Goed of slecht beleid:
beide leiden tot meer beleid
V
erhalen over succes of teleurstellingen
rond beleidsuitvoering leiden vaak tot
identieke r
eacties: meer van hetzelfde.
Een succes geeft meersmaak, en dat leidt
tot voortzetting, liefst in een verfijnde
versie (beter beleid is niet verkeer
d).
Een teleurstelling lokt een sterke behoefte
aan corr
ecties uit, en dat leidt ook tot
voortzetting, maar dan in een nieuwe,
vaak verfijnde vorm (beter beleid is niet
verkeer
d). Uiteraar
d komt deze verbetering
uit dezelfde koker als de vorige versie.
In ’
t V
eld zag deze wonderlijke paradox in
het onderwijsbeleid al in 1984.
Afkeer van beleid door accumulatie
en hoge dichtheid
Er is sprake van een gr
ote accumulatie en
dichtheid van beleid. In de praktijk zucht
men onder de druk van de gr
ote stapels en
de compacte dichtheid. Men kan
simpelweg moeilijk overweg met de vele
plannen en r
egels. Dat geldt niet alleen
voor de gebruikers van beleid, zelfs de
beleidsmakers kunnen vaak moeilijk
uitleggen wat een en ander betekent voor
de praktijk. Soms wor
den beleidsonder
-delen genegeer
d, ze zijn gewoon niet
bekend bij de uitvoer
ders. Denk aan de
150 soortenbeschermingsplannen die
moeten doorwerken in gebiedsplannen en
bestemmingsplannen. Het r
esultaat is een
zeker
e afkeer van beleid. Het vertr
ouwen
in ‘de overheid’ wor
dt geschaad. De vraag
wat er uiteindelijk van beleid ter
echtkomt
in de praktijk is dan ook volkomen ter
echt.
Zo ook bij het ministerie van LNV
.
Het ministerie van LNV in lastig
vaarwater
Het ministerie van LNV heeft een br
eed
arsenaal van doelen en instrumenten.
Maar de lange keten en de vele schakels
van beleidsvorming tot uitvoering is lastig
vaarwater
. Doelen en middelen kunnen
min of meer concurr
er
end, of zelfs
tegenstrijdig zijn. Bovendien zijn ze vaak
ambigue van karakter; ze zijn voor
meer
der
e uitleg vatbaar
. Daarnaast kent
elke doel- en middelr
elatie zijn eigen
systematiek, eisen en pr
ocedur
es.
Uiteindelijk komt het beleid ter
echt in
gebieden. De vraag is of het beleid
voldoende toegesneden is op een goede
doorwerking in de gebieden.
Uit onderzoek blijkt dat er gr
ote
pr
oblemen zijn in de praktijk, en dat heeft
onder meer te maken met bovenstaande
zaken. Er is langzamerhand sprake van
een zor
gelijk gr
ote beleidsdichtheid en
beleidsintensiteit. Beleid stapelt zich op
en beleid ‘verschuilt zich’ achter dichte
schotten.
Knelpunten: vooral gezamenlijke
ef
fecten zorgelijk
De kritiek is sterk verbonden met de
volgende punten:
Er zijn hoge beleidsambities maar
beperkte middelen voor de uitvoering.
Er zijn vele r
egels, beleids- en
gebiedscategorieën en
subsidier
egelingen, maar in de praktijk
is het moeilijk om er mee te werken.
De pr
ocedur
ele en administratieve
lasten maken de uitvoering lastig.
Er is weinig flexibiliteit in wet- en
regelgeving, terwijl men op
gebiedsniveau juist flexibiliteit wenst.
Continuïteit in r
egelingen, uitvoerings
-kader en geld ontbr
eekt, waar
door het
overzicht nog tr
oebeler wor
dt.
Er zijn weinig mogelijkheden om
voor langer
e tijd te plannen.
Er is onvoldoende begrip voor elkaar
,
en inzicht in de r
elatie, tussen de
niveaus van actor
en, terwijl een
goede doorwerking dit juist vraagt.
B
eh
ee
r is
st
ief
ki
n
d
b
ij
ove
rv
lo
e
d
ig
b
ele
id
T rond Selnes 39 38Hoewel al deze knelpunten afzonderlijk een
rol spelen, is het met name het gezamen
-lijke ef
fect dat zor
gelijk is.
In 2002 ging LNV de gebieden in met
iets tussen 26-38 beleidscategorieën,
afhankelijk van hoe geteld wor
dt,
36 gebiedscategorieën, 30 subsidie
-regelingen en minstens 10 ander
e
beleidsmodules waar geld en plannen aan
vastzaten. Een categorie wor
dt bijvoor
-beeld gevormd door de 76 beschermings
-gebieden onder de V
ogelrichtlijn,
overigens niet te verwarr
en met de (toen)
76 gebieden onder de Habitatrichtlijn, of
de 252 pr
obleemgebieden onder POP
,
150 soortenbeschermingsgebieden
enzovoort. Er zijn er vele. En dan hebben
we het niet eens over indelingen als
VINEX-locaties, Mainports, koersenbeleid,
ruimtelijk-economische assen, etcetera.
Of bijvoorbeeld indelingen en zoneringen
vanwege wettelijke verplichtingen,
bijvoorbeeld ontwerpkaarten W et ammoniak en veehouderij (W av) of bodembeschermingsgebieden. Plattelandsvernieuwing en goede,
gedragen gebiedsoplossingen ver
eisen
echter sector
overstijgend en geestver
-ruimend enthousiasme en steun van vele
partijen, maar daar is het beleid niet op
toegesneden.
Uitdaging LNV
:
meer ef
fect door minder beleid?
V
oor LNV br
eekt nu een tijd aan voor een
ander
e koers. Op alle bovenstaande
knelpunten dienen maatr
egelen genomen
te wor
den. Er dient veel meer aandacht te
komen voor het beheer van r
egels, beleids-
en gebiedscategorieën en
subsidier
egelingen. Het is niet verstandig
om de bijl in de r
egelingen te zetten,
waarschijnlijk is dat niet eens wenselijk.
V
an gr
oot belang is een meer
pr
ogrammatische aanpak, met
communicatie als speerpunt.
Communicatie richting mensen betr
okken
bij gebiedspr
ocessen, maar ook
communicatie richting ander
e
beleidsmakers. LNV is bijvoorbeeld
afhankelijk van gemeenten, die vaak niet
de capaciteit hebben voor een goede
uitvoering van al die opdrachten uit
beleidsnota’
s. Ook inhoudelijk is de
agenda verander
d en aan het verander
en:
landbouw is allang meer dan puur
voedselpr
oductie, het gaat steeds meer
over ketenvorming, functiecombinaties
en gr
oene diensten. Natuur is har
d aan
verbr
eding en ver
dieping toe; nationale
landschappen, verbindingszones en
integratie met ander
e beleidsterr einen. V oedsel, natuur , milieu, water , r ecr eatie,
wonen, werken, vervoer staan op dezelfde
agenda.
Het draait om slimme combinaties,
innovaties en nieuwe institutionele
arrangementen. Maar wel in combinatie
met beheer van het r
egulier beleid, en een
minder gespannen verhouding tussen
beleidsvorming en beleidsuitvoering.
Het ministerie van LNV is momenteel bezig
met een meer pr
ogrammatische omslag
via onder ander
e een Agenda V
itaal
Platteland, een Meerjar
en Pr
ogramma
Gr
oene Ruimte en een Investeringsbudget
Landelijk Gebied.
Het gevaar is dat het beleid doorschiet
in nieuwe initiatieven en dat de gr
ote
opgaven r
ond verbetering van de
uitvoering blijven liggen. Op een
dusdanige ‘vlucht naar vor
en’ zit niemand
te wachten, maar dat is wel een gevaar
.
De omslag vraagt echter niet meer beleid,
maar een beter beheer van beleid.
Literatuur
T.A. Selnes (2003), LNV
-ef
fectief op
gebiedsniveau? Hoofdrapport van het
pr
oject ‘LNV op gebiedsniveau’,
LEI rapport 6.03.10, Den Haag
Tr
ond Selnes
is bestuurskundig
onderzoeker van het landelijk
gebied. Hij richt zich daarbij
vooral op sturing en
beleidspr
ocessen
(governance)
.
Hij heeft ervaring met de
analyse van bestuurlijke
pr
ocessen, arrangementen en
netwerken binnen verschillende
beleidsterr
einen.
De Nederlandse situatie is vaak
zijn focus, maar dankzij zijn
Noorse achter
gr
ond en
internationale oriëntatie wor
dt
zijn horizon niet beperkt door
de gr
enzen van ons land.
41
Oude en nieuw e w at erpr oblemen W ar en er vr
oeger dan geen ov
er str omingen en daar door honger snood, milieur ampen en der gelijk
e? Kijk alleen maar naar de lijst v
an 642
publicaties uit de Nederlandse C
entr ale Cat alogus die ov er w at er snood en st
orm in Nederland gaan in
de periode v an 1 500-2000, om het t egendeel t e bewijz
en. En dan het uitbr
ek en v an ziekt es via het drinkw at
er… Nee, Nederland – niet v
oor niets
‘kikk
erlandje’ genoemd – kampt al eeuw
enlang met
w
at
erpr
oblemen. Net t
oen Nederland zic
h door middel v an t ec hnologisc he hoogst andjes v eilig w aande ac ht er de Delt aw erk
en, die het w
oest e zeew at er t egenhouden, w er d Nederland in de jar en negentig opgesc
hrikt door een gr
ot e hoev eelheid rivierw at er . Dez e z et te delen v
an ons land door de
ac
ht
er
deur blank. Rivier
dijk en blek en niet opgew assen t e zijn t
egen het debiet aan w
at er dat tussen de dijk en str oomde. Nederlander s lijk en koele kikk er s als het ov er w at er gaat, maar na de ov er str omingen v an 1 993 en 1 995 wist men ev en niet meer w
aar men moest z
oek en. Dijk en kunnen niet eindeloos w or den v erhoogd. De oplossing w er d in de br eedt e gev onden. R uimt e v oor w at er Sinds 1 995 w or dt gez oc ht naar ruimt e v oor w at er
op het land (dat vr
oeger op het w at er w as ve ro ve rd) om pr
oblemen bij hoogw
at er maar ook bij dr oogt e af t e w ent elen. R uimt e v oor w at er w er d het nieuw e adagium, w
aarbij in het bov
enstr oomse deel v an de Nederlandse rivier en w at er w or dt vast gehouden in ‘r et entiegebieden’, om de afv oerpiek en af t e vlakk en. Door w at er langer vast t e houden in de wint er – in plaats v an met een afv oer en – kan dr oogt esc hade ‘s z omer s w or den verkleind. Dit w or
dt algemeen een omslag in het
denk en ov er w at erbeheer genoemd, ‘v an w at er w er en naar w at er ac commoder en’. Dez e r euz espr ong is missc hien t oc h maar een kikk er spr ong. Nog st eeds willen w e het w at er temmen of best emmen, t erwijl onz e ac cept atie van w at er(ov
erlast) in ons lev
en niet v
er
andert.
De bur
ger wil natuur
, maar geen natuur
-ve
rsc
hijnselen. Men wil alleen geniet
en v an w at er. Zit het t egen dan w or den de rijksov erheid en de w at er sc happen aangespr ok en.
Nederland lijkt zic
h de laats te jar en opnieuw bewus t t e w o rden v an een f enomeen w
aar het al sinds
mensenheugenis t
egen heeft gev
oc
ht
en. Het alledaagse v
er
sc
hijnsel w
at
er – w
ant daar hebben w
e het ov er – is de laats te jar en in het nieuw s en op de politiek e agenda gez et (www .v erk eer en w at er st aat.nl; www .nederlandleeftmetw at er .nl). Het denk en ov er w at
erbeheer heeft het laats
te dec ennium r eeds gr ot e v er anderingen onder gaan, maar de r ol v an het ec onomisc he gedac ht
engoed is nog beperkt.
