand is voor 1918 gebouwd (zie figuur 2). In veel stedelijke gebieden zijn dan oak duidelijke concentraties van oude bebou-wing te vinden die zowel wat betreft de fysieke vernieubebou-wing als wat betreft de aanpassing aan de huidige sociale struktuur tot grate problemen leiden. Een groat probleem in vee! oude wijken is het hoge aandeel grate Victoriaanse huizen die juist voor grate gezinnen gebouwd zijn terwijl momenteel de vraag zich met name in de huishoudenskategorieen van 4 personen of minder concentreert.

PIGVUII 3

Leeftijdsver4ellnq van de wontnqvoorraad, dec. 1975.

.

I

I

---

---

---

---

---

--

---~---Alhoewel de jaarlijkse vermeerdering van de woningvoorraad jarenlang relatief klein is geweest, hebben zich desalniettemin wezenlijke varieties in de omvang van de nieuwbouwproduktie voorgedaan. In de jaren voor 1975 was er een dating van meer dan 1/3 ten opzichte van de maximale produktie van 400.000 woningen in 1968. Daarbinnen hebben zich bovendien wezenlijke verschuivingen in de aandelen van de verschillende

beheerssek-toren voorgedaan, ongeveer parallel lopend aan de

veranderin-gen in nation ale poli tieke prioriteiten.

In de naoorlogse periode hebben zich belangrijke veranderingen voorgedaan in de verdeling van de beheerssektoren. Naast de dating van het aandeel van particulier ( ver )huurders he eft er

een toename plaats gevonden van het eigen woningbezit en van het bezi t van de lokale overheid. Sinds 194 7 is het aandeel van het eigen woningbezit verdubbeld tot 53% in 1975. De lokale

7

-Tabel 111

Bi!theeravorm, leeftijd en onderhoudstoestand van de woningvoorraad in dulzendtallen en procenten.

Beheersvorrn Leeftijd/

Kwaliteit --- -·---

-2--Eigenaar Lokale Andere1 Aile sectoren bewoners overheid Gebouwd voor 1919 ongeschlkt 345 3.8% 50 1.0% 634 22.5% 1.202 7.0% geschikt 2.742 30.3% 126 2.7% 1.335 47.3% 4.364 25.5% Gebouwd tussen '19-'71 ongeschikt 10 0.1% 8 0.2% 11 0.4% 42 0.3% geachlkt 5.975 65.8% 4.599 96.1% 841 29.8% 11.492 67.2% Totaal 9.072 100.0% 4. 783 100.0% 2.821 100.0% 17.100 100.0%

-1- Voornamelljk particulier verhuurde woningen.

-2- Daarbij inbegrepen een klein aantel leegstaande en dichtgespijkerda woningen. Btom Houeing Condition Survey of England and Wales (Department of the

Environment, 1971).

Er bestaat een duidelijke relatie tussen de leeftijd, beheersvorm en woon- en bouwtechnische kwaliteit. In alle beheersvormen is het aandeel woningen die niet meer voor bewoning geschikt zijn grater bij woningen van voor 1919 dan bij woningen van na 1919. (zie tabel l.l.).

Het aandeel van onbewoonbare woningen van voor 1919 die in de partikuliere verhuursektor ongeschikt zijn is daarbij bedui-dend hager dan het aandeel daarvan in de twee andere beheers-kategorieen. Het in 1976 gehouden onderzoek naar de toestand van de Engelse woningen toonde aan dat een kwart van de particulier verhuurde woningen een of meer basisvoorzieningen miste, terwijl dit percentage bij de eigenaar bewoners en lokale overheidssector rand de 5% lag.

De analyse van Sally Holterman van de toestand van de woningen in de districten die bij de volkstelling gehanteerd worden (elk ongeveer 150 huishoudens bevattend), toont aan, dat hoewel 50% van de getelde districten in een stedelijke agglomeratie ligt, tach 69% van de getelde districten waar onvoldoende toegang tot de warm water voorziening was zich bevond in stedelijke agglomeraties. Van de verschillende stede-lijke agglomeraties had Clydeside (Glasgow) een veel hager dan proportioneel aandeel van 5% ten aanzien van de indicatoren voor slechte huisvesting (met uitzondering van het kenmerk het met elkaar delen van woonruimte). Het laatste is dan ook meer een kenmerk van slechte huisvesting in Landen. Ook de binnen-stad van Landen kende een bijzonder hoge graad van verval (met uitzondering van het ontbreken van een binnenshuis gele-gen toilet), ook al is de Londense situatie in de binnenstad niet zo erg als in Clydeside. Een uitermate ontoereikende toestand wordt ook in Tyneside (Newcastle-upon- Tyne) en Merseyside (Liverpool) aangetroffen.

TIIIMI 1:2

De ruimtelijke concentratle van slechte hulavesting In Groot-Brittannie in 1971

lndlkator

Gemeenschappelljk gebruik of het ontbreken van warm water CXltbreken van een bad CX!tbreken van een W .C. blnnen Dverbezetting van waning {meer

dan l. ~ persoon per

kamer-Het de len van dezelfde waning door meerdere huishoudena Het ontbreken van baslsvoor-zieningen voor eigen gebruik

Procentuele aan-deel van de gebreken in de ~% sl~chtste E.D.'s 23 30 28 33 Sl 18 Procentuele aanc dee! van de gebreken in de 1~% slechtste E. D.'s SJ 64 61 61 83 47

-1- E.D.= Census Emmeration District ofwel een telgebied voor de volkstelling

Bron: Holtermann, "An• of Urban Deprivation in Britain table IV", pag. 39.

De studie van Holtermann laat bovendien zien dat er een verdere ruimtelijke concentratie plaatsvindt, naarmate de ge-bieden meer in het centrum van de stedelijke agglomeraties liggen. 83% van de woningen wordt door meerdere huishoudens met elkaar gedeeld en 64% van de huishoudens hebben geen bad. Oat soort toestanden vond men in 15% van de getelde distric-ten. (zie tabel 1.2)

Terwijl bijgevolg de stedelijke agglomeraties en de binnenstads-gebieden niet alle huisvestingsproblemen, die te maken hebben met overbevolking en slechte voorzieningen, bevatten, worden de huisvestingsproblemen daar juist van binnensteden geken-merkt door een "arme" woonomgeving, beperkt wat betreft keuze mogelijkheden, en een onevenredig aantal mensen met specifieke huisvestingsbehoeften en een beperkte mobiliteit op de huizenmarkt.

Sommige gebieden worden oak gekenmerkt door overwegend woonwijken van de lokale overheid met een lage kwaliteit. Dit houdt verband met de leeftijdsstructuur van de woningvoorraad, waar we al eerder near verwezen, omdat deze wijken voor 1939 gebouwd zijn en gekenmerkt worden door een slecht antwerp, een gebrek aan voorzieningen en societe faciliteiten, ver-grijzing, hoge dichtheden, een ontoereikende woonomgeving en veelvuldig achterstallig onderhoud. De woonwijken die meer recent gebouwd zijn, speciaal die met hoogbouw hebben andere vormen van huisvestingsproblemen tot gevolg die vaak geasso-cieerd worden met sociale- en omgevingsproblemen. Nag meer dan de oude vervallen wijken, bestaat in deze hoogbouw-wijken een behoefte om op grate schaal te verbeteren. Het gaat daarbij niet aileen om de woningen maar oak om de ontoe-reikende woonomgeving, het gebrek aan open ruimte, gemeen-schaps voorzieningen, verkeerslawaai enz.

Vaak wordt de bevolking van binnenstads gebieden behalve door de gebreken van de woningen en de woonomgeving oak ge-teisterd door een relatief hoge graad van immobiliteit en gaan deze huisvestingsproblemen gepaard met andere problemen van

9

-dergelijke gebieden zoals werkloosheid, Mnzijdige samenstel-ling van de bevolking, lage inkomens en in het algemeen een vervallen woonomgeving.

1.2.

Het lnstltutlonele en bestuurlljke kader

Stadsvernieuwing in Groot-Brittannie, in het bijzonder die as-pecten daarvan die met de volkshuisvesting te maken hebben, wordt sterk gedomineerd door de centrale rol van de overheid. In Groot-Brittannie is 30% van de woningvoorraad eigendom van de lokale overheid, die de woningen toewijst en die, afhankelijk van verschillende beheerstechnische kri teria, de huurhoogte bepaalt.

Huisvesting is daardoor voor een belangrijk deel buiten de marktsektor komen te staan, alhoewel er natuurlijk een vorm van wederzijdse afhankelijkheid is gebleven. Maatregelen van de regering hebben oak een directe invloed op de huisvesting in de particuliere sector; in het bijzonder kan daarbij gedacht worden aan maatregelen in het kader van de "Public Health Act", maatregelen voor de planning van het grondgebruik ten bate van krotopruiming en de huurprijsbeheersing. Bovendien hebben de maatregelen van de centrale overheid in verband met onroerend goed belasting, subsidies en financiele maatregelen, een zeer duidelijke invloed op de woningmarkt in zijn geheel. Nauwkeuriger geformuleerd omvat de rot van de overheid het financiele beheer van alle volkshuisvestingsaktiviteiten in de lokale overheidssektor en van subsidiering aan de particuliere sector door het alloceren van gelden naar de lokale overheden (via de "Housing Investment Programmes") en naar de "Housing Corporation" die op haar beurt een financiele bran is voor de "Housing Associations" en "Housing Cooperatives" als aanvulling op de middelen die hen door de lokale overheid ter beschikking worden gesteld. De centrale overheid voert ook controle uit op woningbouwprojecten van de lokale overheid en van "Housing Associations" (zowel wat betreft de kosten als het antwerp) en zij zorgt voor een tamelijk gedetailleerd financieel kader en een beleidsraamwerk waarbinnen lokale overheden subsidies verlenen t.b.v. partikuliere woningverbetering.

Binnen deze algemene richtlijnen en financiele controles hebben de lokale overheden een zekere mate van vrijheid bij het vaststellen van hun "Housing Investments Programmes".

Ze mogen bijvoorbeeld zelf beslissen hoe ze de beschikbare gelden in verschillende hoeveelheden verdelen over nieuwbouw, verwerving, verbetering van oude woningen, verbeteringen van oude wijken, woonomgevingsverbetering, subsidies en hypothe-ken voor particuliere eigenaren en het verstrekhypothe-ken van gelden aan "Housing Associations" en "Cooperatives". Op twee manie-ren overlappen deze aktiviteiten die van andere organisaties: Het betreft hier ten eerste de "Building Societies", verreweg de grootste verstrekkers van hypotheekfondsen voor particulieren die een huis willen kopen. De bronnen van waaruit de hypothe-ken gefinancierd worden, bestaan uit persoonlijke investeringen van partikulieren die bij een van hun duizenden als winkel ogende kantoren hun geld beleggen. In het algemeen neigen de "Building Societies" ertoe om geen leningen te verstrekken aan

diegenen die duidelijke risico-dragers zijn en die een oud en slecht eigendom willen kopen. In deze gevallen neigt de lokale overheid er eerder toe om hypotheken te geven, oak al zijn er een of twee "Building Societies" (b.v. Abbey National) die begonnen zijn met een wat meer sympathieke benadering. De tweede overlapping is er met de "Housing Coorporation", een semi-overheids orgaan krachtens de "Housing Act" uit 1974, met de macht om nieuwe woningbouwkorporaties goed te keu-ren of mogelijkheden daarvoor te onderzoeken en om financien van de centrale overheid naar de individuele "Associations" en "Cooperatives''te leiden .

Vanwege de overlapping met de lokale overheid, is het zo dat de "Housing Corporation" niet meer is dan een alternatieve bran van inkomsten voor de "Housing Associations" die in sommige gebieden hun middelen van beide instanties betrekken. Het geeft "Housing Associations" de mogelijkheden om in gebieden te opereren waarvoor de lokale overheden geen fondsen kunnen of willen verstrekken.

"Housing Associations" die grand of panden willen verwerven, verbeteren of nieuw willen bouwen moeten hun plannen Iaten goedkeuren door de "Housing Corporation" en zich laten regis-treren als charitatieve instelling. De meeste kiezen er oak voor om lid te worden van de "National Federation of Housing Associations" een kollektief orgaan dat probeert om de belan-gen van de "Housing Associations en "Cooperatives" te beharti-gen tebeharti-genover de regering en de maatschappij als geheel. De "Housing Associations" zijn over het algemeen klein verge-leken met de ambtelijke organen van een lokale overheid op het volkshuisvestingsterrein, alhoewel sommige "Housing Associa-tions" een vergelijkbare grootte hebben bereikt. De kleinere schaal, gekombineerd met de minder burokratische organisatie en demokratische kontrole dan bij de lokale overheid te vinden is worden naar voren gebracht als de basis voor een beter en gevoeliger systeem van woningtoewijzing en beheer. Aan de andere kant worden de "Housing Associations" bekri tiseerd op

hun gebrek aan demokratische verantwoordelijkheid. Recent

hebben de "Housing Associations" binnen de wettelijke mogelij-kheden hun struktuur aangepast (soms binnen de structuur van de lokale overheid) met de bedoeling om directe kontrole door leden en huurders mogelijk te maken. Ondanks het feit dat er ongetwijfeld duidelijke successen zijn geweest, is dit soms ten koste gegaan van de verlening van bepaalde diensten, van een professioneel en efficient nieuwbouw-proces en van demokra-tische verantwoordelijkheden die in de praktijk erg beperkt zijn en weinig ruimte Iaten voor een bredere discussie over

priori-teiten voor het verstrekken van gelden, woningtoewijzing enz.

Een andere belangrijke vorm van beheer bij de stadsvernieuwing in het na-oorlogse Groot Brittannie is de "New Town Corpo-ration". Deze zijn in het algemeen opgericht om nieuwe wijken

uit de grand te stampen, alhoewel in sommige gevallen (b.v.

Telford) hun werk invloed heeft gehad op de grondverwerving,

het verbeteren van de huisvestingssituatie en de verbetering van de omgeving. Recent is er geopperd dat ze een soort model voor de vernieuwing van binnenstadsgebieden zouden kunnen vormen. De overheid is nu bezig met de oprichting van "Urban

11

-gebieden (te beginnen met de "Docklands" in Landen en Mersey-side) en deze maatschappijen zullen een tamelijk verstrekkende uitvoerende macht hebben om aan de meeste knelpunten van de stadsvernieuwing het hoofd te kunnen bieden. Desalniettemin worden ze sterk bekritiseerd, in het bijzonder door de lokale overheden binnen wiens gebieden ze zullen opereren, omdat ze geen demokratische verantwoordelijkheid dragen. In tegenstel-ling tot de "New Town Corporation", die op dezelfde gronden zijn aangevallen, moeten ze in gebieden opereren met reeds bestaande hechte politieke, ekonomische en sociale strukturen. De "Scottish Development Agency" is enige tijd geleden langs dezelfde lijnen opgericht, werkend binnen het iets andere Schotse lokale bestuursysteem, en heeft een paar duidelijke successen bereikt door het injecteren van zeer grate sommen overheids geld in het Clydeside gebied. Het is dan oak zeer goed mogelijk dat de "Urban Devolopment Corporations" uiteindelijk zullen worden beoordeeld op het kriterium of ze al dan niet in staat zijn om additionele bronnen naar hun gebieden te loodsen.

1.3.

Het flnanclele en ekonomische kader

Het systeem van verdeling van de openbare financien is om-schreven tegen de achtergrond van het bestuurlijk raamwerk. De bran van de openbare financien wordt voor het overgrote deel gevormd door belastingen, die op nationaal nivo geheven worden: hoofdzakelijk inkomsten-belasting samen met andere bronnen zoals vennootschapsbelasting, omzetbelasting, accijn-sen op benzine, wegenbelasting enz., enz.

Naast de belastinginkomsten van de Centrale Overheid staan geen inkomsten van de regionale overheid. Ze worden alleen door de lokale overheid in de vorm van onroerend goedbelasting aangevuld. Deze belasting maakt echter een relatief klein deel van de inkomsten van de lokale overheid uit en heeft veel nadelen, zoals de afwezigheid van een directe koppeling aan het inkomen en de negatieve invloed op de verbeteringsbereidwillig-heid van huiseigenaren. Ondanks de knelpunten is deze belasting de enige wezenlijke basis voor financiele autonomie van de lokale overheid en wordt om die reden beschermd. De zwakhe-den van deze regeling worzwakhe-den algemeen onderkend maar er is geen overeenstemming over een alternatief systeem dat de-zelfde mogelijkheden voor financiele autonomie van de lokale overheid schept.

Een belangrijk onderscheid moet gemaakt worden binnen de financien van de lokale overheid tussen kapitaal- en exploi-tatie- uitgaven. Exploitatie uitgaven worden gefinancierd door het belasting systeem gekoppeld aan een iets grotere "Late Support Grant" van de Centrale Overheid. Kapitaal uitgaven (inclusief het "Housing Investment Programme") worden ge-financierd doordat de lokale overheden subsidies ontvangen voor de financiering van leningen.

De verdeling van nationale middelen binnen het totale budget is in tabel 1.3 weergegeven (Bran: the Goverment's expenditure plans 1980/81 to 1983/84) en tabel 1.4 laat de verdeling het nationale budget voor de huisvesting aan zien.

Aspecten van de stadsvernieuwing zi tten in de kategorie "Other Environment Services" en worden in tabel l. 5 weergegeven. De belangrijkste kategorie daarbinnen is het "Urban programme" dat bestaat uit een speciale pot voor binnensteden, gescheiden van de normale bronnen voor de uitgaven-programma's. De uitgaven van de lokale overheid in het programma worden in de vorm van bijdragen op 75% basis verstrekt door de Centrale Overheid.

De grate en snelle beperking van de publieke uitgaven voor de volkshuisvesting (zie tabel 1.3) zal een duidelijke invloed op de omstandigheden in urbane gebieden hebben.

-

13-Tabell:4

Uitgaven voor de volkshuisvesting, in miljoenen Engelse Pond tegen marktprijzen in 1979.

44-4---~---Jaar 74-75 75-76 76-77 77-78

---

·

---Lopende Uitgaven Aigemene subsidies

Centrale overheidasubsidie voor de lokale overheid t.b.v. de

volka-huisvesting 1.152 1.210 1.379 1.279

Rentebijdrage aan de lokale

over-heid t.b.v. de volkshuisvesting 350 341 264 244 Subsidies voor nieuwe

ultbreidlngs-gebieden en 'Scottish Special

Housing Association' 98 128 143 157

Bijdragen aan 'Housing Association'

t.b.v inkomstenverllezen 14 19 21 21

Totaal algemene subsidies 1.641 1.698 1.806 1.701 Rente uitkeringen

Centrale overheid 334 302 323 345

Rente bijdragen fonds '88 102 109 117

Rente vergoedingen 70 69 94 103

Totaal aan het natlonaal inkomen

gerelataerde aubsidiea ~92 47J 526 565

Hypotheek optiea 150 175 196 188

Beheer.

Centrale overheid 10 11 10 10

Lokale overheld 58 48 70 47

Totaal lopartde uitgaven 2.325 2.404 2.609 2.511 Kapitaal Uitgaven

Bruto uitgaven lokale overheld

Grand 200 204 152 85 Nieuwbouw 1.455 1.808 1.843 1.608 Verwerving 450 227 141 80 Verbeteringsinvesteringeo 644 521 509 526 Andere uitgaven 102 130 109 88 Verbeteringsbijdragen 313 119 102 9i

Bruto leningen aan partikulleren

voor huisaankoop en verbeterlng 1.096 655 281 187 Leningen en bljdragen aan

"Housing Associations" 201 263 276 271 Totaal bruto uitgaven lokale

overheid 4.461 3.927 3.412 2.936

Bruto investeringen voor nieuwe .

uitbreidingsgebieden en voor "Scottish Special Housing Associations"

4i

Grond ::n 21 7

Nieuwbouw 218 290 292 222

Verwervlng J

Verbeterlngen 5 6 5 12

Totaal bruto lnvesterlngen voor nieu-ultbreidi09Sgebleden en voor "ScOltt-h Special Housing

Tabel 1:4 vervolg

Ultgaven voor de volkshi,Jisvestlng, In miljoenen Engelse Pond tegen marktprijzen In 1979. Jaar

Lopende Uitqaven Alqemene subsidle

Centrale overheidssubsldie voor de lokale overheid t.b.v. de volks-huisvestlng

Rentebijdrage aan de lokale over-held t.b.v. de volkshuisvestlng Subsidies voor nieuwe uitbreidings-gebieden en 'Scottish Special Housing Association'

Bijdragen aan 'Housing Association' t.b.v lnkomsterwerllezen

Totaal algemene subsidies Rente uitkering

Centrale overheid ·

Rente bijdregen fonds Rente vergoedingen

Totaal aa·n hat nationaal inkomen gerelateerde subsidies

Hypotheek optles Beheer

Centrale overheld Lokale overheid

• Totaal lopende uitgaven Kopitaal Uitgaven

Brute uitgaven loknle overheid Grand Nieuwbouw Verwerving Verbeteringsinvesteringen Andere ultgaven Verbeteringsbijdragen

Brute leningen aan partikuiieren voor huisaankoop en verbetering Leningen en bijdragen aan "Housing Associations"

Totaal brute uitgaven lokale overheid Brute investeringen voor nleuwe uitbreidingsgebieden en voor "Scottish Special Housing Associations"

Grand Nieuwbouw Verwerving Verbeteringen

Totaai bruto investerlngen voor nleuwe ultbreldlnqogebleden en voor "Scottish Special Housing

Aesoc lett 001" · 78-79 1.384 302 164 23 1.872 345 111 100 556 170 12 66 2.676 64 1.243 ·71 610 70 119 226 192 2.596 9 175 1 14 199 79-80 1.447 349 172 22 1.990 340 107 114 560 193 13 72 2.828 . 40 1.036 51 720 69 130 265 154 2.463 J 172 1 18 197 80-81 1.691 159 22 1.872 662 214 76 2.783 1.916 173

15

- ---~---Tabei1:J

Totale publleke u!tgeven In m!l]oenen Engebe Pond tegen marktpri]zen In 1979.

Jaar 74-75 75-76 76-77 77-78 78-79

----~---Defensie 7.462 7.8JO 7.721 7.550 7.502

Hulp overzee en andere d!ensten oven:ee:

Hulp overzee 628 699 671 718 795

E.E.G. bl]dragen 13 16 281 632 774

Andere diensten overzee 699 412 J93 ''86 393 Landb•luw, vlsserij en bosbouw 2.484 2.287 1.414 1.081 897 Handel, ind~trie, energie en

werk-gelegenheid 5. 213 4.299 3.886 2.460 3.203

Regeringslenlngen san

genationali-seerde bedrljven 1.187 1.450 351

-

Verkeer en waterstaat 3.820 3.9D J.505 J.022 2.975 Volkshuisvesting 7.154 6.299 6.262 5.519 5.256 Andere dlensten t.b.v. omgevlng 3.541 3.702 3.343 3.262 3.330 Politie en andere diensten t.b.v.

de openbare orde 2.172 2. 311 2.352 2.285 2.329 Onderwljs en wetenschappen, kunsten

en bibllotheken 9.584 9.757 9. 722 9.363 9.516 Volksgezondheid 8.328 8.620 8.716 8. 777 9.023 Sociale uitkerlngen 14.172 15.378 15.838 16.655 18.266 Andere openbare diensten 949 1.078 1.012 975 958 Algemene diensten 969 1.060 1.054 1.022 1.022

Noord lerland 1.925 2.056 2.064 2.054 2.233

Totes I 70.274 71.166 68.587 65.622 69.165

Reserve onvoorzlene ultgaven

Totaal 70.274 71.166 68.587 65.622 69.165

Rente lierllezen 1. 301 1.580 2.055 2.389 2.941 Totaal publleke ultgeven 71.575 72.746 70.642 68.010 72.106

---

-

---Jaar 79-80 80-81 81-82 82-83 83-84

--

-

----

---

---

-

----

--

--Defensie 7. 723 7.997 8.240 8.490 8.740

Hulp overzee en andere diensten overzee:

Hulp overzee 794 779 730

l.3;0ap 68~ E.E.G.-bijdragen 919 1.0242 1.1502 1. 550

Andere dlensten overzee 432 406 400 400 400

Landbouw, visserij en bosbouw 944 877 920 900 890 Handel, Industria, energle en

werk-gelegel'lheid 2.969 2.992 2.390 1. 910 1.760

Regeringsleningen sen

genationall--rde bedrijven 1.900 700 300 -150 -550

Verkeer en waterstaat 3.073 2.910 2.780 2.690 2.690 Volkshulsvestlng . 5.372 4.700 3.840 3.250 2.790 Andere d!ensten t.b.v. omgevlng 3.273 3.192 3.040 2.920 2.880 Politis en andere dlensten t.b.v.

de openbare orde 2.446 2.530 2.600 2.670 2.700 Onderwijs en wetenschappen, kunsten

en blbllotheken 9.654 9.225 9.010 8.850 8.670 Volksgezondheid 9.0{>7 9.186 9.230 9.410 9.500 Socials uitkerlngen 18.890 19.354 19.800 19.500 19.600 . Andere openbare dlensten 1.014 976 990 950 940 Algemene diensten 1.047 1.066 1.070 1.080 1.120 Noord farland 2.200 2.136 2.110 2.070 2.070

TQteal 71.716 70.051 68.600 66.900 66.400

Reaerve onvoorziene ultgaven 84 1.000 1. 200 1.500 2.000

Totaal 71.800 71.051 69.800 68.400 68.400

Rente verllezen 3.300 . 3.500 3.500 3.300 3.000 Totael publleke ultgaven 75.100 74.551 73.300 71.700 71.400 -1- Betreft oak de aankoop van aandelen "British Petroleum" In 1974-1975, maar de verkoop

-2-van aandelen "British Petroleum" in 1977-1978 en 1979-1980 Is niet lnbegrepen. voonpa ilingen

Tllbet 1:~

'Other Environmental Servlcee', In m!ljoenen Eng!!lse Pond tegen merktprljzen In 1979,

J.u 7~75 75-76 76-77 77-78 78-79 79-BO 80-81 81-82 82-83 83-84

---Waterbeheel'lllng (ultgezonderd drainage .., beschermlng tegen overstromlng)

Engel and en Wales 678 688 628 533 504 480 469

Schotlend 115 136 110 100 107 109 104

Drainage en bescharming tegen over- 740 700 680

ttroming 99 120 127 144 152, 191 209 Rljlawaterstaat lJ 14 15 17 20 zo 19 Lokale omgevlngsdlen1ten Kapitaal ultgaven 796 746 572 507 524: 423 382 Lopende uitgavan _{1.440 1.610 1.515 1.587 1.590 1.589 1.520 1.960 1.880 1.870} "Urban Programme" 9 a 11 16 58 92 139 Gemeentelljk elgendom in nleuwbouwgebieden 28 21 25 4

l<onlnldijke gebouwen en perken 10 10 10 10 10 11 11

Historiache gebouwen en monumenten 12 . 16 16 15 18 21 22 150 150 150

De 'erfgoederen' 7

Algemene en dlve!'lll omgevlngsdlenlten 116 . 117 112 110 120 125 121

Door de overheld betaalde 8TW 254 237 119 201 204 204 188 190 190 lBO

- Totaal 3.541 3.702 3.343 3.262 J.JJO 3.273 3.192 3.040 2.920 2.880

---·---~---Brons The Govammant'l . . pandlture plena, 1780/'81-U83/'8<\.

1.4.

Het jurldlache kader

Honderd jaar lang is er een voortdurende ontwikkeling geweest van de wetgeving op het terrein van de volkshuisvesting, ruimtelijke ordening, openbare gezondheid en andere zaken die het raamwerk voor de stadsvernieuwing vormen. Er is een overlapping tussen de "Public Health Acts" en de "Housing Acts" als het gaat om voorzieningen waaraan woningen, die onder de norm vallen, moeten voldoen, alhoewel de eerst genoemde wetten de problemen benaderen vanuit het oogpunt van overlast terwijl de "Housing Acts" instrumenten aan de lokale overheid geven om reparaties, voorzieningen en ruimte af te dwingen. De "Housing Acts" (in het bijzonder die van 1969 en 1974) zijn de belangrijkste instrumenten voor vordering, subsidiering van renovatie, maatregelen in bepaalde gebieden, verbeteringen in de omgeving, en beheersafspraken met "Hou-sing Associations". De "Hou"Hou-sing Rents and Subsidies Act" uit 1975 staat lokale overheden toe om "redelijke huren"te vragen gebaseerd op hun eigen inschattingen en subsidieni veau's. Deze wet kwam in de plaats van de financiele wetgeving voor de volkshuisvesting uit 1972 ("Housing Finance Act"), waarin men het begrip "redelijke huren" zoals dat in de particuliere sector sinds de Huurwet ("Rent Act") van 1965 werd gebruikt, voor de publieke sector introduceert.

Verschillende "Town and Country Planning Acts" hebben de basis gelegd voor de planning van het grondgebruik en in het bijzonder de maatregelen voor de controle op nieuwbouw door

l7

-lokale overheden. Hierdoor zijn ook, behalve voor de ontwikke-ling van kantoor- en bedrijfsgebouwen in bepaalde gebieden, om spreiding aan te moedigen een groot aantal andere maatregelen, die overigens van minder belang zijn, geintroduceerd.

De "Housing Bill" van de conservatieve regering die in septem-ber 1980 in werking getreden is, introduceert een aantal radi-cale veranderingen in de basisdoelstellingen van het volks-huisvestingsbeleid. In het bijzonder geeft het huurders in de publieke sector het recht hun huizen te kopen tegen zeer lage prijzen, ongeacht het beleid van de lokale overheden.

2.

OVERZICHT VAN HET

STADSVERNIEUWINGSBELEID

2.1.

Beleldsdoelstelllngen op natlonaal nivo

De achtergrond van de huidige beleidsdoelstellingen en maat-regelen worden in paragraaf 3 uiteengezet. Deze paragraaf handelt over de huidige nationale doelstellingen zoals die door de conservatieve regering sinds mei 1979 worden verwoord, oak al kunnen deze niet geheel worden gescheiden van de algemene politieke kontext van de laatste jaren. ·

De belangrijkste tendens in het huidige volkshuisvestingsbeleid is de liberalisering van het volkshuisvestingsbeleid en di t komt tot uiting in de nieuwe wetgeving (zie 1.4) waarin huurders van woningen in de publieke sector het recht hebben het huis te kopen waarin ze wonen. De regering heeft ook voorgesteld te onderzoeken of er voldoende middelen zijn om via het verstrek-ken van hypotheverstrek-ken het eigen woningbezit aan te moedigen en uit te breiden. De conservatieve regering heeft de voorstellen van de vorige regering die betrekking hadden op een grotere vrijheid voor huurders van woningen in de publieke sector ondersteund. Dit komt o.a. neer op nieuwe uitgebreidere rech-ten en mogelijkheden tot kamer- en onderverhuur en meer expliciet bescherming van het verhuren.

De ontwikkeling van de particulier huursector zal aangemoedigd worden door de vermindering van de huurbescherming. Het meest opvallende daarbij is de introduktie van het begrip "shorthold tenure" dat het verhuurders mogelijk maakt, te verhuren op basis van kortlopende contracten, met de zekerheid dat ze de beschikking over hun waning terugkrijgen aan het eind van de huurperiode, in het geval dat dit gewenst wordt. Bepaalde "toegelaten" verhuurders zal het worden toegestaan huurwoningen te bouwen buiten de controle van het huidige systeem van huurregels om.

De huidige regering probeert duidelijk het accent op woning-bouw in de publieke sektor in de binnenstadsgebieden te

ver-schuiven naar de eigen-woningsektor en de partikuliere verhuur-sektor. Omdat deze beheersvormen duidelijk hebben gefaald bij

het tot staan brengen van het verval in binnenstedelijke woon-gebieden, staat te bezien of de regering haar doelstellingen t.a.v. stadsvernieuwing waar kan maken. In vele opzichten zal dit afhangen van de middelen die de eigenaren in de vorm van subsidies, hypotheken en huren ter beschikking staan. Uit de

aard der zaak is het zo, dat binnenstadsgebieden vaak niet de

meest kapitaalkrachtige mensen aantrekken en de politiek om de stadsvernieuwing over te Iaten aan de marginate eigenaar-bewoner is met het oog op problemen als verval, hoge bouwkos-ten en snel stijgende dakloosheid dan oak duidelijk niet zonder

risico's.

Het "Urban Programme" vertegenwoordigt een klein dee! van de

publieke uitgaven, maar is vooral van betekenis in bepaalde gebieden. De algemene doelstellingen van de regering voor het "Urban Programme" zijn te omschrijven als het kreeren van binnenstadsgebieden, waar mensen willen Ieven en werken en

19

-waar particulieren, personen en instituties bereid zijn te inves-teren. De conservatieve regering heeft de bedoeling om "part-nership" en dergelijke regelingen van de vorige regering te stroomlijnen, maar zij zal doorgaan met pogingen om de preble-men van binnenstadsgebieden gecoordineerd aan te pakken.

2.2.

Beleldsmaatregelen op natlonaal nlvo

2.2.1 Juridische maatregelen.

De belangrijkste wetgeving voor de stadsvernieuwing in Enge-land op dit moment is de "Housing Act" uit 1974, waar reeds over werd gesproken in paragraaf 1.4. Het historisch perspec-tief daarvan zal in paragraaf 3 besproken worden. Het rege-ringsadvies waarmee deze wetgeving gepaard ging bestond uit de circulaires 13/75 en 14/75 (Department of the Environment Circulars).

Circulaire 13/75 (Housing Act 1974: vernieuwingsstrategieen) is filosofischer en geeft de algemene denkbeelden achter de wetgeving weer. De circulaire benadrukt in het bijzonder " het gewicht van procedures op een gezamenlijke, veelomvattende basis". Het benadrukt de verschui ving van sloop naar ver-betering: "daar waar gezagsdragers mogelijkheden zochten om huizen op te ruimen, in het bijzonder bij huizen van eigenaar

bewoners, bleek het veel minder gemakkelijk aan te tonen dat

nieuwbouw de beste weg was en weerstand tegen een dergelijke actie kwam van aile kanten. Bovendien is totale sloop sterk bekritiseerd (in het Iicht van de woningnood in Landen en andere grate steden) vanwege het feit dat de totale woning-voorraad, zolang de nieuwbouw duurt een aantal jaren beperkt wordt".

De nadruk op verbetering wordt ook in een wijdere kontext ge-plaatst: "Gezagsdragers moeten rekening houden met akti-viteiten die boven de verbetering van huizen en hun omgeving stijgen. De staatssecretaris verwacht dat autoriteiten een

der-gelijke fysieke behandeling voor zover mogelijk coordineren

door het aanbrengen van voorzieningen en het verzorgen van diensten t.b.v. lokale, publieke of vrijwillige organisaties, en

door maximaal gebruik te maken van bronnen die binnen de gemeenschap zelf voor handen zijn. Bovendien moeten volgens de staatssecretaris de lokale overheden, als ze zich met volks-huisvesting bezig houden, een flexibele, gecoordineerde con-tinue vernieuwing, die in plaats van op sloop gericht is op het behoud van bestaande strukturen, centraal in hun beleid hebben staan".

Ook moeten de lokale overheden er natuurlijk voor zorgen dat voorstellen voor woningverbetering terug te vinden zijn in een

wettelijk planningsraamwerk. Zo mogen bijvoorbeeld

investerin-gen in woningverbetering uiteraard niet in strijd zijn met andere faktoren die de toekomst van het gebied betreffen." De

nadruk wordt gelegd op de integratie van vernieuwingsprogram

-ma's het wettelijke planningsproces en in het bijzonder op

"structuurplannen" ("structure plans") zeals omschreven in de Circulaire 98/74. Maar men erkent dat het planningsproces erg traag is en dat "daar waar de lokale omstandigheden er om

vragen, de bestemming van een speciaal woongebied niet be-hoort te wachten op wat voor plannenmakerij dan ook".

Circulaire 13/75 geeft een aantal factoren die de belangrijkste zouden zijn bij het maken van een vernieuwingsstrategie: socia-le druk, lokasocia-le omstandigheden, fysieke conditie van de woning-voorraad, omgevingsfactoren, verhuisketens, in het bijzonder in relatie tot de behoefte aan woonruimte, bronnen (geld en bouwindustrie, personeel en kennis/vakmanschap) en karakteris-tieke ontwikkelingen in de lokale woningmarkt.

De circulaire legt met name de nadruk op de behoefte om een filosofie van "graduele vernieuwing" te ontwikkelen, wat in-houdt "een continu proces van kleinschalige buurtgerichte ver-vangende nieuwbouw en vernieuwing beantwoordend aan de sociale en fysieke behoeften zoals ze zich ontwikkelen en veranderen. Verbetering moet in verschillende mate plaatsvin-den, zodat ze tegemoet kan komen aan de werkelijke vraag van de individuele bewoners".

Circulaire 14/75 is het belangrijkste geschrift waarin gedetail-leerd advies wordt gegeven voor de toepassing van de wettelijke bepalingen voor gebiedsgewijze verbetering uit de "Housing Act" 1974.

Als lokale overheden gebieden verklaren tot "Housing Action Areas" (verder te noemen: "H.A.A.") dan moeten zowel de fysieke als de sociale omstandigheden onderzocht worden en moet aangetoond worden dat deze omstandigheden onvoldoende zijn en dat deze binnen een periode van 5 jaar na de aanwijzing tot "H.A.A." effectief kunnen worden opgelost. Daarmee pro-beert men het volgende veilig te stellen:

a) de integrate gebiedsgewijze verbetering van de woonomstan-digheden;

b) het welzijn van de mensen, die in de tussenliggende tijd in het gebied wonen, enz;

c) het gepaste en effectieve beheer en gebruik van die waning. Om uitspraken te doen over de kwaliteit van de woonomstandig-heden in een potentiele "H.A.A." is de lokale overheid verplicht de gebreken in het woningbestand en de woonomgeving te inventariseren.

T .b.v. de inschatting van de sociale problematiek moet het volgende onderzocht worden:

a) het aantal huishoudens dat kookgelegenheid, bad, water closet of andere voorzieningen met elkaar deelt;

b) het aantal huishoudens dat met een dichtheid van 1,5 of meer persoon per kamer leeft;

c) het aantal huishoudens dat een woonruimte huurt van parti-culieren, enz.;

d) de concentratie in het gebied van huishoudens met bij-zondere woonruimte problemen (b.v. ouderen, grate gezin-nen, alleenstaanden, werklozen, enz.)

Vervolgens vraagt men de lokale overheid onderzoek te doen naar de mate waarin fysieke en sociale factoren "samenvallen en interacteren" waardoor onbevredigende levensomstandighe-den ontstaan en in hoeverre de bijzondere bevoegdhelevensomstandighe-den en bepalingen van "H.A.A." ertoe bij kunnen dragen de omstandig-heden te verbeteren. Ze moeten ook verzekeren dat er voldoen-de bronnen zijn wat betreft geld, mankracht, een geschikte "Housing Association", de capaciteit van de bouwindustrie en herhuisvestingsvoorzieningen.

21

-In het algemeen betreft de "H.A.A." gebieden van 200

a

Tenslotte mogen lokale overheden geen "H.A.A." aanwijzen wanneer daar een aanzienlijk aantal woningen reeds in hun eigendom is.

Er is een groat aantal wettelijke procedures waaraan moet worden voldaan na de aanwijzing, zoals het plaatsen van adver-tenties, het zorgdragen voor publiciteit en het overleggen van een groat aantal dokumenten en formulieren aan het "Depart-ment of Environ"Depart-ment". De staatssecretaris van dit departe"Depart-ment heeft de macht om de aanwijzing tot "H.A.A." tegen te houden of te beeindigen als hij denkt dat de aanwijzing niet terecht was. Oak kan hij de werking beperken.

Binnen een tot "H.A.A." aangewezen terrein heeft de lokale overheid de macht om te vorderen als het gaat om eigen-dommen die leeg staan, slecht onderhouden of slecht beheerd worden. Omdat een dergelijke procedure lang duurt is er oak een wettelijke bepaling voor de bescherming van huurders tijdens de vorderingsprocedure. De lokale overheid heeft boven-dien extra mogelijkheden om verbetering van de woonomgeving in een "H.A.A." uit te voeren.

Partikuliere verhuurders hebben de verplichting om de lokale overheid in kennis te stellen als zij van plan zijn hun eigendom te verkopen of een huuropzegging te overhandigen.

Circulaire 14/75 bevat verdere richtlijnen voor het aanwijzen van "General Improvement Areas", (verder te noemen: "G.I.A.") oorspronkelijk gelntroduceerd in de "Housing Act 1969", maar vanaf '74 oak bedoeld voor gebieden waar stringente maatrege-len en subsidiebepalingen als in een "H.A.A." niet noodzakelijk zijn.

De circulaire geeft oak bepalingen voor de aanwijzing van "Priority Neighbourhoods", oorspronkelijk bedoeld om a an te geven dat daarvoor plannen voor een intensieve verbetering in de nabije toekomst bestonden. Omdat er sinds de "Housing Act" uit 1974 bijna geen gebruik van is gemaakt, zijn zein 1980 weer afgeschaft.

Onlangs, in 1976, began de regering haar binnenstadsinitiatieven op uitgebreidere schaal te ontwikkelen, met het doe! het fragmentarische regerings- en lokale overheidsbeleid, program-ma en budget op een doelgerichtere program-manier te sturen. Dit was gekoppeld aan het belang, de lokale economie van binnensteden te verbeteren en aan de behoefte tot een betere integratie van het beleid op alle overheidsniveau's te komen. Deze gedachten

zijn neergelegd in het "White Paper" van de Labour regering: "Policy for the inter cities", dat gepubliceerd werd in juni 1977. De specifieke voorstellen die daarin gelntroduceerd werden hadden te maken met "Partnership Areas", gebieden die extra middelen uit het "Urban Programme" (zoals beschreven in paragraaf 1.3) zouden krijgen en die hechte

samenwerkingsaf-spraken tot gevolg hebben (tenminste theoretisch) tussen de lokale overheid, de centrale overheid, de lokale onderwijs autoriteiten,de lokale gezondheidsdiensten, en andere relevante

instanties. Aan deze plannen wordt aanzienlijke prioriteit gege-ven door politici en in het algemeen wordt een minister uit de

regering aangewe:ren als voorzitter. Maar zoals eerder gezegd, de additionele middelen zijn minimaal, zodat de meeste posi-tieve daden zijn voortgekomen uit de herverdeling en reorgani-satie van bestaande budgetten en programma's

2.2.2 Financii:He maatregelen.

Het subsidiesysteem in de Britse volkshuisvesting is uiterst komplex. Het is bovendien is de loop der jaren zo ontwikkeld dat radikale veranderingen op enorme politieke risiko's stuiten. De beste benad,ering om het subsidiesysteem weer te geven is naar mijn idee de sektor-indeling. In het volgende worden de verschillende subsidieringsmaatregelen per beheersvorm, eige-naar-bewoners, lokale overheid en partikuliere verhuurders be-schreven.

Over het algemeen heeft de eigenaar-bewoner de aankoop van zijn waning middels een hypotheek gefinancierd. De meest voorkomende vorm van hypotheekverstrekking in Groot-Brittan-nie is die, waarbij rente en aflossing op basis van jaarlijks gelijk blijvende annuitei ten betaald worden. De looptijd varieert daar-bij van 25 tot 30 jaar. Het belastingstelsel in Groot-Brittannie biedt de mogelijkheid om t.b.v. de vaststelling van het belast-baar inkomen de betaalde rente van het bruto-inkomen af te trekken. Zoals bekend werkt deze vorm van subsidiering deni-vellerend, d.w.z. hoe hager het inkomen, hoe grater de subsidie omdat het belastingpercentage hager is. Om deze in zich zelf onbillijke werking van het systeem enigszins te verlichten is men er in Groot-Brittannie toe overgegaan om de eigenaar-bewoners met de laagste inkomens, d.w.z. diegenen die minder dan de gemiddelde belastingvoet (momenteel 30%) betalen, een alternatief te bieden. Zij kunnen kiezen voor ofwel belasting-aftrek, die altijd minder is dan die 30% en pas na vee! vijven en zessen terugvloeit, ofwel een rentesubsidie, waarin, ongeacht het inkomen, het belastingvoordeel, dat bij een belastingvoet van 30% zou zijn betaald, is verwerkt.

Een tweede zeer belangrijk voordeel voor eigenaar-bewoners is de vrijstelling van belasting over het huurwaarde-forfait (vanaf

1963).

Een andere subsidie vormt de vrijstelling van belasting over vermogenswinsten die ontstaan door de verkoop van de eigen waning. Deze vrijstelling geldt aileen voor eigenaar-bewoners en niet voor partikuliere verhuurders. Er is oak een maximum aan verbonden en wel 50.000 pond.

Er valt tot slot nag op te merken dat deze financii:He voordelen -oak al worden ze in de volksmond niet als subsidie gezien - wel degelijk het effekt van subsidiering hebben en bovendien hogere inkomensgroepen meer ten goede komen dan lagere. Er ontstaan trouwens nag meer voordelen uit het eigen-woningbezit in de vorm van prijsstijgingen (in Groot-Brittannie nag altijd een feit), en, hoewel oak dat zelden gerealiseerd wordt, de rol die bezit speelt bij het verkrijgen van krediet.

Het financieringsyssteem van de lokale overheid t.a.v. de bouw en het beheer van woningen in de sociale sektor is voor een buitenstaander een niet te doorgronden labyrinth. Zeer beknopt verloopt 6~n en ander als volgt:

Om te beginnen kost het de lokale overheid financiele middelen om de basis te leggen voor de realisatie van de woonvoorziening in zijn algemeenheid. Deze kosten hebben betrekking op het