De Nederlandse geloofwaardigheidsbeoordeling langs de internationale meetlat
- Een analyse vóór en na implementatie van de nieuwe Europese
Procedurerichtlijn
-Inger Moison 10082360 Master: Staats- en bestuursrecht Vreemdelingenrecht Begeleider: dhr. dr. F.T. Groenewegen Inleverdatum: 29 juli 2016
Inhoudsopgave
Inleiding 3
H1: de context; vaststellen van de noodzaak van internationale bescherming 6 1.1: toetsingsvolgorde bij het beoordelen van asielaanvragen 6
1.2: aannemelijk maken van de aanvraag 8
H2: de toets van de positieve overtuigingskracht 9
2.1: jurisprudentie met betrekking tot de POK-toets 10
H3: implementatie van de vernieuwde Procedurerichtlijn 13
3.1: de Procedurerichtlijn 13
3.2: wijzigingen binnen de Nederlandse wet- en regelgeving 13
H4: de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling 15
4.1: jurisprudentie met betrekking tot de integrale toets 19
H5: redenen om te integrale toets in te voeren 21
5.1: overzichtelijkheid 21
5.2: harmonisatie 21
5.3: EASO-model 22
5.4: conformiteit met internationale regelgeving & bronnen 23
5.4.1: Kwalificatierichtlijn 23
5.4.2: EVRM 25
5.4.3: Handvest Grondrechten EU 25
5.4.4: visie en Handboek UNHCR 26
H6: wetswijzigingen en discussie n.a.v. de implementatie van de vernieuwde Pri 28
6.1: adviezen 28
6.2: discussie tijdens totstandkoming wetswijziging 29 H7: problemen met betrekking tot beoordeling van de geloofwaardigheid 31
9.1: startpunt van de beoordeling 31
9.2: beoordeling van alle materiele feiten 31
9.3: voordeel van de twijfel 32
9.4: drempel van geloofwaardigheid en nadruk documenten 32 H10: analyse van de Nederlandse beoordeling van geloofwaardigheid aan
de hand van de integrale beoordelingstoets 35
10.1: startpunt van de beoordeling 35
10.2: beoordeling van alle materiele feiten 37
10.3: voordeel van de twijfel 38
10.4: drempel van geloofwaardigheid en nadruk documenten 42 10.5: blijft de POK-toets bestaan onder ‘kennelijk ongegrond-verklaren’? 43
Conclusie 45
Inleiding
Om mijn master Staats- en bestuursrecht af te sluiten heb ik een scriptie geschreven met betrekking tot een onderwerp dat hierbinnen valt. Mijn interesse is sinds niet lang geleden sterk gegroeid wat betreft het Vreemdelingenrecht. Dit begon ermee dat ik voor Vluchtelingenwerk vrijwilligerswerk ben gaan doen en hiervoor een aantal cursussen en workshops heb moeten volgen. Tijdens deze dagen heb ik veel geleerd over de
asielprocedure, en heb ik gezien dat asielzoekers maar ook de IND tegen veel moeilijkheden aanlopen. Daarom leek het mij erg interessant om een van deze moeilijkheden nader te onderzoeken. Dit is voor mij dan ook het begin geweest van het bepalen van mijn scriptie onderwerp.
Volgens het UNHCR, het United Nations High Commissioner for Refugees, waren er in januari 2014 in Nederland 17.707 vluchtelingen en 10.042 asielzoekers.1 Een asielzoeker is iemand die bescherming van een ander land inroept, en daarmee asiel
aanvraagt. Iemand wordt aangemerkt als vluchteling als hij of zij valt binnen de omschrijving die het Internationaal verdrag betreffende de status van vluchtelingen (Vluchtelingenverdrag), daaraan geeft. Volgens het Vluchtelingenverdrag is een vluchteling iemand die in zijn
thuisland gegronde vrees heeft voor vervolging. De reden van deze vervolging moet ook voortkomen uit het verdrag, deze redenen zijn: ras, godsdienst, nationaliteit, politieke overtuiging of het behoren tot een bepaalde sociale groep.2
Sommige van deze gronden zijn redelijk gemakkelijk aan te tonen, zo kan het hebben van een politiek overtuiging vaak worden aangetoond door lidmaatschap van een bepaalde politieke partij. Het hebben van een bepaalde nationaliteit kan met een paspoort worden bewezen. Dit kan echter ook anders zijn. Hierbij kan worden gedacht aan het aantonen van bekering tot een bepaalde godsdienst of het geloofwaardig maken van het behoren tot een bepaalde sociale groep, zoals homoseksuelen. Maar ook wanneer iemand niet (meer) in het bezit is van bijvoorbeeld een paspoort kan het aantonen en beoordelen van een bepaalde nationaliteit veel problemen opleveren.
1 www.vluchtelingenwerk.nl
Deze beoordeling is al een tijd niet meer slechts een zaak van nationaal belang.3 Door verschillende Europese richtlijnen, en het ‘Common European Asylum System’, heeft
Nederland zich aan verschillende regels te houden. De Europese Commissie stelde4 ook dat training van het personeel dat asielverzoeken beoordeelt centraal staat in implementatie van gemeenschappelijk asielbeleid. Gezamenlijke training zal bijdragen aan gemeenschappelijk systeem omdat het een praktische samenwerking introduceert, zorgt voor gedeelde kennis, en consens op belangrijke punten. Dit zal volgens de Europese Commissie leiden tot grotere consistentie, betere kwaliteit van besluitvorming en beleid, dus een meer rechtvaardig en efficiënte aanpak.
Zoals het UNHCR stelt hebben landen een ‘margin of appreciation’ met betrekking tot het beoordelen van bewijs. Echter de geloofwaardigheidsbeoordeling moet ook geen loterij worden tussen de verschillende lidstaten. Geloofwaardigheidsbeoordeling mag niet afhangen van de individuele beslisser als persoon, van zijn subjectieve aanpak, van zijn aannames, impressies en intuïtie. Daarom is er een meer consistente, transparante, en op principes gebaseerde aanpak nodig, welke is gebaseerd op recht en praktijk, tussen de verschillende lidstaten.
Met ingang van 1 januari 2015 heeft Nederland te maken heeft met een vernieuwde Europese richtlijn5, namelijk de Procedurerichtlijn6. Deze richtlijn bevat minimumnormen voor lidstaten met betrekking tot gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming. Deze richtlijn bevat dus gemeenschappelijke normen waaraan de asielprocedures van de verschillende lidstaten moeten voldoen. Als gevolg van de implementatie van deze richtlijn, is de IND bij haar beoordeling van geloofwaardigheid van een asielrelaas overgegaan op een andere toets.7
Er is altijd veel discussie geweest over het beleid met betrekking tot de manier van beoordelen van een asielrelaas in Nederland. In deze scriptie wil ik gaan onderzoeken wat de de grootste discussiepunten zijn met betrekking tot deze beoordeling. Ik wil daarbij gaan onderzoeken of de implementatie van de Procedurerichtlijn in de Nederlandse wetgeving, heeft bijgedragen aan het behalen van het doel van de Procedurerichtlijn. Het doel van de Procedurerichtlijn is onder andere het verhogen van de kwaliteit van de asielprocedures, en
3 EAC 2010
4 Europese Commissie 2006 5 Richtlijn 2013/32/EU 6 Richtlijn 2013/32/EU 7 Werkinstructie IND 2014/10
harmonisatie op het gebied van asielprocedures tussen verschillende lidstaten.8 Ik heb hiervoor een aantal punten opgesteld die als knelpunten kunnen worden gezien binnen de Nederlandse geloofwaardigheidsbeoordeling, en hierbij in de laatste twee hoofdstukken een analyse gemaakt van voor en na de implementatie van de nieuwe Procedurerichtlijn. Mijns inziens zal het voldoen aan deze punten bijdragen aan een betere kwaliteit van de
asielprocedure, en dus aan de doelstelling van de Procedurerichtlijn. Als hoofdvraag voor mijn scriptie heb ik gekozen:
Wat is er veranderd in de manier van beoordelen van de geloofwaardigheid van een asielrelaas in Nederlandse asielprocedure, na implementatie van de nieuwe
Procedurerichtlijn, en kan dit worden gezien als een verbetering in het licht van Europese regelgeving en jurisprudentie?
Om dit te kunnen beantwoorden moet er eerst deelvragen worden beantwoord. Om te beginnen zal ik wat meer duidelijk maken waar het om gaat bij ‘de noodzaak om
internationale bescherming’. Vervolgens zal ik uitleggen hoe de geloofwaardigheid van een asielrelaas werd beoordeeld voordat de Procedurerichtlijn in de Nederlandse wetgeving was geïmplementeerd, namelijk door middel van de toets van de ‘positieve overtuigingskracht’. Daarna zal ik aangeven wat de wijzigingen zijn geweest binnen de Nederlandse wet- en regelgeving na implementatie van de Procedurerichtlijn. Vervolgens zal ik uitwerken hoe de beoordeling van de geloofwaardigheid nu wordt uitgevoerd, namelijk door middel van de integrale toets. In het volgende hoofdstuk zal ik aangeven wat de redenen zijn geweest om deze nieuwe integrale toets in te voeren. In het hoofdstuk daarna zal ik aangeven wat de discussiepunten binnen de Nederlandse rechtsorde zijn geweest tijdens het invoeren van de nieuwe wet ter implementatie van de Procedurerichtlijn. Hierna onderzoek ik aan welke internationale bronnen de beoordeling moet voldoen, en geef ik hierbij aan hoe de oude Nederlandse beoordeling werd gezien door het UNHRC. Ten slotte zal ik uitwerken wat de problemen nu nog zijn met betrekking tot de beoordeling van de noodzaak om internationale bescherming.
Hoofdstuk 1: de context: 8 Voorstel Europese Commissie Procedurerichtlijn in 2009 p. 4
Het vaststellen van de noodzaak van internationale bescherming
De beoordeling van de geloofwaardigheid van een asielrelaas, is een stap in de procedure van het vaststellen van de noodzaak van internationale bescherming. Staten kunnen namelijk op basis van hun internationale verplichtingen9, welke voortkomen uit verdragen, verplicht zijn onderdanen van andere staten bescherming te bieden. De vraag die centraal staat bij het beoordelen van de geloofwaardigheid van een asielrelaas is of er
aanknopingspunten te vinden zijn die duiden op de noodzaak voor internationale
bescherming. Vanwege het vaak ontbreken van objectief bewijsmateriaal in asielprocedures, vormt het asielrelaas een belangrijke bron van informatie.10
De sleutelbepaling voor beoordeling in asielzaken in Nederland is artikel 31 lid 1 Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw). Hierin is bepaald dat een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 Vw wordt afgewezen als ongegrond in de zin van artikel 32, eerste lid, van de Procedurerichtlijn, indien de
vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat zijn aanvraag is gegrond op omstandigheden die, hetzij op zichzelf, hetzij in verband met andere feiten een rechtsgrond voor verlening vormen.
1.1: Toetsingsvolgorde bij het beoordelen van een asielaanvraag
De beoordeling van de geloofwaardigheid van een asielrelaas wordt uitgevoerd door het bestuursorgaan de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND)11. Voor de volledigheid zal ik kort aangeven welke stappen die IND neemt bij het vaststellen van de noodzaak van
internationale bescherming. De IND houdt hierbij een vaste volgorde aan. Deze beoordeling is met de implementatie van de Procedurerichtlijn enigszins veranderd.
Ten eerste wordt er gekeken of de aanvraag kan worden afgewezen op basis van een van de absolute afwijzingsgronden. Deze zijn opgenomen in artikel 30 lid 1 t/m 3 Vw 2000. Dit is kortgezegd het geval wanneer een ander land dat partij is bij het Vluchtelingenverdrag verantwoordelijk is voor behandeling van de aanvraag, wanneer de vreemdeling reeds 9 Bijvoorbeeld op basis van het Vluchtelingenverdrag, en op basis van 3 EVRM
10 Advies ACVZ
11 www.ind.nl, het bestuursorgaan welke in naam van de Staatsecretaris is beslissingen neemt op asielaanvragen.
rechtsmatig verblijf heeft, wanneer de vreemdeling al een aanvraag heeft ingediend waar nog niet op beslist is, wanneer de vreemdeling in een andere lidstaat bescherming geniet of wanneer de vreemdeling op grond van een verdragsverplichting tussen Nederland en een ander land zal worden overgedragen aan de land van eerder verblijf.
Ten tweede wordt er gekeken of de aanvraag kan worden afgewezen op basis van artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag. Dit artikel beoogt asielzoekers uit te sluiten van aanspraak op vluchtelingrechtelijke bescherming, die zich vermoedelijk schuldig hebben gemaakt aan een misdrijf tegen de vrede, een oorlogsmisdrijf of een misdrijf tegen de
menselijkheid, een ernstig niet-politiek misdrijf of handelingen in strijd met de doelstellingen en beginselen van de Verenigde Naties.12
Vervolgens wordt er gekeken of de aanvraag kan worden ingewilligd op basis van de inwilligingsgronden, welke staan genoemd in artikel 29 van de Vw 2000. Op basis van dit artikel kan een verblijfsvergunning bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 Vw 2000 worden verleend aan een vreemdeling die a) verdragsvluchteling is13, of b) aannemelijk heeft gemaakt dat hij gegronde redenen heeft om aan te nemen dat hij bij uitzetting een reëel risico loopt op ernstige schade, bestaande uit: doodstraf of executie; folteringen, onmenselijke of
vernederende behandelingen of bestraffingen; of ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict.14
Een verdragsvluchteling is iemand die als vluchteling wordt aangemerkt volgens het Vluchtelingenverdrag. Het Vluchtelingenverdrag vormt volgens jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU de ‘hoeksteen voor internationale bescherming’.15 Volgens het Vluchtelingenverdrag is een vluchteling iemand die in zijn thuisland gegronde vrees heeft voor vervolging. Redenen voor vervolging kunnen zijn: ras, godsdienst, nationaliteit, politieke overtuiging of seksuele voorkeur. De vluchteling kan daarbij in eigen land geen bescherming krijgen tegen deze vervolging.16
12 Verdrag Betreffende de Status van Vluchtelingen, Geneve 1951
13 Verdragsvluchteling = iemand die voldoet aan de definitie van vluchteling volgens artikel 1A van het Vluchtelingenverdrag.
14 Sub b van artikel 29 lid 1 vindt aansluiting bij artikel 3 EVRM 15 Salahadin r.o. 52 en 53
1.2: Aannemelijk maken van de aanvraag
Zoals blijkt uit artikel 31 lid 1 Vw, moet de vreemdeling de omstandigheden waarop zijn aanvraag zou berusten ‘aannemelijk’ maken. Dit is een zeer lastig te hanteren begrip. Het valt in feite uiteen in twee deelbegrippen17, ten eerste ‘geloofwaardigheid’, hierbij moet men de vraag stellen of de feiten en/of vermoedens die door de vreemdeling aan het relaas ten grondslag zijn gelegd geloofwaardig zijn. Hierbij geldt de algemene regel dat de verklaringen geloofwaardig worden geacht wanneer ze in grote lijnen consistent zijn, en overeenkomen met wat bekend is over de situatie in het land van herkomst vanuit andere bronnen.
Daarna moet worden vastgesteld of de feiten, voor zover geloofwaardig, ook voldoende zwaarwegend zijn, om aan te nemen dat sprake is van een grond voor
asielverlening. Als aan een van deze voorwaarden, of beide, niet is voldaan kan worden gesteld dat de vreemdeling niet ‘aannemelijk heeft gemaakt’ dat sprake is van een grond voor verlening in de zin van artikel 31 Vw 2000.
Hoofdstuk 2: De toets van de positieve overtuigingskracht
Voor implementatie van de Procedurerichtlijn werd de geloofwaardigheid beoordeeld aan de hand van de toets van de positieve overtuigingskracht (hierna: POK-toets). Op grond van deze toets werd bij de beoordeling van de geloofwaardigheid van een asielrelaas gekeken of een van de elementen als bedoeld in artikel 31 lid 2 a t/m f Vw zich voordeed. Deze elementen zijn geen zelfstandige afwijzingsgronden, als een of meer van deze
omstandigheden zich voordeed werd de asielaanvraag dan ook altijd verder inhoudelijk behandeld. Dit zou echter op voorhand afbreuk aan de geloofwaardigheid van de
verklaringen van de vreemdeling.18 Deze omstandigheden hoefden dus niet te leiden tot een afwijzing, maar deze zouden leiden tot een hogere drempel voor geloofwaardigheid.19 In dit geval zou er van het asielrelaas een positieve overtuigingskracht moeten uitgaan om als geloofwaardig te worden aangemerkt, en zou de zogenaamde POK-toets dus worden toegepast. Behalve dat aan de eerder genoemde voorwaarden voor aannemelijkheid moest zijn voldaan, mocht er in het asielrelaas ook geen sprake zijn van hiaten, vaagheden, ongerijmde wendingen en tegenstrijdigheden tussen relevante bijzonderheden.20
Artikel 31 lid 2 sub a t/m f Vw gaan om situaties die plaatsvonden na de vlucht uit het land van herkomst en die van invloed zijn op de geloofwaardigheid.21 De meest voorkomende omstandigheid wordt genoemd in sub f; namelijk het toerekenbaar ontbreken van
documenten. Als de vreemdeling ter onderbouwing van zijn aanvraag geen reis- of identiteitspapieren of andere bescheiden kan overleggen die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van zijn aanvraag, en de vreemdeling niet aannemelijk maakt dat het ontbreken van deze documenten niet aan hem is toe te rekenen, wordt deze omstandigheid mede betrokken bij het onderzoek naar de aanvraag.22 Het ontbreken hiervan levert aldus een bewijsachterstand op, tenzij dit niet aan de vreemdeling is toe te rekenen.
De beoordeling hiervan vindt plaats aan de hand van drie vragen23. Ten eerste gaat de IND na welke voor de beoordeling noodzakelijke documenten ontbreken. Vervolgens of het
18 vreemdelingencirculaire C4/3.6
19 Memorie van toelichting vreemdelingenwet 2000, 1998-1999 26732 nr. 3 20 IND werkinstructie 2005
21 Memorie van toelichting vreemdelingenwet 2000, 1998-1999 26732 nr. 3 22 vreemdelingencirculaire C4/3.6
aannemelijk is dat het ontbreken niet is toe te rekenen24 aan de vreemdeling. En ten slotte of de asielzoeker mede vanwege het toerekenbaar ontbreken niet aannemelijk heeft kunnen maken dat asielaanvraag is gebaseerd op omstandigheden die, op zichzelf of in verband met andere feiten, aanleiding kunnen zijn om een asielvergunning te verlenen.
Het is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris om te bepalen of en in hoeverre bij de beslissing op de aanvraag wordt uitgegaan van de door de vreemdeling in zijn asielrelaas gestelde, doch door hem niet gestaafde feiten. De beslissing welke documenten noodzakelijk zijn voor de beoordeling van de aanvraag en ter
onderbouwing hiervan hadden kunnen en moeten worden overgelegd, maakt deel uit van die beoordeling.25
Uit de Memorie van Toelichting26 blijkt dat het beleid met betrekking tot het
ontbreken van documenten is dat dit slechts niet wordt tegengeworpen indien de vreemdeling aannemelijk maakt dat de documenten onder dwang aan de reisagent zijn gegeven en indien hij op alle andere elementen van de asielaanvraag volledig meewerkt en geloofwaardig is.
Het asielrelaas ‘positief overtuigen’ is een moeilijke opgave. Ten aanzien hiervan is er een vast lijn te ontdekken in de jurisprudentie. Slechts een enkele ongerijmde wending of tegenstrijdigheid op het niveau van relevante bijzonderheden kan ertoe leiden dat er geen sprake is van een positieve overtuigingskracht27. Het ontbreken van een treinkaartje van Schiphol of de Rotterdamse haven naar het aanmeldcentrum in Ter Apel was bijvoorbeeld al genoeg om aan deze zware toets te worden onderworpen28.
2.1: Jurisprudentie met betrekking tot de POK-toets
Het leerstuk van de positieve overtuigingskracht werd met zoveel woorden
geïntroduceerd in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 27 januari 2003. Het leerstuk werd niet letterlijk genoemd in de Memorie van Toelichting
24 Wanneer iets is toe te rekenen aan een vreemdeling valt niet eenduidig te zeggen, het kan gaan om verschillende situaties. Bijvoorbeeld het afgeven van documenten aan een reisagent wordt alleen niet toegerekend als aannemelijk wordt gemaakt dat dit onder dwang is gebeurd.
25 S. Rafi, 2014
26 Kamerstukken 34088, nr. 3, vergaderjaar 2014-2015, p. 13 e.v.
27 illustratief hierbij uitspraak Afdeling 11 december 2009 200904257/1/VJ
daarna bij de wijzing van de Vreemdelingenwet. Het leerstuk was dus een leerstuk binnen nationaal rechtersrecht.29
Een voorbeeld van de POK-toets is een uitspraak van de Rechtbank Groningen op 27 november 201430. De vreemdeling heeft verklaard in Soedan te zijn geboren, maar de Eritrese nationaliteit te hebben en van 1996 tot aan zijn vertrek in Tesseney, Eritrea te hebben
gewoond. De vreemdeling heeft toerekenbaar geen documenten overgelegd en de afgelegde reis niet onderbouwd met gedetailleerde, coherente en verifieerbare verklaringen. Daarom wordt de pok-toets toegepast. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat van het relaas geen positieve overtuigingskracht uitgaat doordat er gerede twijfel is ontstaan aan de door de vreemdeling gestelde identiteit en nationaliteit. De vreemdeling heeft zijn identiteit en nationaliteit niet met documenten aangetoond. Voorts heeft de staatssecretaris van belang mogen achten dat de vreemdeling verklaringen heeft afgelegd over zijn directe leefomgeving die tegenstrijdig zijn met kaartmateriaal. Zo heeft de vreemdeling niet vermeld dat het hotel Costina een ronding heeft op de hoek terwijl dit nu juist een zeer opvallend en kenmerkend detail is en dat er een bouwwerkje in het midden van de rotonde stond. Ook heeft hij onjuiste verklaringen afgelegd over wanneer de muur rond het voetbalveld is gebouwd. De voorzieningenrechter ziet geen aanknopingspunten om de vreemdeling te volgen in zijn stelling dat de tolk niet goed heeft vertaald.
Een ander voorbeeld van hoe de toets van de positieve overtuigingskracht werkt is een zaak van de Rechtbank Amsterdam31. De vreemdeling heeft toerekenbaar geen documenten die haar nationaliteit en identiteit onderbouwen overgelegd, daarom dient van het asielrelaas een positieve overtuigingskracht uit te gaan. De rechtbank is met de staatssecretaris van oordeel dat de omstandigheid dat de vreemdeling de taal Tigrinia spreekt geen
aanknopingspunt vormt dat zij uit Eritrea afkomstig is, omdat het Tigrinia ook in Ethiopië en Djibouti wordt gesproken. Voorts is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat van het relaas geen pok uitgaat. De vreemdeling heeft tijdens het eerste gehoor verklaard dat zij in Eritrea een kerk genaamd Enda Mariam bezocht en dat die kerk rond was. Niet in geschil is dat deze kerk vierkant is. 29 S. Smulders 2015
30 Rb Groningen, 2014/24215 31 Rechtbank Amsterdam, 14/24668
De stelling van de vreemdeling dat de kerk in de tussentijd kan zijn verbouwd of dat een andere kerk is bedoeld, is niet onderbouwd, terwijl dit wel op de weg van de vreemdeling ligt. Verder heeft de vreemdeling over haar reis naar Eritrea in 2004 enkel verklaard dat zij met de bus is gereisd en dat zij zich verder niets herinnert. Nu de vreemdeling ten tijde van die reis zeventien jaar was mag naar het oordeel van de rechtbank van haar verwacht worden dat zij meer over deze reis naar haar gestelde geboorteland kan verklaren en is het niet verschoonbaar dat zij van deze reis geen documenten kan overleggen.
Hoofdstuk 3: implementatie van de vernieuwde Procedurerichtlijn 3.1: Procedurerichtlijn
Op 26 juni 2013 is de Procedurerichtlijn32 binnen de Europese Unie tot stand gekomen, dit is een herschikking van de richtlijn 2005/85/EG. Op grond van artikel 51 van deze richtlijn, moet deze herschikking uiterlijk op 20 juli 2015 zijn geïmplementeerd in de wetgeving van de lidstaten.33 De doelstelling van de Procedurerichtlijn is onder andere harmonisatie tussen verschillende Europese asielprocedures, het verhogen van de kwaliteit van asielprocedures door middel van het vaststellen van minimumnormen voor procedures in de lidstaten voor toekenning of intrekking van de Vluchtelingenstatus.34 Op 20 juli 2015 is de nieuwe Procedurerichtlijn dan ook in de Nederlandse wet- en regelgeving geïmplementeerd.
3.2: Wijzigingen binnen Nederlandse wet- en regelgeving
Met de inwerkingtreding van de Wet ter implementatie van de Procedurerichtlijn zijn een aantal wetten en voorschriften binnen de Nederlandse rechtsorde gewijzigd. De
Nederlandse wetgever heeft er voor gekozen om de Procedurerichtlijn grotendeels over te nemen.35 Ik zal hier de wijzigingen bespreken die belangrijk zijn voor dit onderzoek.
Om te beginnen is er een nieuw artikel 83a toegevoegd aan de Vreemdelingenwet 2000. Dit artikel is overgenomen uit artikel 46 van de Procedurerichtlijn. In het artikel staat dat de toetsing van de rechtbank ‘volledig en ex nunc-onderzoek’ bevat van zowel feiten als juridische gronden, met inbegrip van, indien van toepassing, een onderzoek naar de behoefte aan internationale bescherming.36
32 Richtlijn 2013/32/EU 33 Stijn Smulders 2015
34 Voorstel Europese Commissie Procedurerichtlijn in 2009 p. 4 35 Reneman 2015
In Nederland bestaat het gemengd stelsel van rechterlijke toetsing. Bepaalde
elementen worden vol getoetst, en bepaalde elementen worden terughoudend getoetst. In het geval van beoordeling van een asielrelaas werden de kwalificatievraag en de bewijsbare feiten vol getoetst, en onder andere de beoordeling van geloofwaardigheid van het asielrelaas terughoudend. De vernieuwde Procedurerichtlijn noopt tot aanpassing van de Nederlandse rechtspraktijk op dit punt. Namelijk artikel 46 lid 1 en lid 3 van de Procedurerichtlijn bepalen dat lidstaten ervoor zorgen dat er een daadwerkelijk rechtsmiddel openstaat bij een
rechterlijke instantie en dat een daadwerkelijk rechtsmiddel een volledig en ex
nunc-onderzoek van zowel feitelijke als juridische gronden inhoud. Deze wijziging ziet niet direct op de beoordeling door het bestuursorgaan, maar wel zal de manier van toetsen invloed hebben op de manier van beoordelen door het bestuursorgaan. De volle toets kan bijvoorbeeld invloed hebben op de eis van de samenwerkingsplicht, ook kan dit invloed hebben op welke relevante elementen moeten worden meegewogen, of wat kan worden gebruikt als bewijsmiddelen.37
Een wijziging die niet letterlijk uit de Procedurerichtlijn is overgenomen, maar samenhangt met de ‘volledige en ex nunc’ toetsing door de rechter, is de wijziging ten aanzien van de geloofwaardigheidsbeoordeling door het bestuur.38 Het doel van deze wijziging is de kenbaarheid van de afwegingen verbeteren, waardoor het voor de rechtbank meer inzichtelijk is hoe de IND tot een besluit is gekomen.39
Ten slotte zijn er nieuwe afwijzingsgronden met betrekking tot een asielaanvraag ingevoerd, deze staan in de nieuwe artikelen 30, 30a, 30b en 30c van de Vreemdelingenwet. Deze artikelen zijn in de plaats gekomen van het oude artikel 30 Vw. In artikel 30a is
opgenomen wanneer de aanvraag wordt afgewezen wegens niet-ontvankelijkheid, als bedoeld in artikel 33 van de Procedurerichtlijn. In artikel 30b staat dat een aanvraag kan worden afgewezen wegens kennelijk ongegrondheid, als bedoeld in artikel 32 lid 2 Pri, indien een van de omstandigheden genoemd in sub a t/m k zich voordoen.
37 Geertsema 2016, naar aanleiding van de uitspraken van de Afdeling op 13 april 2016 38 WBV 2014/36
Hoofdstuk 4: De integrale geloofwaardigheidsbeoordeling
Sinds 1 januari 2015 is het leerstuk van de positieve overtuigingskracht komen te vervallen, en is hiervoor de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling centraal komen te staan. De besluitvorming vindt sindsdien plaats onder verwijzing naar artikel 31 van de
Vreemdelingenwet40. In dit hoofdstuk zal ik uitwerken hoe de geloofwaardigheidsbeoordeling nu wordt uitgevoerd, door middel van de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling.41.
Voor een goed begrip van deze integrale geloofwaardigheidsbeoordeling zal ik deze omschrijven zoals de IND dit doet in een beschikking. Wegens privacy redenen kan niet de gehele beschikking worden weergegeven, maar ik zal proberen aan te geven hoe de IND hierbij te werk gaat. Verder is deze werkwijze ook beschreven in de IND werkinstructie42.
Fase 1: de geloofwaardigheidsbeoordeling Stap 1
De eerste stap, in de geloofwaardigheidsbeoordeling (fase 1), is het identificeren en vaststellen van de relevante elementen van het asielrelaas. Een relevant element is een feit of omstandigheid dat raakt aan tenminste een onderwerp of verhaallijn en in verband staat met het vluchtelingschap dan wel artikel 3 EVRM43. De IND betrekt bij de beoordeling de volgende elementen: identiteit, nationaliteit, reisroute, asielrelaas.44
Het asielrelaas van het IND-voornemen welke ik heb bekeken voor dit onderzoek bevat verschillende relevante elementen. Ten eerste bevat het persoonlijke aspecten waaronder de naam, leeftijd, nationaliteit en geloofsovertuiging. Een tweede relevant
40 IND werkinstructie 2014/10
41 Vergelijking wetten.overheid.nl met Vreemdelingencirculaire voor en na implementatie 42 IND werkinstructie 2014/10
43 IND werkinstructie 44 VWN notitie 2006
element is dat de betrokkene homoseksueel is. Vervolgens bevat het asielrelaas meerdere relevante elementen welke vallen onder gebeurtenissen die hebben plaatsgevonden in het land van herkomst. Dit zijn: het hebben van een seksuele relatie met een persoon van hetzelfde geslacht, aangehouden zijn door de politie vanwege het hebben van deze seksuele relatie, mishandeld zijn door zijn eigen familie.
Stap 2
De tweede stap is het beoordelen van de geloofwaardigheid van de relevant geachte elementen. Waarbij eerst dient te worden beoordeeld of sprake is van relevante elementen die voldoende zijn onderbouwd en daarmee zonder meer als geloofwaardig zijn aan te merken. Het gaat hierbij om elementen die met objectieve bewijsstukken zijn onderbouwd, zoals documenten die authentiek zijn en bevestigen wat de vreemdeling heeft verklaard en/of objectieve, openbare bronnen die de verklaringen van de vreemdeling bevestigen. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer een vreemdeling een authentiek en onvervalst arrestatiebevel overlegt, waaruit blijkt dat hij wordt gezocht vanwege politieke activiteiten.
In het voornemen dat ik als voorbeeld heb gebruikt wordt dan ook per element eerst bekeken of de betrokkene het relevante element kan onderbouwen door middel van
documenten. Echter in deze zaak kon de betrokkene geen element onderbouwen door middel van documenten. Wat als het gaat om bijvoorbeeld zijn homoseksualiteit niet meer dan logisch is. Ik vraag mij dan ook af hoe hiermee wordt omgegaan.
Indien de vreemdeling een relevant element niet of onvoldoende kan onderbouwen met documenten of ander objectief bewijsmateriaal, zal aan de hand van de
geloofwaardigheidsindicatoren moeten worden getracht tot het oordeel geloofwaardig of ongeloofwaardig te komen. Als algemene richtlijn voor de geloofwaardigheidsbeoordeling in het geval sprake is van onvoldoende onderbouwing, gelden de bepalingen uit artikel 4, lid 5 van de Kwalificatierichtlijn, deze bepalingen zijn nu neergelegd in artikel 31 lid 6 Vw. Dit artikel houdt rekening met de omstandigheid dat van een asielzoeker doorgaans niet verwacht kan worden dat hij zijn relaas volledig met bewijsmateriaal staaft en biedt aanknopingspunten waarmee, bij gebrek aan dat bewijsmateriaal, in de geloofwaardigheidsbeoordeling rekening kan worden gehouden. Het is overigens niet de bedoeling dat de, cumulatief geformuleerde, opsomming van vijf punten in artikel 31 lid 6 Vw 2000 als een ‘checklist’ wordt gehanteerd.
Het is van belang om de intentie achter dit artikel in ogenschouw te nemen: het relaas van de asielzoeker kan geloofwaardig worden geacht, aan de hand van de interne en externe
geloofwaardigheidsindicatoren en rekening houdend met de persoon van de asielzoeker, ondanks de omstandigheid dat hij niet alle elementen van zijn verzoek met bewijsmateriaal heeft kunnen staven. Indien dit het geval is, zal het principe van voordeel van de twijfel van toepassing zijn.
De bepalingen in artikel 31 lid 6 Vw 2000 zijn de volgende:
- De vreemdeling heeft oprechte inspanning geleverd om zijn aanvraag te staven. Hierbij is van belang dat de vreemdeling zo volledig mogelijk heeft verklaard, vragen heeft beantwoord en heeft meegewerkt aan het vaststellen van relevante elementen. - Alle relevante elementen waarover de vreemdeling beschikt, zijn overgelegd, en er is
een bevredigende verklaring gegeven omtrent het ontbreken van andere relevante elementen. Als documenten ontbreken dient nagegaan te worden of dit voor rekening van de vreemdeling dient te komen.
- De verklaringen van de vreemdeling zijn samenhangend en aannemelijk bevonden en zijn niet in strijd met beschikbare algemene en specifieke informatie die relevant is voor zijn aanvraag.
- De vreemdeling heeft zijn aanvraag zo spoedig mogelijk ingediend, tenzij hij goede redenen kan aanvoeren waarom hij dit heeft nagelaten.
- Vast is komen te staan dat het relaas van de vreemdeling in grote lijnen als geloofwaardig kan worden beschouwd.
Kort gezegd volgt hieruit dat van de asielzoeker verwacht mag worden dat hij (zijn persoonlijke omstandigheden en referentiekader in aanmerking genomen) zijn best doet om zijn aanvraag zo goed mogelijk te onderbouwen met documenten en verklaringen. Kortom: alles wat van hem redelijkerwijze verwacht kan worden. Het is van belang om de
geloofwaardigheid per relevant element te beoordelen. Dat wil zeggen dat per relevant element bekeken moet worden, welke omstandigheden op de geloofwaardigheid van dat relevante element van invloed zijn.
In het voornemen van de IND wordt per element, nadat is vastgesteld dat de
naar de verklaringen die de betrokkene heeft afgelegd. In deze zaak werd beoordeeld dat de homoseksualiteit en de seksuele relatie niet geloofwaardig werden geacht omdat de
verklaringen hieromtrent niet gedetailleerd en niet aannemelijk waren. Vervolgens werd beoordeeld dat de detentie en de mishandeling ook niet geloofwaardig waren, hierbij werd in ogenschouw genomen dat de seksuele geaardheid en de relatie niet geloofwaardig werden geacht, waardoor de detentie en de mishandeling vanwege deze relatie ook niet
geloofwaardig werden geacht. Hierna wordt van beide elementen geoordeeld dat zij daarbij niet aannemelijk worden geacht omdat betrokkene vage, summiere verklaringen hieromtrent heeft afgelegd.
Stap 3
Houdt in de conclusie te trekken welke relevante elementen als geloofwaardig worden aangenomen en welke als ongeloofwaardig worden aangemerkt. Het is van belang dat daarbij de relevante elementen niet enkel los van elkaar, maar ook in onderlinge samenhang worden gewogen.
Een goed voorbeeld hiervan is de uitspraak van de Rechtbank Haarlem van 27 mei 201645. In deze uitspraak heeft de rechtbank bepaalt dat de IND ten onrechte had nagelaten om niet alleen per element maar ook kenbaar integraal de geloofwaardigheid van het
asielrelaas te beoordelen. Het ging om een Iraanse asielzoeker die stelde homoseksueel te zijn en in verband daarmee door zijn vader zou zijn mishandeld. In rechtsoverweging 3.3 bepaalt de rechtbank dat uit het bestreden besluit blijkt dat er per element een
geloofwaardigheidsbeoordeling heeft plaatsgevonden waarna steeds per element geconcludeerd is tot de (on)geloofwaardigheid daarvan. Daarna heeft er een ‘conclusie geloofwaardigheid’ plaatsgevonden hetgeen feitelijk een summiere samenvatting is van de conclusies van de geloofwaardigheidsbeoordelingen van de elementen. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat er een geloofwaardigheidsbeoordeling heeft plaatsgevonden waarbij alle elementen tezamen, als zijnde het integrale asielrelaas, op geloofwaardigheid is beoordeeld. Aangezien de relevante elementen deel uitmaken van een en dezelfde verhaallijn was een kenbare integrale geloofwaardigheidsbeoordeling des te meer aangewezen.
In het voornemen van de IND wordt in de conclusie aangegeven dat het element persoonsgegevens geloofwaardig wordt geacht, en de overige elementen ongeloofwaardig.
Stap 4
Is dat kort zal worden aangegeven welke relevante elementen worden doorgetoetst, of in het geval dat alle relevante elementen ongeloofwaardig zijn, dat er geen verdere toets plaatsvindt.
In het voornemen van de IND wordt aangegeven dat het asielrelaas van betrokkene niet geloofwaardig is geacht en derhalve niet verder wordt getoetst.
Fase 2: de vermoedens over wat de vreemdeling bij terugkeer te wachten staat en de zwaarwegendheid.
Het sluitstuk van de beoordeling behelst een toetsing aan de zwaarwegendheid. 4.1: Jurisprudentie met betrekking tot de integrale toets
In een andere uitspraak46 heeft de voorzieningenrechter bepaald dat de IND ten onrechte heeft gesteld dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij vanwege zijn Koerdische achtergrond een celstraf heeft gehad van vier jaar en twee maanden. Daartoe wordt van belang geacht dat de IND wel andere veroordelingen geloofwaardig heeft geacht, terwijl op de overgelegde documenten van de gestelde veroordelingen steeds dezelfde personalia zijn weergegeven. De verklaring van de IND dat naar het vonnis van de veroordeling van 10 maanden apart is gekeken als losstaand onderdeel van het relaas is onjuist. Verwezen wordt naar de nieuwe werkwijze C.1/3.3 WBV 2014/36 waaruit blijkt dat de relevante elementen van het asielrelaas niet los van elkaar worden gezien maar in
onderlinge samenhang worden gewogen. Hoewel de IND heeft mogen tegenwerpen dat van de vreemdeling verwacht mag worden dat hij de opgelegde gevangenisstraf eerder dan tijdens het aanvullende gehoor had moeten noemen, is voorts de omstandigheid dat hij dit niet heeft gedaan op zichzelf niet voldoende om het standpunt te nemen dat de veroordeling
ongeloofwaardig is, nu de vreemdeling een onvertaald vonnis heeft overgelegd. 46 Rb Haarlem 24 juli 2015
In een zaak47 van de rechtbank Den Bosch heeft de staatssecretaris onvoldoende gemotiveerd waarom de vreemdeling niet is gevolgd in zijn vermoeden dat de aanslag op hem verband hield met een of meer van de door hem naar voren gebrachte omstandigheden die hem persoonlijk betreffen, zijnde dat hij agnost is, met een Ahmadi is gehuwd, dat hij hoog opgeleid is en een hoge maatschappelijke positie heeft. De enkele overweging van de staatssecretaris dat niet is gebleken dat de vreemdeling in verband daarmee eerder problemen heeft ondervonden is daartoe onvoldoende. De staatssecretaris dient nader te motiveren waarom de vreemdeling, in samenhang met de wel geloofwaardig geachte relevante elementen en hetgeen de staatssecretaris over de situatie in Pakistan uit andere bronnen bekend is, op dit punt niet het voordeel van de twijfel wordt gegund. Te meer nu de staatssecretaris wel aannemelijk acht dat sprake is geweest van een op de vreemdeling gerichte actie en hij aannemelijk acht dat de vreemdeling bij terugkeer in Pakistan eenzelfde aanslag zou kunnen meemaken.
Hoofdstuk 5: Redenen om de integrale beoordelingstoets in te voeren Hoewel de hoofdreden voor het invoeren van de integrale beoordelingstoets de implementatie van de Procedurerichtlijn is geweest, zijn er naar mijn mening meerdere redenen te bedenken welke hebben aangestuurd tot het invoeren van deze toets. Hierbij wil ik nogmaals benadrukken dat de integrale toets niet staats vermeldt in de Procedurerichtlijn, maar dat deze is ingevoerd als een gevolg van de ‘volledige ex-nunc toets door de rechter’.
5.1: Overzichtelijkheid
De belangrijkste motivering om de POK-toets af te schaffen is geweest dat de motivering niet altijd even overzichtelijk was. Zo werden zeer ongelijksoortige situaties onder dezelfde verzwaarde bewijsdrempel afgedaan en gemotiveerd. Het is meer inzichtelijk wanneer alle elementen die in het nadeel van de geloofwaardigheid werken integraal worden afgewogen tegen hetgeen in het voordeel van de geloofwaardigheid spreekt. Dit zal leiden tot een meer afgewogen en inzichtelijke motivering, een grotere kenbaarheid van de afweging en hierdoor zal de toetsing van de geloofwaardigheid door de rechter beter gediend zijn.48
Vooral omdat met implementatie van de Procedurerichtlijn, de rechterlijke toetsing met betrekking tot deze geloofwaardigheidsbeoordeling een volledige ex nunc toets is gaan inhouden49.
5.2: Harmonisatie
Een andere reden voor het loslaten van de POK-toets, is volgens de Memorie van Toelichting het feit dat geen ander Europees land deze toets hanteert.50 Hoewel dit op zichzelf geen reden hoeft te zijn, zal dit wel hebben meegewogen als reden om de manier van
beoordelen te veranderen, mede omdat een van de doelstelling van de Procedurerichtlijn is meer harmonisatie op het gebied van asielprocedures tussen verschillende lidstaten.
In het artikel ‘POK- toets in Europees perspectief’51 onderzoekt Sadhia Rafi de beoordeling van het asielrelaas in verschillende Europese landen. Uit dit onderzoek is 48 nader rapport bij het wetsvoorstel wijzing vreemdelingenwet 2000 ter implementatie procedurerichtlijn 49 volledige ex nunc toets op basis van art. 83 vw
50 S. Rafi 2014 51 S. Rafi 2014
gebleken dat geen andere Europese lidstaat de geloofwaardigheid van het asielrelaas toetste aan de hand van de toets van de positieve overtuigingskracht. In de meeste Europese lidstaten lag het accent op het totale beeld van het asielrelaas. Er wordt gekeken naar Ierland, Italië, Oostenrijk, Zweden, Verenigd Koninkrijk, België, Spanje en Duitsland. In al deze landen overweegt de hoogste rechter dat bij de beoordeling van de geloofwaardigheid de context van het hele asielrelaas moet worden betrokken. Ook wordt meerdere keren aangegeven dat de Definitierichtlijn en het UNHCR-handboek aanwijzingen bevatten voor een meer integrale beoordeling van de geloofwaardigheid van het asielrelaas.
Uit het rapport ‘het vaststellen van de identiteit van asielzoekers, praktijk en
uitdagingen in Nederland’, blijkt dat op 31 juli 2012 ongeveer 79 procent van de asielzoekers niet in het bezit was van een identiteitskaart of paspoort. In het algemene EMN-onderzoek52 van februari 2013 blijkt dat in landen als België, Frankrijk, Griekenland, Ierland en Slovakije meer gewicht wordt gehecht het onderzoeken van betrouwbaarheid, dan aan het overleggen van documenten. In dit onderzoek wordt ook de situatie in Nederland ten aanzien van documentatie ten aanzien van identiteit, nationaliteit en reisroute eruit gelicht. De gevolgen die in Nederland zijn verbonden aan het ontbreken van documenten ten aanzien van die aspecten, namelijk het verhogen van de bewijs-eisen, bleken uniek in de Europese Unie.
In het onderzoek van het UNHCR ‘Beyond proof’53, wordt de praktijk in drie lidstaten van de Europese Unie onderzocht, namelijk van België, het Verenigd Koninkrijk en
Nederland, ten aanzien van de geloofwaardigheid. Ook in dit onderzoek wordt de wijze waarop Nederland de geloofwaardigheid van het relaas beoordeelt, met de nadruk op het toerekenbaar ontbreken van documenten, eruit gelicht. In het overgrote deel van de Nederlandse dossiers die het UNHCR, via een steekproef heeft onderzocht, werd de positieve-overtuigingskrachttoets toegepast.
5.3: EASO model
De hoor- en beslismedewerkers van de IND worden getraind volgens het EASO model, in dit model is ook geen POK-toets te herkennen.54 Het EASO is het Europees
Ondersteuningsbureau voor asielzaken, dit agentschap van ondersteunt de samenwerking van
52 R. Engelsman & D. Diependorst 2012 53 UNHCR beyond proof
de EU-lidstaten op het gebied van asielbeleid. Daarnaast organiseert het opleidingen en bijeenkomsten voor ambtenaren en beleidsmakers van lidstaten.55
Het EASO heeft een praktische leidraad die lidstaten kunnen gebruiken bij de beoordeling. De geloofwaardigheidsbeoordeling volgens deze methode gaat als volgt. Als eerst moet men informatie verzamelen. Deze informatie moet worden gekoppeld aan
materiele feiten, de verklaringen van de vreemdeling moeten worden beoordeeld aan de hand van geloofwaardigheidsindicatoren, de documenten moeten worden beoordeeld, individuele en contextuele kenmerken moeten worden meegewogen, en ten slotte moet worden
vastgesteld welke materiele feiten als waar moeten worden aangenomen.56 5.4: Conformiteit met internationale regelgeving en bronnen Omdat er nooit prejudiciële vragen zijn gesteld over de POK-toets is dit nooit
beoordeeld aan de hand van Europese of andere internationale rechtsbronnen. Toch kunnen er vraagtekens bij deze toets worden gesteld als men kijkt naar de verplichtingen die Nederland had op grond van Europese rechtsregels. In dit hoofdstuk wil ik bekijken welke internationale normen er dan bestaan waar Nederland zich aan moet houden.
Zoals eerder aangegeven bevat het Europese Asiel gemeenschapsrecht geen specifieke richtlijnen over hoe de geloofwaardigheid moet worden beoordeeld in een asielprocedure. Wel zijn er een aantal richtsnoeren te ontdekken in de Europese
Definitierichtlijn en de Procedurerichtlijn. Ook kan er voor interpretaties van wetgeving worden gekeken naar onder andere het UNHCR Handboek57 en natuurlijk naar de Europese jurisprudentie. In dit hoofdstuk zal ik verschillende rechtsbronnen bespreken en daarbij aangeven waarom de POK-toets hiermee wellicht in strijd zou kunnen zijn.
5.4.1: Kwalificatierichtlijn (of Definitierichtlijn)58
Het doel van de Definitierichtlijn is te verzekeren dat lidstaten gemeenschappelijke normen toepassen op de identificatie van personen die werkelijk bescherming nodig hebben.59
55 www.easo.europa.eu
56 EASO practical guide evidence assessment 57 UNHCR Handboek
58 Kwalificatierichtlijn
In overweging 3 staat dat het Vluchtelingenverdrag de hoeksteen is van het internationale rechtsstelsel omtrent de bescherming van Vluchtelingen.
Hoofdstuk 2 van deze Richtlijn gaat over het beoordelen van verzoeken om internationale bescherming. In artikel 4 van deze richtlijn wordt beschreven hoe de aangevoerde feiten en omstandigheden moeten worden beoordeeld bij een verzoek om bescherming. Het startpunt van de beoordeling van het asielrelaas is volgens dit artikel dat de asielzoeker op grond van artikel 4 lid 1 de stelplicht heeft met betrekking tot de elementen van zijn asielverzoek en dat van hem in beginsel mag worden verwacht dat hij de elementen staaft.
In lid 3 van artikel 4 van de Kwalificatierichtlijn staat dat de beoordeling van een verzoek om internationale bescherming moet plaatsvinden op individuele basis en hierin staat genoemd met welke omstandigheden rekening moet worden gehouden.
In lid 5 staat dat wanneer lidstaten het beginsel toepassen, volgens welk het de taak van de verzoeker is zijn verzoek om internationale bescherming te staven, wordt de verzoeker ondanks het eventuele ontbreken van bewijsmateriaal voor een aantal van de verklaringen van de verzoeker, geloofwaardig geacht en wordt hem het voordeel van de twijfel gegund, wanneer aan een aantal voorwaarden is voldaan. Deze voorwaarden zijn ten eerste dat de verzoeker een oprechte inspanning moet hebben geleverd om zijn verzoek te staven, ten tweede moet hij alle relevante elementen waarover hij beschikt hebben overgelegd, en een bevredigende verklaring hebben gegeven omtrent het ontbreken van andere relevante elementen. Ten derde moeten de verklaringen van de verzoeker samenhangend, en aannemelijk bevonden zijn en niet in strijd zijn met beschikbare algemene en specifieke informatie die relevant is voor zijn verzoek. Ten vierde moet de verzoeker zijn verzoek om internationale bescherming zo spoedig mogelijk hebben ingediend, tenzij hij goede redenen kan aanvoeren waarom hij dit heeft nagelaten. En ten slotte moet vast komen te staan dat de verzoeker in grote lijnen als geloofwaardig kan worden beschouwd.60 Dit is in de
Nederlandse wetgeving overgenomen in artikel 31 lid 6 Vw.
5.4.2: EVRM61 60 Van Bennekom & van der Winden p. 297
In artikel 3 van dit verdrag is het verbod van foltering opgenomen. Dit houdt in dat niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffingen. Volgens jurisprudentie van de Afdeling is in artikel 31 lid 1 Vw vastgelegd dat de bewijslast in de eerste plaats bij de vreemdeling ligt. Als wordt
aangenomen dat een vreemdeling in het beginsel aanspraak zou kunnen maken op
bescherming, maar wordt voorgenomen geen asiel te verlenen indien hij niet aanstonds kan aantonen dat hij in een ander land, of wellicht in een ander deel van zijn land van herkomst, bescherming kan vinden, lijkt het erop dat dit artikel in zicht komt.62
5.4.3: Handvest van de Grondrechten van de EU63
In artikel 18 van het Handvest is het recht op asiel opgenomen. Wanneer de
beoordeling van de geloofwaardigheid niet op een juiste manier wordt gedaan, kan men zich voorstellen dat het recht op asiel hiermee wordt ondermijnd. Dat zal het geval zijn wanneer iemand wel valt onder het begrip ‘vluchteling’, en dus het recht op asiel heeft, maar dit niet wordt erkend doordat iemand ongeloofwaardig wordt geacht om verkeerde redenen of door de slechte kwaliteit van beoordeling.
Het artikel luidt als volgt: ‘Het recht op asiel is gegarandeerd met inachtneming van de voorschriften van het Verdrag van Geneve van 28 juli 1951 en het Protocol van 31 januari 1967 betreffende de status van vluchtelingen, en overeenkomstig het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap’.
De vraag kan worden gesteld of de snelle afdoening door middel van de POK-toets wel in lijn was met de eisen die het EHRM stelt aan onderzoek naar een claim met betrekking tot artikel 3 EVRM.64 De rechtspraak van het EHRM eist vergaande zorgvuldigheid bij de beoordeling van het risico op refoulement65. En kent vaak voordeel van de twijfel toe, omdat bewijs leveren in asielzaken vaak erg moeilijk is.
62 Van Bennekom & Van der Winden 2011, p. 319 63 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie 64 Zie bijvoorbeeld Said tegen Nederland
65 refoulement = Term voor het terugzenden van vluchtelingen naar hun land van herkomst indien zij vervolging te vrezen hebben. Refoulement is verboden volgens het internationaal Vluchtelingenverdrag (art. 33). In West-Europese rechtspraak wordt voor bescherming tegen refoulement vaak verwezen naar art. 3 van het Europees Verdrag voor de mensenrechten, dat bescherming biedt tegen marteling en wrede behandeling (https://www.amnesty.nl/mensenrechten/encyclopedie/refoulement)
Ook gaat het EHRM op een andere manier om met het ontbreken van documenten dan de IND. Ten eerste acht het EHRM het ontbreken van documenten met betrekking tot enkel een gedeelde van het relaas niet doorslaggevend, dit zal slechts het geval zijn als deze documenten betrekking hebben op de kern van het asielrelaas. Ook zorgt het ontbreken van bepaalde documenten niet voor een verzwaarde bewijseis. Een relaas wordt door het EHRM pas ongeloofwaardig geacht als er geen enkel document wordt overgelegd en het relaas niet op een andere manier kan worden aangetoond.66 Het EHRM kijkt meer dan de IND naar het totale beeld, en minder naar het ontbreken van documenten.67
Artikel 18 van het Handvest van de Grondrechten van de EU geeft het recht op asiel. Het artikel stelt dat het recht op asiel is gegarandeerd met inachtneming van de voorschriften van het Verdrag van Geneve van 28 juli 1951 en het Protocol van 31 januari 1967 betreffende de status van de vluchtelingen, en overeenkomstig het Verdrag tot oprichting van de
Europese Gemeenschap.
Hoewel deze reden niet wordt genoemd als reden om over te gaan op de nieuwe beoordelingstoets, kan ik me goed voorstellen dat dit wel zeker meeweegt. Omdat er nooit prejudiciële vragen68 zijn gesteld over de manier van beoordelen door Nederland, is Nederland ook niet verplicht geweest tot aanpassing. In de volgende hoofdstukken wil nagaan welke Europese regels Nederland zich aan moet houden op dit gebied. En of de nieuwe beoordeling hier meer mee in lijn is, dan de oude manier van beoordelen.
5.4.4: Conformiteit met visie en Handboek UNHCR
Het UNHCR heeft een toezichthoudende rol op alle verdragen die betrekking hebben op vluchtelingen, dit is vastgesteld in artikel 8a van het Statuut van het UNHCR. De
toezichthoudende rol is terug te vinden in het recht van de Europese Unie door een algemene verwijzing naar het Vluchtelingenverdrag in artikel 63 lid 1 van het Verdrag tot oprichting van een Europese Gemeenschap en in artikel 78 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.69 Volgens het Europees recht moet er aldus door beslismedewerkers en beleidsmakers waarde worden gehecht aan algemene UNHCR-informatie, landeninformatie 66 EHRM 18 december 2012
67 S. Rafi 2014
68 De prejudiciële vraag wordt gebruikt door nationale rechters om het Hof van Justitie te vragen hoe Europese regelgeving moet worden uitgelegd. Het Hof kan ook gevraagd worden om de geldigheid van een handeling van één van de Europese instellingen te beoordelen.( http://www.europa-nu.nl/id/vh7dotzstjz1/prejudiciele_vraag) 69 R. Bruin 2011
maar ook interpretaties van het Vluchtelingenverdrag zoals gedaan in het Handboek en in UNHCR-Guidelines. In het Nederlandse recht is in de Vreemdelingencirculaire70 opgenomen dat: ‘Op basis van artikel 35 Vluchtelingenverdrag Nederland samenwerkt met de UNHCR op het terrein van het vluchtelingenbeleid’.
Handboek opgesteld door de UNHCR in 1979 als aanvulling op de bepalingen van het Vluchtelingenverdrag. Dit Handboek, en de latere 'conclusies' van het Uitvoerend Comité van de UNHCR, hebben geen bindende kracht maar gelden wel als belangrijk richtsnoer voor staten.71 Aangezien het Vluchtelingenverdrag volgens de Kwalificatierichtlijn de hoeksteen is van het internationale rechtsstelsel omtrent de bescherming van Vluchtelingen, is ook de interpretatie hiervan door het UNHCR hiervan van belang. Ook heeft de Europese Commissie bij het opstellen van de Kwalificatierichtlijn expliciet verwezen naar dit
Handboek, en stelt dat het voor lidstaten waardevolle aanwijzingen bevat bij het vaststellen van de vluchtelingenstatus.72 De Afdeling kent het Handboek geen bindende kracht toe, en stelt dat dit slechts van academisch belang is.73 Maar naar mijn mening kunnen de
interpretaties uit dit handboek niet zomaar ter zijde worden geschoven.
Deel twee van dit handboek gaat het over procedures ter vaststelling van de vluchtelingenstatus, en is dus relevant voor dit onderzoek. In het hoofdstuk dat gaat over vaststelling van de feiten worden een aantal beginselen aangehaald. Het UNHCR stelt dat de bewijslast bij de aanvrager ligt.74 Ten eerste stelt het UNHCR dat het vereiste van bewijs niet te strikt moet worden genomen. Met andere woorden: de bewijsdrempel mag niet te hoog zijn.75 Dit heeft te maken met de moeilijkheid van bewijs in de speciale situatie waarin een aanvrager zich bevindt76.
70 Vreemdelingencirculaire C2/2.13
71 https://www.amnesty.nl/mensenrechten/encyclopedie/unhcr-handboek & ABRvS 4 september 2002, JV 2002/358
72 Van Bennekom & Van der Winden 2011, p. 291, hierin wordt verwezen naar ABRvs 30 december 2009, JV 2010/71 m. nt. K.M. Zwaan.
73 Afdeling 4 sept 2002 74 UNHCR Handbook §195
75 UNHCR Handbook §197 en §203
Hoofdstuk 6: Wetswijzigingen en discussie naar aanleiding van de implementatie van de vernieuwde Procedurerichtlijn
6.1: Adviezen met betrekking tot wetswijziging
Voordat de nieuwe wet tot stand is gekomen, is er bij verschillende instanties om advies gevraagd. Ik bespreek hierbij het advies van de Raad van State, dat van de Orde van Advocaten, vervolgens het advies van Vluchtelingenwerk Nederland, en ten slotte het advies van de Advies Commissie Vreemdelingenzaken.
Ik begin bij het advies dat is verkregen bij de Raad van State77. De Raad van State is een onafhankelijk adviseur van de regering over wetgeving en bestuur78. Volgens artikel 73 van de Grondwet is de regering verplicht de afdeling Advies van de Raad van State advies te vragen over onder andere wetsvoorstellen79. In de Procedurerichtlijn is bepaald dat de ten minste de rechter in eerste aanleg ‘volledig onderzoek’ naar ‘feitelijke en juridische gronden’ moet verrichten. Op basis hiervan zal het bestuursorgaan een nieuwe wijze van motiveren aannemen, welke wordt aangeduid als ‘integrale geloofwaardigheidsbeoordeling’. De Raad merkt op dat deze beoordeling verder zal moeten worden uitgewerkt in lagere regelgeving. De wijze waarop het bestuursorgaan invulling geeft aan deze ‘integrale
geloofwaardigheidsbeoordeling’ is van belang voor de wijze waarop de bestuursrechter in beroep en hoger beroep de aldus genomen beschikking op dit onderdeel toetst. Toch is de afdeling bang dat deze manier van beoordelen juist minder inzichtelijkheid kan geven, doordat er aangegeven wordt dat er ‘zwaardere omstandigheden’ en ‘lichtere
omstandigheden’ zijn die van invloed kunnen zijn op de geloofwaardigheid, maar het duidelijk is wat deze omstandigheden zijn.
Ook geeft de Afdeling aan dat het niet duidelijk is waarin de integrale
geloofwaardigheidsbeoordeling verschilt van de positieve overtuigingskracht, omdat de relevante elementen uit de ‘integrale geloofwaardigheidsbeoordeling’ letterlijk zijn
overgenomen uit het oude artikel 3.35 VV (nu artikel 31 lid 6 Vw 2000), waarin het leerstuk van de positieve overtuigingskracht is opgenomen.
77 Advies raad van state
78 https://www.raadvanstate.nl/over-de-raad-van-state/de-raad-van-state-in-het-kort.html
In het advies dat is uitgebracht door VluchtelingenWerk Nederland (hierna: VWN) wordt stilgestaan bij het feit dat met de nieuwe wet een aantal nieuwe afwijzingsgronden worden geïntroduceerd80.
Vluchtelingenwerk is positief over het feit dat met de implementatie van de
Procedurerichtlijn een eind komt aan het huidige kader van de geloofwaardigheid, waarbij aan veel asielzoekers een zwaardere bewijslast werd opgelegd. Met de nieuwe wet lijkt hier een einde aan te komen. VWN zou graag bevestigd zien dat dit inderdaad het geval is.
De Advies Commissie Vreemdelingenzaken (hierna: ACVZ) vindt de Memorie van Toelichting niet helder op het punt van beoordeling van de geloofwaardigheid. Zoals aangegeven komen ten dele de omstandigheden terug van het oude artikel 31 lid 2 VW, als gronden voor kennelijk ongegrondverklaring. Ook wordt er gesteld dat hoewel de wettekst sterk is veranderd, er sprake is van continuïteit. Dit is naar het oordeel van de ACVZ niet juist, en is er wel degelijk sprake van een andere wijze van motiveren. Doordat alle omstandigheden van het geval worden gekeken, bestaat er volgens ACVZ niet meer eenzelfde zware bewijsdrempel zoals voorheen.
6.2: Totstandkoming wetswijziging & discussie
In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel ter implementatie van de Procedurerichtlijn geeft de minister aan dat de implementatie van de Procedurerichtlijn een passende gelegenheid biedt om over te gaan op een nieuwe wijze van motiveren van de beoordeling van de geloofwaardigheid.81
Uit het wetgevingsoverleg blijkt dat zowel de PvdA als de VVD zich afvroegen wat de meerwaarde is van het opnemen van het beginsel van voordeel van de twijfel. 82
Een discussie punt was ook hoe zal worden omgegaan met het ontbreken van documenten. Uit het wetgevingsoverleg blijkt dat het ontbreken hiervan niet aan de
vreemdeling zal worden toegerekend indien deze aannemelijk maakt dat ze onder dwang aan 80 advies VWN
81 Memorie van Toelichting bij de wet ter implementatie van de procedurerichtlijn 82 Memorie van toelichting bij de wet ter implementatie van de procedurerichtlijn
een reisagent zijn afgegeven, en wanneer de vreemdeling voor de rest volledig geloofwaardig is. Er worden helaas geen cijfers bijgehouden, dus statistisch gezien kan hier niks over worden gezegd.83
Een ander punt van discussie tijdens de totstandkoming van de nieuwe wet waren de nieuwe afdoeningsgronden. In de nieuwe afdoeningsgronden is een-op-een de systematiek van de richtlijn overgenomen. Door invoering van deze afwijzingsgronden worden na
beoordeling van de asielaanvraag een aantal ambtshalve reguliere gronden getoetst. 84 Artikel 30b stelt een aantal gronden op wanneer het asielverzoek kennelijk ongegrond wordt
verklaard. Volgens de SP zou artikel 30b toch weer een geloofwaardigheidsachterstand bieden door het ontbreken van documenten. De SP vraagt zich af of de staatssecretaris bij de beoordeling weer te maken krijgt met subjectieve criteria als ‘kennelijke’ tegenstrijdigheid van het asielrelaas.85 D66 vraagt zich wel af of de POK-toets niet onverminderd doorgang zal vinden, omdat de gronden waarop een aanvraag kennelijk ongegrond kan worden verklaard erg ruim zijn geformuleerd.
83 Wetgevingsoverleg bij de wet ter implementatie van de procedurerichtlijn 84 Advies VWN
H7: Problemen met betrekking tot de beoordeling van de geloofwaardigheid In dit hoofdstuk wil ik uitwerken wat de eventuele knelpunten waren en/of zijn met betrekking tot de geloofwaardigheidsbeoordeling op basis van de POK-toets. Deze
knelpunten zijn te ontdekken wanneer de beoordeling wordt gezien in het licht van de internationale bronnen, zoals eerder besproken. In het volgende hoofdstuk zal ik nagaan hoe het nu zit met deze knelpunten, na invoering van de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling.
7.1: Het startpunt van de beoordeling: vaststellen van de feiten
Volgens het UNHCR begon de Nederlandse beoordeling al met een verkeerde start. Het EAC86 stelt dat het beste startpunt voor de geloofwaardigheidsbeoordeling is het vaststellen van de materiele feiten. Nederland was op dit punt een uitzondering. Namelijk voordat de materiele feiten werden vastgesteld, moest de rechter vaststellen welke drempel voor geloofwaardigheidsbeoordeling zal worden toegepast. UNHCR stelt dat het
zorgwekkend is dat voordat de materiele feiten van de aanvraag zijn vastgesteld en
beoordeeld, de geloofwaardigheid van deze feiten al wordt ondermijnd op een grond die niet direct gerelateerd is redenen die door de aanvrager bij de aanvraag worden voorgelegd. 87 Dit is problematisch omdat er een wettelijke verplichting bestaat dat aanvragen individueel, objectief en onpartijdig worden behandeld. Deze verplichting bestaat op basis van artikel 8 lid 2 van de Procedurerichtlijn. En de geloofwaardigheidsbeoordeling moet zich richten op de feiten die door de aanvrager zijn voorgelegd en vastgesteld als materiele feiten voor
kwalificatie van internationale bescherming.
7.2: Beoordelen van alle materiele feiten
Nederland was een uitzondering als het gaat om het beoordelen van de
geloofwaardigheid van alle materiele feiten. In Nederland begint de beoordeling met wat wordt omschreven als ‘feitelijke omstandigheden’, dit is bijvoorbeeld de nationaliteit, etniciteit, geaardheid etc. Als de verklaringen van de aanvrager met betrekking tot de 86 EAC = European Asylum Curriculum, is momenteel het de grootste samenwerking in de EU op het gebied van asiel, en een belangrijke tool om meer hamonisatie te bereiken binnen de asielprocedures in Europa. 87 UNHCR Beyond proof
feitelijke omstandigheden niet geloofwaardig worden geacht moet de beslisnemer bepalen of de geloofwaardigheid van andere verklaringen die voortkomen uit de feitelijke
omstandigheden of gerelateerd zijn aan gebeurtenissen die hebben plaatsgevonden, nog moet worden beoordeeld. Als een belangrijke feitelijke omstandigheid niet wordt gezien als geloofwaardig, mag de beslisser concluderen dat alle verklaringen over gebeurtenissen en aannames die voortkomen uit deze omstandigheid ook niet geloofwaardig zijn. Dit laatste komt voort uit de IND-werkinstructie 2010. Aan de hand van een onderzoek van het UNHCR naar verschillende beschikkingen blijkt dat in sommige zaken niet alle geïdentificeerde materiële feiten waren beoordeeld op hun geloofwaardigheid.
7.3: Voordeel van de twijfel
Een ander knelpunt binnen de geloofwaardigheidsbeoordeling is het principe van voordeel van de twijfel. In de Nederlandse wetgeving wordt er expliciet verwezen naar het beginsel van voordeel van de twijfel dat wordt genoemd in artikel 4 lid 5 van de
Kwalificatierichtlijn. In het oude artikel 3.35 lid 3 van het Voorschrift Vreemdelingen stond: ‘indien de vreemdeling zijn verklaringen of een deel van zijn verklaringen niet met
documenten kan onderbouwen, worden deze verklaringen geloofwaardig geacht en wordt de vreemdeling het voordeel van de twijfel gegund, wanneer aan de volgende voorwaarden is voldaan…’.
Echter het UNHCR heeft na onderzoek van beschikkingen in Nederland niet kunnen inzien in welke omstandigheden het principe in de praktijk zou worden gebruikt, omdat er in beschikkingen niet expliciet naar werd verwezen. Volgens beslissingsautoriteiten is het principe verwezen in wetgeving en beleid dit principe niet expliciet wordt genoemd. Het Nederlandse beleid impliceerde dat iemand niet het voordeel van de twijfel heeft wanneer een van de zes omstandigheden, neergelegd in artikel 31 lid 2 sub a t/m f zich voordoet.
7.4: Drempel van geloofwaardigheid en de nadruk op documentatie
Er bestaat een verschil in benadering tussen lidstaten als het gaat om de drempel voor geloofwaardigheid. Het is belangrijk in ogenschouw te houden dat het bij
geloofwaardigheidsbeoordeling niet gaat om bewijzen. Het vereist niet het vaststaan van relevante feiten als een zekerheid. De beslismedewerker hoeft dus ook niet volledig overtuigd te zijn van de waarheid van relevante feiten om iets als geloofwaardig te kunnen aanmerken.
Zoals het UNHCR stelt is er is binnen de geloofwaardigheidsbeoordeling doelbewust plaats voor twijfel en onzekerheid. Een beslisnemer kan iets accepteren als geloofwaardig ook al is hij of zij er niet zeker van dat het waar is. Dit is inherent aan het principe van voordeel van de twijfel, welke erkent dat in onzekere omstandigheden, voorgestane materiele feiten als geloofwaardig kunnen worden gezien ook al zijn ze niet bevestigd door ander bewijs.
De Nederlandse wetgeving en jurisprudentie gaven twee verschillende drempels voor geloofwaardigheid. Welke drempel werd gebruikt hangt af van omstandigheden die
betrekking hebben op de aanvrager. De Vreemdelingenwet en het beleid stellen dat de verklaringen geloofwaardig moeten zijn. Zoals eerder uitgelegd is de algemene regel dat de verklaringen geloofwaardig worden geacht wanneer ze in grote lijnen consistent zijn, en overeenkomen met wat bekend is over de situatie in het land van herkomst vanuit andere bronnen. Maar wanneer een van de omstandigheden uit artikel 31 lid 2 sub a t/f zich
voordeed moest de aanvrager meer overtuigend zijn in zijn verklaring om als geloofwaardig te worden aangemerkt. De verklaringen moesten dan ‘positieve overtuigingskracht’ hebben. Er mogen dan geen inconsistenties, onduidelijkheden, onsamenhangende wendingen of gaten zitten in de verklaringen. Met betrekking hiertoe is de beslissingsautoriteit niet verplicht om onderscheid te maken tussen belangrijke kernfeiten en minder belangrijke feiten.
De Nederlandse wetgeving en het beleid stelde hoge eisen aan documentatie. Het was aan de beslissingsautoriteit om te bepalen of deze hogere drempel van ‘positieve
overtuigingskracht’ werd toegepast, en het is na onderzoek van het UNHCR niet duidelijk waarom deze standaard in sommige zaken wel en in sommige zaken niet werd toegepast. Wel is duidelijk dat in een grote meerderheid van de zaken deze verhoogde drempel werd
toegepast. In bijna al deze zaken werd deze drempel toegepast omdat met als rede het niet kunnen overhandigen van reis- en andere documenten. In een aantal zaken werd deze
drempel zelfs toegepast zonder het noemen van een van de omstandigheden uit artikel 31 lid 2 Vw 2000. UNHCR haalt aan dat tijdens het opstellen van het Vluchtelingenverdrag, hevig is gediscussieerd over het feit dat vluchtelingen vaak gedwongen zijn om te vluchten zonder documentatie. Veel vluchtelingen hebben goede redenen dat zij geen of alleen valse
documenten hebben. Dit kan bijvoorbeeld zijn dat zij gedwongen zijn hun land te verlaten zonder documenten.88
In het oude artikel 3.35 VV, wat een vertaling is van artikel 4 lid 5
Kwalificatierichtlijn, staat dat er documenten moeten worden aangeleverd. Dit is in 88 UNHCR Beyond proof
tegenstelling tot de Franse en Engelse vertaling, waarin staat genoemd ‘documenten of ander bewijs’. Ongedocumenteerd zou niet mogen worden aangenomen als de asielzoeker ander bewijs dan documenten heeft geleverd. Dit volgt uit de niet-Nederlandse versie van artikel 4 lid 5 eerste zin: ‘other evidence’. De Nederlandse versie is streng door vooral documenten te vragen, maar bijvoorbeeld geen medische aanwijzingen of verklaringen van derden als ‘ander bewijs’ te accepteren.89
Uit het arrest Salahadin Abdulla90 van het Hof van Jusitie van de EU blijkt dat staten een verplichting hebben om een asielverzoek met oplettendheid en voorzichtigheid te beoordelen. Dit verzet zich tegen het stellen van hoge eisen aan de kwaliteit van bewijs. Advocaat-Generaal Sharpston stelt in het arrest Bolbol91 in punt 95 dat de staat geen onrealistische maatstaven voor het vereiste bewijs mag aanleggen. Dit betekent dat zij enig bewijs mogen verlangen, maar niet het best mogelijke bewijs. En dit betekent daarnaast dat het ontbreken van bepaald bewijs geen gevolgen mag hebben voor eis waar het overige bewijs aan moet voldoen. Deze zware eis zou in strijd zijn met de artikel 18 en 19 van het EU Handvest92.
89 Notitie VWN 2006 90 HvJ EU 2 maart 2010
91 HvJ EU 4 maart 2010 conclusie AG
Hoofdstuk 8: analyse van de Nederlandse beoordeling van geloofwaardigheid na invoering van de integrale beoordelingstoets.
Zowel de Procedurerichtlijn, als de Kwalificatierichtlijn zien niet op de wijze van inrichting van de asielprocedures. Hierdoor is het niet geheel duidelijk welke eisen zij stellen aan de geloofwaardigheidsbeoordeling. Maar zij hebben als toen respectievelijk het
vaststellen van minimumnormen voor procedures in de lidstaten voor toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus, en het vaststellen van minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins bescherming behoeft. Een ander doel van de Procedurerichtlijn is harmonisatie van Europese wetgeving op dit gebied, en het verhogen van de kwaliteit van
asielprocedures.93
Door het onderzoeken van het Nederlandse beleid zowel voor als na implementatie van de nieuwe Procedurerichtlijn, heb ik willen ontdekken wat de knelpunten waren, en of deze verbeterd zijn in het nieuwe beleid.
De eerste indrukken van de nieuwe beleidswijzigingen na de implementatie van de nieuwe Procedurerichtlijn waren zeer hoopvol94. Echter snel na invoering is deze hoop al de kop ingedrukt door de Afdeling. Op 9 april95 heeft de Afdeling in een uitspraak aangegeven dat het niet gaat om wijziging van het beleid, als in artikel 83 Vw 2000, maar slechts om een andere wijze van motiveren. De vraag die ik mij hierbij stel is of deze wijzigingen dan echt geen veranderingen inhouden? Dit zou betekenen dat de wijzigingen geen invloed hebben op het aantal toe- en afwijzingen. Uit steekproeven is gebleken dat een groot deel van de
afwijzingen werd afgewezen op de POK-toets, en wel door het ontbreken van documenten, zou het afschaffen van deze toets dan niet invloed moeten hebben op het aantal afwijzingen? Of betekent dit dat er toch weer een POK-toets in het beleid zal sluipen?
8.1: Het startpunt van de beoordeling: vaststellen van de feiten
Na invoering van de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling begint de beoordeling niet meer met het vaststellen van de drempel van geloofwaardigheid, maar met het vaststellen
93 https://verblijfblog.nl/2015/06/30/herziene-procedurerichtlijn-introductie/ 94 wetgevingsoverleg bij de wet ter implementatie van de procedurerichtlijn 95 ABRvS 9 april 2015 en ABRvS 9 april 2015
