1
Bachelorscriptie
Opleiding: Bestuurskunde
Faculteit der Managementwetenschappen
Radboud Universiteit Nijmegen
Datum: 8 juli 2016
Anna Huijnen
Studentnummer: 4370724
GEVLUCHT NAAR LIMBURG,
EN DAN?
Een evaluatief onderzoek naar het functioneren van de Limburgse Regietafel
vluchtelingenaangelegenheden
Voorwoord
Voor u ligt mijn bachelorscriptie “Gevlucht naar Limburg, en dan?”. Het is het verslag van het onderzoek dat ik heb uitgevoerd ter afsluiting van de bachelor Bestuurskunde aan de Radboud Universiteit in Nijmegen. Na een onderzoeksstage van vier maanden bij de Veiligheidsregio Zuid-Limburg en in samenwerking met de Provincie Limburg is deze scriptie tot stand gekomen. Het is een onderzoek naar het functioneren van de Limburgse Regietafel vluchtelingenaangelegenheden.
Tijdens het onderzoeksproces heb ik veel bijgeleerd over het doen van wetenschappelijk onderzoek. Vooral wat betreft het zoeken naar oplossingen om iets net even anders aan te pakken of op een andere manier te formuleren wanneer je even vastloopt. Hierbij ben ik ook ondersteund door mijn begeleiders.
Dit brengt mij bij mijn volgende punt. Ik zou allereerst graag dr. P.J. Zwaan willen bedanken voor zijn begeleiding en feedback tijdens het onderzoek. Hij heeft mij bijgestuurd en aanvullingen gegeven wanneer dit nodig was. Daarnaast wil ik mijn dank betuigen aan mijn stagebegeleider Marcel Mastenbroek vanuit de Veiligheidsregio Zuid-Limburg. Hij heeft ervoor gezorgd dat ik een stukje van de praktijk van de vluchtelingenopvang heb meegekregen, door mij mee te nemen naar verschillende bijeenkomsten en vergaderingen. Daarnaast wil ik Martijn Valk bedanken voor zijn ondersteuning vanuit de Provincie Limburg. Ten slotte wil ik mijn dank betuigen aan alle respondenten voor hun tijd om de interviewvragen te beantwoorden.
Dit gezegd te hebben, wens ik u veel plezier met het lezen van mijn scriptie!
Anna Huijnen
Samenvatting
Sinds de zomer van 2015 is het aantal vluchtelingen in Nederland fors toegenomen. Om te zorgen dat deze mensen allemaal fatsoenlijk onderdak kunnen krijgen, heeft iedere provincie de taak gekregen om een aantal vluchtelingen op te vangen en zijn er zogeheten Regionale Regietafels opgericht. In de provincie Limburg is dit de Limburgse Regietafel vluchtelingenaangelegenheden. Tot nu toe is het aantal opvangplekken in Limburg nog niet gerealiseerd. Daarom staat in dit onderzoek de vraag: In hoeverre voldoet de Limburgse Regietafel
vluchtelingenaangelegenheden aan de voorwaarden voor een succesvol functionerend netwerk? Centraal.
De effectiviteit van het netwerk kan op drie verschillende niveaus beoordeeld worden. Dit zijn: het “community level”, het “network level” en het “participant level”. Bij het “community level” gaat het om de bijdrage die het netwerk levert voor de gemeenschap. Bij het “network level” worden zaken als: het aantal organisaties binnen het netwerk, het aantal taken dat het netwerk uitvoert, de relaties tussen de organisaties en de administratieve structuur van het netwerk beoordeeld. Op het “participant level” wordt gekeken of en wat voor een bijdrage het netwerk voor de organisatie levert. Voor dit onderzoek wordt gekeken naar het “community level”, omdat het bij de Regietafel draait om het oplossen van een maatschappelijk probleem.
Er zijn verschillende factoren die invloed hebben op het functioneren van een netwerk. Dit zijn het vertrouwen, het aantal deelnemende organisaties, de doelovereenstemming en de netwerkcompetenties. Afhankelijk van de waarde van deze factoren is een bepaalde netwerkvorm het meest effectief. Er zijn drie verschillende soorten netwerken, namelijk: “shared governance”, “lead organization” of “network administrative organization”. “Shared governance” wil eigenlijk zeggen dat het netwerk zichzelf bestuurt. “Lead organization” betekent dat het netwerk bestuurd wordt door een leidende organisatie binnen het netwerk en “network administrative organization” betekent dat het netwerk geleid wordt door een organisatie buiten het netwerk.
Op basis van de analyse kan geconcludeerd worden dat het vertrouwen hoog is en het aantal organisaties weinig (< 6-8); de consensus over de doelen was gematigd hoog en de netwerkcompetenties zijn gemiddeld. Daarbij zijn alle deelnemers betrokken bij de sturing van het netwerk en is de macht over het netwerk verdeeld. Dit wijst erop dat de “shared governance” netwerkvorm het beste past.
Toch blijft de effectiviteit van het netwerk nog gedeeltelijk uit. Daarom zijn er aanbevelingen gedaan om de voorwaarden passend bij “shared governance” onder controle te houden. Er moet aandacht blijven besteed worden aan de doelovereenstemming. Belangrijk is dat de doelen niet te ver uit elkaar mogen lopen of te breed worden. Daarom zouden het aantal deelnemers per organisatie nog kunnen worden teruggebracht. Daarnaast zou er, om de effectiviteit te verhogen, ook gekozen kunnen worden voor een andere vorm van sturing of coördinatie binnen het netwerk, namelijk voor de netwerkvorm “lead organization”. Een “lead organisation” netwerk kan de daadkracht vergroten door een taakstelling op te leggen. Iedere regio in Limburg zou bijvoorbeeld een bepaald aantal op te vangen vluchtelingen kunnen krijgen opgelegd door de Commissaris van de Koning van de Provincie Limburg in de functie van rijksheer.
Inhoudsopgave
1 Inleiding p. 4 1.1 Aanleiding p. 4 1.2 Centrale vraag p. 5 1.3 Vooruitblik p. 5 1.4 Relevantie p. 6 1.5 Leeswijzer p. 6 2 Beleidskader p. 7 3 Theoretisch kader p. 8 3.1 Effectiviteit netwerk p. 83.2 Factoren die invloed hebben op de effectiviteit van het netwerk p. 9
3.3 Soorten netwerken p. 10
3.4 Samenvatting p. 12
4 Methodologisch kader p. 13
4.1 Onderzoeksstrategie p. 13
4.2 Selectie van de casus p. 13
4.3 Operationalisering p. 13
4.4 Selectie van bronnen en methoden p. 17
4.5 Betrouwbaarheid en validiteit p. 18 4.6 Samenvatting p. 18 5 Analyse p. 19 5.1 Beschrijving netwerk p. 19 5.2 Vertrouwen p. 19 5.3 Aantal organisaties p. 20 5.4 Doelovereenstemming p. 21 5.5 Netwerkcompetenties p. 22 5.6 Coördinatie of sturing p. 24 5.7 Samenvatting p. 25
6 Conclusie, aanbevelingen en discussie p. 26
6.1 Conclusie p. 26 6.2 Aanbevelingen p. 27 6.3 Discussie p. 28 7 Literatuurlijst p. 30 8 Bijlagen p. 32 Bijlage 1: Interviewguide p. 34
1 Inleiding
1.1 Aanleiding
Volgens het Global Trends rapport van de United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), de vluchtelingenorganisatie van de Verenigde Naties, zijn wereldwijd bijna 60 miljoen mensen op de vlucht (2015). Dit is een recordaantal. Met name door het uitbreken van de oorlog in Syrië in 2011, is het aantal vluchtelingen fors toegenomen. Dit geldt ook voor Europa. Volgens het Global Trends rapport, dat jaarlijks wordt uitgebracht door de UNHCR, zijn er in 2015 51 procent meer vluchtelingen in Europa ten opzichte van het jaar ervoor in 2014. Ook in Nederland is het aantal vluchtelingen sinds de zomer van 2015 flink gestegen. In oktober 2015 werden bijna 12.000 asielaanvragen gedaan. Daarmee kwam het totaal voor 2015 uit op 43.095 asielverzoeken. Dit is meer dan het dubbele van in 2014, toen waren het er 21.810 en in 2013 zelfs 9.840 (Centraal Bureau voor de Statistiek, 2016).
Vanwege de enorme toestroom in korte tijd worstelt de Nederlandse overheid met de opvang van de vluchtelingen. Volgens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), zijn alle gemeenten verantwoordelijk voor de opvang van vluchtelingen (Muskee, 2015). Zonder toestemming van de betreffende gemeente kan er namelijk geen asielzoekerscentrum of (crisis)noodopvanglocatie komen op haar grondgebied. Echter, politiek gezien is het niet gemakkelijk voor een gemeente om toestemming te geven voor opvang van vluchtelingen, omdat er vaak onvoldoende draagvlak van de bevolking is. Het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) vraagt gemeenten daarom om samen te werken (Muskee, 2015). Deze samenwerking vindt plaats aan de zo genoemde Regionale Regietafels, waarin verschillende gemeenten plaatsnemen. Hier worden afspraken gemaakt tussen de gemeenten en dit is tevens het aanpreekpunt voor het COA (VNG, 2015).
In de provincie Limburg heeft de Regionale Regietafel vorm gekregen onder de naam Limburgse Regietafel vluchtelingenaangelegenheden. Het is een samenwerking tussen de Vereniging Limburgse Gemeenten (VLG) en de Provincie Limburg. De Regietafel is ontstaan op verzoek van verschillende gemeenten, vanwege de omvang en urgentie van de vluchtelingencrisis. De provincie biedt ondersteuning in de samenwerking tussen de gemeenten, om op deze manier knelpunten met betrekking tot de opvang van vluchtelingen af te stemmen en wanneer nodig door te communiceren naar het COA of het Rijk (Provincie Limburg, 2015a).
De veiligheidsregio’s hebben een wettelijke taak met betrekking tot crisisbeheersing bevolkingszorg en veiligheid (Provincie Limburg, 2015b). In het bestuursakkoord vluchtelingen tussen de VNG en het Kabinet is vastgesteld dat de veiligheidsregio’s deel uit maken van de Regionale Regietafels. Sinds november nemen zowel de Veiligheidsregio Zuid-Limburg als de Veiligheidsregio Limburg-Noord deel aan de Regietafel van de provincie (Provincie Limburg, 2015b). De veiligheidsregio’s zijn dus naast de gemeenten lid van de Regietafel. Op deze manier wordt er een koppeling gemaakt tussen de bestuurlijke en operationele aspecten van de vluchtelingenopvang. Daarnaast hebben de veiligheidsregio’s een lichte coördinerende taak tussen de hulpdiensten. Zij zijn een belangrijke schakel tussen de gemeenten op uitvoeringsniveau en het Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum (LOCC) en het COA wat betreft de crisisnoodopvang (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2015). Het Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum zorgt voor informatievoorziening, bijstandscoördinatie, planning en advisering tijdens (dreigende) (inter)nationale rampen of crisissen (Rijksoverheid, z.j.a).
Voor dit onderzoek wordt gekeken naar hoe binnen het netwerk van het Limburgse Regietafel vluchtelingenaangelegenheden de vele verschillende actoren en belanghebbenden opereren en in welke mate bepaalde factoren die invloed hebben op het functioneren van een netwerk aanwezig zijn. Deze factoren bepalen namelijk welke netwerkvorm het beste past bij de Regietafel. De netwerkvorm die gehanteerd wordt heeft dan weer invloed op de manier van sturen of coördineren. Over de sturing of coördinatie van de Limburgse Regietafel vluchtelingenaangelegenheden worden vervolgens aanbevelingen gedaan om deze te verbeteren. Het is interessant hiernaar te kijken, om op deze manier de Regietafel vooruit te helpen in het
bereiken van hun doel. Dit houdt in: het opvangen van de vluchtelingen, ze op een goede manier plaatsen en hiermee zo min mogelijk weerstand bij de bevolking op te roepen. De resultaten die er op dit moment geboekt worden vallen nog tegen ten opzichte van wat er bijna een jaar geleden is afgesproken bij de totstandkoming van de Regietafel. Er zijn nog steeds niet genoeg opvanglocaties. Daarom is het van belang te kijken naar hoe de samenwerking verloopt, met name wat betreft de sturing en coördinatie van het netwerk en wat er eventueel beter zou kunnen hierin.
1.2 Centrale vraag
Uit het vergroten van de effectiviteit en de manier van sturing en coördinatie van de Limburgse Regietafel vluchtelingenaangelegenheden komt de probleemstelling van dit onderzoek voort. De probleemstelling wordt uitgesplitst in de onderstaande doelstelling en een vraagstelling.
Doelstelling:
Uitvoeren van een ex ante evaluatie naar het functioneren van de Limburgse Regietafel vluchtelingenaangelegenheden, ten einde aanbevelingen te doen over de sturing of coördinatie van het netwerk om het functioneren van de Limburgse Regietafel vluchtelingenaangelegenheden succesvol te maken.
Uit de doelstelling wordt de onderstaande vraagstelling afgeleid. Hoofdvraag:
In hoeverre voldoet de Limburgse Regietafel vluchtelingenaangelegenheden aan de voorwaarden voor een succesvol functionerend netwerk?
Voor het beantwoorden van de hoofdvraag moet eerst duidelijk worden wat er bedoeld wordt met het effectief of succesvol functioneren van een netwerk. Vervolgens kan er gekeken worden naar welke factoren invloed hebben op de effectiviteit van een netwerk. De waarden van deze factoren bepalen daarnaast welke netwerkvorm het meest effectief zal zijn onder bepaalde omstandigheden. Naast de kennis uit de literatuur is het belangrijk om te kijken in hoeverre deze succesfactoren terug te vinden zijn in de praktijk, aan de Regietafel. Vervolgens kunnen naar aanleiding van deze bevindingen aanbevelingen gedaan worden over de sturing of coördinatie van het netwerk om op deze manier het functioneren te verbeteren en de effectiviteit van de Regietafel daarmee te verhogen. De hoofdvraag van het onderzoek valt daarom logischerwijs uiteen in de onderstaande deelvragen.
Deelvragen:
1. Wat wordt bedoeld met het succesvol functioneren van een netwerk? 2. Welke factoren beïnvloeden het succesvol functioneren van een netwerk? 3. Welke netwerkvorm is het meest succesvol onder welke omstandigheden?
4. In hoeverre zijn deze succesfactoren aanwezig binnen het netwerk van de Limburgse Regietafel vluchtelingenaangelegenheden?
5. Welke aanbevelingen over de sturing of coördinatie van het netwerk kunnen worden gedaan om het functioneren van de Limburgse Regietafel vluchtelingenaangelegenheden te verbeteren?
1.3 Vooruitblik
Om erachter te komen in hoeverre de Limburgse Regietafel vluchtelingenaangelegenheden voldoet aan de voorwaarden voor een succesvol functionerend netwerk, wordt er een ex ante evaluatie uitgevoerd. Dit wil zeggen dat het onderzoek wordt uitgevoerd terwijl het project nog bezig is. Ten eerste wordt de literatuur over de verschillende niveaus van effectiviteit gebruikt om de afhankelijke variabele te definiëren. Vervolgens worden uit de literatuur factoren opgesomd die invloed hebben op het functioneren van een netwerk. De waarden van deze factoren worden gekoppeld aan de meest gunstige netwerkvorm voor die omstandigheden.
De data voor dit onderzoek worden verkregen door middel van het verzamelen van documenten, het houden van interviews en een observatie van een vergadering van de Regietafel. De interviews zijn gehouden met leden van de Regietafel. Hiermee wordt geprobeerd te achterhalen in hoeverre de succesfactoren aanwezig zijn binnen het netwerk van de Regietafel. Vervolgens worden aan de hand van de uitkomsten daarvan aanbevelingen gedaan voor het verbeteren van de sturing of coördinatie van het netwerk. Een verdere beschrijving van de methoden en de verantwoording daarvan is terug te vinden in hoofdstuk 4.
1.4 Relevantie
Wetenschappelijke relevantie
Het is wetenschappelijk relevant om onderzoek te doen naar de voorwaarden voor een succesvol functionerend netwerk. Veel onderzoeken omtrent netwerken richten zich op het beschrijven van netwerken of de netwerkvorming. Dit onderzoek geeft factoren die invloed hebben op het functioneren van een netwerk en daarmee de effectiviteit van het netwerk beïnvloeden. Het zijn factoren die in de literatuur beschreven worden en in dit onderzoek wordt gekeken naar wat hun invloed in de praktijk is en of deze factoren in de praktijk van belang blijken te zijn. Daarnaast wordt er onderzocht welke netwerkvorm onder bepaalde omstandigheden het meest succesvol functioneert en bijgevolg het meest effectief is. Er wordt eigenlijk een soort normenkader gecreëerd op basis van bestaande literatuur, waarmee het functioneren van de Regietafel wordt geëvalueerd. Hiermee poogt dit onderzoek een bijdrage te leveren aan de kennis over de effectiviteit van netwerken.
Vanuit bestuurskundig perspectief heeft dit onderzoek een meerwaarde wat betreft de kennis over netwerksamenwerking. Dit is een vorm van samenwerken die veel gehanteerd wordt binnen de overheid. Met betrekking tot de vluchtelingenproblematiek zijn er veel verschillende partners die met elkaar moeten samenwerken. Hierbij gaat het om organisaties als het COA, de gemeenten, de Provincie Limburg en de veiligheidsregio’s Limburg-Noord en Zuid-Limburg. Dit onderzoek voegt daarmee iets toe aan de kennis over netwerksamenwerking.
Maatschappelijke relevantie
Het is ook maatschappelijk relevant om onderzoek te doen naar de voorwaarden voor een succesvol functionerend netwerk van de Limburgse Regietafel vluchtelingenaangelegenheden. Zoals in de aanleiding al beschreven staat, is het onderwerp vluchtelingen zeer besproken en urgent op dit moment. Het opvangen van vluchtelingen en de manier waarop dit gebeurt heeft grote gevolgen voor de omgeving. Wanneer er een opvanglocatie komt in een gemeente, heeft dit invloed op de samenleving. Uit de vele nieuwsberichten in de kranten, op de televisie, op de radio en op het internet die gedurende het onderzoek verschenen, blijkt hoe maatschappelijk actueel het onderwerp nog steeds is. Daarnaast houdt de politiek zich ook nog steeds veelvuldig met het onderwerp vluchtelingen bezig. Met dit onderzoek wordt gepoogd een bijdrage te leveren aan het zetten van stappen in de goede richting wat betreft het creëren van opvanglocaties voor vluchtelingen. Dit wordt bewerkstelligd door de Regietafel aanbevelingen te geven om het functioneren te verbeteren. De uitkomsten van dit onderzoek kunnen ook relevant zijn voor de Regietafels in andere provincies.
1.5 Leeswijzer
Het onderzoeksverslag ziet er als volgt uit. In het beleidskader wordt een beknopt overzicht gegeven over het beleid omtrent de vluchtelingenopvang. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3, het theoretisch kader, een antwoord gegeven op de theoretische deelvragen 1 tot en met 3. In het methodologisch kader wordt aangegeven volgens welke stappen het onderzoek is uitgevoerd. Daarna worden in hoofdstuk 5, de analyse, de resultaten van het onderzoek gepresenteerd en hiermee wordt antwoord gegeven op deelvraag 4. Een antwoord op de hoofdvraag: In hoeverre voldoet de Limburgse Regietafel vluchtelingenaangelegenheden aan de voorwaarden
voor een succesvol functionerend netwerk? is terug te vinden in de conclusie. Daarnaast worden er nog
aanbevelingen gedaan voor het verbeteren van het functioneren van het netwerk. Ten slotte wordt in de discussie in hoofdstuk 8 gereflecteerd op het onderzoek.
2 Beleidskader
In dit beleidskader wordt een overzicht gegeven van het Europees, nationaal en lokaal beleid omtrent de vluchtelingenopvang.
Binnen de Europese Unie is in het najaar van 2015 een herverdeelsleutel ingesteld. Hierbij worden 120.000 asielzoekers vanuit Griekenland en Italië over de lidstaten verdeeld. De lidstaten zijn verplicht om het overeengekomen aantal asielzoekers voor hun land op te nemen (Europa Nu, z.j.). Daarnaast ondersteunt de Europese Unie de buurlanden die opvang in de regio bieden financieel en door middel van het sturen van hulpgoederen (Europa Nu, z.j.). Op vrijdag 18 maart 2016 heeft de Europese Unie een deal met Turkije gesloten. Hierin staat dat vanaf maandag 21 maart 2016 iedere vluchteling die via een irreguliere route Griekenland binnenkomt wordt teruggestuurd naar Turkije. In ruil voor iedere vluchteling die wordt teruggestuurd naar Turkije neemt Europa een vluchteling op uit Turkije (Alonso, 2016).
Nederland gaat volgens de herverdeling 7000 van de 120.000 asielzoekers uit Griekenland en Italië overnemen. Dit aantal wordt gebaseerd op: het aantal inwoners van een land; het nationaal inkomen; het aantal asielaanvragen en de werkloosheid (Rijksoverheid, z.j.b). Echter ligt het aantal vluchtelingen dat ons land bereikt heeft vele malen hoger. Het Rijk heeft daarom via de Commissarissen van de Koning alle provincies opdracht gegeven een bepaald aantal hiervan onder te brengen (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2015).
De provincie Limburg moet zorgen voor 3500 opvangplekken. Dit aantal is tot stand gekomen doordat iedere provincie 2500 opvangplekken moet bieden en daarnaast moeten er per veiligheidsregio 500 noodopvangplekken gerealiseerd worden (Ministerie van BZK, 2015). De provincie Limburg telt twee veiligheidsregio’s, namelijk de Veiligheidsregio Limburg-Noord en de Veiligheidsregio Zuid-Limburg. Ondanks dat de provincies deze taak hebben gekregen van het Rijk zijn zij niet bevoegd gemeenten te verplichten om vluchtelingen onderdak te bieden. Zoals eerder gezegd, kan er zonder toestemming van de betreffende gemeente namelijk geen asielzoekerscentrum of (crisis)noodopvanglocatie gevestigd worden op haar grondgebied. Volgens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) zijn daarom alle gemeenten verantwoordelijk voor de opvang van vluchtelingen. Om de opvang te realiseren vraagt het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) gemeenten om samen te werken (Muskee, 2015). Dit gebeurt aan de Regionale Regietafels. Hier worden afspraken gemaakt tussen de gemeenten en dit is tevens het aanspreekpunt voor het COA (VNG, 2015).
In de provincie Limburg heeft de Regionale Regietafel sinds september 2015 vorm gekregen. Het is een samenwerking tussen de Vereniging Limburgse Gemeenten en de Provincie Limburg (Provincie Limburg, 2015a). Het COA is ook vertegenwoordigd aan de Regietafel. Zij zijn wettelijk belast met de materiële en immateriële opvang van asielzoekers en dragen bij aan de kosten van de gemeenten voor de opvang (Overheid, z.j.). Sinds november 2015 nemen ook de Veiligheidsregio Limburg-Noord en de Veiligheidsregio Zuid-Limburg deel aan de Regietafel. Dit is vastgesteld in het bestuursakkoord vluchtelingen tussen de VNG en het Kabinet, vanwege hun betrokkenheid bij het creëren van 500 extra noodopvanglocaties (VNG, 2015).
3 Theoretisch kader
In dit hoofdstuk wordt ten eerste beschreven op welke niveaus de effectiviteit van een netwerk geanalyseerd kan worden. Daarna worden de factoren die invloed hebben op het functioneren van een netwerk geschetst. Vervolgens wordt er een uiteenzetting gegeven van de verschillende soorten netwerken die in de literatuur beschreven worden. Deze netwerkvormen zijn afhankelijk van de factoren die de effectiviteit van het netwerk bepalen. De eerste drie deelvragen van dit onderzoek worden daarmee beantwoord.
3.1 Effectiviteit netwerk
Een beleidsnetwerk wordt door Klijn en Koppenjan gedefinieerd als “een relatief stabiel patroon van sociale relaties (gereguleerd door regels) tussen afhankelijke actoren die zich rond beleidsproblemen en/of beleidsprogramma’s vormen” (2000, p. 155). Netwerken betekent interactie en de vorming van een netwerk is gebaseerd op vrijwillige coördinatie. De relaties tussen de actoren binnen het netwerk zijn meestal horizontaal en de actoren zijn vaak gelijkwaardig. Tevens hebben actoren vaak gemeenschappelijke doelen, maar ook conflicterende belangen (Scharpf, 1997).
Netwerkeffectiviteit wordt door Provan en Kenis gedefinieerd als “het verkrijgen van positieve uitkomsten die niet bereikt zouden kunnen worden door individuele organisaties die onafhankelijk van elkaar werken” (2008, p. 230). De effectiviteit van een netwerk kan op verschillende niveaus geanalyseerd worden, namelijk op het “community level”, het “network level” of het “participant level”.
Op het “community level”, hierbij worden netwerken geëvalueerd op basis van de bijdrage die zij leveren aan de gemeenschap en of ze een bepaald maatschappelijk probleem oplossen. De effectiviteit wordt gemeten door de verkregen uitkomsten van het netwerk af te zetten tegen de kosten van het netwerk voor uitvoeren van de taken. Anders gezegd moeten er dus bepaalde gemeenschappelijke doelen gehaald worden, maar dit moet in verhouding staan tot de inzet en kosten die erbij komen kijken. De effectiviteit op het “community level” kan ook gemeten worden aan de hand van de grootte van het sociaal kapitaal. Sociaal kapitaal wordt namelijk opgebouwd door de samenwerking van verschillende organisaties. Door samen te werken, leer je elkaar begrijpen en vertrouwen. Dit kan niet alleen van pas komen in het huidige netwerk, maar ook voor het gezamenlijk uitvoeren van taken in de toekomst (Provan & Milward, 2001).
De effectiviteit op het “network level” wordt geanalyseerd door te kijken naar het toenemen en afnemen van het aantal organisaties binnen het netwerk, het aantal taken dat het netwerk uitvoert, de relaties tussen de organisaties van het netwerk te beoordelen en de administratieve structuur van het netwerk te beoordelen (Provan & Milward, 2001)
Op het niveau van het “participant level” wordt de effectiviteit beoordeeld door te kijken naar wat het netwerk voor de aan het netwerk deelnemende organisatie toevoegt. Netwerken kunnen bijdragen aan succesvolle resultaten voor een organisatie zelf (Provan & Milward, 2001).
Effectiviteit op het “community level”, het “network level” en het “participant level” kunnen niet los van elkaar gezien worden. Resultaten op het ene niveau hebben ook invloed op het andere niveau. Toch zorgt effectiviteit op het ene level niet automatisch voor effectiviteit op het andere level. Het kan voorkomen dat doelen op het niveau van het “community” en “network” level totaal niet rijmen met de doelen op het “participant” level. Omdat in de publieke sector de effectiviteit op “community level” meestal het belangrijkst is – de meeste publieke organisaties die deelnemen aan het netwerk zijn immers toegewijd aan het publieke doel – komen de doelen op het “community level” meestal (grotendeels) overeen met de doelen van het netwerk en de participant (Milward & Provan, 2001). Voor dit onderzoek wordt er gefocust op de effectiviteit op “community level”. Waarbij het er eigenlijk omgaat dat de doelen op het niveau van de gemeenschap bereikt worden en dat dit op een enigszins efficiënte manier gebeurt. Concreet gaat het in dit geval dan om de effectieve en efficiënte opvang van vluchtelingen.
3.2 Factoren die invloed hebben op de effectiviteit van het netwerk
Er zijn verschillende factoren die invloed hebben op het functioneren van een netwerk op het “community level” en daardoor de effectiviteit hiervan bepalen.
De eerste factor die invloed heeft op de effectiviteit van het netwerk is vertrouwen. Vertrouwen is belangrijk voor de prestaties en de duurzaamheid van het netwerk. Wanneer je een partner vertrouwt zal dit zorgen voor betere samenwerking, waardoor er betere resultaten zullen volgen en het netwerk langer in stand gehouden kan worden. Binnen een netwerk werkt het beter om relaties te hebben die gebaseerd zijn op vertrouwen dan relaties die vastgelegd zijn doormiddel van contracten. Doordat de organisaties binnen het netwerk positieve verwachtingen hebben over elkaars intenties en gedragingen kunnen ze zich ook kwetsbaar tegenover elkaar opstellen (Provan & Kenis, 2008). Het versterken van de relaties tussen de organisaties van binnen het netwerk zorgt voor een snellere toegang tot nieuwe kennis en technologieën en een vermindering van het risico bij innovatie en verandering (Turrini et al., 2009).
De tweede factor die van invloed is op de effectiviteit van het netwerk is het aantal deelnemers aan het netwerk. Dit heeft met name invloed op de coördinatie en aanpassing van de verschillende organisaties binnen het netwerk. Gemeenschappelijke samenwerkingsnormen, informatie- en communicatiemethoden zijn met veel deelnemers vaak cruciaal voor een effectieve integratie en coördinatie binnen het netwerk. Over het algemeen is dat lastiger met meer deelnemers en kan dat de effectiviteit van het netwerk beïnvloeden (Provan & Kenis, 2008).
Ten derde is consensus over de doelen een factor die invloed heeft op de effectiviteit van het netwerk. Over het algemeen is het zo dat wanneer er een grotere overeenstemming is wat betreft de doelen de organisaties beter kunnen samenwerken. Daarnaast hebben overeenstemming over de doelen en consensus over hoe die doelen te bereiken invloed op de steun vanuit de gemeenschap (Turrini et al., 2009). Wanneer de organisaties binnen het netwerk geen compromissen kunnen sluiten zal dit hun slechte resultaten opleveren, maar ook problemen met de gemeenschap (Provan & Milward, 2001). Indien het netwerk namelijk zelf geen bevredigende besluiten kan nemen, zal er des te meer onrust vanuit de gemeenschap komen. Voor- en tegenstanders zullen zich ermee gaan bemoeien wanneer er niet adequaat wordt gehandeld.
Toch kan een conflict ook een stimulans zijn voor innovatie (Provan & Kenis, 2008). Wanneer de dialoog binnen het netwerk daardoor op gang komt kan iedere elke afzonderlijke organisatie binnen het netwerk zijn mening kan laten tellen. Dit komt de innovatie en creativiteit ten goede.
Organisaties hebben daarnaast niet alleen te maken met de doelen van het netwerk, maar moeten tegelijkertijd ook hun eigen doelen behalen. Volgens Provan en Kenis (2008) is het hierbij belangrijk dat er consensus is over de gezamenlijke doelen, maar dat de individuele doelen van de organisaties binnen het netwerk niet helemaal dezelfde zijn. Dit kan, volgens hen, een negatief effect op de effectiviteit van het netwerk hebben wanneer er een gevoel van competitie onder de partners ontstaat (Provan & Kenis, 2008). Ook Turrini et al. (2009) stellen dat wanneer er veel competitie is binnen het netwerk, de effectiviteit niet ten goede komt. Ten slotte zijn de competenties op het niveau van het netwerk van cruciaal belang voor de effectiviteit van het netwerk. Het functioneren van het netwerk is allereerst afhankelijk van de capaciteit of (financiële) middelen waarover het beschikt. Er bestaat een positieve relatie tussen de hoeveelheid beschikbare middelen van het netwerk en de resultaten, alleen is het geen garantie (Turrini et al., 2009).
Voorwaarden voor een effectief netwerk
De aanwezigheid van positieve verwachtingen over elkaars intenties en gedrag Een niet te grote hoeveelheid deelnemers
Consensus over de doelen van het netwerk Gering gevoel van competitie onder de deelnemers Voldoende middelen
Tabel 1: Samenvatting voorwaarden voor een effectief netwerk
3.3 Soorten netwerken
Netwerken kunnen op verschillende manieren vormgegeven worden. Afhankelijk van of en in hoeverre de factoren die invloed hebben op de effectiviteit aanwezig zijn binnen een netwerk is het volgens Provan en Kenis (2008) verstandig om een bepaalde vorm voor het inrichten van het netwerk te kiezen. Deze verschillende vormen kunnen de eventuele negatieve effecten van de aanwezigheid van bepaalde factoren tegengaan, of juist gebruik maken van de aanwezigheid van bepaalde factoren om het netwerk nog beter te laten functioneren. In de literatuur worden verschillende typen netwerken onderscheiden: “participant governed” netwerken, “lead organization governed” netwerken en “network administrative organizations”. Deze worden hieronder beschreven.
Een netwerk kan “brokered” zijn of niet. Wanneer het netwerk “ brokered” is, is er één organisatie die de leiding heeft. Dit kan een organisatie zijn die deel uitmaakt van het netwerk of er buiten staat (Provan & Kenis, 2008). Er wordt gesproken van “shared governance” wanneer het netwerk wordt bestuurd door alle organisaties binnen het netwerk. Wanneer het netwerk wel “brokered” is, is er één organisatie die de leiding heeft. Dit kan een organisatie zijn die deel uitmaakt van het netwerk of er buiten staat (Provan & Kenis, 2008).
Op basis hiervan kunnen er drie verschillende typen netwerken onderscheiden worden. Ten eerste het “participant governed network”, binnen dit type netwerk hebben alle organisaties met elkaar contact over het besturen van het netwerk. Eigenlijk bestuurt het netwerk zichzelf, dit wordt ook wel “shared governance” genoemd. Alle deelnemers worden min of meer als gelijken beschouwd binnen het netwerk, ondanks dat een van de deelnemende organisaties buiten het netwerk misschien meer macht heeft. “Lead organization-governed networks” is het tweede type dat onderscheiden kan worden. Deze vorm wordt gekenmerkt door één organisatie binnen het netwerk die het netwerk bestuurt. De macht binnen het netwerk is niet gelijk verdeeld. Het derde type is de “network administrative organization” (NAO), waarbij een externe, administratieve organisatie het netwerk bestuurt (Provan & Kenis, 2008).
Hieronder wordt ingegaan op hoe de aanwezigheid van de eerder besproken factoren van invloed is op de keuze voor een bepaalde netwerkvorm.
De verdeling van het vertrouwen over de leden van het netwerk en of het vertrouwen wederzijds is is van groot belang. Afhankelijk van of alle partners binnen het netwerk elkaar wederzijds vertrouwen of dat er alleen vertrouwen is in één centrale partner zijn er verschillende opties voor een bepaalde structuur van het netwerk mogelijk. Wanneer er een hoge mate van vertrouwen is onder alle partners binnen het netwerk is “shared governance” een effectieve vorm. Wanneer er alleen vertrouwen is in één partner is “brokered governance” een effectievere vorm. Dit kan ofwel een leidende organisatie binnen het netwerk zijn of een leidende, administratieve organisatie (“network administrative organization”) erbuiten. Wanneer de leidende organisatie buiten het netwerk staat is het vertrouwen tussen haar en de organisaties binnen het netwerk waarschijnlijk iets groter, omdat de organisaties binnen het netwerk gezamenlijk de acties van de leidende, administratieve organisatie buiten het netwerk controleren (Provan & Kenis, 2008).
Een tweede factoren die invloed heeft op de netwerkvorm is het aantal deelnemers. Hoe groter het aantal partners binnen het netwerk hoe minder voor de hand liggend het is om te kiezen voor “shared governance”. Wanneer er te veel organisaties binnen een netwerk zijn is het niet meer mogelijk om problemen met alle
partners samen op te lossen. Zeker niet wanneer de organisaties geografisch verder uit elkaar liggen (Provan & Kenis, 2008). Dan kan er beter gewerkt worden via “brokered governance”, omdat via deze vormen voor de meeste beslissingen de organisaties niet direct betrokken hoeven te zijn. De organisaties hoeven niet meer direct met elkaar te interacteren wanneer er problemen zijn, maar doen dit via de leidende organisatie. Vanaf ongeveer acht tot tien organisaties binnen één netwerk zou het beste voor “brokered governance” gekozen kunnen worden. Een leidende, administratieve organisatie (NAO) die buiten het netwerk staat zou het grootste aantal deelnemers aankunnen (Provan & Kenis, 2008).
De vorm is ook afhankelijk van de mate van consensus over de doelen van het netwerk. “Shared governance” werkt het beste wanneer de partners over het algemeen overeenstemmen over de doelen. Dan kunnen de partners met elkaar samenwerken zonder zwaarwegende conflicten. Als er minder overeenstemming is wat betreft de doelen is de keuze voor “brokered governance” meer voor de hand liggend. De leidende organisatie kan dan beslissingen maken over de doelen, wanneer de partners er niet uitkomen. Als er een gematigd lage doelovereenstemming is, ligt de keuze voor een leidende organisatie binnen het netwerk meer voor de hand. De leidende organisatie kan namelijk in grote lijnen richting geven aan het netwerk, waar de partners onder elkaar niet uit zouden komen. Terwijl wanneer er een gematigd hoge doelovereenstemming is de keuze voor een externe, administratieve organisatie (NAO) beter past. Dit omdat bij deze vorm er vertegenwoordigers van de organisatie in de externe, administratieve organisatie (NAO) zitten. De vertegenwoordigers proberen bruggen te slaan tussen de betrokken partners en overeenstemming over de doelen te zoeken (Provan & Kenis, 2008).
Ten slotte hebben de netwerkcompetenties invloed op de netwerkvorm. Bij “shared governance” opereren de organisaties van het netwerk heel erg onafhankelijk van elkaar en zijn ze niet gespecialiseerd in bepaalde netwerkcompetenties, zoals bijvoorbeeld het verlenen van subsidies. Netwerkcompetenties als coördinatie en specialisatie zijn hier minder van belang, omdat de organisaties binnen het netwerk minder afhankelijk van elkaar zijn. Bij een vorm van “brokered governance” kunnen de afzonderlijke partners zich wel toespitsen op een specifieke taak voor het netwerk. De vaardigheden op het niveau van het netwerk zijn bij deze vorm belangrijker (Provan & Kenis, 2008). De competenties die nodig zijn om de externe omstandigheden van het netwerk te managen zijn eveneens niet aanwezig bij “shared governance”. Hier kan ook beter een vorm van “brokered governance” het hoofd bieden aan problemen zoals bijvoorbeeld verschuivingen in de sponsoring. Een externe, administratieve organisatie (NAO) wordt hierbij als de ultieme vorm gezien, omdat het specifiek hun taak is om kwaliteiten en vaardigheden op netwerkniveau te ontwikkelen (Provan & Kenis, 2008).
In onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de verschillende factoren en hoe die van invloed zijn op de effectiviteit van een bepaald netwerk. Zie tabel 2.
Vertrouwen Aantal deelnemers Consensus over de
doelen van het netwerk
Nodig hebben van netwerkcompetenti es
Shared governance Hoog Weinig Laag Laag
Lead organization Laag Matig Gematigd laag Gemiddeld
Network administrative organization
Matig Matig tot veel Gematigd hoog Hoog
Tabel 2: Factoren die van invloed zijn op de effectiviteit van een netwerk (Provan & Kenis, 2008)
3.4 Samenvatting
In dit hoofdstuk zijn drie verschillende niveaus waarop een netwerk effectief kan zijn beschreven, namelijk het “community level”, het “network level” en het “participant level”. Voor dit onderzoek wordt gefocust op de effectiviteit op het “community level”. Dit wil zeggen dat het netwerk wordt geëvalueerd op basis van de
bijdrage die het levert voor de gemeenschap. Vervolgens zijn factoren omschreven die invloed hebben op het functioneren van een netwerk en daarmee dus de effectiviteit van het netwerk op “community level” bepalen. Dit zijn vertrouwen, het aantal deelnemers, de consensus over de doelen van het netwerk, het gevoel van competitie en het nodig hebben van netwerkcompetenties. Daarna is een omschrijving gegeven van de netwerkvormen: “shared governance”, “lead organization” en “network administrative organization”. Ten slotte staat in tabel 2 beschreven onder welke omstandigheden het beste gekozen kan worden voor een van de drie netwerkvormen. In het volgende hoofdstuk wordt de opzet van het onderzoek duidelijk.
4 Methodologisch kader
In dit hoofdstuk wordt beschreven volgens welke stappen het onderzoek zal worden uitgevoerd en daarbij wordt een verklaring gegeven waarom bepaalde keuzes gemaakt zijn. Dit wordt ook wel gezien als het plan voor de dataverzameling. Ten eerste wordt er een beschrijving van de gekozen onderzoeksstrategie gegeven en daarna volgt er een stukje over de casus. Vervolgens komt de operationalisering aan bod. Daarna wordt er aandacht besteed aan de selectie van bronnen en methoden en ten slotte worden de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek ter discussie gesteld.
4.1 Onderzoeksstrategie
Als onderzoeksstrategie voor dit onderzoek wordt de casestudy gebruikt. Bij een casestudy worden verschillende kwalitatieve methoden van dataverzameling met elkaar gecombineerd. Dit wordt ook wel een triangulatie van methoden genoemd. Data worden verzameld door middel van het verzamelen van documenten, open interviews en/of participerende observatie en worden vervolgens met elkaar vergeleken. Case study onderzoek is een veelgebruikte vorm van kwalitatief onderzoek, waarbij het onderzoeksobject in zijn natuurlijke omgeving bestudeerd wordt (Bleijenbergh, 2013).
Een casestudy is voor dit onderzoek de meest geschikte onderzoeksstrategie, omdat het netwerk op deze manier zo volledig mogelijk in beeld gebracht kan worden. Het voordeel hiervan is dat het netwerk in de diepte onderzocht kan worden. De factoren die de effectiviteit beïnvloeden zijn namelijk niet allemaal even tastbaar en moeten daarom ook bevraagd (d.m.v. interviews) en ervaren (d.m.v. participerende observatie) worden.
4.2 Selectie van de casus
Bij een casestudy wordt één drager van een sociaal verschijnsel onderzocht. In dit geval is het netwerk van de Limburgse Regietafel vluchtelingenaangelegenheden de casus en gaat het dus om een enkelvoudige casestudy. De deelnemers aan het netwerk worden gezien als de waarnemingseenheden. Bij kwalitatief onderzoek blijft het aantal waarnemingseenheden meestal beperkt in vergelijking met kwantitatief onderzoek, zo worden bijvoorbeeld niet alle leden van de Regietafel geïnterviewd. Daarnaast wordt de casus onderzocht binnen een bepaalde tijdsperiode. Voor dit onderzoek wordt het netwerk en de deelnemers van de Limburgse Regietafel vluchtelingenaangelegenheden geanalyseerd van oktober 2015 tot en met juni 2016.
4.3 Operationalisering
Het onderzoek is evaluatief van aard waarbij gebruik wordt gemaakt van bestaande literatuur over de effectiviteit van netwerken. In die zin is er sprake van deductief onderzoek. Dit betekent dat het onderzoek theoretisch gestuurd is en dat de verschillende voorwaarden geoperationaliseerd worden aan de hand van de wetenschappelijke literatuur uit het theoretisch kader en zal aansluiten op de manier hoe andere onderzoekers het begrip in het verleden meetbaar hebben gemaakt. De theorie vormt de grondslag voor het meten van de empirische werkelijkheid (Bleijenbergh, 2013).
Operationaliseren betekent het meetbaar maken van een abstract theoretisch begrip (Bleijenbergh, 2013, p. 42). Voor dit onderzoek moeten allereerst de factoren die invloed hebben op de effectiviteit geoperationaliseerd worden. Dit zijn: vertrouwen, aantal organisaties, consensus over de doelen en netwerkcompetenties. Daarnaast moeten ook de coördinatie of sturing van het netwerk gemeten worden. De dimensies van deze begrippen dienen ook geoperationaliseerd te worden.
In onderstaande tabellen staan ten eerste de factoren die invloed hebben op de effectiviteit uitgewerkt (zie tabel 3) en ten tweede zijn de begrippen coördinatie of sturing geoperationaliseerd (zie tabel 4).
Factoren Definities Dimensies Indicatoren Waarden Data
Vertrouwen “Vertrouwen is een attitude die riskante beslissingen in overweging neemt en toelaat” (Luhmann, 1988, p. 103). Wederzijds vertrouwen
Mate van geloof / zekerheid in de intenties en gedrag van de deelnemers aan het netwerk
Laag - matig - hoog Antwoorden op interviewvragen:
“In hoeverre bent u er zeker van dat de andere partijen zullen doen wat zij beloven / afspreken?”; “Waar is dat op gebaseerd?”
“In hoeverre zijn andere partijen er zeker van dat de deelnemers aan het netwerk doen wat zij afspreken?”; “Waaraan merk je dat?”; “Waar is dat op gebaseerd?” Observatie van wederzijds vertrouwen
Aantal organisaties
De hoeveelheid organisaties die deelnemen aan het netwerk
Aantal organisaties Weinig: < 6-8 organisaties Matig: 8-10 organisaties Veel: > 10 organisaties
Gegevens over de deelnemers aan het netwerk, zoals te vinden in statuten of notulen.
Antwoorden op interviewvragen:
“Hoeveel deelnemers zitten er in het netwerk?”; vindt u dat veel of weinig?”
Observatie van het aantal organisaties Consensus over
de doelen
Overeenstemming van actoren over doel van samenwerking Overeenstemmi ng over gezamenlijk (netwerk)doel Overeenstemmi ng over individuele
Mate waarin deelnemers dezelfde doelen voor het netwerk voor ogen hebben. Mate waarin er compromissen worden gesloten
Mate van conflict over de doelen van het netwerk Mate waarin de individuele doelen overeenkomen of conflicteren
Laag gematigd laag -gematigd hoog
Overeenstemming -conflict
Antwoorden op interviewvragen:
“Wat ziet u als het doel van het netwerk?”
“In hoeverre hebben deelnemers dezelfde doelen voor het netwerk?” (in geval van verschil: “waarin verschillen de deelnemers?”)
“Wat is uw doel met de samenwerking?”
doelen Mate waarin organisaties competitie ervaren binnen het netwerk
met elkaar conflicteren?”
“In hoeverre is er sprake van strijd tussen individuele doelen?”
Observatie van discussies Netwerkcompet
enties
Capaciteiten van het netwerk Beschikbare financiële middelen Beschikbare informatie Beschikbare tijd Communicatie Ervaring
Mate waarin geld beschikbaar is
Mate waarin het netwerk kennis heeft over de problematiek.
Mate waarin deelnemers tijd kunnen investeren in het netwerk
Mate van communicatie tussen de deelnemers van het netwerk Mate van ervaring bij het opereren binnen netwerken
Laag - gemiddeld - hoog
Antwoorden op interviewvragen:
“In hoeverre is er genoeg geld beschikbaar voor de opvang van vluchtelingen?”
“In hoeverre is er genoeg kennis over de problematiek aan de Limburgse Regietafel vluchtelingenaangelegenheden?” “Hoeveel tijd investeert u in de Regietafel?”
“Hoe loopt de communicatie tussen de deelnemers aan de Regietafel?”
“In welke mate hebben de deelnemers aan de Regietafel ervaring met het opereren binnen een netwerk?” Observatie van spreken over geld, informatie, de manier waarop deelnemers voorbereid zijn en hoe de deelnemers met elkaar communiceren
Definities Dimensies Indicatoren Waarden Data Coördinatie of sturing Deelnemers beïnvloeden de richting van het netwerk Betrokkenheid van deelnemers Verdeling van macht tussen de deelnemers
Mate waarin alle danwel één actor betrokken is bij de sturing van de organisaties
De mate waarin een actor de macht heeft om het netwerk te sturen
Een actor – alle deelnemers
Wel-niet
Op basis van deze waarden kan de netwerkvorm omschreven worden als “shared governance , lead organization of NAO”.
Antwoorden op interviewvragen:
“In welke mate zijn de deelnemers betrokken bij de sturing van het netwerk?”
“In welke mate heeft één deelnemer, of hebben alle deelnemers, de macht om het netwerk te sturen?” Observatie van betrokkenheid en leiding nemen
4.4 Selectie van bronnen en methoden
Zoals al bleek uit de operationalisering kunnen verschillende vormen van empirisch materiaal informatie verschaffen over het verschijnsel dat onderzocht wordt. Voor dit onderzoek zijn de databronnen die gebruikt worden: documenten, interviews en sociale situaties.
Bij de methoden voor dataverzameling wordt aangegeven op welke wijze de empirische bronnen worden waargenomen of op welke manier ze worden ontsloten (Bleijenbergh, 2013).
De documenten worden ontsloten doormiddel van het verzamelen van documenten. Het voordeel van deze methoden is dat er weinig vertekening kan optreden. Er kunnen geen sociaal wenselijke antwoorden worden gegeven en ook geen sociaal wenselijk gedrag worden vertoond. Daarnaast wordt in documenten nog precies weergegeven wat er jaren geleden vastgelegd is, zonder dat het gekleurd is door de huidige opvattingen. De documenten zijn gekozen op basis van hun inhoudelijke relevantie.
De documenten die bestudeerd worden zijn:
o De nieuwsbrieven van het Tijdelijk OndersteuningsPlatform vluchtelingenaangelegenheden (Provincie Limburg, z.j.)
o De tijdelijke (opvang)voorzieningen voor asielzoekers onder de loep (Inspectie Veiligheid en Justitie, 2015),
o Handreiking verhoogde asielinstroom t.b.v. het lokaal bestuur en betrokken partners (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2015)
o Bestuursakkoord Verhoogde Asielinstroom (Rijksoverheid, 2015) o Uitwerkingsakkoord Verhoogde Asielinstroom (Rijksoverheid, 2016) o Aanhoudende toestroom asielzoekers (Ministerie van BZK, 2015)
o Opvangcapaciteit asielzoekers en taakstelling huisvesting vergunninghouders (Ministerie van VJ, 2016) o Noodzaak tot versnelling oplevering opvanglocaties (Ministerie van BZK, 2016)
o Landelijk onderzoek huisvesting vluchtelingen (Necker van Naem, 2016) o Besluitvorming opvang asielzoekers en huisvesting statushouders (VNG, z.j.)
Tegelijkertijd heeft deze methode het nadeel dat de beleving van personen niet inzichtelijk kan worden gemaakt. Door documentenanalyse komt vaak alleen het besluit van de meerderheid naar voren en niet de hele discussie die daar misschien aan vooraf gegaan is (Bleijenbergh, 2013). Daarom is alleen documentenanalyse niet toereikend om uit te zoeken in welke mate er consensus over de doelen van het netwerk is.
Ten tweede worden personen waargenomen door middel van semigestructureerde interviews. Op deze manier wordt er snel en veel informatie verkregen over de beleving van het sociaal verschijnsel door de respondent. Hierbij moet de interviewer zich wel bewust zijn van eventuele sociaal wenselijke antwoorden door de respondent en rekening houden met het feit dat het geheugen van een respondent beperkt is (Bleijenbergh, 2013). Deze methode is met name geschikt om de factoren die invloed hebben op de effectiviteit te meten. Een factor zoals vertrouwen is namelijk moeilijker te meten door middel van documentenanalyse. Daarbij gaat het er namelijk juist om hoe personen de relatie met andere personen beleven. Theo Bovens heeft het interview schriftelijk beantwoord vanwege tijdsgebrek. De interviewguide bevindt zich in bijlage 1.
De personen die geraadpleegd worden zijn allemaal lid van de ambtelijke of bestuurlijke Limburgse Regietafel vluchtelingen aangelegenheden. Hieronder volgt een korte beschrijving per persoon
o Marcel Mastenbroek (Programmamanager bevolkingszorg bij de Veiligheidsregio Zuid-Limburg) o Martijn Valk (Projectmanager ontwikkeling bij de Provincie Limburg, voorzitter ambtelijke Limburgse
Regietafel vluchtelingenaangelegenheden)
o Gregory Zautsen (Regisseur crisisbeheersing bij de Veiligheidsregio Limburg-Noord) o Bram Loeffen (Tijdelijk coördinator vluchtelingendossier bij de Gemeente Maastricht)
o Henk Schroën (Strategisch communicatieadviseur van de Limburgse Regietafel vluchtelingenaangelegenheden namens de Provincie Limburg)
o Frans Van Eersel (Wethouder Weert)
o Theo Bovens (Commissaris van de Koning van de Provincie Limburg, voorzitter bestuurlijke Limburgse Regietafel vluchtelingenaangelegenheden)
Ten derde worden sociale situaties ontsloten doormiddel van participerende observatie. Hierbij kan de onderzoeker zelf een beeld vormen over wat hoe het onderzoeksobject zich gedraagt, in plaats van alleen af te gaan op wat de respondent zegt dat hij of zij doet.
De sociale situatie die voor dit onderzoek bestudeerd wordt is een vergadering van de Limburgse Regietafel vluchtelingenaangelegenheden op 9 maart 2016.
Een nadeel van deze methode is dat er alleen informatie over het heden kan worden waargenomen. Sommige kenmerken kunnen op dat moment misschien niet worden gesignaleerd (Bleijenbergh, 2013). Zo kunnen bijvoorbeeld niet alle netwerkcompetenties worden ontsloten tijdens een vergadering. Daarom is de combinatie van deze drie methoden van dataverzameling heel waardevol.
4.5 Betrouwbaarheid en validiteit
Bij de interne validiteit van het onderzoek gaat het erom of je daadwerkelijk meet wat je wilt meten (Bleijenbergh, 2013). Bij het houden van de interviews wordt hier nadrukkelijk aandacht aan besteed. Daarom is er gekozen voor een semigestructureerd interview, waarbij de respondenten hun antwoorden kunnen toelichten. Wanneer een vraag verkeerd geïnterpreteerd wordt, zal de interviewer doormiddel van doorvragen toch aan de respondent proberen duidelijk te maken wat er met de vraag bedoeld wordt. Dit heeft echter wel negatieve gevolgen voor de betrouwbaarheid van het onderzoek. Dit wil zeggen dat de kans op toevallige afwijkingen in het onderzoek toeneemt (Bleijenbergh, 2013). De externe validiteit is voor een kwalitatief onderzoek meestal laag. “De bevindingen zijn niet te generaliseren naar een grotere populatie” (Bleijenbergh, 2013, p. 111). Toch is door het gebruik van verschillende databronnen (triangulatie van methoden) gepoogd de validiteit van de casestudy te vergroten.
4.6 Samenvatting
In dit hoofdstuk is ten eerste beschreven waarom er voor een casestudy als onderzoeksstrategie gekozen is. Vervolgens is onderbouwd waarom als casus de Limburgse Regietafel vluchtelingenaangelegenheden gebruikt wordt. Daarna is doormiddel van twee tabellen de operationalisering van de begrippen: vertrouwen, aantal organisaties, consensus over de doelen, netwerkcompetenties en sturing of coördinatie tot stand gekomen. Bij de selectie van bronnen en methoden is de triangulatie van methoden toegelicht. Hierbij gaat het om het verzamelen van documenten, het houden van interviews en het uitvoeren van een participerende observatie. De voor- en nadelen van deze methoden zijn toegelicht, gevolgd door een toelichting over de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek. In het volgende hoofdstuk worden de resultaten beschreven die doormiddel van bovenstaande methoden verkregen zijn.
5 Analyse
In dit hoofdstuk worden de resultaten besproken die volgen uit de analyse van de documenten, de interviews en de observaties. Hiermee wordt de vierde deelvraag: “In hoeverre zijn deze succesfactoren aanwezig binnen
het netwerk van de Limburgse Regietafel vluchtelingenaangelegenheden?” beantwoord. De resultaten worden
geanalyseerd per factor. De factoren zijn: vertrouwen, aantal organisaties, doelovereenstemming en netwerkcompetenties. Eerst wordt er een beschrijving van het netwerk gegeven en ten slotte wordt de coördinatie of sturing van het netwerk geanalyseerd.
5.1 Beschrijving netwerk
De Limburgse Regietafel vluchtelingenaangelegenheden is voortgevloeid uit het Tijdelijk OndersteuningsPlatform Vluchtelingenaangelegenheden (TOPV). Het TOPV is na de zomer van 2015 heel klein begonnen naar aanleiding van allerlei uiteenlopende (praktische) vragen rondom de vluchtelingenproblematiek vanuit de Vereniging Limburgse Gemeenten (Provincie Limburg, 2015c). Er kwam toen een loket met een emailadres en telefoonnummer waar gemeenten met hun vragen terecht konden. Een ambtelijk werkgroepje met uit iedere regio (noord, midden en zuid) een ambtenaar van een gemeente probeerde de vragen vanuit de gemeenten te beantwoorden (Martijn Valk, persoonlijke communicatie, 2 juni 2016).
Sinds het Bestuursakkoord Verhoogde Asielinstroom, dat in november 2015 gesloten werd tussen de Vereniging Nederlandse Gemeenten en het Rijk, zijn zowel de beide veiligheidsregio’s als het COA ook gaan deelnemen aan het overleg. Vanaf dat moment kwam er ook een Landelijke Regietafel Verhoogde Asielinstroom (Rijksoverheid, 2015). Aan de Landelijke Regietafel zitten: het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het ministerie van Veiligheid en Justitie, De Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het COA en de Commissarissen van de Koning worden vertegenwoordigd door de Commissaris van de Koning van Drenthe. De Commissarissen van de Koning stemmen dingen met elkaar af in de kring van Commissarissen van de Koning. Zie bijlage 2.
In een brief van het Rijk aan de Commissaris van de Koning in Limburg stelde het Rijk de Commissaris van de Koning als rijksheer verantwoordelijk voor het realiseren van 3500 opvangplekken in Limburg en het oprichten van een zogeheten Regionale Regietafel (Ministerie van BZK, 2015). Vanaf dat moment veranderde de naam van het Tijdelijk OndersteuningsPlatform Vluchtelingenaangelegenheden in Limburgse Regietafel vluchtelingenaangelegenheden. Tevens kwam er naast de ambtelijke werkgroep een bestuurlijke werkgroep onder leiding van de Commissaris van de Koning van Limburg (Theo Bovens) en de voorzitter van de Vereniging Limburgse gemeenten (Annemarie Penn-te Strake). De Limburgse Regietafel vluchtelingenaangelegenheden hield zich in eerste instantie voornamelijk bezig met het realiseren van de 3500 opvangplekken, maar later werd dit steeds breder (Martijn Valk, persoonlijke communicatie, 2 juni 2016). Toen kwamen ook onderwerpen als integratie, onderwijs en statushouders aan bod.
5.2 Vertrouwen
Uit de interviews blijkt dat de dimensie wederzijds vertrouwen in hoge mate aanwezig is binnen de Regietafel. Alle respondenten geven aan dat iedereen die deelneemt aan de Regietafel de intentie heeft om de gemaakte afspraken na te komen. Met andere woorden het tegendeel is nog niet bewezen, namelijk dat er niet vertrouwelijk wordt omgegaan met de gedeelde informatie. Toch kan het soms lang duren voordat de gemaakte afspraken daadwerkelijk worden uitgevoerd (Marcel Mastenbroek, persoonlijke communicatie, 3 juni 2016). Dit heeft te maken met het feit dat iedere partner aan tafel rekening moet houden met zijn of haar achterban die hij of zij vertegenwoordigt. Hierdoor kan iemand ook niet zomaar blind toezeggingen doen. Dit valt wethouder van Weert, Frans Van Eersel, ook op, hij vindt dat er vaak weinig concreet wordt afgesproken en mist daardoor de daadkracht aan de Regietafel (persoonlijk communicatie, 29 juni 2016).
Voorzitter van de ambtelijke Regietafel, Martijn Valk, geeft aan dat er wel dingen kunnen worden afgesproken aan de Regietafel, maar de uitvoering op lager schaalniveau moet gebeuren. Daar liggen ongetwijfeld meer gevoeligheden en spelen dus vertrouwenskwesties. Dit heeft onder andere te maken met besluitvorming, democratische processen en bijvoorbeeld onderhandelingstrajecten met particuliere partners (persoonlijke communicatie, 2 juni 2016). Aan tafel worden besluiten genomen, maar dit wil nog niet automatisch zeggen dat daarmee alle gemeenten in beweging worden gebracht.
Aan tafel hebben alle partijen een open houding en worden cijfers onomwonden met elkaar gedeeld. Tegelijkertijd zijn er wel duidelijke afspraken omtrent het delen van vertrouwelijke informatie, vanuit de belangen en het doel kun je namelijk niet altijd alles zeggen. Communicatieadviseur van de Provincie Limburg, Henk Schroën, voegt daar nog aan toe: “In communicatieve zin heb ik nog niet meegemaakt dat er zaken bij de media terechtkwamen die daar (nog) niet hoorde” (persoonlijke communicatie, 2 juni 2016).
Volgens Lydia Romme van het COA is het krijgen van vertrouwen in elkaar ook een proces waarbij het belangrijk is dat partijen elkaar leren kennen en begrijpen van elkaar hoe ze werken (persoonlijke communicatie, 10 juni 2016). Op het moment dat de deelnemers bijvoorbeeld weten dat het COA in een lastige onderhandelingspositie wordt gebracht wanneer er cijfers op straat komen te liggen is daar ook begrip voor. “Het uitganspunt is om zoveel mogelijk transparant te zijn aan de voorkant, maar daarbij moet je partijen niet benadelen door wat je zegt” (Martijn Valk, persoonlijke communicatie, 2 juni 2016).
Op basis van de observatie kan ook gesproken worden van een open, begripvolle sfeer tijdens het overleg. Dit is af te leiden uit de manier waarop de informatie over de locaties vrijuit met elkaar gedeeld wordt en de wijze waarop naar elkaars knelpunten of obstakels geluisterd wordt. Deze worden met een open mind benaderd. Tijdens de vergadering wordt bijvoorbeeld gevraagd om bepaalde documenten te mailen naar de deelnemers en hiermee wordt zonder enig protest ingestemd. Daarbij wordt wel kort de opmerking gemaakt deze documenten niet verder te verspreiden. Dit hangt samen met het gegeven dat de deelnemers het belang en de urgentie van het maatschappelijk probleem op landelijk niveau inzien, wat tijdens de bijeenkomst ook meerdere malen naar voren kwam.
Op basis hiervan kan geconcludeerd worden dat het netwerk voldoet aan de eisen op het gebied van vertrouwen.
5.3 Aantal organisaties
Uit de documenten blijkt dat de dimensie de hoeveelheid organisaties die deelnemen aan het netwerk weinig is. Dit wil zeggen minder dan 6-8 partners. De kernpartners zijn: de Provincie Limburg, het COA, Veiligheidsregio Limburg-Noord, Veiligheidsregio Zuid-Limburg en de gemeente Maastricht, Venlo en Weert. Deze organisaties zijn wel door meerdere mensen vertegenwoordigd aan de Regietafel. Zie bijlage 2.
De respondenten laten in de interviews weten dat onder de kernpartners de juiste mensen aan tafel zitten en dat dit aantal hun bevalt. Niet iedereen is er altijd, maar als het voor een bepaald onderwerp noodzakelijk is wel. Voorzitter van de ambtelijke Regietafel, Martijn Valk, zegt: “Het is een bewuste keuze geweest om deze mensen aan tafel te hebben” (persoonlijke communicatie, 2 juni 2016). Echter wordt door allen aangegeven dat de laatste tijd de focus verschoven is van de opvanglocaties naar ook andere thema’s omtrent vluchtelingen, zoals integratie, gezondheid en statushouders. Hierdoor schuiven ook andere partners aan tijdens de vergaderingen en duren de vergaderingen vanzelfsprekend langer wat ten koste van de efficiëntie gaat. “De deskundigen op dit gebied komen invliegen wanneer dit nodig is. Het is geen in beton gegoten tafel” (Henk Schroën, persoonlijke communicatie, 2 juni 2016). Dit heeft als gevolg dat een gedeelte van de vergadering voor sommige partners soms irrelevant is. Volgens de Commissaris van de Koning, Theo Bovens, zijn er eigenlijk wat veel deelnemers, maar tegelijkertijd kan niemand gemist worden (persoonlijke communicatie, 20 juni 2016). Wethouder van Weert, Frans Van Eersel, voegt daaraan toe dat een stijging van het aantal deelnemers ten koste gaat van de besluitvaardigheid en hij de inbreng van sommige deelnemers laag vindt. Volgens hem zou het
aantal vertegenwoordigers vanuit de provincie minder kunnen, omdat zij uiteindelijk niks te zeggen hebben over de vluchtelingen (persoonlijke communicatie, 29 juni 2016).
Een oplossing zou kunnen zijn om de vergaderingen meer thematisch op te pakken en per thema de benodigde partners te laten aanschuiven. Er zou een soort tweede schil gevormd moeten worden met onder andere partners als de politie, GGD, maatschappelijke organisaties, mensen van het onderwijs en vluchtelingenwerk. “Dit netwerk kan nog beter in beeld gebracht worden” geeft Martijn Valk, voorzitter van de ambtelijke Regietafel aan (persoonlijke communicatie, 2 juni 2016). Gregory Zautsen van de Veiligheidsregio Limburg-Noord waarschuwt daarbij wel voor het gevaar dat de Regietafel zich meer zal moeten bezighouden met de coördinatie van het geheel. Terwijl het onderwerp nu in de hele breedte aan één tafel besproken kan worden (persoonlijke communicatie, 7 juni 2016). Daarnaast zou bijvoorbeeld door middel van een vooroverleg waarin zaken worden afgestemd binnen één organisatie, het aantal vertegenwoordigers per organisatie kunnen worden teruggebracht naar één (Frans Van Eersel, persoonlijke communicatie, 29 juni).
Met name vanuit de veiligheidsregio’s komt het geluid dat de politie, brandweer en GGD meer aan de voorkant betrokken moeten worden wat betreft de veiligheid en het inrichten van de opvanglocaties. Daarnaast zijn de gemeenten (buiten Maastricht, Weert en Velo, die al aan tafel zitten) ook partners waarmee de connectie aan de Regietafel misschien gemist wordt. Er zijn nu twee keer burgemeestersbijeenkomsten georganiseerd waarbij de alle Limburgse burgemeesters worden geïnformeerd, maar die aansluiting zou nog beter kunnen. “Wij aan de Regietafel zijn een soort van kartrekkers, maar dit wil niet zeggen dat alle andere gemeenten automatisch aansluiten” (Bram Loeffen, persoonlijke communicatie, 6 juni 2016). In Zuid-Limburg zijn thematische werkgroepen ingericht rondom de vluchtelingenproblematiek. De thema’s van de opgerichte werkgroepen zijn: gezondheid, veiligheid, arbeid, integratie, statushouders, locaties, onderwijs en communicatie (Marcel Mastenbroek, persoonlijke communicatie, 3 juni 2016). De burgmeesters van de Zuid-Limburgse gemeenten zijn verdeeld over de werkgroepen. Hiermee wordt geprobeerd de burgemeesters meer te betrekken bij het onderwerp vluchtelingen. Daarnaast sluit bijvoorbeeld de GGD aan bij de werkgroep gezondheid en politie bij de werkgroep veiligheid. Op die manier hebben zij ook een directere lijn richting de Regietafel. Het inrichten van de thematische werkgroepen zorgt voor meer focus op een deelthema van de vluchtelingenproblematiek.
Tijdens de observatie waren alleen de kernpartners aanwezig. De vertegenwoordiger van de gemeente Weert, één van de twee vertegenwoordigers van de gemeente Maastricht en één van de twee vertegenwoordigers van het COA hadden zich afgemeld. Het ging niet alleen over de opvanglocaties tijdens de vergadering, maar ook over integratie, veiligheid en de plaatsing van statushouders. Er stond één uur voor de vergadering gepland, maar deze liep uit. Martijn Valk, voorzitter van de ambtelijke Regietafel, kondigde toen aan om in het vervolg 1,5 uur in te plannen voor de vergadering.
Op basis hiervan kan geconcludeerd worden dat het netwerk weinig kernpartners heeft, maar met alle partners eromheen zijn het er veel. Het voldoet gedeeltelijk aan de eisen op het gebied van het aantal organisaties.
5.4 Doelovereenstemming
Uit de interviews blijkt dat de dimensie consensus over het gezamenlijk (netwerk)doel gematigd hoog is. Eén doel is om vanuit de Regietafel een boost te geven aan de urgentie van het probleem en hierdoor te proberen ontwikkelingen in de gemeenten teweeg te brengen (Lydia Romme, persoonlijke communicatie, 10 juni 2016). Het is belangrijk om te blijven hameren op het urgentiegevoel (Theo Bovens, persoonlijke communicatie 20 juni 2016).
Daarnaast wordt de Regietafel ook gezien als een orgaan om dingen met elkaar af te stemmen, zodat het wiel niet steeds weer opnieuw hoeft te worden uitgevonden in elke afzonderlijke gemeente (Bram Loeffen, persoonlijke communicatie, 6 juni 2015). Marcel Mastenbroek voegt daaraan toe: “Het gaat niet om concrete gevallen, maar over (gemeentelijke)grensoverschrijdende zaken waar knelpunten zijn” (persoonlijke communicatie, 3 juni 2016). Soms spelen deze problemen zich af op een hoger planniveau. Dit kan dan
doorgespeeld worden naar de Landelijke Regietafel Verhoogde Asielstroom waar het door het rijk opgelost kan worden (Henk Schroën, persoonlijke communicatie, 2 juni 2016).
Het verschil in de overeenstemming zit in de opvattingen van de deelnemers in hoe breed de vluchtelingenproblematiek besproken moet worden aan de Regietafel. Volgens sommigen is het primaire doel van de Regietafel om invulling te geven aan het bestuursakkoord Verhoogde Asielinstroom, waarbij het in de eerste plaats gaat om het realiseren van opvanglocaties. Andere deelnemers zien de Regietafel als het orgaan waar de vluchtelingenproblematiek in zijn geheel besproken wordt. Hierbij komen dus ook deelthema’s als integratie, huisvesting van statushouders en samenleving kijken. Het is wel belangrijk dat het doel voor iedereen duidelijk blijft (Lydia Romme, persoonlijke communicatie, 10 juni 2016). Vooral nu er meer en andere partijen aanschuiven, worden eigenlijk alle vraagstukken rondom de vluchtelingenproblematiek gebundeld aan de Regietafel. Er vindt nu een doelverschuiving plaats van alleen focussen op de opvanglocaties naar de vluchtelingenproblematiek in de hele breedte. Het zou volgens de wethouder van Weert, Frans Van Eersel, geen slecht idee zijn om een keer rond de tafel te gaan zitten en eens goed helder te krijgen waartoe de Regietafel “ter aarde is” (persoonlijke communicatie, 29 juni 2016).
Wat betreft de dimensie consensus over de individuele doelen blijkt uit de interviews dat er overeenstemming is. Door alle deelnemers wordt aangegeven dat er wel verschillende belangen of aanvliegroutes zijn. Iedereen zit daar natuurlijk vanuit zijn eigen achtergrond en heeft een bepaalde focus. Dit kunnen verschillen van politieke of financiële aard zijn (Gregory Zautsen, persoonlijke communicatie, 7 juni 2016). De politie en brandweer bijvoorbeeld stellen de veiligheid van een locatie voorop. Terwijl het COA vooral kijkt of ze de exploitatie van een locatie financieel rond kunnen krijgen. Dit kan weer problemen opleveren met een gemeente voor de beheersbaarheid en het draagvlak, omdat een locatie door het COA pas gerund kan worden als er minimaal 300 mensen kunnen worden opgevangen (Marcel Mastenbroek, persoonlijke communicatie, 3 juni 2016). Dit maakt het soms lastig. “Er zijn geen verborgen agenda’s, maar wel verschillende agenda’s” (Martijn Valk, persoonlijke communicatie, 2 juni 2016). Toch zitten alle deelnemers met een open mind aan tafel. “Iedereen brengt zijn expertise mee, dat wordt op tafel gegooid en dat moet uiteindelijk tot de ideale mix leiden”(Henk Schroën, persoonlijke communicatie, 2 juni 2016).
Er wordt door de deelnemers aan de Regietafel geen gevoel van competitie ervaren. Er is af en toe wel een pittige belangenafweging vanuit verschillende invalshoeken. “Als het botst is de Regietafel de plek om het bespreekbaar te maken. Het is eerder een oplossing dan dat het een probleem is” (Bram Loeffen, persoonlijke communicatie, 6 juni 2017). Vanuit gemeenten is er wel een bepaalde verwachting dat de andere gemeenten ook iets doen. Dit komt ook omdat de bevolking erbovenop zit.
Tijdens de observatie hebben er nauwelijks discussies over de doelen plaatsgevonden. Er werd op een open, kalme manier met elkaar gesproken wanneer er knelpunten aan bod kwamen. De deelnemers toonden begrip voor elkaars situatie. Niet alleen de opvanglocaties kwamen aan bod, maar de problematiek in zijn geheel. De verschillende belangen van de deelnemers schemerde wel door.
Op basis hiervan kan geconcludeerd worden dat het netwerk deels voldoet aan de eisen wat betreft consensus over de doelen van het netwerk.
5.5 Netwerkcompetenties
Uit de interviews blijkt dat de dimensie beschikbare financiële middelen van het netwerk in gemiddeld hoge mate aanwezig is. De Regietafel heeft zelf geen geld te besteden, omdat zij het beleid niet uitvoeren. Bijgevolg wordt daar ook nauwelijks over gesproken. Het geld zit bij de partners (gemeenten, COA) waar iets moet gebeuren. “In directe zin is er voldoende geld, maar in het vervolg van de keten piept en kraakt het” (Theo Bovens, persoonlijke communicatie, 20 juni 2016). De opvang zal gemeenten geld kosten, maar dat is landelijk zo afgesproken. Als er meer geld nodig is zal dit uit Den Haag moeten komen en niet vanuit de Regietafel (Bram
