Ben ik mijn broeders hoeder? : een multidisciplinair onderzoek naar ‘vluchtende’ gezinnen voor Jeugdzorg

Master Scriptie Forensische Orthopedagogiek

16 april 2016

A. M. Hoepman

(10654763)

Ben ik mijn broeders hoeder?

Een multidisciplinair onderzoek naar ‘vluchtende’ gezinnen voor Jeugdzorg.

Eerste Beoordelaar: dhr. prof. dr. G. J. J. M. Stams

Tweede Beoordelaar: mw. mr. T. de Wit

Dit onderzoek is geïnitieerd door mw. J. J. C. van der Sluijs- Bouma, WVO aanpak probleem jeugd- en gezinnen, politie Amsterdam-West en uitgevoerd bij het Landelijk Bureau Vermiste Personen, Nationale Politie. Onder begeleiding van: dhr. C. Schippers.

Voorwoord

Iets meer dan een jaar geleden, begon ik mijn zoektocht naar antwoorden. Antwoorden die cruciaal lijken om de belangen van kinderen in ‘vluchtende’ gezinnen te kunnen behartigen. Antwoorden waarbij men zich af kan vragen waarom deze er nu pas zijn en antwoorden die de Nederlandse Staat in gebreke lijken te stellen. De complexiteit van de materie veranderde mijn zoektocht langzaamaan in een queeste, waarbij de grote hindernissen bestonden uit onvindbare informatie en frustraties rondom tegenstrijdige wetgeving. Dit maakte de ‘reis’ langer dan verwacht, maar absoluut niet minder de moeite waard.

Ook deze queeste kon niet zonder helpers.

Mijn dank gaat in het bijzonder uit naar Joke van der Sluijs- Bouma, zonder wie dit onderzoek niet had plaatsgevonden. Daar waar anderen ‘vluchtende’ gezinnen zagen, merkte Joke ze op. Daarnaast gaat mijn dank uit naar mijn scriptiebegeleiders dhr. prof. dr. Stams en mw. mr. De Wit, aan wie ik alle vragen kon stellen die mij zo bewogen. Tevens wil ik graag Carlo Schippers en Irma Schijf bedanken, die mij binnen de politie hebben begeleid en mij de ondersteuning hebben geboden die ik nodig had. Dank ook aan alle behulpzame professionals die mij zo hartelijk hebben ontvangen en de tijd hebben genomen om met mij na te denken over de ‘vluchtende’ gezinnen. Jullie inzet heeft mijn onderzoek de kracht gegeven die het nodig had. Ook mijn familie en vrienden wil ik bedanken. Bedankt voor jullie hulp en steun, maar vooral bedankt dat ik met jullie de dingen mag doen die het leven zo de moeite waard maken.

Ten slotte wil ik deze queeste eindigen met de ook in deze context zeer betekenisvolle woorden van Gerard Reve: “ Het is gezien, mompelde hij, het is niet onopgemerkt gebleven”

(De Avonden, 1947).

Annelotte Hoepman Leiden, 16 april 2016.

Am I my brother’s keeper?

A multidisciplinary study about families ‘fleeing’ from Youth care. Abstract

Through investigation of legislation, case law and literature, this multidisciplinary study explores whether the Dutch legislation concerning supervision orders provides sufficient opportunities to prevent parents and their children from avoiding the care of child protection agencies during a supervision order by moving abroad. Earlier research into 'fleeing' families is currently lacking. Therefore, it has also been attempted to get an indication of the severity and prevalence of 'fleeing' families by means of interviewing seventeen professionals who came into contact with such families through their job. These professionals were also asked about possible solutions. The professionals emanate from various regions in the Netherlands and work, among other things, within the police and various bodies of the Child Protection system.

Dutch policy and legislation were not clear, causing confusion concerning whether or not a legal move to other countries during a supervision order is possible. Moreover, the professionals evaluated the law that can be invoked when a family has departed as inefficient, and they regarded the consideration of the best interests of these children as insufficient. The proposed solutions implied inter alia ambiguity about a correct policy and the need for resources to prevent families from disappearing off the 'radar'. The professionals perceive 'fleeing' families as incidents. Although one may question the gravity of 'fleeing' families, 'fleeing' families notwithstanding turn out to be a severe and alarming problem. Post departure, the families mostly disappeared from view, while the children who were in the picture nearly all were found in a threatening situation. Apparently, care for the child cannot be realized in these cases.

It can be concluded that the Dutch legislation concerning supervision orders does not provide sufficient opportunities to prevent care being withdrawn from children from 'fleeing' families, even though the problems of ‘order supervised children’ are usually severe, and the Dutch State should protecting them. Thus, the current situation involves a violation of

children’s rights. This calls for an amendment in order to defend and attend to the interests of children in 'fleeing' families. In the meantime, the professionals should receive access to clear and unambiguous information in order to create a univocal practice implementation. This study, in combination with the protocol that was constructed for both police and child protection enforcement authorities and which was based on the outcomes of this research, should thus form the outset.

Samenvatting

In dit multidisciplinaire onderzoek is door bestudering van wetgeving, jurisprudentie en literatuur onderzocht of de Nederlandse wetgeving omtrent de ondertoezichtstelling afdoende mogelijkheden biedt om te voorkomen dat ouders zichzelf en hun kind, door gedurende een ondertoezichtstelling naar het buitenland te verhuizen, kunnen onttrekken aan de zorg van de

kinderbeschermingsuitvoerende instantie. Eerder wetenschappelijk onderzoek naar

‘vluchtende’ gezinnen ontbreekt. Derhalve is tevens getracht om een indicatie te krijgen van de ernst en omvang van ‘vluchtende’ gezinnen door zeventien professionals te interviewen die middels hun functie met dergelijke gezinnen in aanraking kwamen. Hierbij zijn de professionals ook gevraagd naar mogelijke oplossingen. De professionals zijn afkomstig uit diverse regio’s in Nederland en zijn onder andere werkzaam binnen de politie en verscheidene instanties van de Kinderbeschermingsketen.

Het Nederlands beleid en de regelgeving bleken niet eenduidig, waardoor confusie ontstaat over het al dan niet rechtsgeldig verhuizen naar het buitenland gedurende een ondertoezichtstelling. Bovendien beoordeelden de professionals de wetgeving die kan worden ingeroepen als het gezin vertrokken is als inefficiënt en achten zij de belangenbehartiging van deze kinderen onvoldoende. De aangedragen oplossingen impliceerden onder meer onduidelijkheid omtrent een juist beleid en de behoefte aan middelen om te voorkomen dat gezinnen onder de ‘radar’ verdwijnen. De professionals ervaren ‘vluchtende’ gezinnen als incidenten. Hoewel hierdoor aan de ernst van ‘vluchtende’ gezinnen kan worden getwijfeld, bleken ‘vluchtende’ gezinnen desondanks een ernstig en zorgelijk probleem. De gezinnen verdwenen na vertrek veelal uit beeld, terwijl de wel zichtbare kinderen zich vrijwel allemaal in een bedreigende situatie bevonden. De zorg voor het kind kan in deze gevallen blijkbaar niet worden gerealiseerd.

Geconcludeerd wordt dat de Nederlandse wetgeving omtrent de ondertoezichtstelling onvoldoende mogelijkheden biedt om te voorkomen dat kinderen uit ‘vluchtende’ gezinnen aan de zorg worden onttrokken, terwijl de problematiek van onder toezicht gestelde kinderen doorgaans ernstig is en de Nederlandse Staat hen zou moeten beschermen. In de huidige situatie is derhalve sprake van een kinderrechtenschending. Dit vraagt om een wetswijziging ten einde de belangen van kinderen in ‘vluchtende’ gezinnen te kunnen behartigen. In de tussentijd dienen de professionals toegang te krijgen tot heldere en eenduidige informatie om zo een eenduidige uitvoeringspraktijk te kunnen creëren. Dit onderzoek en het op de onderzoeksresultaten gebaseerde protocol voor politie en kinderbeschermingsuitvoerende instanties vormen daarmee een begin.

Inhoudsopgave INLEIDING ... 7 METHODE ... 13 Studie ontwerp ...13 Participanten ...13 Instrumenten ...14 Procedure ...14 Data analyse ...15 Termen ...17 Onderzoeksstage en protocol ...17 RESULTATEN I ... 18 ‘VLUCHTENDE’ GEZINNEN ... 18

DE NEDERLANDSE WETGEVING OMTRENT DE ONDERTOEZICHTSTELLING NADER OMSCHREVEN .... 19

Gezagsrecht ...19

De ondertoezichtstelling ...20

De schriftelijke aanwijzing ...20

Machtiging uithuisplaatsing ...21

Spoed ...22

NEDERLANDS WETTELIJK KADER ‘VLUCHTENDE’ GEZINNEN... 22

De kale ondertoezichtstelling ...23

Ondertoezichtstelling met schriftelijke aanwijzing ...26

Ondertoezichtstelling met machtiging uithuisplaatsing ...28

Politie en Justitie ...28

INTERNATIONAAL WETTELIJK KADER ‘VLUCHTENDE’ GEZINNEN ... 30

Haags Kinderbeschermingsverdrag 1961 ...31

Haags Kinderbeschermingsverdrag 1996 ...31

Verordening Brussel II bis ...32

Haags Kinderontvoeringsverdrag 1980 ...32

De Centrale Autoriteit ...33

Voorrangsregelingen ...33

Bevoegdheid, Erkenning en Tenuitvoerlegging ...34

Gewone verblijfplaats...35

Erkenning en tenuitvoerlegging ...36

Teruggeleiding...37

WETTELIJKE (ON)MOGELIJKHEDEN BIJ HET ‘VLUCHTEN’ VAN GEZINNEN NAAR HET BUITENLAND . 40 De kale ondertoezichtstelling ...40

Ondertoezichtstelling met schriftelijke aanwijzing ...44

Ondertoezichtstelling met MUHP ...45

RESULTATEN II ... 47

OP WELKE WIJZE ERVAREN PROFESSIONALS HET GESCHETSTE FENOMEEN VAN ‘VLUCHTENDE’ GEZINNEN? ... 47

Zijn de professionals direct of indirect met deze gezinnen in aanraking geweest? ...47

Komt hun werkwijze en/ of kennis overeen met de resultaten uit het literatuuronderzoek? ...48

Bestond er zicht op de nieuwe woon- en leefomstandigheden van de gezinnen en leken deze mogelijk bedreigend voor het welzijn van het kind? ...51

Wat vinden de professionals van ‘vluchtende’ gezinnen? ...52

Worden de belangen van kinderen voldoende behartigd? ...54

IN WELKE OMVANG HEBBEN DE PROFESSIONALS ‘VLUCHTENDE’ GEZINNEN ERVAREN? ... 54

GENOEMDE OPLOSSINGEN VAN DE PROFESSIONALS. ... 55

DE CONFUSIE OMTRENT DE SCHRIFTELIJKE AANWIJZING ... 56

De coördinator Centrale Autoriteit Internationale Kinderaangelegenheden/ plaatsvervangend

hoofd van de afdeling Juridische en Internationale zaken. ...58

De Landelijk Jeugd Officier werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie ...59

DISCUSSIE EN CONCLUSIE ... 60

LITERATUURLIJST ... 71

BIJLAGEN ... 76

BIJLAGE 1 INTERVIEW PROFESSIONALS ... 76

BIJLAGE 2PROTOCOL ‘VLUCHTENDE’ GEZINNEN VOOR JEUGDHULP ... 80

BIJLAGE 3 OVERZICHT AANGESLOTEN LANDEN HKBV1961 ... 90

BIJLAGE 4 OVERZICHT AANGESLOTEN LANDEN HKBV1996 ... 90

BIJLAGE 5 OVERZICHT AANGESLOTEN LANDEN HKOV1980 ... 91

Inleiding

Het mensenkind wordt net als vele andere dieren hulpeloos geboren (Van der Veer, 2005). Echter, anders dan bij dieren, verkeren mensenkinderen door hun geruime jeugdperiode veel langer in een staat van afhankelijkheid (Wolff-Alberts & Kronjee, 1992). De Jeugd van het mensenkind is een kritische periode voor zijn ontwikkeling, waarbij stimulatie uit de omgeving belangrijk is voor de ontwikkeling van de hersenen (Blakermore & Frith, 2005). Deze lange jeugdperiode stelt een kind in staat om zich fysiek en emotioneel te ontwikkelen en maakt hem ontvankelijk voor de overdracht van (sociale) kennis en cultuur (Wolff-Alberts & Kronjee, 1992). De jeugd kan zo worden gezien als de grote kracht van een kind. Derhalve is het van belang dat zijn ouders, verzorgers en de samenleving tegemoet komen aan de voorwaarden die het nodig heeft om zich te ontwikkelen tot een gezond en zelfstandig individu (Wolff-Alberts & Kronjee, 1992). Opvoeding is hierbij een noodzakelijke voorwaarde voor een kind zijn ‘volwassenwording’ (Langeveld, 1979). De ouders van het kind vervullen hierin een spilfunctie doordat zij veelal het kind zijn directe omgeving vormen (Masten & Shaffer, 2006).

De uitgebreide jeugdperiode vormt tevens de grote kwetsbaarheid van het kind. Het maakt het kind lange tijd afhankelijk van de ouders, waardoor het geringe invloed kan uitoefenen op zijn eigen opvoeding en omgeving. Het is hierbij aan de ouders om recht te doen aan het kind als ontwikkelend, lerend en vrij menselijk wezen (Crombrugge, 2006). Echter, wanneer ouders door onwetendheid, onvermogen en/of onwil hier niet toe in staat zijn, vormen ouders voor kinderen geen bron van bescherming, maar een bron van gevaar (Masten & Shaffer, 2006). Derhalve is het onvoldoende om enkel uit te gaan van de ouders als belangenbehartigers van hun kind en is het noodzakelijk om als kind zelf rechten te bezitten (Crombrugge, 2006). De belangen van kinderen kunnen immers beter verdedigd worden wanneer zij beschreven worden als rechten in plaats van ‘plichten van de ouders jegens het kind’ omdat het recht de ‘rechtendrager’ een gerechtvaardigde claim geeft. Dit versterkt de positie van kinderen en vermindert hun afhankelijkheid (De Ruyter, 1995).

Kinderen kunnen (mensen)rechten ontlenen aan het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), maar het Internationale Verdrag Inzake de Rechten van het Kind (IVRK) is voor kinderen van groter belang. In het IVRK is het ‘pedagogische’ belang van het kind onder woorden gebracht en zijn de minimale ontwikkelingsvoorwaarden van kinderen vastgelegd in rechten (De Graaf, 2008; Van IJzendoorn, 2005). Het IVRK is het meest breed geaccepteerde mensenrechteninstrument ter wereld en is in Nederland op 8 maart 1991 in werking getreden (Blaak et al., 2012). Het bevat kinderbeschermings- en

participatierechten en geeft regels voor de noodzakelijke voorzieningen voor kinderen (De Graaf, 2008). Het verdrag gaat uit van de visie dat kinderen geen kleine volwassenen zijn, maar mensen op weg naar volwassenheid. Hierbij heeft het kind ruimte nodig om op te groeien tot een evenwichtige volwassene. Het verdrag gaat verder dan bescherming en biedt het kind kansen om zich zo optimaal mogelijk te kunnen ontwikkelen. De overheid van de rechtsmacht waarbinnen het verdrag in werking is getreden, heeft de taak om de rechten van deze kinderen te vervullen (Blaak, Bruning, Eijgenraam, Kaandorp & Meuwwese, 2012).

Zo ook Nederland, dat zich door de ratificatie van het IVRK verplicht heeft, om zich te conformeren aan de internationale minimumnormen ter bescherming en bevordering van de rechten van het kind. Als gevolg daarvan kan binnen de nationale wetgeving een beroep worden gedaan op het IVRK en vormt het IVRK nadrukkelijk de grondslag voor het Nederlands Jeugdbeleid (Blaak et al., 2012). Hoewel het Verdrag zich niet tot de ouders richt en het geen concrete opvoedingsadviezen bevat, heeft het Verdrag toch een grote pedagogische betekenis (Crombrugge, 2006). Binnen het Nederlands jeugdbeleid worden, overeenkomstig de bepalingen uit het IVRK, de ouders door hun spilfunctie in de opvoeding gezien als de eerste die de belangen van hun kind zouden moeten behartigen. Zoals bepaald in artikel 5 IVRK hebben de ouders de taak om hun kinderen te voorzien van passende leiding en begeleiding bij de uitoefening van de door het Verdrag verkregen rechten (De Graaf, 2008). Hierbij wordt de opvatting vanuit de Pedagogiek dat het gezin de beste opvoedingsomgeving is eveneens onderschreven door artikel 9 en 18 IVRK, die waarborgen dat een kind het recht heeft om bij zijn ouders op te groeien en dat ouders primair de verantwoordelijkheid dragen over de opvoeding van het kind (Schuengel & IJzendoorn, 2005). Het Verdrag doet op deze manier geen afbreuk aan de verantwoordelijkheid van de ouders, maar plaats de ouders juist voor hun verantwoordelijkheid (Crombrugge, 2006).

Ouders hebben naar aanleiding van artikel 8 EVRM (recht op family life) een grote mate van vrijheid om de opvoeding naar eigen ideeën in te vullen. De keerzijde van deze vrijheid is de ouderlijke verantwoordelijkheid. Ouders moeten voldoen aan de algemeen aanvaarde standaard van minimale zorg die voortvloeit uit het IVRK en dienen zo hun

opvoeding te verantwoorden (Crombrugge, 2006; De Graaf, 2013). Echter door onmacht,

onkunde of omstandigheden zijn er ouders die onvoldoende kunnen voldoen aan de ontwikkelingsvoorwaarden van hun kind (Kruithof, 2008). Voortvloeiend uit het IVRK heeft het kind ‘op grond van zijn lichamelijke en geestelijke onrijpheid’ bijzondere bescherming en zorg nodig met ‘inbegrip van geëigende wettelijke bescherming zowel voor als na zijn geboorte’ (preambule IVRK). Dit maakt dat bij de Staat een verantwoordelijkheid tot

ingrijpen ligt wanneer het welzijn van een kind in gevaar komt (De graaf, 2008). Onder deze verantwoordelijkheid valt de taak om als Staat een kinderbeschermingsmaatregel te bieden waarmee aan kinderen de juiste bescherming wordt geleverd, zonder dat de Staat zich overmatig bemoeit met het gezinsleven van een kind en zijn of haar ouders (Bruning, 2011).

Kinderbescherming maakt inbreuk op de rechten van ouders. Toch is Kinderbescherming gerechtvaardigd wanneer de belangen van een kind door onmacht of onwil van ouders in gevaar komen. Ouders ontlenen immers ouderrechten aan het feit dat zij een kind hebben en deze rechten stellen hun in staat om het kind op te voeden, te verzorgen en te beschermen. Ouderrechten staan derhalve in dienst van het kind om zich adequaat te kunnen ontwikkelen en op te groeien tot een evenwichtige volwassene. Schaden de ouders de belangen van het kind, dan verliezen de ouderrechten hun rechtsgrond (Wetering, 1997).

Desalniettemin is Kinderbescherming een gecompliceerde aangelegenheid (Kruithof, 2008). Het is in de verschillende opvoedingssituaties niet altijd even duidelijk wanneer de verantwoordelijkheid van de ouders eindigt en die van de Staat begint (De Graaf, 2008). Het vaststellen van Staatsingrijpen kan complex zijn doordat een maatschappij onderhevig is aan verandering, waardoor er voor kinderen nieuwe ontwikkelingseisen ontstaan. Dit schept nieuwe ontwikkelingsvoorwaarden in de aard en mate van zorg of ondersteuning die wordt gevraagd om de nieuwe taken te kunnen volbrengen. De verandering in ontwikkelingseisen en verandering in ontwikkelingsvoorwaarden vinden niet synchroon plaats, wat regelmatig een verschuiving geeft van het profiel van kinderen en jeugdigen die in hun ontwikkeling worden bedreigd (Wolff-Alberts & Kronjee, 1992). Daarnaast is er in de driehoek van ouders, kinderen en professionele opvoeders bijna vanzelfsprekend sprake van concurrentie en wantrouwen. De professionele opvoeders vinden dat ouders niet in het belang van het kind handelen, terwijl ouders de professionele opvoeder kunnen zien als bedreiging en mogelijke ‘kinderdief’. Tevens zal het kind, ondanks de mogelijk slechte ervaringen, loyaal blijven aan zijn of haar ouders (Kruithof, 2008). Bovendien zijn er conflicterende rechten (De Graaf, 2008). Enerzijds hebben de ouders en het kind het recht op een familieleven met elkaar (Artikel 9, 18 lid 1 IVRK en artikel 8 EVRM). Anderzijds schrijft het IVRK voor dat de belangen van het kind de eerste overweging moeten zijn (artikel 3 IVRK) en heeft de Staat het recht om zo nodig in te grijpen in het ouderlijk gezag om de rechten van een kind te waarborgen (artikel 18 lid 1 IVRK).

In Nederland kan de Staat met behulp van Kinderbeschermingsmaatregelen ingrijpen in het ouderlijke gezag. Hierdoor tracht de wetgever kinderen te beschermen tegen ouders die er onvoldoende in slagen om het recht op een gezonde en evenwichtige ontwikkeling en groei

naar zelfstandigheid van hun kind te realiseren (Kok, 2015). Wanneer kinderen op een dusdanige manier opgroeien dat zij ernstig in hun ontwikkeling worden bedreigd en de ouders onvoldoende in staat zijn om de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding te dragen binnen een voor de ontwikkeling van de minderjarige aanvaardbaar te achten termijn of de ouder het gezag misbruikt, zal het gezag van een ouder worden beëindigd (artikel 1:266 BW). Dit betreft een zware maatregel en hiertoe zal enkel worden overgegaan wanneer dit in het belang van het kind is (Kok, 2015). In Nederland is de meest toegepaste maatregel van de Kinderbescherming een ‘lichtere’ maatregel: de ondertoezichtstelling (OTS; Bruning & Liefaard, 2013). De OTS kan worden uitgesproken wanneer een minderjarige dusdanig opgroeit dat hij ernstig in zijn ontwikkeling wordt bedreigd en de hiervoor aangeboden zorg niet of onvoldoende wordt geaccepteerd. Hierbij moet echter duidelijk zijn dat de ouders binnen een aanvaardbaar te achten termijn in staat zullen zijn om de verzorging en opvoeding weer op zich te nemen (artikel 1:255, lid 1 BW) (Kok, 2015). Het doel van de OTS is de verantwoordelijkheid zo veel mogelijk bij de ouders te laten en de gezinsband tussen de ouders en het kind bevorderen, terwijl er wel hulp en steun geboden wordt om de bedreiging van de ontwikkeling van het kind af te wenden (Bruning & Liefaard, 2013). Op deze manier wordt geprobeerd om zo veel mogelijk tegemoet te komen aan de eerder beschreven conflicterende rechten van ouders, kind en Staat (Bruning, 2008).

In de jaren negentig van de vorige eeuw lag het accent binnen de Kinderbescherming op de vraag wanneer staatsingrijpen legitiem was. Er werd voorzichtig omgegaan met staatsingrijpen en ouders kregen veel kansen om hun kinderen alsnog zelf op te voeden. Dit veranderde echter door verschillende commissierapporten waaruit bleek dat de veiligheid van kinderen onvoldoende gewaarborgd was. Het accent verschoof en de veiligheid van het kind werd belangrijker dan het recht van de ouders om hun kind op te voeden, de Staat ging sneller over tot ingrijpen (Bruning, 2011). Bij dit staatsingrijpen dient het belang van het kind altijd de eerste overweging te zijn (artikel 3 IVRK). Toch kampt Bureau Jeugdzorg, voorheen verantwoordelijk voor de uitvoering van de kinderbeschermingsmaatregelen, met een slecht imago (Bruning, 2008). Door wachtlijsten, incidenten met een dramatische afloop zoals de Savanna-zaak, de kritische rapporten en de vervolging van de gezinsvoogd van Savannah kreeg Bureau Jeugdzorg veel negatieve media-aandacht (Bruning, 2008).

Ook op 5 maart 2009 kwam Bureau Jeugdzorg negatief in het nieuws. Naar aanleiding van een eigen onderzoek meldde het programma Netwerk dat een aanzienlijk aantal ouders van wie de kinderen uit huis geplaatst of onder toezicht gesteld dreigden te worden met hun kinderen naar België waren gevlucht. Op deze wijze konden de gezinnen het toezicht van

Bureau Jeugdzorg ontvluchten (Netwerk, 2009). Het idee om te ‘vluchten’ voor Bureau Jeugdzorg haalden de gezinnen van internet, waar verscheidene anti-jeugdzorgforums bestaan. Daarnaast werd dit advies openlijk gegeven door advocaat Jan van Ruth, die inmiddels van het tableau is geschrapt (Advocatie, 2012). Na afloop van de uitzending reageerde de politiek geschokt en er werd een spoeddebat aangevraagd met de toenmalige minister van Jeugd en Gezin: André Rouvoet. Minister Rouvoet gaf destijds aan dat er geen cijfers beschikbaar waren van het aantal gezinnen dat ten tijde van een ondertoezichtstelling of raadsonderzoek naar het buitenland verhuisde om Jeugdzorg te ontvluchten. De Raad voor de Kinderbescherming en de Bureaus Jeugdzorg registreerden deze gezinnen niet en hadden de indruk dat het hier enkel handelde om incidenten. Bovendien zouden er volgens Rouvoet voldoende wettelijke mogelijkheden bestaan om de zorg voor deze gezinnen te waarborgen. (Kamerstukken II 2008/09, 31 839, nr. 2; Kamerstukken II 2008/09, 31 839, nr. 10). Echter, bij de politie Amsterdam-West zijn sinds 2011 structureel zorgen ontstaan over het vertrekken van onder toezicht gestelde gezinnen naar het buitenland. De directe aanleiding hiervoor was een onder toezicht gesteld multiprobleem gezin, waarbij al langere tijd zeer intensieve hulp werd geboden. De ouders brachten (in eerste instantie) twee kinderen, zonder enige vorm van overleg, over naar Marokko om bij de grootouders te gaan wonen. Door onder andere het ontbreken van een schriftelijke aanwijzing, leken wettelijke stappen hiertegen uitgesloten en de kinderen verdwenen van de radar van Jeugdzorg (persoonlijke communicatie, J.J.C. van der Sluijs, 12 januari, 2015).

Wanneer het belang van het kind de eerste overweging dient te zijn (artikel 3 IVRK) en de Staat verantwoordelijk is voor het bieden van bijzondere bescherming en zorg aan kinderen met “inbegrip van geëigende wettelijke bescherming zowel voor als na zijn geboorte” (preambule IVRK), kan worden afgevraagd of de bestaande wetgeving momenteel afdoende is om zo goed mogelijk te voorkomen dat kinderen naar het buitenland kunnen verhuizen wanneer zij door de Staat onder toezicht gesteld zijn. Dit wordt aan de hand van de volgende vraagstelling onderzocht: Biedt de Nederlandse wetgeving omtrent de ondertoezichtstelling voldoende mogelijkheden om te voorkomen dat ouders zichzelf en hun kind door naar het buitenland te verhuizen kunnen onttrekken aan de zorg en/of het gezag van de kinderbeschermingsmaatregeluitvoerende instantie of wordt hierbij een wetswijziging geïndiceerd?

Daarnaast wordt door middel van interviews met verscheidene professionals getracht om een beeld te krijgen van hun beleving van de omvang en de ernst van ‘vluchtende’ gezinnen voor jeugdzorg. Ook wordt gevraagd naar oplossingen voor het (mogelijke)

probleem van ‘vluchtende’ gezinnen. Dit wordt onderzocht door middel van de volgende vraagstelling: Op welke wijze en in welke omvang ervaren professionals het geschetste probleem van ‘vluchtende gezinnen/ kinderen’ en wat zien zij als een mogelijke oplossing?

Methode Studie ontwerp

Door middel van het bestuderen en analyseren van wetgeving, jurisprudentie en literatuur is onderzocht of de Nederlandse wetgeving omtrent de ondertoezichtstelling voldoende mogelijkheden biedt om te voorkomen dat gezinnen door naar het buitenland te verhuizen zich kunnen onttrekken aan de zorg van de kinderbeschermingsuitvoerende instantie.

Daarnaast zijn verscheidene professionals geïnterviewd om een indicatie te krijgen van de ernst en omvang van ‘vluchtende’ gezinnen. De hierbij gebruikte onderzoeksmethode bestond derhalve uit kwalitatieve dataverzameling, waarbij de focus lag op het exploreren van de kennis en inzichten van de professionals in het werkveld. Buiten het eigen onderzoek van Netwerk en de korte peiling van (ex)minister Rouvoet is nog niet eerder wetenschappelijk onderzoek uitgevoerd naar ‘vluchtende’ gezinnen voor Jeugdzorg. Dit maakt dit onderzoek uniek en van groot belang voor alle kinderen in Nederland.

Participanten

Onder toezicht gestelde kinderen krijgen in Nederland te maken met verschillende instanties uit de Kinderbeschermingsketen, zoals jeugdrechtadvocaten, gezingsvoogden en gedragswetenschappers. Daarnaast wordt verwacht dat zij bij vertrek mogelijk te maken krijgen met de politie en/of het Openbaar Ministerie. Om een zo volledig mogelijk beeld te krijgen van ‘vluchtende’ gezinnen is geprobeerd om in gesprek te komen met verschillende professionals van verscheidene instanties die op de een of andere manier te maken hebben gehad met gezinnen die gedurende de ondertoezichtstelling naar het buitenland zijn vertrokken. Door middel van het literatuuronderzoek is een mogelijk relevante populatie van professionals en bijbehorende instanties geselecteerd. Daaropvolgend zijn de professionals middels de sneeuwbalmethode geworven waarbij als startpositie het netwerk van Politie Amsterdam-West, het netwerk van de heer Stams en het netwerk van mevrouw de Wit is benut. De professionals zijn afkomstig uit verschillende regio’s in Nederland en zijn geselecteerd op basis van hun kennis, functie en ervaring met ‘vluchtende’ gezinnen. Hierbij vertegenwoordigen de professionals de instantie waar zij werken.

In de periode februari 2015 tot en met oktober 2015 hebben zeventien professionals deelgenomen aan het onderzoek. Het betrekken van meer professionals ging ten koste van de grondigheid van de analyse. Bovendien trad geleidelijk dataverzadiging op. De steekproef bestond uit twee Jeugdrechtadvocaten, vier juridisch deskundigen werkzaam bij verschillende gezinsvoogdijinstellingen, één juridisch deskundige werkzaam bij de Raad voor de

Kinderbescherming (RVDK), één internationaal familierecht deskundige, twee gedragswetenschappers, twee gezinsvoogden, één leerplichtambtenaar, één beleidsadviseur bij de kinderombudsman, één internationaal rechtshulpspecialist werkzaam bij de landelijke politie en twee politie coördinatoren. Dit zijn twaalf vrouwen en vijf mannen. De professionals zijn werkzaam in de regio’s: Amsterdam, Den Haag, Dordrecht, Groningen, Maastricht, Roermond, Utrecht en Weesp. Daarbij hebben twee professionals een werkveld dat zich uitspreid over heel Nederland. Ter verificatie van de gevonden informatie zijn nog enkele korte vragen gesteld aan de Landelijk Jeugd Officier werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie en aan de coördinator Centrale Autoriteit Internationale Kinderaangelegenheden / plaatsvervangend hoofd van de afdeling Juridische en Internationale zaken.

Instrumenten

Aan de hand van het literatuuronderzoek zijn relevante onderwerpen geselecteerd die aan de professionals konden worden voorgelegd. Er is gebruik gemaakt van semigestructureerde interviews. Op deze wijze kon de structuur in het interview worden behouden, terwijl er genoeg ruimte was voor de inbreng van de professional, zodat zij de voor hen relevante zaken konden bespreken. Bij elk interview werd eenzelfde format gehanteerd. Allereerst werd een aantal vragen met betrekking tot de functie van de professional gesteld. Daaropvolgend werden verscheidene vragen gesteld over de gezinnen, waardoor de professional de ruimte kreeg om in te gaan op de verschillende casussen. Aansluitend bestond ruimte voor functie specifieke vragen over ‘vluchtende’ gezinnen. Een gezinsvoogd kreeg hier bijvoorbeeld andere vragen dan een jeugdrechtadvocaat omdat zij op een andere wijze met dit soort gezinnen te maken kregen. Ten slotte werd ingegaan op de mening van de professional (zie bijlage 1). Het interview duurde gemiddeld 45 minuten en vond plaats bij de professionals op kantoor of bij hen thuis. Vanwege de drukke agenda van de professionals is er tweemaal voor gekozen om twee professionals tegelijkertijd te interviewen. Deze professionals gaven afzonderlijk antwoord op de vragen.

Procedure

Allereerst is gestart met het juridische onderzoek. Naar aanleiding daarvan kwamen interviewvragen tot stand voor het semigestructureerde interview. De professionals werden per e-mail geïnformeerd over het onderzoek en verzocht om deel te nemen aan een interview. Na instemming van de professional werd een afspraak gemaakt voor het interview. Voorafgaand aan het interview werd een toestemmingsformulier verstrekt. Deze brief

informeerde de participant over het doel van het onderzoek en vroeg hem/haar om toestemming te verlenen om het interview op te nemen en te verwerken in de scriptie. Ook werd aan de professionals kenbaar gemaakt dat zij te allen tijde hun medewerking aan het onderzoek konden beëindigen. Het interview werd opgenomen met een memorecorder. Na afloop werden de interviews uitgetypt, al waarna zij per mail zijn gestuurd aan de professionals. Op deze wijze kregen de professionals de ruimte om de informatie te verifiëren en zo nodig te wijzigen of aan te vullen, al waarna zij definitieve toestemming gaven voor gebruik. Daaropvolgend werden de interviews verwerkt om een antwoord te genereren op de onderzoekvraag.

Data analyse

De interviews zijn geanalyseerd aan de hand van verschillende deelvragen en deelonderwerpen (zie Tabel 1). Er is gevraagd naar de ervaring van de professionals met ‘vluchtende’ gezinnen, naar hun inschatting van de omvang van het probleem en naar een mogelijke oplossing. Daarbij zijn vragen gesteld over onduidelijkheden uit het literatuuronderzoek. De professionals zijn op basis van hun beroep ingedeeld in drie verschillende groepen (zie Tabel 2). Daar waar het relevant was, zijn de resultaten tussen de groepen vergeleken en beschreven. Dit geldt eveneens voor de genoemde werkregio’s van de professionals. Uitkomsten van dit onderzoek kunnen een indicatie geven van de ernst en omvang van ‘vluchtende’ gezinnen.

Tabel 1. Analyseschema.

Deelvraag Deelonderwerp(en)

1. Op welke wijze ervaren professionals het geschetste probleem van ‘vluchtende’ gezinnen?

1.1 Zijn de professionals direct of indirect met deze gezinnen in aanraking geweest?

1.2 Komt hun werkwijze en/ of kennis overeen met de gevonden informatie uit het literatuuronderzoek? 1.3 Bestond er zicht op de nieuwe woon- en leefomstandigheden van de gezinnen en leken deze mogelijk bedreigend voor het welzijn van het kind? 1.4 Wat vinden de professionals van ‘vluchtende’ gezinnen?

1.5 Worden de belangen van kinderen voldoende behartigd?

2. In welke omvang hebben de professionals

‘vluchtende’ gezinnen ervaren?

2.1 Hoeveel zaken noemen de professionals en hoe ervaren zij het geschetste probleem?

3. Wat zien professionals als mogelijke oplossing van het geschetste probleem van ‘vluchtende’ gezinnen?

3.1 Genoemde oplossingen van de professionals.

Tabel 2. Beroepsgroepen.

Juristen (N = 8) Niet-Juristen (N = 6) Politie (N = 3)

Jeugdrecht advocaat A en B Gedragswetenschapper A en B Internationaal Rechtshulp Specialist

Juridisch deskundige Jeugdzorg A, B, C en D

Gezinsvoogd A en B Politie Coördinator A en B

Internationaal Familierecht deskundige

Leerplichtambtenaar

Juridisch deskundige RVDK Beleidsadviseur van de Kinderombudsman

Termen

De term ‘vluchtende’ gezinnen wordt in de scriptie benut om gezinnen te beschrijven die ten tijde van een lopende ondertoezichtstelling, zonder toestemming van of melding aan de gezinsvoogd, naar het buitenland zijn vertrokken om zich daar kort of langdurig te vestigen. De wijze waarop deze gezinnen vertrekken, doet vermoeden dat zij vluchten voor de Nederlandse Jeugdzorg. De intentie van deze gezinnen kan echter niet worden vastgesteld doordat niet met de gezinnen is gesproken. De term ‘vluchten’ bevat zodoende een zekere assumptie, derhalve zal vluchten tussen aanhalingsteken worden geplaatst.

Door de nieuwe Wet op de Jeugdzorg in 2005 en de invoering van de nieuwe Jeugdwet op 1 januari 2015 is de gebruikte term om de kinderbeschermings-maatregeluitvoerende instantie aan te duiden in relatief korte periode gewijzigd, terwijl de inhoud van het gezinsvoogdijwerk relatief gelijk is gebleven (Knot-Dickscheit & Blommert, 2009; Kamerstukken II 2012/13, 33 684, nr. 3, p. 15.). Om deze reden, en omdat de problematiek van ‘vluchtende’ gezinnen ook voor deze tijd al bestond, zal voor de leesbaarheid gebruik worden gemaakt van de term ‘gezinsvoogdijinstelling’ wanneer het gaat over de kinderbeschermingsuitvoerende instantie.

Onderzoeksstage en protocol

De extensie van het onderzoek bleek al snel groter dan gebruikelijk voor een masterthesis. Derhalve is aanvullend een onderzoeksstage uitgevoerd bij het Landelijk Bureau Vermiste Personen van de Nationale Politie. Gedurende de onderzoeksstage werd het onderzoek naar ‘vluchtende’ gezinnen voortgezet en is met behulp van de onderzoeksresultaten een protocol ontworpen. Dit protocol biedt een leidraad voor het handelen van politie bij zaken die betrekking hebben op ‘vluchtende’ gezinnen en bevat praktische adviezen voor de kinderbeschermingsuitvoerende instanties die zich bij de politie melden (zie bijlage 2).

Resultaten I ‘Vluchtende’ gezinnen

‘Vluchtende’ gezinnen lijken zich in zeer diverse gezinssituaties te manifesteren waardoor weinig gezegd kan worden over de specifieke problemen. Desondanks kan gesteld worden dat de problematiek van onder toezicht gestelde kinderen doorgaans complex, veelvuldig en ernstig is en bij de ouders vaak sprake blijkt van pedagogische onmacht. Derhalve is interveniëren van groot belang om intensivering van de problemen te voorkomen (Knot-Dickscheit & Blommert, 2009).

Ouders die ten tijde van een ondertoezichtstelling zonder toestemming van de gezinsvoogdijinstelling naar het buitenland verhuizen, onttrekken het kind aan de zorg van de van de gezinsvoogdijinstelling in Nederland, daar Kinderbeschermingsmaatregelen enkel uitvoerbaar zijn binnen de landsgrenzen (Ministerie van Veiligheid en Justitie [VenJ], 2013). Indien hierbij informatie over de nieuwe woonplaats van het gezin ontbreekt, ontstaat een lacune in de zorg voor en de toezicht op het kind. De gevolgen zijn niet met zekerheid te beschrijven doordat empirisch onderzoek hiernaar ontbreekt. Wel lijkt intensivering van de problemen voor de hand liggend en is uit de literatuur bekend dat een ontwikkelingsbedreiging kan ontaarden in anti- sociaal en crimineel gedrag (Lever, Bijl &

Van der Steege, 2011).Bovendien zijn problemen die al vroeg zijn ontstaan door het handelen

of nalaten van ouders in een later stadium moeilijker te resolveren (Hermans, 2007). Tezamen vormt dit een risico voor een kind zijn latere deelname aan de samenleving (Lever et al., 2011). Derhalve zou mogelijk voorkomen moeten worden dat deze gezinnen kunnen ‘vluchten’ voor Jeugdzorg.

Om te onderzoeken of de Nederlandse wetgeving omtrent de ondertoezichtstelling voldoende mogelijkheden biedt om te voorkomen dat ouders zichzelf en hun kind kunnen onttrekken aan de zorg en/of het gezag van de gezinsvoogdijinstelling is gebruik gemaakt van wetgeving, jurisprudentie en literatuur. Ter beantwoording van de onderzoeksvraag wordt allereerst een overzicht gegeven van de Nederlandse wetgeving omtrent de ondertoezichtstelling. Daaropvolgend wordt het in Nederland toepasselijk recht op ‘vluchtende’ gezinnen besproken. Vervolgens wordt ingegaan op de voor ‘vluchtende’ gezinnen internationale relevante wetgeving. Al waarna de wettelijke (on)mogelijkheden bij het vertrek van een gezin naar het buitenland worden beschreven.

De Nederlandse wetgeving omtrent de ondertoezichtstelling nader omschreven Gezagsrecht

Het gezag heeft betrekking op “de persoon van de minderjarigen, het bewind over zijn vermogen en zijn vertegenwoordiging in burgerlijke handelingen, zowel in als buiten rechte” (art. 1:245 lid 4 BW). Kinderen zijn gevolglijk handelingsonbekwaam en voor vertegenwoordiging en bescherming afhankelijk van volwassenen (Nuytinck & Grapperhaus,

2008). In de kwestie van ‘vluchtende’ gezinnen speelt het gezagsrecht een cruciale rol.Gezag

verschaft de gezaghebbenden immers bevoegdheden inzake de opvoeding van het kind en maakt hen onder andere gerechtigd om de verblijfplaats van het kind te bepalen (Antokolskaia et al., 2014).

Het gezag kent twee vormen. Kinderen staan onder ouderlijke gezag of onder voogdij (Bruning, Liefaard & Vlaardingerbroek, 2014). In Nederland krijgen de (meerderjarige) geboortemoeder en de juridische vader, getrouwd met de geboortemoeder of geregistreerd partner van de geboortemoeder, van rechtswege het ouderlijk gezag over een minderjarige (art. 1:253b lid 1 juncto art. 1:246 BW). In dat geval is sprake van tweehoofdig gezag. Bij het ontbreken van een huwelijk of geregistreerd partnerschap krijgt in eerste instantie alleen de geboortemoeder gezag (art. 1:253b lid 1 BW). Er is sprake van eenhoofdig gezag tenzij de vader (of de geboortemoeder voor de vader) bij de rechtbank een verzoek heeft ingediend tot het verkrijgen van ouderlijk gezag en deze door de rechter is ingewilligd (art. 1:253c lid 1 BW). Voogdij wordt uitgeoefend door een ander dan de juridische ouder en behoeft tevens een rechterlijke beslissing (art. 1:245 lid 3 BW; Bruning et al., 2014).

Het gezag geeft de gezaghebbende het recht en de verplichting om het kind op te voeden (art. 1:247 lid 1 BW; Antokolskaia et al., 2014). Hierbij dienen zij geen lichamelijk of geestelijke geweld of andere vernederende behandelingen toe te passen en moeten zij de ontwikkeling van de persoonlijkheid van het kind bevorderen (art. 1:247 lid 2 BW). Ouders moeten derhalve naast de essentiële zaken, zoals voedsel, kleding en onderdak ook zorgen voor onderwijs, medische behandelingen en een liefdevol en veilig opvoedingsklimaat, zonder lichamelijke of geestelijke mishandeling. Wanneer het in het belang van het kind noodzakelijk is, kan de Staat het gezag beperken of beëindigen via een Kinderbeschermingsmaatregel (Antokolskaia et al., 2014).

De ondertoezichtstelling

De lichtste beperking van het gezag is de ondertoezichtstelling (OTS; Bruning & Liefaard, 2013). Een kinderrechter kan een minderjarige die ernstig in zijn ontwikkeling wordt bedreigd onder toezicht stellen van een gezinsvoogdijinstelling (art. 1:255, lid 1 BW). Hierbij let een kinderrechter in het bijzonder op de ernst, de aard en de standvastigheid van de problematiek, de onmacht en beperkingen van de ouders en de voorgeschiedenis van een gezin. De bereidheid van ouders om hulpverlening in een vrijwillig kader te aanvaarden speelt een beperkte rol. Van grotere betekenis is het falen van eerdere hulpverlening of het vermoeden dat vrijwillige hulpverlening zal falen (Buysse, Hilhorst & Broeders, 2010). Bij het opleggen van een OTS dient grote zorgvuldigheid in acht te worden genomen. Er moet worden voldaan aan de eisen van subsidiariteit (noodzakelijkheid) en proportionaliteit (zo licht mogelijk). Een Kinderbeschermingsmaatregel is immers een ultimum remedium en ‘onnodig’ ingrijpen in een gezin levert schending op van artikel 8 EVRM (recht op eerbiediging van gezinsleven) zoals bleek uit de zaak Venema tegen Nederland (EHRM 17 December 2002, NJ 2004, 632

(Venema vs. Nederland); Bruning et al., 2014).

De beperking van het gezag maakt dat ouders en kind verplicht zijn om de hulpverlening te accepteren (Van der Linden, ten Siethoff, & Zeijlstra-Rijpstra, 2009). Een professionele hulpverlener van de gezinsvoogdijinstelling, ook wel gezinsvoogd, houdt toezicht op de minderjarige en ondersteunt het gezin om de ontwikkelingsbedreiging van het kind af te wenden (Lever et al., 2011). Met behulp van de OTS wordt getracht om de bedreiging, die aanleiding gaf voor de OTS, terug te dringen of op te heffen (Bruning et al., 2014).

De schriftelijke aanwijzing

De gezinsvoogd is gedurende de OTS de organisator en bewaker van het veranderingsproces binnen een gezin en stelt een hulpverleningsplan op (Knot-Dickscheit & Blommer, 2009). Als ouders en kind niet of onvoldoende medewerking verlenen aan het hulpverleningsplan of indien dit noodzakelijk is om de concrete ontwikkelingsbedreiging van het kind op te heffen, heeft de gezinsvoogd de mogelijkheid tot het geven van een schriftelijke aanwijzing (art. 1:263 BW).

De schriftelijke aanwijzing is bedoeld om (dwingend) invulling te kunnen geven aan de ondertoezichtstelling en moet daarbij het doel van de ondertoezichtstelling (afwenden van de ontwikkelingsbedreiging) dienen (Bruning, 2008). De aanwijzing wordt gegeven aan de minderjarige en de met gezag belaste ouders (Bruning, 2008). Bij het niet of onvoldoende

opvolgen van de schriftelijke aanwijzing kan de gezinsvoogdijinstelling de aanwijzing door de kinderrechter laten bekrachtigen (art. 1:263 lid 3 BW). Het gezag van de kinderrechter stimuleert zo mogelijk de ouders en/of het kind om de aanwijzing op te volgen. Daarbij kan de kinderrechter een dwangsom (art. 611 Rv) of een lijfsdwang (art.585 Rv) aan de schriftelijke aanwijzing verbinden (artikel 1:263 lid 3 BW). De ouders en minderjarige kunnen binnen 14 dagen nadat de aanwijzing is gegeven bij de kinderrechter een verzoek indienen om de aanwijzing geheel of gedeeltelijk vervallen te laten verklaren. In afwachting van deze beoordeling, dienen ouders en minderjarige zich aan de aanwijzing te houden (Van der Linden et al., 2009).

Aanwijzingen kunnen inhoudelijk zeer van elkaar verschillen omdat de inhoud van een aanwijzing afhankelijk is van wat in een concreet geval noodzakelijk is en van de beschikbare hulpverleningsmiddelen (Kamerstukken II 1992/93, 23 003, nr. 3, p.35. (MvT)). De wettelijke grenzen aan de inhoud van een aanwijzing (ook wel aanwijzingsbevoegdheid van de gezinsvoogdijinstelling genoemd) zijn niet uitdrukkelijk vastgelegd en worden door de rechter bepaald (Bruning, 1997). Toch is de bevoegdheid tot het geven van een aanwijzing niet geheel onbegrensd. Een aanwijzing mag nimmer in strijd zijn met bestaande wet- en regelgeving (Kamerstukken II 2008/09, 32 015, nr.3, p.10 (MvT)). Daarbij kan met een aanwijzing geen vervangende toestemming worden verleend voor een medische behandeling van de minderjarigen (art. 1:265h BW) en kan een aanwijzing geen zaken betreffen die uitsluitend de ouder aangaan, zoals het mee moeten werken aan psychologisch onderzoek (HR 30 november 2001, ECLI:NL:HR:2001:AD4000 (concl. A-G Moltmaker). Daarnaast kan een minderjarige niet middels een aanwijzing uit huis worden geplaatst, dit kan enkel met een machtiging uithuisplaatsing (art. 1:265a BW). Daarentegen kan aanhoudende weigering om de schriftelijke aanwijzing op te volgen wel aanleiding geven om middels een machtiging het kind uit huis te plaatsen (Kamerstukken II 1992/93, 23 003, nr. 3, p.35. (MvT)).

Machtiging uithuisplaatsing

De kinderrechter kan een gezinsvoogdijinstelling machtigen om het kind gedurende dag en nacht uit huis te plaatsen indien “dit noodzakelijk is in het belang van de verzorging en opvoeding van de minderjarige of tot onderzoek van diens geestelijke of lichamelijke gesteldheid” (art. 1:265b lid 1 BW). De machtiging uithuisplaatsing (MUHP) vormt een versterking van de OTS en staat zodoende niet op zichzelf. De duur van de machtiging is maximaal een jaar en kan door de kinderrechter telkens met een jaar worden verlengd. Daarbij moet de machtiging binnen drie maanden ten uitvoer worden gebracht door de

gezinsvoogdijinstelling, anders komt deze te vervallen (art.1:265c BW). De ouders en de minderjarige van twaalf jaar of ouder hebben het recht om voorafgaand aan de beslissing van de rechter gehoord te worden (art. 800 lid 1 Rv).

Uithuisplaatsing is een zeer ingrijpende beschermingsmaatregel (Schuengel, 2002). Doorgaans wordt door de hulpverlening eerst intensief geïnvesteerd in de verbetering van de ouder- kind relatie om een uithuisplaatsing te voorkomen (art. 1:262 lid 3 BW; Bartelink, 2013). Enkel wanneer geen andere oplossing bestaat en het voor de veiligheid van het kind absoluut noodzakelijk is om van zijn ouders te worden gescheiden, zal een MUHP worden overwogen (Bartelink, 2013; Van IJzendoorn & De Frankrijker, 2005).

Spoed

Ingeval sprake is van een acute en ernstige bedreiging van de minderjarige, kan de kinderrechter de minderjarige hangende het onderzoek voorlopig onder toezicht stellen van een gecertificeerde instelling (art. 1:257 lid 1 BW). Indien het in deze acute en bedreigende situatie voor de veiligheid van de minderjarige eveneens noodzakelijk is om te worden gescheiden van zijn ouders, kan de kinderrechter een voorlopige machtiging uithuisplaatsing afgeven (art. 1:261 lid 3 BW; Van der Linden et al., 2009). Zowel de voorlopige ondertoezichtstelling, als de voorlopige machtiging uithuisplaatsing gelden maximaal drie maanden en kunnen te allen tijde door de kinderrechter worden beëindigd. Het voorlopige karakter van de maatregelen brengt met zich mee dat de ouders en de minderjarige van twaalf jaar of ouder niet voorafgaand aan de beslissing van de kinderrechter moeten worden gehoord. Zij dienen echter binnen veertien dagen in de gelegenheid te worden gesteld om hun mening kenbaar te maken, anders vervalt de voorlopige ondertoezichtstelling en eventuele voorlopige machtiging uithuisplaatsing (art. 800 lid 3 Rv en art. 809 lid 3 Rv).

Nederlands wettelijk kader ‘vluchtende’ gezinnen

Binnen de kwestie ‘vluchtende’ gezinnen vallen verschillende constructies van de OTS. Er kan sprake zijn van een ‘kale’ OTS (waarbij verdere gezagsbeperkingen, zoals een schriftelijke aanwijzing en/of een machtiging uithuisplaatsing, ontbreken), er kan zich een OTS met een schriftelijke aanwijzing voordoen of het kan gaan om een OTS met een machtiging uithuisplaatsing. Het beleid en de regelgeving omtrent de ‘vluchtende’ gezinnen loopt in Nederland per ‘construct’ uiteen. Daarbij lijkt het niet eenduidig, waardoor verwarring ontstaat over de ‘juiste’ uitvoeringspraktijk.

De kale ondertoezichtstelling

Het is evident dat de ondertoezichtstelling een beperking van het ouderlijk gezag behelst. Onduidelijk is echter of ouders met hun kinderen geoorloofd of ongeoorloofd naar het buitenland vertrekken als sprake is van een kale ondertoezichtstelling en zij hiervoor geen toestemming van de gezinsvoogdijinstelling hebben. De confusie wordt veroorzaakt door een contradictie tussen het burgerlijk recht en het strafrecht.

Binnen het burgerlijk recht lijkt het in beginsel voor ouders toegestaan om in geval van een kale OTS, zonder toestemming van de gezinsvoogd, met hun kinderen naar het buitenland te vertrekken. Op 14 april 2000 oordeelde de Hoge Raad in het zogenaamde ‘Denenmarken arrest’ dat een OTS “geen wijziging in het recht van de gezag dragende ouder

de woon- dan wel verblijfplaats van de minderjarige te bepalen” brengt

(ECLI:NL:HR:2000:AA5523). Moeder verhuisde in deze zaak zonder overleg met de gezinsvoogd met haar dochter naar Denenmarken. Volgens de Hoge Raad volgt er uit de OTS geen verplichting voor moeder om de gezinsvoogd te consulteren omtrent de verblijfplaats van de dochter. De brief aan de Tweede Kamer van voormalig minister Rouvoet in 2009 past in dezelfde lijn. Minister Rouvoet schrijft hierin: “Het is het recht van iedere burger om te verhuizen, ook naar het buitenland; een ondertoezichtstelling perkt dit recht niet in. Ook een gezin waarvan een kind onder toezicht staat dan wel voorwerp is van een raadsonderzoek is vrij om zich in het buitenland te vestigen.” Hierbij benadrukt de minister dat indien er verdere gezagsbeperkingen, zoals een machtiging uithuisplaatsing of een schriftelijke aanwijzing waarin staat om Nederland niet te verlaten, liggen, vestiging in het buitenland ongeoorloofd is (Kamerstukken II, 2008/09, 31 839, nr. 2, p. 2). Het gerechtshof Arnhem bevestigt op 10 mei 2012 dat een OTS geen wijziging brengt “in het recht van de gezagdragende ouders om de woon- dan wel verblijfplaats van de minderjarige te bepalen, ook al is deze in het buitenland gelegen” en verwijst hierbij naar de brief van Rouvoet. Ook onderstreept het gerechtshof dat vestiging in het buitenland niet is toegestaan wanneer sprake is van een verdere gezagsbeperking, zoals een machtiging uithuisplaatsing of een aanwijzing om Nederland niet te verlaten (ECLI:NL:GHARN:2012:BW8591). Binnen de Handreiking van het Haags Kinderbeschermingsverdrag die is uitgegeven door het ministerie van Veiligheid en Justitie wordt vastgehouden aan dezelfde lijn. Ook hierin staat beschreven dat ouders in het geval van een kale OTS gerechtigd zijn om de woon- en verblijfplaats van henzelf en hun kind te bepalen (VenJ, 2013).

Daarentegen lijkt in het strafrecht doorgaans een andere rechtsopvatting te existeren. Dit blijkt uit de toepassing van artikel 279 Sr: “Hij die opzettelijk een minderjarige onttrekt

aan het wettig over hem gesteld gezag of aan het opzicht van degene die dit desbevoegd over hem uitoefent, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren of geldboete van de vierde categorie.” In gevolge artikel 279 Sr kan een ouder mét wettelijk gezag evenwel veroordeeld worden voor het onttrekken van een minderjarige aan het wettig over de minderjarige gesteld gezag of opzicht. Dit kan zich voordoen wanneer de ene gezagsouder in strijd met de bij rechterlijke beslissing vastgestelde omgangsregeling het kind weigert af te geven aan de andere gezagsouder (PHR, 15 februari 2005, ECLI:NL:PHR:2005:AR8250). Daarbij kunnen de gezagdragende ouders het kind onttrekken aan het opzicht van degene die dit desbevoegd over het kind uitoefent. Hierbij kan worden afgevraagd wat de wetgever bedoelt met ‘opzicht’ en of dit in het geval van een kale OTS kan resulteren in een door de gezinsvoogdijinstelling uitgeoefend opzicht op de minderjarige.

Advocaat- Generaal Mr. Vellinga gaf op 6 september 2005 de Hoge Raad advies over de invulling van ‘opzicht’. Mr. Vellinga overweegt hierbij na bespreking van de memorie van toelichting het volgende:

De wetgever heeft met ‘opzicht’ duidelijk het oog op ‘opzicht’ dat niet wordt uitgeoefend door degene bij wie het wettig gezag berust.’ Het valt op dat de wetgever uitsluitend spreekt van het toevertrouwen door een met het wettig gezag belaste persoon aan een derde en niet spreekt van door de rechter opgedragen ‘opzicht’, … over ondertoezichtstelling spreekt de wetgever niet. Dit behoeft echter geen verbazing te wekken omdat de ondertoezichtstelling ten tijde van de totstandkoming van het Wetboek van Strafrecht nog niet bestond. Deze is ingevoerd bij de Wet van 5 juli 1921, Stb. 834 (HR 2 september 2005, ECLI:NL:PHR:2005:AT3999 (concl. A-G Vellinga)).

Nadat mr. Vellinga ook de artikelen 1:254 en 1:257 oud BW, die betrekking hebben op de ondertoezichtstelling, heeft toegelicht concludeert hij:

Gelet op de wettelijke taak en de wettelijke bevoegdheden van de instelling die met het toezicht op een minderjarige is belast heeft die gezinsvoogdij-instelling het 'opzicht' op de minderjarige. Binnen de grenzen van de wettelijke bevoegdheden treedt die gezinsvoogdij-instelling immers in de plaats van de ouder die het wettig gezag heeft en die daar in voorkomende gevallen zelfs om kan verzoeken. (HR 2 september 2005, ECLI:NL:PHR:2005:AT3999 (concl. A-G Vellinga)).

Uit het oordeel van Rechtbank Breda op 24 juli 2012 blijkt eveneens dat in het geval van een ondertoezichtstelling het ‘opzicht’ ligt bij de gezinsvoogdijinstelling. In deze zaak nam een moeder haar dochter ruim 2 ½ maand mee naar Frankrijk terwijl haar dochter op dat moment

onder toezicht stond van Bureau Jeugdzorg. De vader, die tevens gezag had, deed aangifte van onttrekking aan het ouderlijk gezag. De rechtbank oordeelde daarop dat moeder zich schuldig had gemaakt aan onttrekking van het ouderlijk gezag van vader en “aan het opzicht dat Bureau Jeugdzorg in het kader van de uitgesproken ondertoezichtstelling over die dochter uitoefende” (ECLI:NL:RBBRE:2012:BX2328). Rechtbank Zwolle-Lelystad lijkt de term ‘opzicht’ overeenkomstig in te vullen. Op 31 juli 2012 veroordeelde de rechtbank een moeder voor ‘onttrekking aan opzicht’ omdat de moeder haar kind, die onder toezicht stond van de William Schrikker Stichting, zonder de (vereiste) toestemming van de stichting had meegenomen en ondergebracht op de Filipijnen (ECLI:NL:RBZLY:2012:BX3756). Ook Rechtbank Zeeland-West-Brabant oordeelde op 9 april 2013 eender. Vader nam in deze zaak, met toestemming van moeder, zijn vier kinderen mee naar België en Spanje om ze daar onder te brengen. De kinderen stonden op dat moment onder toezicht van Bureau Jeugdzorg, waardoor vader zich schuldig heeft gemaakt aan ‘onttrekking aan opzicht’

(ECLI:NL:RBZWB:2013:BZ6454).

Gelet op het voorgaande, wordt door deze invulling van opzicht in het strafrecht geïmpliceerd dat het in geval van een kale OTS voor de ouders niet is toegestaan om zonder toestemming van de gezingsvoogdijinstelling met de kinderen naar het buitenland te vertrekken. Dit verschil in rechtsopvatting tussen het burgerlijk recht en het strafrecht is opvallend. De strafzaak die op 23 februari 2013 plaatsvond bij de Rechtbank Amsterdam, lijkt hierbij een vreemde eend in de bijt. In deze zaak, die aanleiding gaf voor dit onderzoek, werden uiteindelijk drie kinderen ten tijde van een ondertoezichtstelling door moeder overgebracht naar Marokko. Slechts voor één van de kinderen was een aanwijzing gegeven, waarin stond dat het kind niet in de vakantie naar Marokko mocht. Moeder is in deze zaak op basis van artikel 279 Sr enkel veroordeeld voor het kind waar de schriftelijke aanwijzing voor was gegeven. Wat betreft de andere twee kinderen, sloot de Rechtbank Amsterdam aan bij de overwegingen van de Hoge Raad op 14 april 2000 die stelde dat een ondertoezichtstelling geen wijziging bracht in het recht om de verblijfplaats van de kinderen te bepalen (HR 14

april 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA5523; Rb Amsterdam, 26 februari 2013

ECLI:NL:RBAMS:2013:BZ2408).

Hoewel deze laatste zaak in lijn ligt met de opvatting binnen het burgerlijk recht, lijken toch tegenstrijdige rechtsopvattingen te existeren die klaarblijkelijk leiden tot een verschillende rechtspraktijk. De vraag of het ongeoorloofd of geoorloofd is om te verhuizen wanneer sprake is van een ondertoezichtstelling en geen toestemming van de gezinsvoogd is verkregen, blijft zodoende onbeantwoord.

Ondertoezichtstelling met schriftelijke aanwijzing

Uit het bovenstaande volgt dat zowel het burgerlijk recht als het strafrecht verhuizen als ongeoorloofd kwalificeren, indien sprake is van een OTS met een schriftelijke aanwijzing om Nederland niet te verlaten. Echter, er bestaan vraagtekens bij het benutten van de schriftelijke

aanwijzing op deze wijze. Zoals eerder beschreven zijn de wettelijke grenzen aan de inhoud

van een schriftelijke aanwijzing niet nadrukkelijk vastgelegd en worden deze door de rechter bepaald (Bruning, 1997). Dit geeft de gezinsvoogdijinstelling de vrijheid om, met het oog op de uiteenlopende gezinssituaties, diverse schriftelijke aanwijzingen te kunnen formuleren (Kamerstukken II 1992/93, 23 003, nr. 3, p.35. (MvT)). Hierbij moet de gezinsvoogdijinstelling in acht nemen dat de aanwijzing het doel van de ondertoezichtstelling moet dienen en niet in strijd mag zijn met het bestaande recht (Bruning, 2008). Daarbij strekt de schriftelijke aanwijzing tot het geven van een opdracht tot doen of nalaten met betrekking tot de verzorging en opvoeding van de minderjarige (artikel 1:263 BW). Bovendien zou een schriftelijke aanwijzing, naast de al eerder beschreven grenzen, geen grondrechten mogen inperken (De Savornin Lohman, Bruning, Goderie, Nieborg & Steketee, 2000).

Minister Rouvoet schrijft in zijn brief aan de Tweede Kamer: “Met een schriftelijke aanwijzing van Bureau Jeugdzorg is het daarnaast mogelijk de ouders te verplichten met het kind in Nederland te blijven. Deze bevoegdheid van Bureau Jeugdzorg is in de rechtspraak erkend.” (Kamerstukken II, 2008/09, 31 839, nr. 10, p.7). Een nadere juridische onderbouwing

van deze uitspraak ontbreekt echter in dit schrijven. Indien daarbij in beschouwing genomen

wordt dat een schriftelijke aanwijzing geen grondrechten mag beperken, kan de door Rouvoet genoemde bevoegdheid van de gezinsvoogdijinstelling in twijfel worden getrokken. Ouders en kinderen bezitten immers het grondrecht om zich ‘vrijelijk te verplaatsen’ en zijn vrij om zich te vestigen waar zij willen (art. 2 protocol nr. 4 EVRM, art. 12 Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en politieke rechten, New York 1996). Daarbij mag de staatkundige vrijheid van ouders en minderjarigen, welke onder meer de vrije vestiging behelst, volgens Bruning (1997) niet middels een schriftelijke aanwijzing worden teruggedrongen. Advocaat- Generaal Mr. Moltmaker lijkt deze stelling eveneens te onderschrijven. Mr. Moltmaker gaf op 21 september 2001 de Hoge Raad advies over de beperking van de aanwijzingsbevoegdheid van de gezinsvoogdijinstelling en bespreekt daarin het artikel van Bruning (1997) waarin zij stelt dat een aanwijzing de staatkundige vrijheid niet mag beperken (ECLI:NL:PHR:2001:AD4000).

Daarentegen is de Hoge Raad op 14 april 2000 in het ‘Denenmarken arrest’ mogelijk van mening dat een gezinsvoogdijinstelling wel middels een schriftelijke aanwijzing ‘omtrent

de verblijfplaats’ een ouder kan beperken in het recht om over de verblijfplaats van het kind te beslissen. De Hoge Raad oordeelde over het gezagsrecht van de instelling in de zin van artikel 5 van het Haags Kinderontvoeringverdrag en overwoog hierbij het volgende: “…en in aanmerking genomen dat het BJA niet een aanwijzing met betrekking tot de verblijfplaats van de [de dochter] had gegeven toen de moeder die het gezag over haar uitoefent met haar naar Denenmarken vertrok, kan niet worden gezegd dat het BJA toen uit hoofde van een hem toekomende bevoegdheid om over de verblijfplaats van de [de dochter] te beslissen (vgl. art. 5 onder a van het verdrag) een gezagsrecht in de zin van het verdrag had.” De Boer geeft in zijn

noot hierover aan: “Deze instelling, het Bureau Jeugdzorg Amsterdam (BJA), had de moeder

geen ‘aanwijzing’ (art. 1:258 BW) gegeven omtrent de gewone verblijfplaats van de bij haar wonende dochter. … Overigens zou het mij niet verbazen als Nederlandse gezinsvoogdij-instellingen in deze beschikking aanleiding vindt om van nu af aan standaard een aanwijzing te geven met betrekking tot de gewone verblijfplaats van de minderjarige. Kennelijk, en niet onbegrijpelijk, willen zij enige ‘grip’ houden op de aan hun toezicht onderworpen kinderen en die raken zij voorgoed kwijt als het kind met de verzorgende ouder naar het buitenland verhuist. Het is zeer de vraag of het belang van een onder toezicht gesteld kind dáármee is gediend.” (ECLI:NL:HR:2000:AA5523). Uit de overwegingen van de Hoge Raad en de noot van De Boer kan worden afgeleid dat het mogelijk wel tot de bevoegdheid van de gezinsvoogdijinstelling behoort om een schriftelijke aanwijzing te geven omtrent de verblijfplaats van het kind. Doch is dit niet expliciet zo besproken. De uitspraak van de Hoge Raad laat zodoende ruimte voor discussie. Het gerechtshof Arnhem lijkt hier minder ruimte voor te laten door op 10 mei 2012 te overwegen: “Slechts indien er sprake is van een verdere gezagsbeperking, zoals bijvoorbeeld een machtiging uithuisplaatsing of een aanwijzing van Bureau Jeugdzorg om Nederland niet te verlaten, is vestiging in het buitenland niet toegestaan” (ECLI:NL:GHARN:2012:BW8591). Het hof verwijst hier echter naar de brief van Rouvoet, waar zoals benoemd enige twijfels over bestaan. Derhalve blijft onduidelijkheid bestaan over de bevoegdheid van de gezinsvoogdijinstelling. Omwille van deze confusie, is de kwestie uiteengezet bij de professionals omdat de praktijk wellicht duidelijkheid kan bieden. Hier wordt later op teruggekomen.

Ondertoezichtstelling met machtiging uithuisplaatsing

Een OTS in combinatie met een MUHP stelt onomstotelijk vast dat het voor ouders ongeoorloofd is om met hun kind(eren) naar het buitenland te vertrekken. De MUHP vormt immers een grotere gezagsbeperking dan de OTS en verschaft de gecertificeerde instelling het recht om de woon- en/of verblijfplaats van de minderjarige te bepalen (Kamerstukken II 1992/93, 23 003, nr. 3, p.17. (MvT)).

Politie en Justitie

Zoals besproken kan bij het ‘vluchten’ van gezinnen een beroep worden gedaan op artikel 279 Sr. Hiertoe dient aangifte te worden gedaan bij de politie. Door de invulling van ‘opzicht’ kan dit in geval van verhuizing bij een kale OTS, een OTS met schriftelijke aanwijzing en een OTS met MUHP. Hierbij moet echter aannemelijk worden gemaakt dat er bij de onttrekking door de ouder(s) sprake is van opzet. In artikel 279 Sr is ‘opzet’ namelijk een bestanddeel van de wettelijke delictsomschrijving en is derhalve een geschreven voorwaarde voor strafbaarheid (De Jong, 2009). Een persoon handelt opzettelijk indien hij of zij bij willens en wetens handelt, dat wil zeggen; een persoon handelt met een bepaald inzicht of besef en met een bepaalde bedoeling (De Jong, 2009). Een rechter beoordeelt uiteindelijk of sprake is van opzet. De beoordeling geschiedt op grond van verklaringen van de verdachte(n) of op verklaringen van eventuele getuigen. Zijn deze niet beschikbaar, dan zal de bewezenverklaring van opzet betrekking hebben op de omstandigheden van het geval (De Jong, 2009). Bij artikel 279 Sr moet de opzet onder andere zijn gericht op de minderjarigheid van een kind en op het bevoegdelijk uitoefenen van het gezag (Fleskens, 2015a). Dit betekent dat een rechter de verklaringen van de ouders en de gezinsvoogd zal benutten om de geestestoestand te bepalen van de ouder(s). Als deze niet voorhanden zijn, zal worden teruggegrepen op de omstandigheden van het geval. Er wordt zodoende gekeken naar de minderjarigheid van het kind en het bevoegdelijk uitoefenen van het toezicht, oftewel de OTS.

De rechter lijkt zich bij de beoordeling van opzet in de gevonden jurisprudentie te baseren op de beschikking van de OTS en de verklaringen van de ouder(s) en gezinsvoogdijmedewerker. Uit deze verklaringen moet blijken dat de ouders wisten van de OTS beschikking. Daarnaast draagt de verklaring van de gezinsvoogdijmedewerker, waaruit blijkt dat een gezinsvoogdijmedewerker voor de onttrekking de ouders genotificeerd heeft dat een verhuizing/ verplaatsing zonder toestemming ongeoorloofd is, bij aan de bewezenverklaring van opzet (Rb Zeeland-West-Brabant, 9 april 2013,

ECLI:NL:RBZWB:2013:BZ6454; Rb Zwolle-Lelystad 31 juli 2012, ECLI:NL:RBZLY:2012:BX3756). Doch lijkt deze mededeling van de gezinsvoogdijmedewerker niet noodzakelijk voor veroordeling, gezien dit in de zaak van Rechtbank Breda op 24 juli 2012 ontbreekt. De kennis van de OTS bleek in deze zaak voldoende grond voor veroordeling. Daarentegen verklaarde de verdachte wel dat zij was vertrokken zonder de gezinsvoogdijinstelling daarvan in kennis te stellen, wat impliceert dat zij kennelijk wist dat dit noodzakelijk was (ECLI:NL:RBBRE:2012:BX2328).

In combinatie met artikel 279 Sr kan eveneens aangifte worden gedaan van artikel 280 Sr indien de ‘onttrekker’ de minderjarige verbergt op een onbekend adres. Artikel 280 Sr stelt: “Hij die opzettelijk een minderjarige die onttrokken is of zich onttrokken heeft aan het wettig over hem gesteld gezag of aan het opzicht van degene die dit des bevoegd over hem uitoefent, verbergt of aan de nasporing van de ambtenaren van de justitie of politie onttrekt, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie jaren of geldboete van de vierde categorie of, indien de minderjarige beneden de twaalf jaren oud is, met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren of geldboete van de vierde categorie. ” Zowel artikel 279 Sr als artikel 280 Sr beschermen de belangen van minderjarige door te bewerkstelligen dat diegene met het wettig gezag of bevoegd toezicht over de minderjarige, zijn taak kan uitoefenen. Daarbij is het de bedoeling van artikel 280 Sr om de minderjarige zo snel mogelijk terug te vinden (Fleskens, 2015b).

Indien de politie kennis neemt van (één van) deze strafbare feiten, kan in overleg met de Officier van Justitie worden besloten om een opsporingsonderzoek in te stellen om het onttrokken kind en de verdachte(n) op te sporen. Hiertoe kan de politie het onttrokken kind internationaal ‘ter opsporing’ signaleren in het Schengen Informatie Systeem (SIS-II) en/of Interpol. De verdachte kan eveneens via beide systemen worden geregistreerd met het verzoek tot aanhouding en uitlevering. In het opsporingsonderzoek kan met toestemming van de Officier van Justitie privacygevoelige informatie, zoals vluchtgegevens, gegevens van bankrekeningen en informatie met betrekking tot telefoonverkeer, worden benut. Daarbij mag de politie getuigen verhoren. De opsporing hoeft niet per definitie te leiden tot arrestatie van de ouder(s) omdat in het belang van het kind voor de minst ingrijpende weg wordt gekozen. Daarbij kan een Officier van Justitie op enig moment afzien van vervolging.

Naast aangifte, bestaat de mogelijkheid tot melding van vermissing. In tegenstelling tot de aangifte van artikel 279 Sr en/of 280 Sr, hoeft een melding van vermissing niet binnen het strafrecht te vallen. De politie kan op grond van artikel 3 Politiewet 2012 hulp verlenen aan hen die hulp behoeven. Het onderzoek valt zodoende niet binnen strafrechtelijke

opsporing en vervolging, maar heeft als doel het terugvinden van de vermiste persoon, in dit geval de minderjarige. De opsporingsmogelijkheden zijn derhalve beperkter dan in het geval van een strafrechtelijk onderzoek. Zo kan privacygevoelige informatie bijvoorbeeld niet worden benut om de vermiste persoon te lokaliseren. De vermiste minderjarige kan wel ter opsporing, aanhouding en terugbrenging worden gesignaleerd in SIS-II en Interpol (C.

Schippers, persoonlijke communicatie, 30 december, 2015). 1

Internationaal wettelijk kader ‘vluchtende’ gezinnen

Het IVRK bevat verschillende bepalingen die de aangesloten Staten stimuleren om toe te treden tot bilaterale of multilaterale Verdragen. Nederland lijkt dit te honoreren en is aangesloten bij een verscheidenheid aan Europese en Internationale Verdragen en bepalingen (Bruning, Olthof & Mens, 2012). In Nederland prevaleren daarbij van oudsher internationale rechtsregels boven de eigen wetgeving. Dit is opgenomen in artikel 94 van de Nederlandse Grondwet waarin staat dat Nederlandse wettelijke voorschriften geen toepassing vinden wanneer deze toepassing niet verenigbaar is met een voor iedereen verbindende bepaling van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties (Kamerstukken II 2013/14, 33 359 (R 1986), nr. 6; Van der linden et al., 2009). Derhalve is het voor de beantwoording van de onderzoeksvraag van belang om eerst beknopt de relevante internationale verdragen en bepalingen te bespreken, al waarna de internationale verdragen en bepalingen worden verbonden met de verschillende constructen.

De verplaatsing van de ‘vluchtende’ gezinnen over de landsgrens, creëert problemen met betrekking tot de bevoegdheid van de Nederlandse rechter en de erkenning en tenuitvoerlegging van de kinderbeschermingsmaatregelen in het buitenland. Daarbij kan de verplaatsing in bepaalde gevallen worden aangemerkt als internationale kinderontvoering. Deze problemen en kinderontvoering vallen onder het Internationaal Privaatrecht. Om de rol en verantwoordelijkheid van betrokken Staten te kunnen vaststellen en de relatie tussen burgers onderling te bepalen zijn internationale verdragen tot stand gekomen in het kader van de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht (Bruning et al., 2012). De Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht (IPR) is een intergouvernementele organisatie die tracht de regelgeving van het Internationaal Privaatrecht te unificeren. Om dit doel te bereiken ontwikkelt de Haagse Conferentie overeenkomsten en bepalingen op mondiaal niveau (Bruning et al., 2012). Relevant zijn het Verdrag betreffende de bevoegdheid der autoriteiten en de toepasselijke wet inzake de bescherming van minderjarigen, ‘s- Gravenhage

5 oktober 1961, Trb. 1963, 29; ook wel Haags Kinderbeschermingsverdrag 1961 (HKBV 1961), het Verdrag inzake de bevoegdheid, het toepasselijk recht, de erkenning, de tenuitvoerlegging en de samenwerking op het gebied van ouderlijke verantwoordelijkheid en maatregelen ter bescherming van kinderen, ’s-Gravenhage 19 oktober 1996, Trb. 1997, 299; ook wel Haags Kinderbeschermingsverdrag 1996 (HKBV 1996) en het Verdrag inzake de burgerrechtelijke aspecten van internationale kinderontvoering, ‘s- Gravenhage 25 oktober 1980, Trb. 1987, 139; ook wel het Haags Kinderontvoeringsverdrag 1980 (HKOV 1980) (Bruning et al., 2012).

Daarbij zijn op Europees niveau verscheidene richtlijnen, verdragen en verordeningen op het gebied van IPR ontworpen (Bruning et al., 2012). Van belang is de Verordening (EG) 2201/2003 betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid en tot intrekking van verordening (EG) 1347/2000, ook wel de Verordening Brussel II bis.

Haags Kinderbeschermingsverdrag 1961

Met het HKBV 1961 is met de vaststelling van regels omtrent bevoegdheid en het toepasselijk recht inzake kinderbeschermingsmaatregelen gepoogd om internationaal de familierechtelijke en vermogensrechtelijke positie van minderjarigen te verbeteren (Bruning et al., 2012). Nederland heeft het HKBV 1961 op 5 oktober 1961 geratificeerd, al waarna het op 4 februari 1969 van kracht werd. Het HKBV 1961 bleek onvoldoende te functioneren waardoor het is vervangen door het HKBV 1996 (Kamerstukken II 2004/05, 29 981, nr. 3). Een overzicht van de aangesloten landen is bijgesloten in Bijlage 3. Het HKBV 1961 is tegenwoordig nauwelijks van toepassing, daarom wordt dit verdrag slechts beperkt besproken.

Haags Kinderbeschermingsverdrag 1996

Op grond van artikel 51 HKBV 1996 treedt het HKBV 1996 in plaats van het HKBV 1961. Het HKBV 1996 regelt de bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning, de tenuitvoerlegging en de samenwerking op het gebied van ouderlijke verantwoordelijkheid en maatregelen ter bescherming van kinderen (art. 1 HKBV 1996). Nederland heeft het HKBV 1996 op 31 oktober 2011 geratificeerd. Vervolgens is het sinds 1 mei 2011 in werking getreden (VenJ, 2013). Een overzicht van de HKBV 1996 lidstaten is weergeven in bijlage 4. Het HKBV 1996 is van invloed op minderjarigen onder de achttien jaar die te maken krijgen met Kinderbeschermingsmaatregelen (ondertoezichtstelling, uithuisplaatsing en beëindiging van het ouderlijk gezag) en maatregelen in het kader van geïndiceerde jeugdzorg. Het HKBV 1996 maakt dat in principe een buitenlandse Kinderbeschermingsmaatregel in Nederland